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一、由于历史原因，社会保障制度、政策、层次、标准参差不齐
（一）社会保险品种繁多
1.同城不同待遇，社会保障难以统一。从目前体制、机制现状而言，同城不同待遇。行政机关、事业单位、国有企业在同一城市，由于隶属中央、省、市、县，虽然人员身份相同，但收入水平差异较大，必然导致享受的社会保障水平千差万别，待遇好的单位不愿意同待遇差的单位同灶吃饭，待遇差的单位参保积极性不高。如驻某市两家中央企业自行管理医疗保险，仍然采用计划经济时期的医疗经费支出单位全额报销制度；市级统筹城镇居民医疗保险，而经济占有强势的某县，因财政实力较好，自行按照全民免费医保的模式运行，而未纳入市级统筹；全省建筑行业劳保统筹县级设立市级缴费专户，但北部两个县因为地方资源雄厚、基本建设项目较多、统筹资金量大，而游离于市级监管之外，自行设立缴费专户。
2.地理位置差异，导致不能尽快提高统筹级次。随着西部大开发，近几年来某地区的经济得到了飞速发展。但就该市12个区县来看，发展极不平衡，南北差异很大，北部个别县区实行全民免费医疗、全额报销医药费用，而南部县区处于基本的生活保障期。因此就出现了统筹级次南北难以协调，不能统一。一是城镇职工生育保险不但分级统筹、且有南部4个县区未开展此项工作；二是城镇居民医疗保险虽然起步定位在市级统筹，但个别县自行统筹，未纳入全市统筹；三是新合疗、新农保依然处在县级统筹的低水平阶段，虽然市政府下发文件要求全市于2011年下半年将新合疗实现市级统筹，将各区县配套资金、农村居民参合资金上划市级财政专户统一管理，但由于12区县无一执行，而市财政就将2011年第四季度应下拨的中、省、市三级财政补助资金14，072万元未拨付县区；四是建筑行业劳保统筹，虽然一直实行省级统收统支、采取调剂金制度，但唯有北部某县一家游离市级专户监管之外，长期未纳入专户管理，截至2011年12月底，该县收入账户滞留应上解“市劳保统筹基金专户”劳保统筹基金2，843.99万元。
（二）结合社会保障体系发展状况，分析问题产生的制度性原因
1.多头管理，造成国家财政投入加大。某市本级涉及各类社会保险机构9个单位，分布在人社、卫生、规划等3个政府职能部门管理。造成人力、物力上的浪费，财政重复投入，重复参保现象严重。
2. 制度设定与现实脱节，低保对象难以界定。现行制度规定，低保对象确定的依据是家庭人均纯收入。审计发现，对申请低保的家庭进行审核时，更多地是结合家庭特征、生活状况和走访邻居等形式进行调查审定，造成制度规定和操作执行之间脱节。就出现了当着个体老板、开着豪华轿车、住着高档商品房的家庭享受低保的现象；经济欠发达的某国定贫困县，全县18～60岁的城镇居民中，参加医疗保险11 373人，就有7 518人属于低保对象，占到参保人数的66%。
3.统筹级次低、增值手段单一。《社会保险法》规定，社保基金应存入银行、购买国债、委托国家社保基金理事会进行投资。从审计发现，某市各项社保基金几乎全部存入各类金融机构，极少量的购买国债，无一委托国家社保基金理事会进行投资。加之统筹级次低，无法形成大量基金积累，分散于各级财政、社保经办机构，社保基金增值率低。
（三）结合社会保障管理现状，分析问题产生的机制性原因
1.“五险”不合一，形成重复参保、虚报冒领。从目前社会保障管理体制看，处于多头管理。没有建立统一的个人终身（以身份证号为唯一代号）参保号，使得各行其事，部门之间未能建立沟通联动机制，使得出现重复参保、虚报冒领等问题。
2.信息化管理步伐较慢。某市本级医疗、工伤、失业、生育、劳保统筹均为手工账。基金财务人员有很大一部分属非财会专业人员。
3.信息资源不共享。公安人口信息、家庭信息，工商企业注册信息，税务纳税信息、民政低保信息，残疾人持证信息，房管购房信息，车辆管理信息等资源不能共享。
二、就目前现状，应从以下方面采取渐进式改进和探索
（一）提高统筹级次，打破条块管理，加快“五险”合一步伐
各级制定切实、可行的统筹级次提高长远和近期规划。如近期实现企业职工基本养老保险全国统筹；城镇职工基本医疗保险，企业职工失业、工伤保险省级统筹；生育保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗市级统筹；取缔建筑行业劳保统筹基金，禁止垄断行业、企业封闭运行社会保险，将老农保、失地农民养老尽快过渡到城乡居民养老保险中来。无论国家级，还是省级、市级统筹经办机构必须设在县区，实行“一厅式”办公、申报、审核、缴费，由银行直接进入财政专户管理，实现中、省、市、县各级纳入属地缴费，达到真正意义的收支“两条线”。逐步做实个人账户。
（二）建立大社保，整合资源配置，实现统一制度下的全民社会保障体制
将现存的不同部门、不同行业管理的社会保险、社会福利、社会救助等管理职能统一在同一职能部门下管理，消除现有的制度之间打架、下位法与上位法相抵触的尴尬局面。在统一制度的框架下，完成全民人人终身享有唯一社会保障号，确保无论是国家公务人员、企业职工、城镇居民、农村居民在所有社会保险之间顺利转移、过渡、衔接，避免重复参保、虚报冒领现象，防范在社保、卫生、残联、计生等不同部门享受同一福利待遇，提高监督水平，杜绝低保户开着豪华车、住着高档房、办着经济实体等现象的出现。达到全民人人享受公平、合理、公正的社会保障，实现社会保障全覆盖。
（三）强化基金管理水平，提高基金管理层次，发挥基金保值增值功能
只有机制体制理顺，保险征缴下沉，实行所有社会保险属地化缴纳，基金归集上移，达到“一票通”，才能实现基金的归集第一时间进入财政专户，杜绝了收费过渡户，减少了税务征收环节。实行各项统筹级次、同级财政网上即时监控。只有基金大集中，才能充分发挥基金调剂、保值、增值功能。同时，在基金大集中的基础上，确保所有享受保险待遇人员社会化发放，使用统一的“一卡通”，确保基金安全、封闭运行，确保基金发放及时、有效，防止截留、挤占、挪用等违规违纪现象发生。
（四）实现管理科学化，征缴人性化，手段简单化，传递信息化，业务流水线的操作方式
在“五险”合一，实行“一厅式”办公，缴费属地管理的基础上。达到所有险种均在同一窗口办公，既方便了国家机关、企业事业单位、居民区等各类人员，又能便于相互监督，减少办事程序。由险种审核、登记，统一一个收费票据，一次缴纳所有基金，取消税务征缴，由银行按统一票据收费，通过网上进入财政专户。实现网上传递票据，即：申报——登记——审核——开票——缴费——入库等网上流水作业。最终体现在信息化程度的提高，同样支付按照申请——审核——上报——批准——打卡——发放网上执行，减少中间环节。最终实现全民社保科学化管理。
（作者单位：陕西省审计厅）
（一）社会保险品种繁多
1.同城不同待遇，社会保障难以统一。从目前体制、机制现状而言，同城不同待遇。行政机关、事业单位、国有企业在同一城市，由于隶属中央、省、市、县，虽然人员身份相同，但收入水平差异较大，必然导致享受的社会保障水平千差万别，待遇好的单位不愿意同待遇差的单位同灶吃饭，待遇差的单位参保积极性不高。如驻某市两家中央企业自行管理医疗保险，仍然采用计划经济时期的医疗经费支出单位全额报销制度；市级统筹城镇居民医疗保险，而经济占有强势的某县，因财政实力较好，自行按照全民免费医保的模式运行，而未纳入市级统筹；全省建筑行业劳保统筹县级设立市级缴费专户，但北部两个县因为地方资源雄厚、基本建设项目较多、统筹资金量大，而游离于市级监管之外，自行设立缴费专户。
2.地理位置差异，导致不能尽快提高统筹级次。随着西部大开发，近几年来某地区的经济得到了飞速发展。但就该市12个区县来看，发展极不平衡，南北差异很大，北部个别县区实行全民免费医疗、全额报销医药费用，而南部县区处于基本的生活保障期。因此就出现了统筹级次南北难以协调，不能统一。一是城镇职工生育保险不但分级统筹、且有南部4个县区未开展此项工作；二是城镇居民医疗保险虽然起步定位在市级统筹，但个别县自行统筹，未纳入全市统筹；三是新合疗、新农保依然处在县级统筹的低水平阶段，虽然市政府下发文件要求全市于2011年下半年将新合疗实现市级统筹，将各区县配套资金、农村居民参合资金上划市级财政专户统一管理，但由于12区县无一执行，而市财政就将2011年第四季度应下拨的中、省、市三级财政补助资金14，072万元未拨付县区；四是建筑行业劳保统筹，虽然一直实行省级统收统支、采取调剂金制度，但唯有北部某县一家游离市级专户监管之外，长期未纳入专户管理，截至2011年12月底，该县收入账户滞留应上解“市劳保统筹基金专户”劳保统筹基金2，843.99万元。
（二）结合社会保障体系发展状况，分析问题产生的制度性原因
1.多头管理，造成国家财政投入加大。某市本级涉及各类社会保险机构9个单位，分布在人社、卫生、规划等3个政府职能部门管理。造成人力、物力上的浪费，财政重复投入，重复参保现象严重。
2. 制度设定与现实脱节，低保对象难以界定。现行制度规定，低保对象确定的依据是家庭人均纯收入。审计发现，对申请低保的家庭进行审核时，更多地是结合家庭特征、生活状况和走访邻居等形式进行调查审定，造成制度规定和操作执行之间脱节。就出现了当着个体老板、开着豪华轿车、住着高档商品房的家庭享受低保的现象；经济欠发达的某国定贫困县，全县18～60岁的城镇居民中，参加医疗保险11 373人，就有7 518人属于低保对象，占到参保人数的66%。
3.统筹级次低、增值手段单一。《社会保险法》规定，社保基金应存入银行、购买国债、委托国家社保基金理事会进行投资。从审计发现，某市各项社保基金几乎全部存入各类金融机构，极少量的购买国债，无一委托国家社保基金理事会进行投资。加之统筹级次低，无法形成大量基金积累，分散于各级财政、社保经办机构，社保基金增值率低。
（三）结合社会保障管理现状，分析问题产生的机制性原因
1.“五险”不合一，形成重复参保、虚报冒领。从目前社会保障管理体制看，处于多头管理。没有建立统一的个人终身（以身份证号为唯一代号）参保号，使得各行其事，部门之间未能建立沟通联动机制，使得出现重复参保、虚报冒领等问题。
2.信息化管理步伐较慢。某市本级医疗、工伤、失业、生育、劳保统筹均为手工账。基金财务人员有很大一部分属非财会专业人员。
3.信息资源不共享。公安人口信息、家庭信息，工商企业注册信息，税务纳税信息、民政低保信息，残疾人持证信息，房管购房信息，车辆管理信息等资源不能共享。
二、就目前现状，应从以下方面采取渐进式改进和探索
（一）提高统筹级次，打破条块管理，加快“五险”合一步伐
各级制定切实、可行的统筹级次提高长远和近期规划。如近期实现企业职工基本养老保险全国统筹；城镇职工基本医疗保险，企业职工失业、工伤保险省级统筹；生育保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗市级统筹；取缔建筑行业劳保统筹基金，禁止垄断行业、企业封闭运行社会保险，将老农保、失地农民养老尽快过渡到城乡居民养老保险中来。无论国家级，还是省级、市级统筹经办机构必须设在县区，实行“一厅式”办公、申报、审核、缴费，由银行直接进入财政专户管理，实现中、省、市、县各级纳入属地缴费，达到真正意义的收支“两条线”。逐步做实个人账户。
（二）建立大社保，整合资源配置，实现统一制度下的全民社会保障体制
将现存的不同部门、不同行业管理的社会保险、社会福利、社会救助等管理职能统一在同一职能部门下管理，消除现有的制度之间打架、下位法与上位法相抵触的尴尬局面。在统一制度的框架下，完成全民人人终身享有唯一社会保障号，确保无论是国家公务人员、企业职工、城镇居民、农村居民在所有社会保险之间顺利转移、过渡、衔接，避免重复参保、虚报冒领现象，防范在社保、卫生、残联、计生等不同部门享受同一福利待遇，提高监督水平，杜绝低保户开着豪华车、住着高档房、办着经济实体等现象的出现。达到全民人人享受公平、合理、公正的社会保障，实现社会保障全覆盖。
（三）强化基金管理水平，提高基金管理层次，发挥基金保值增值功能
只有机制体制理顺，保险征缴下沉，实行所有社会保险属地化缴纳，基金归集上移，达到“一票通”，才能实现基金的归集第一时间进入财政专户，杜绝了收费过渡户，减少了税务征收环节。实行各项统筹级次、同级财政网上即时监控。只有基金大集中，才能充分发挥基金调剂、保值、增值功能。同时，在基金大集中的基础上，确保所有享受保险待遇人员社会化发放，使用统一的“一卡通”，确保基金安全、封闭运行，确保基金发放及时、有效，防止截留、挤占、挪用等违规违纪现象发生。
（四）实现管理科学化，征缴人性化，手段简单化，传递信息化，业务流水线的操作方式
在“五险”合一，实行“一厅式”办公，缴费属地管理的基础上。达到所有险种均在同一窗口办公，既方便了国家机关、企业事业单位、居民区等各类人员，又能便于相互监督，减少办事程序。由险种审核、登记，统一一个收费票据，一次缴纳所有基金，取消税务征缴，由银行按统一票据收费，通过网上进入财政专户。实现网上传递票据，即：申报——登记——审核——开票——缴费——入库等网上流水作业。最终体现在信息化程度的提高，同样支付按照申请——审核——上报——批准——打卡——发放网上执行，减少中间环节。最终实现全民社保科学化管理。
（作者单位：陕西省审计厅）