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[摘要]东北经济下滑的主要问题在工业结构重型化，一些领域的产能出现明显过剩，如何化解这些过剩产能成为当前影响振兴的一个瓶颈。本文通过调查阐述了辽宁省产能过剩现状，着重分析了表层、中层和深层的原因，并从深化改革、强化市场主体和保障改善民生三方面提出了对策建议。
[关键词]新东北振兴；产能过剩；化解过剩产能
[中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]
振兴十多年来，东北老工业基地发展取得明显成效和阶段性成果.但是随着我国经济进入新常态，东北地区经济下行压力增大。《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》的印发实施，标志着新一轮东北振兴全面启动实施。当前和今后一个时期是推进老工业基地全面振兴的关键时期。东北经济下滑的主要问题在工业的重型结构，在经济新常态下，东北重工业占比仍然过高，并且多数是产能过剩产业。尤其是在上一轮东北振兴大潮中，东北重化工业得到了国家政策和资金的大力支持，一些领域已经出现生产规模明显大于预期市场需求的情况，产业发展面临严峻竞争环境。如何解决东北地区过剩产能问题成为当前影响振兴的一个瓶颈。
为准确掌握辽宁省工业领域产能过剩情况，辽宁省总工会和辽宁社会科学院联合课题组在对产能过剩判断指标进行梳理的基础上，主要对辽宁省工业领域产能利用情况进行了专题调查，并结合相关统计数据进行综合分析。调研显示，“十二五”以来，辽宁省工业企业产能利用率明显下降，各行业产能过剩普遍存在。尤其近几年，传统行业产能利用率继续走低，钢铁、煤炭、石化等行业受周期性产能过剩影响，均存在不同程度的产能过剩。“十三五”时期，在全省经济结构调整的背景下，服务业、高端制造业、高新技术类产业将逐渐取代重化工业的主导地位，传统重化工业去产能任重而道远。
“产能”即生产能力。指的是企业利用现有的资源所能达到的最佳产出量。最佳产出量一般低于理论上依据推算所能达到的最高产出量。由于企业的实际产出量受市场需求波动、企业生产组织有效衔接等内外部多种变动因素影响，企业一定时期内实际产出量与最佳产出量之间通常存在差异。我们把一定时期内实际产出量与最佳产出量之比称作产能利用率。当一定时期实际产出量持续小于最佳产出量并达到一定程度时（即产能利用率低于一定水平），一般称为产能过剩。[1]
一、辽宁省产能过剩状况的分析
为了解近年辽宁省工业企业产能利用情况，我们对全省500个工业企业开展了问卷调查，并结合走访调研情况和相关统计数据进行了综合分析。
（一）全省产能利用率较低，近一半企业处于亏损状态
根据辽宁省统计局的企业抽样调查数据，我省41个工业行业中，31个行业存在不同程度的产能过剩，产能利用率明显低于80%的合理水平。同时，根据本次500个工业企业问卷调查结果显示，认为目前产能利用“严重过剩”和“过剩”的企业占比分别为8.6%和35.9%，这两类企业占比之和约为44.6%；认为当前企业有“亏损”和“严重亏损”的企业占比分别为36.5%和10.6%，这两类企业占比之和达47.1%；此外，处于“停产”和“半停产”的企业占比合计约为27.5%。
若不考虑规模特别小的行业，按主营业务收入计算，占辽宁工业比重以及占全国同行业比重均超过1%的行业有22个，共占辽宁工业比重的92.3%。其中，5个行业产能利用率超过80%，占工业比重27.3%；12个行业在75%-80%之间，占工业比重51.1%；5个行业在60%-75%之间，占工业比重13.9%。可见，在辽宁的主要行业中，过半的行业存在产能过剩。
（二）产能过剩普遍存在，重化工业过剩更为明显
此次调查所涉及的钢铁、煤炭、化工、水泥和装备制造5个行业产能均存在不同程度的过剩状态，表明辽宁省工业领域产能过剩情况在各行业中普遍存在，并且重化工业产能过剩尤为严重。
根据辽宁省统计局调查显示，2015年第三季度，黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、非金属矿物等13个行业产能利用率低于70%。但同时，纺织、皮革毛皮羽绒、造纸及纸制品等3个轻工行业企业产能利用率则超过80%。据了解，轻工业资本密集度相对较低，其市场进入与退出相对容易，并且经过多年的所有制改革，轻工业的国有资本比例较低，市场化程度相对较高。在市场机制调节下，近年来，轻工业产能利用水平相对较为稳定。而重化工业资本投入大，资产专用性较强，产业退出壁垒较高，产能很难在短期内调整。因此，重化工业产能利用率相对较低。[2]
此外，根据500个工业企业调查问卷显示，在56家钢铁企业中，27家认为企业处于产能过剩状态，46家企业处于亏损状态，亏损面达82%。而有色金属冶炼和压延加工业连续10个季度低于80%，平均为73.1%，最低时仅64.1%，已属于显著过剩。非金属矿物制品业主要是建材行业，占辽宁工业比重为7.1%，占全国同行业比重7.8%，也属于辽宁的支柱产业之一。非金属矿物制品业10个季度平均产能利用率74.1%，且连续10个季度均低于75%，2015年第二季度仅68.5%，属于显著过剩。
（三）结构性过剩特征突出，产能过剩与供给不足并存
据调查，在产能过剩行业内，不同技术水平企业的产能利用率存在明显差异，技术水平先进、产品较为高端的企业产能利用率明显较高，技术水平较为落后的企业产能过剩更为严重，表现出明显的结构性过剩特征，低端产品产能过剩与高端产品供给不足并存。
在结构性产能过剩中，往往出现落后产能相对过剩和先进产能相对不足共存的现象。以钢铁行业为例，本钢的高附加值、高技术含量的产品出口量已经连续五年位居全国首位。先进产能呈现供不应求的局面。同时，在缺乏政府有效监管的情况下，大量低端的无品牌，无技术，低附加值的产品充斥着整个市场。扰乱了市场秩序，需引起足够重视。从全国看，每年出口钢材1500多万吨，但在国内市场严重过剩情况下，还需进口5000万吨，因为一些高级合金钢、轴承用钢、发动机用钢国内生产不了。这就反映了钢铁行业的结构问题之重。 （四）预期产能利用率恢复正常仍需较长一段时间
目前，我国经济结构调整加速推进，房地产市场进入中期调整阶段，城镇化发展速度逐渐下降，城镇居民的消费逐步从改善型耐用消费品升级为高端的服务类消费品。这意味重化工业的主导地位和一统天下的局面一去不复返。调查结果显示，企业对下阶段产能利用率走势很不乐观，认为当前宏观经济形势“很好或较好”的企业合计不足十分之一；认为当前宏观经济形势“一般”和“较差或很差”的企业占比分别为19.3%、72.9%。因此，企业认为产能利用率恢复正常仍需要较长时间。
企业预期产能利用率回升缓慢、恢复正常需要较长时间，一方面是目前国内外市场需求短期内大幅好转的可能性不大；另一方面，产能调整艰难也制约了企业产能利用率的恢复。调查显示，未来企业主要期望通过产业转型升级和产品结构调整来实现产能调整，大部分企业没有缩减或转移产能打算，但产业转型升级和产品结构调整难以一蹴而就，需要一个漫长而艰难的过程。[2]
二、辽宁省产能过剩产生的原因
（一）表层原因：市场供求关系变化
1.市场需求萎缩。金融危机之后，国际经济结构进入调整阶段，在这一背景下，我国工业产品的市场需求急剧萎缩，需求不足是当前工业领域产能过剩情况出现的最重要因素。与此同时，部分企业由于需求不足也产生了产能利用不足的现象。根据调查，28.2%的产能利用不足企业认为“产品需求减少，订单不足”是主要原因之一，这一选项明显高出其他选项，在所有选项中居于首位。近年来，辽宁省经济增长明显回落，辽宁省的GDP增速已经从金融危机之前2007年的15%下降到2015年的3%，出口和固定资产投资增速分别从2007年14.4%和19.4%回落到2015 年的-12.8%和-27.8%。可以看出，辽宁省经济在这轮调整中收到影响较大，出口和投资需求调整更为明显，企业普遍面临的是产品需求不足的困境。
2.前期产能扩张过度。从供给的角度看，2008年金融危机之后，为了应对危机，投资过度、产能扩张过度，产能过剩。调查显示，14.2%的企业认为当前产能利用不足的主要原因之一就是“行业内前期扩张过度”，这一选项在所有选项中居于第四位。从近年来产能过剩比较突出的钢铁、煤炭、水泥等具体行业来看，这些行业的重复建设、过度投资现象严重，这些行业内部的被调查企业认为“行业内前期扩张过度”是当前产能利用不足的主要原因的占比明显高于总体水平、
当然，从供给的角度看，产能过剩在一定程度上是产业发展中的必然现象，尤其是在产业发展的初期，投资者普遍看好该行业的市场前景，资本的逐利性驱使大量资金进入该行业，但投资设厂过程中行业内各企业之间缺乏协调，对投资总量信息难以估计，导致产能快速扩张，超出市场需求的增长速度。林毅夫等（2010）称之为“潮涌现象”，他们认为，这种由投资层面引发的产能过剩，在投资拉动快速增长的发展中国家尤为突出。[3]
3.企业主动调整生产节奏。当前出现的工业企业产能利用率不高，有部分原因是由于企业经营战略的调整，也就是企业主动调整生产节奏造成的。由于原材料价格的大幅度波动再加上产成品价格的降低使得企业开始调整生产经营策略，由此部分企业主动减缓了生产节奏，闲置部分产能，这就造成了产能利用率较低的现象。调查数据显示，19.4%的被调查企业认为“价格过低，企业主动收缩生产”是造成目前产能利用不足的主要原因，占比位于各选项的第二位。
4.资金链紧张。调查显示，15.2%的企业认为“资金不足”是目前产能利用不足的主要原因，在所有选项中居于第三位。在本钢、铁法能源等龙头企业调研中发现，企业均存在不同程度的资金压力，尤其在宏观经济形势不明确的背景下，银行收紧银根，采取“一刀切”的方式压缩信贷额度，影响企业正常经营，甚至部分企业存在资金链断裂的风险，应引起足够重视。
5.国际市场大宗产品价格波动。本世纪初开始，全球大宗产品市场进入一个“超级周期”：石油价格由47美元/桶升至147美元/桶，铁矿石价格由连续六年涨价600%，有色金属等几乎所有大宗产品价格都“飞涨”。强劲的国际市场需求给国内许多重化工业企业带来错误的信号，扩大产能成为主要选择。而进入21世纪第二个十年，本轮大宗商品“超级周期”基本结束，世界经济政治局势进入新一轮动荡期，原油、铁矿石、铜等大宗商品价格出现持续下跌。作为中国重工业最密集的区域，辽宁经济对大宗商品价格最为敏感，由于外部需求不振及投资增速下降导致增速持续下滑，我省以往被高速增长所掩盖的深层次问题再次显现，所以前几年扩张起来的产能就进入了过剩。
（二）中层原因：长期积累的经济结构性矛盾
1.产业结构失衡：技术老化、基础工业薄弱、第三产业发展滞后、产业组织老化。特别是在宏观经济结构中，第二产业特别是工业所占比重较高，新兴产业比重过低，传统产业为主的产业结构仍然未能有较大改变。表现为传统产业比重仍然居高不下，具有广阔市场前景和增长潜力的高新技术产业总值规模小，比重低，缺乏对经济增长的整体带动作用。在微观结构层面，国有经济比重过高，多数国有企业债务、冗员和社会负担包袱沉重，不堪重负；企业设备、工艺老化，产品结构单一、传统产品比重过大、企业多处于价值链中低端；企业组织结构上的“大而全”、“小而全”，无法达到规模经济要求，企业间专业化协作水平低，上下游一体化程度差；企业技术力量不断散失，人力资源能力减弱。作为“共和国装备部”，辽宁“十一五”期间就确立了打造世界级装备制造业的目标。然而，目前辽宁装备制造业总体技术水平进步有限，研发投入不足，面临无法满足需求升级的困境。以机床行业为例，沈阳机床和大连机床是全世界最大的两家金属切削机床生产商，但主要产品仍然是中低档数控机床，主要消费对象是我国沿海地区的中小型机械加工企业，而这一部分需求已经面临饱和；高档数控机床方面，国内用户仍然普遍进口德国、日本厂商的产品，每年进口额都在增长。 2.产品结构失衡：产品老化，不适应市场需求。本轮产能过剩的本质是传统产业的过剩，而不是新兴产业过剩；是“初字号”、“原字号”产品的过剩，而不是高新技术产品和高端消费品的过剩。在市场前景较好的十年间，我省的产业结构和产业优势也正好吻合国家重化工业的发展周期，房地产和各类基础设施建设的巨大需求空间使原有产能得到很好释放，煤炭、化工、制造业等本应立足转型和创新却让位于产能扩张，这些行业在市场利好态势下大幅扩张，经营效益猛增。但绝大多数企业未预料到经济增速将下滑。随着刺激政策结束，这些行业出现过剩在所难免。例如沈阳机床和大连机床由于近几年的产能扩张，已经成为全世界最大的两家金属切削机床生产商，但主要产品仍然是中低档数控机床，目前市场已饱和。同时，我省部分高端产品，例如汽车用钢、轨道交通通用钢材、高档数控机床、工业机器人等仍然供小于求。尤其是消费品工业领域，我省存在严重短板，对经济发展几乎没有贡献，社会消费品零售总额和网购消费逆势增长的背后其实是在为南方轻工业发达地区做贡献。
3.技术结构失衡：创新能力不足，企业普遍缺乏创新精神缺乏向高一级升级的动力。创新体系不完善，产学研协同机制不顺畅。以装备制造业为核心的重工业核心技术和关键零部件缺失，战略性新兴产业发展慢、体量小，全社会的创新、创业意识差。据调查，辽宁有大批国企，还有1000户高新技术企业，但多数创新能力不足。规上工业企业中有研发机构和活动的占比2.7%和4.5%，在全国排名31、30位；全省发明专利18400多项，仅为江苏的1/8，排名15位；新产品开发及其效益均显不足，销售收入仅为广东的4.1%，江苏的6%，新产品数量全国排名13位，销售额排名12位；企业核心技术匮乏，技术对外依存度较高，装备制造业配套零部件60%以上以来进口；全社会研发经费投入，不足江苏和广东的1/3。在全省重工业全盘下滑的情况下，我省又缺少可以起到一定支撑作用的新的经济增长点。以沈阳为例，沈阳市目前机械制造、农产品加工及汽车制造企业总数占全部企业总数的60%以上，产值占全市近70%；全市产值前30户的企业中有27户属于传统产业，产值占全市38.5%。而经过多年发展，新兴产业对工业尚未形成有效支撑。电子信息产品制造、航空航天制造等新兴产业企业数仅占全市的2.4%，产值仅占全市的3.6%。
4.需求结构失衡：规模扩张型经济导致投资、消费、出口关系扭曲，需求信号失真。振兴十年，东北三省GDP翻了两番多，年均增速达12.7%。但在拉动经济的“三驾马车”中，投资一枝独秀，对经济贡献率超过60%，有些地区个别年景达到90%。投资率快速上升，有时甚至接近1，而消费和出口的拉动作用则难以望其项背。东北三省投资率由2003年的37.3%上升至2011年的63.1%，提高了25.8个百分点；消费率由53.2%下降至43.2%，降低10个百分点。2012年，东北三省进出口贸易额仅占全国的4.3%，不及广东的1/5。2012年社会消费品零售总额仅占全国的5.9%，明显偏低。而投资率高但投资效率低。以东北投资率最高的吉林为例（辽宁与之大致类似）：每增加一个单位固定资产投资，增加的地区生产总值仅相当于广东和浙江的1/3；增加的财政收入仅相当广东的1/5、浙江的1/4、江苏的1/3；增加的就业人数仅相当于广东、浙江、江苏的1/5。全国的投资率已经过高了，辽宁的投资消费比例更加扭曲。
5.发展模式失衡：十年振兴最大的教训，就是“加法”做得多、“减法”做得少。应该看到，辽宁目前的产能过剩，绝非短时期内形成，是长期投资驱动型发展模式使然。十年振兴，总体上主要靠投资拉动扩大总量的“加法”做得多，而淘汰落后产能的“减法”、创新驱动的“乘法”、简政放权提高市场效率的“除法”做得少。而“加法”，投资驱动、项目带动、产能扩张是最主要的特色。振兴以来大部分国债项目集中在石化、钢铁、装备制造等竞争行业中。一些该淘汰、限制和转型的落后产能的投资规模不降反升。如钢铁、水泥、造船等迅速扩张，规模越来越大。在城镇化方面，也是急速推进，新城建得越来越多，摊子铺得越来越大。多年来，各地经济靠投资拉动，地方政府都在追求投资高速度，搞大项目的大干快上，搞招商引资竞赛。经济高速度掩盖了结构矛盾，一旦投资下滑，原有问题都暴露出来——当泳池的水被“抽干”后，就知道谁在“裸泳”了。
（三）深层原因：各项改革不到位
1.市场化改革不到位。产能过剩，看似生产力问题，实际背后是生产关系问题，是体制机制问题。在市场经济环境下，经济周期波动中生产能力相对需求过剩是经济运行的一种常态，市场机制可自动调节，从而实现市场出清。但从我国产能过剩的历史情况看，产能过剩长期、反复存在，显然已经超出了市场经济的规律，存在根本性的体制弊端。我国的经济体制改革进行了多年，但生产要素市场化改革较为缓慢，市场配置资源的决定性作用难以有效发挥。目前，我国工业用地市场尚未形成完全意义上的市场定价机制，工业用地价格长期被人为压低，平均仅为房地产建设用地价格的五分之一；水、电、气等资源品价格未能真实反映资源市场供求关系和稀缺程度；劳动力价格尤其制造行业劳动力价格长期处于较低水平。[2]强政府、弱市场，大政府、小社会的现象还十分严重。
2.政府转变职能不到位。产能过剩既是市场失灵，也是政府失灵，但本质上是政府失灵。辽宁传统产业之所以过剩，一个重要原因是没有处理好政府和市场的关系，是政府过多主导市场的必然结果。据经济日报调查，当前东北地区产业结构调整和优化的主体，名义上是企业，但地方政府作为国有资产的管理者，常常成为事实上的结构调整主体。出于政绩导向，地方政府习惯于插手企业微观管理，东北给外界的印象是“政府主导的市场，不是企业家的市场”。结果就出现了一些见怪不怪的现象：许多本来不该由政府干的事，政府抓得紧紧的；而有些本来该由政府干的事，政府又由于没有精力和财力，干得不够或是没有干。所以一些企业家说：“东北大地缺乏市场基因。”[4]政府成为凌驾于市场之上“全职管家”，习惯于插手企业微观管理，在一些市、县（区）的“十三五”规划（讨论稿）中，还在规划百亿集群之类，大量地点企业和具体项目的名字，甚至规划某某企业2020年的产值指标。 3.国有企业改革不到位。由于国有企业市场化改革不充分，企业盲目决策，盲目扩张产能，使得我省国有企业成为产能过剩的“重灾区”。这不仅表现在产能上，还表现在对投入产出效益的研判上，更多情况下都是不计成本、不讲代价。往往投资成本远高于其他所有制企业，而投资回报期、回报率等又远差于其他所有制企业。我省钢铁、有色、船舶、工程机械、汽车、风电、光伏等领域，也都是因为国有企业的投资失控、效率不高、投资成本巨大所致。且其一旦建成达产，由于形成沉淀成本和路径依赖，要想把产能压下来或者转产，尤其是关闭破产，基本就没可能。特别是“央企现象”影响，更强化了投资拉动模式，固化了产业重型结构。辽宁有央企及所属企业1751户，资产达2万亿元，占辽宁规模以上企业资产总额的47%，在岗职工约70万人。在地方政府眼里，央企并不仅仅是一家企业，更是宝贵的经济资源，甚至是强大的政治资源。因此，都会千方百计吸引央企项目落地。央企加大投资固然是求之不得的好事，但大项目一旦形成，就形成了产业形态，就是一个长期的问题。投资越多，对央企投资就越来越依赖，结构越来越尾大不调，低效率的投资早晚会对地方经济带来麻烦和问题。辽宁的央企大都属于重化工业，越是上大项目，当地的产业结构就越加偏于重化工业，形成一种特殊的“路径依赖”。央企一旦出现亏损，不仅拉动地方经济总量下滑，还少了一大块难以填补的税收窟窿，形成一个城市经济的“塌陷”。前期刺激政策带来的大投资、大开发，既给地方政府积累了高额的政府性债务，也形成了相当大的产能过剩。本轮产能过剩，与这前几年部分领域过度投资有直接关系，这其中很多“功劳”是央企的。
4.民营经济发展不到位。由于长期的计划经济体制根深蒂固，使得我省至今市场化程度不够，民营经济发展不足，社会资源多数在国企掌控之下。由于国有企业的“挤出效应”，辽宁民营经济发展缓慢，没有形成对我省经济的有效“补充”。辽宁民营企业已占企业总数的90%以上，占全省经济总量的69%。但无论是体量还是质量和东南沿海相比，民营经济都不高。2014年，全国五百强民营企业中，东北三省只有14户，其中吉林省仅一户，黑龙江4户，辽宁9户；2015年辽宁仅6户，东北地区仅10户。而浙江有138家企业入围，连续17年蝉联全国第一，其中杭州市55家企业入围。仅一个萧山区19家企业入围；江苏有91家企业上榜，仅南通就有17家企业入围；山东有53家企业入选，连曾近的贫困地区临沂就有6家企业上榜，与辽宁持平。
三、化解辽宁省产能过剩的对策建议
产能过剩问题涉及行业领域较多，影响程度深远，如不及时化解可能引发系统性的危险甚至危机。这就需要政府尽早行动、主动作为，真抓实干，多管齐下，紧紧围绕习总书记提出了“四个着力”及我省“十三五”时期重点任务，把化解产能过剩作为一项重点工作来抓，通过优化政府职能，强化市场功能，促进工业走出一条内生调整、自主优化的路子。具体对策建议如下：
（一）抓治本之策，把深化改革作为化解产能过剩的关键
1.将简政放权真正落到实处。目前我省简政放权中放小不放大、放虚不放实、含金量不高的问题仍普遍存在，有些审批互为前置，部门之间互相推诿，严重影响项目落地进度和辽宁市场环境舆论。所以政府要通过改革化解产能过剩，首先从做实简政放权入手，大胆创新行政审批方式，尽可能多取消审批的核准，加快全面取消非行政许可审批事项步伐，推动实施权力清单、责任清单、负面清单改革。按“法无禁止即可为”原则，不在审批清单的，即属于企业经营自主权的事项，企业可以放手大胆地干，最大限度给企业“松绑”。
2.从供给侧改革有效化解产能过剩。“供给侧”的过度发展、结构失衡，已让需求端难以适应，更难以满足。所以，必须站在“供给侧”的角度，对投资的功能和作用进行重新定位，重新考量。政府要完善创新创业体系，通过双创涌现一批活跃的市场主体，提升“供给侧”的规模和质量。通过双创催生新技术新思路，促进供给侧产品质量提升和服务改善。政府要加快公共服务业供给侧改革，鼓励更多市场主体进入供给侧，释放改革红利，进而促进社会整体公共服务水平的改善，让多样化的需求得到最大限度的满足，从而扩大公共服务的受益范围。不断深化金融、教育、科研等领域的改革，促进要素向朝阳行业有效集聚，进而通过多领域改革的协同，让供给侧改革落到实处。
3.加快竞争性国有企业改革步伐。对于像煤炭、钢铁、有色这样的竞争性行业，应当加快改革步伐，将企业国有股权按一定比例放开，按照市场规则有序进退。重点推进集团母公司的改革，逐步将具备条件的国有集团母公司直接改组为国有资本投资运营公司，对下属二、三级企业实行产权改制。部分集团母公司可改造成为股权多元化公司特别是上市公司。鼓励非国有资本包括民间资本、外资以及各类新型资本通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁、以及组建股权投资基金等多种形式参与国有企业改制重组和合资经营。探索混合所有制企业有序推进管理层、技术骨干、员工出资参与本企业改制。
四是扶持民营企业做大做强。我省国企强民企弱是导致产能过剩的根本，做大做强民营企业是化解我省产能过剩的有力措施。要重点培育一批行业领头的民营大中型企业和具有高成长性民营科技企业，对于这些企业要“扶上马，送一程”，无论是在发展的初期和成长成熟期都要给予一定的优惠扶持政策，要提高民营企业家的社会地位，保护民营企业家的合法权益，鼓励这些企业技术创新，捍卫自主知识产权，营造民营企业健康成长的良好舆论环境。
（二）抓关键之举，把强化市场主体作为化解产能过剩的核心
不应就产能过剩论产能过剩，更不能用进一步产能过剩治理现在的产能过剩。化解我省产能过剩，核心和关键在企业，成败也在企业。当前企业面临前所未有的困难，企业不应“孤军奋战”，政府要提高服务企业的意识，根据各行业和企业产能过剩不同的表现形式和特征，要采取不同的政策，一行一策，因企施策，注重定向施策和精准施策，重点解决僵尸政策、政策不走“直道”等问题，真正把政策落到实处，真正做到与企业共同担当、共度时艰。做好以下“五篇文章”： 1.“挺”。对于钢铁、煤炭、石油等能源行业，要帮助困难企业挺过去。确保不发生新一轮大规模关闭潮和下岗潮。我省煤炭产量主要集中在沈煤、铁煤、阜矿及抚煤等四家国有企业中，企业亏损严重，但又承担着大量产业工业就业稳定的社会责任，企业负担沉重，发展举步维艰。对于这部分企业，政府研究税收政策，给予企业减税或延期纳税，减轻企业负担。鼓励通过兼并重组等方式整合市场资源，进一步提高行业集中度。对于我省煤炭企业要实施发电机组采购省内电煤量与发电量挂钩的“煤电互保”政策，同时对于省内采供购买同等质量同等价格煤炭时，鼓励优先选用本省产煤。对于我省重点钢铁企业要在税收及相关政策上区别对待，给予适当减压，鼓励企业生产和研发钢铁延伸产品和高端产品，实施出口奖励政策，支持企业开拓国际市场。确保这些企业挺过难关，平稳过渡。
2.“促”。对于一些优势产能行和存在一定竞争力的企业要想尽一切办法促进其做大做强。这些企业目前的困难主要是由于市场需求降低而导致产能利用率不足。例如沈鼓、新松机器人、北方重工、东北特钢等，对于这些企业。政府要重点扶持。要促进这些企业加快转型，加快产品结构调整，政府要在各相关行业选择几家重点企业进行重点培育，以点带面，鼓励企业通过兼并重组等方式整合资源，释放潜能，加大科技投入和人才投入，促进企业转型升级，促使旧产业焕发出新优势。
3.“保”。对于支柱产业，政府要想办法保住其市场份额，保住对我省经济发展的重要支撑作用。这些产业多数表现为国内市场有一定份额，但受前期投资过热影响导致产能下滑严重的行业，例如传统装备制造，石油化工、冶金行业及相关配套企业。一方面要帮助企业开拓国内市场保住市场份额，另一方面要鼓励企业实施多元化发展战略，以商招商，拉长产业链，支持企业由零部件生产向成套设备安装及标准化方向发展，提高售后服务能力和科技服务能力，确保支柱产业地位不动摇。
4.“废”。对于传统产业领域，相关企业技术改进缓慢，企业自生能力较差，产能及产品粗放，要坚决淘汰不适应市场需求的落后产能。对钢铁、水泥等高耗能、高污染产业，要坚决控制总量、抑制产能过剩，原则上不应再批准扩大产能的项目，严禁化整为零、违规审批，严禁各级政府的财政性资金流向过剩行业的扩大产能项目。依法依纪把好土地关、环保关、信贷关、产业政策关，不得强制企业投资低水平产能过剩行业。相关行业管理部门要切实履行职责，抓紧制定、完善相关产业政策，进一步提高钢铁、水泥、平板玻璃、传统煤化工等产业的能源消耗、环境保护、资源综合利用等方面的准入门槛。加快编制或修订专项规划，对多晶硅、风电设备等新兴产业要及时建立和完善准入标准，避免盲目和无序建设。[5]完善企业退出的托底政策，加大对企业退出的财政支持力度，利用现有淘汰落后产能奖励资金渠道，发挥财政政策的支持作用，支持困难企业退出时职工安置等基础保障。
5.“转”。引导过剩产能向境外转移是化解产能过剩矛盾的重要手段。鼓励和支持我省企业主动配合国家“走出去”战略，积极参与到“一带一路”等国家战略中来，加强与周边及新兴市场国家和区域的合作。引导企业建立境外生产制造基地，开展产能合作，全球配置产能，优化制造产地分布。发挥我省在装备制造、冶金、建材等产业的技术、规模、成本等优势，鼓励有条件企业在全球范围内开展资源和价值链整合，实现国内国际资源的优化利用。拓展对外工程承包领域，培育“辽宁制造”、“辽宁建设”品牌，带动我省技术、装备、产品和服务等出口。[6]政府要搭建完善的政策支持体系，不能让企业“一个人在战斗”，要系统整理对象国和地区的各类信息，为企业对外投资铺平道路，重点解决企业融资和双向纳税等问题。
6.“立”。认清形势，举全省之力发展新兴产业和消费品工业。要实施新兴产业和消费品工业培育工程，优化产业布局，通过培育和发展新兴产业和轻工业来修补我省短板。要充分发挥我省国有企业布局的战略优势，鼓励有条件的省属及市属国有企业加快向新兴产业转型的步伐，拓宽地方政府与中央企业产业合作渠道，促进新型军民融合产业发展。对现有新兴产业行业龙头企业的扶持政策要具体、精准和细化，确保落到实处，要制定新兴产业和消费品工业发展路线图和企业成长路线图，强化企业技术创新主体地位，以突破制约产业发展关键核心技术为重点，组织实施重大创新工程，提高企业自主创新能力。
7.“合”。推动企业兼并重组，优化产业组织结构是化解产能过剩的一项重要市场化措施。合理的产业组织结构可以提高产业自律能力，使产业更具竞争力，减轻产能过剩的影响。我省产业组织结构不合理问题十分突出。装备制造、冶金、农产品加工、建材行业的产业集中度都不高，在全国有影响的行业领军型企业和企业集团几乎没有。省应推动行业破局性重大重组，促进优势企业强强联合、实施战略性重组，支持企业“抱团取暖”，带动中小企业“专精特新”发展，形成优强企业主导、大中小企业协调发展的产业格局。要进一步完善企业兼并重组的税收、金融、行政审批、职工安置等政策措施，取消限制企业兼并重组和增加企业兼并重组负担的不合理规定。
（三）抓稳定之基，把保障改善民生作为化解产能过剩的基础
1.成立突发事件领导小组。建议由省委省政府牵头成立产能过剩突发事件领导小组，省委省政府主要领导担任组长和副组长，省总工会、发改委、财政厅、公安厅等部门作为成员单位，领导小组办公室设在省总工会，负责日常工作。领导小组定期召开联席会议，对化解产能过剩进展、相关企业发展动态及企业职工就业和心理状态等情况进行研判。各市都要设立领导小组，定期对我省产能过剩严重的行业和部分企业进行风险排查和评估，及时上报，谨防出现不可预知的下岗潮和破产关闭潮，引发社会矛盾和政治风险。
2.抓紧研究制定产能过剩突发事件的应急预案。建议从省财政划拨一部分资金用于解决可能发生的意外图突发事件。对产能过剩严重且员工较多的企业给予重点关注，帮助企业制定职工转岗分流细则，充分发挥企业工会作用，坚持正确的舆论导向，要主动接近职工，了解并疏导职工的思想情绪，引导职工提升担当意识和责任意识。
3.鼓励员工积极创新创业，加大技能培训。各地区工会积极鼓励企业员工岗位创新创业创效行动。特别是为减轻企业负担，鼓励放假待岗员工开展自主创业行动。积极搭建创业平台，从提供创业服务入手，在做好经济帮扶、精神慰问等帮扶工作的同时，通过搭建创收工作站、提供就业培训服务，积极为员工自主创新创业增技添能创造条件。高度重视开展职工技能培训、岗位技能提升培训等多种形式的培训，使技能培训满足产业结构优化升级和企业发展需求。鼓励企业积极开展职工培训，提升职工技能，要按规定给予企业一定的稳岗补贴。企业发生的职工教育经费支出，按比例准予税前扣除，实施企业高技能人才培养扶持政策，大力开展技师、高级技师培训，并给予一定补贴。
参考文献：
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[3]林毅夫，巫和懋，邢亦青.“潮涌现象”与产能过剩的形成机制[J].经济研究，2010.10.
[4]杨忠阳，韩霁，顾阳.体质怎么转？[N].经济日报，2015-09-05.
[5]国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知[EB/OL]，http：//www.gov.cn/zwgk/2009-09/29
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[6]苗长兴.化解产能过剩的途径和措施[J].新金融评论，2015，2。
[关键词]新东北振兴；产能过剩；化解过剩产能
[中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]
振兴十多年来，东北老工业基地发展取得明显成效和阶段性成果.但是随着我国经济进入新常态，东北地区经济下行压力增大。《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》的印发实施，标志着新一轮东北振兴全面启动实施。当前和今后一个时期是推进老工业基地全面振兴的关键时期。东北经济下滑的主要问题在工业的重型结构，在经济新常态下，东北重工业占比仍然过高，并且多数是产能过剩产业。尤其是在上一轮东北振兴大潮中，东北重化工业得到了国家政策和资金的大力支持，一些领域已经出现生产规模明显大于预期市场需求的情况，产业发展面临严峻竞争环境。如何解决东北地区过剩产能问题成为当前影响振兴的一个瓶颈。
为准确掌握辽宁省工业领域产能过剩情况，辽宁省总工会和辽宁社会科学院联合课题组在对产能过剩判断指标进行梳理的基础上，主要对辽宁省工业领域产能利用情况进行了专题调查，并结合相关统计数据进行综合分析。调研显示，“十二五”以来，辽宁省工业企业产能利用率明显下降，各行业产能过剩普遍存在。尤其近几年，传统行业产能利用率继续走低，钢铁、煤炭、石化等行业受周期性产能过剩影响，均存在不同程度的产能过剩。“十三五”时期，在全省经济结构调整的背景下，服务业、高端制造业、高新技术类产业将逐渐取代重化工业的主导地位，传统重化工业去产能任重而道远。
“产能”即生产能力。指的是企业利用现有的资源所能达到的最佳产出量。最佳产出量一般低于理论上依据推算所能达到的最高产出量。由于企业的实际产出量受市场需求波动、企业生产组织有效衔接等内外部多种变动因素影响，企业一定时期内实际产出量与最佳产出量之间通常存在差异。我们把一定时期内实际产出量与最佳产出量之比称作产能利用率。当一定时期实际产出量持续小于最佳产出量并达到一定程度时（即产能利用率低于一定水平），一般称为产能过剩。[1]
一、辽宁省产能过剩状况的分析
为了解近年辽宁省工业企业产能利用情况，我们对全省500个工业企业开展了问卷调查，并结合走访调研情况和相关统计数据进行了综合分析。
（一）全省产能利用率较低，近一半企业处于亏损状态
根据辽宁省统计局的企业抽样调查数据，我省41个工业行业中，31个行业存在不同程度的产能过剩，产能利用率明显低于80%的合理水平。同时，根据本次500个工业企业问卷调查结果显示，认为目前产能利用“严重过剩”和“过剩”的企业占比分别为8.6%和35.9%，这两类企业占比之和约为44.6%；认为当前企业有“亏损”和“严重亏损”的企业占比分别为36.5%和10.6%，这两类企业占比之和达47.1%；此外，处于“停产”和“半停产”的企业占比合计约为27.5%。
若不考虑规模特别小的行业，按主营业务收入计算，占辽宁工业比重以及占全国同行业比重均超过1%的行业有22个，共占辽宁工业比重的92.3%。其中，5个行业产能利用率超过80%，占工业比重27.3%；12个行业在75%-80%之间，占工业比重51.1%；5个行业在60%-75%之间，占工业比重13.9%。可见，在辽宁的主要行业中，过半的行业存在产能过剩。
（二）产能过剩普遍存在，重化工业过剩更为明显
此次调查所涉及的钢铁、煤炭、化工、水泥和装备制造5个行业产能均存在不同程度的过剩状态，表明辽宁省工业领域产能过剩情况在各行业中普遍存在，并且重化工业产能过剩尤为严重。
根据辽宁省统计局调查显示，2015年第三季度，黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、非金属矿物等13个行业产能利用率低于70%。但同时，纺织、皮革毛皮羽绒、造纸及纸制品等3个轻工行业企业产能利用率则超过80%。据了解，轻工业资本密集度相对较低，其市场进入与退出相对容易，并且经过多年的所有制改革，轻工业的国有资本比例较低，市场化程度相对较高。在市场机制调节下，近年来，轻工业产能利用水平相对较为稳定。而重化工业资本投入大，资产专用性较强，产业退出壁垒较高，产能很难在短期内调整。因此，重化工业产能利用率相对较低。[2]
此外，根据500个工业企业调查问卷显示，在56家钢铁企业中，27家认为企业处于产能过剩状态，46家企业处于亏损状态，亏损面达82%。而有色金属冶炼和压延加工业连续10个季度低于80%，平均为73.1%，最低时仅64.1%，已属于显著过剩。非金属矿物制品业主要是建材行业，占辽宁工业比重为7.1%，占全国同行业比重7.8%，也属于辽宁的支柱产业之一。非金属矿物制品业10个季度平均产能利用率74.1%，且连续10个季度均低于75%，2015年第二季度仅68.5%，属于显著过剩。
（三）结构性过剩特征突出，产能过剩与供给不足并存
据调查，在产能过剩行业内，不同技术水平企业的产能利用率存在明显差异，技术水平先进、产品较为高端的企业产能利用率明显较高，技术水平较为落后的企业产能过剩更为严重，表现出明显的结构性过剩特征，低端产品产能过剩与高端产品供给不足并存。
在结构性产能过剩中，往往出现落后产能相对过剩和先进产能相对不足共存的现象。以钢铁行业为例，本钢的高附加值、高技术含量的产品出口量已经连续五年位居全国首位。先进产能呈现供不应求的局面。同时，在缺乏政府有效监管的情况下，大量低端的无品牌，无技术，低附加值的产品充斥着整个市场。扰乱了市场秩序，需引起足够重视。从全国看，每年出口钢材1500多万吨，但在国内市场严重过剩情况下，还需进口5000万吨，因为一些高级合金钢、轴承用钢、发动机用钢国内生产不了。这就反映了钢铁行业的结构问题之重。 （四）预期产能利用率恢复正常仍需较长一段时间
目前，我国经济结构调整加速推进，房地产市场进入中期调整阶段，城镇化发展速度逐渐下降，城镇居民的消费逐步从改善型耐用消费品升级为高端的服务类消费品。这意味重化工业的主导地位和一统天下的局面一去不复返。调查结果显示，企业对下阶段产能利用率走势很不乐观，认为当前宏观经济形势“很好或较好”的企业合计不足十分之一；认为当前宏观经济形势“一般”和“较差或很差”的企业占比分别为19.3%、72.9%。因此，企业认为产能利用率恢复正常仍需要较长时间。
企业预期产能利用率回升缓慢、恢复正常需要较长时间，一方面是目前国内外市场需求短期内大幅好转的可能性不大；另一方面，产能调整艰难也制约了企业产能利用率的恢复。调查显示，未来企业主要期望通过产业转型升级和产品结构调整来实现产能调整，大部分企业没有缩减或转移产能打算，但产业转型升级和产品结构调整难以一蹴而就，需要一个漫长而艰难的过程。[2]
二、辽宁省产能过剩产生的原因
（一）表层原因：市场供求关系变化
1.市场需求萎缩。金融危机之后，国际经济结构进入调整阶段，在这一背景下，我国工业产品的市场需求急剧萎缩，需求不足是当前工业领域产能过剩情况出现的最重要因素。与此同时，部分企业由于需求不足也产生了产能利用不足的现象。根据调查，28.2%的产能利用不足企业认为“产品需求减少，订单不足”是主要原因之一，这一选项明显高出其他选项，在所有选项中居于首位。近年来，辽宁省经济增长明显回落，辽宁省的GDP增速已经从金融危机之前2007年的15%下降到2015年的3%，出口和固定资产投资增速分别从2007年14.4%和19.4%回落到2015 年的-12.8%和-27.8%。可以看出，辽宁省经济在这轮调整中收到影响较大，出口和投资需求调整更为明显，企业普遍面临的是产品需求不足的困境。
2.前期产能扩张过度。从供给的角度看，2008年金融危机之后，为了应对危机，投资过度、产能扩张过度，产能过剩。调查显示，14.2%的企业认为当前产能利用不足的主要原因之一就是“行业内前期扩张过度”，这一选项在所有选项中居于第四位。从近年来产能过剩比较突出的钢铁、煤炭、水泥等具体行业来看，这些行业的重复建设、过度投资现象严重，这些行业内部的被调查企业认为“行业内前期扩张过度”是当前产能利用不足的主要原因的占比明显高于总体水平、
当然，从供给的角度看，产能过剩在一定程度上是产业发展中的必然现象，尤其是在产业发展的初期，投资者普遍看好该行业的市场前景，资本的逐利性驱使大量资金进入该行业，但投资设厂过程中行业内各企业之间缺乏协调，对投资总量信息难以估计，导致产能快速扩张，超出市场需求的增长速度。林毅夫等（2010）称之为“潮涌现象”，他们认为，这种由投资层面引发的产能过剩，在投资拉动快速增长的发展中国家尤为突出。[3]
3.企业主动调整生产节奏。当前出现的工业企业产能利用率不高，有部分原因是由于企业经营战略的调整，也就是企业主动调整生产节奏造成的。由于原材料价格的大幅度波动再加上产成品价格的降低使得企业开始调整生产经营策略，由此部分企业主动减缓了生产节奏，闲置部分产能，这就造成了产能利用率较低的现象。调查数据显示，19.4%的被调查企业认为“价格过低，企业主动收缩生产”是造成目前产能利用不足的主要原因，占比位于各选项的第二位。
4.资金链紧张。调查显示，15.2%的企业认为“资金不足”是目前产能利用不足的主要原因，在所有选项中居于第三位。在本钢、铁法能源等龙头企业调研中发现，企业均存在不同程度的资金压力，尤其在宏观经济形势不明确的背景下，银行收紧银根，采取“一刀切”的方式压缩信贷额度，影响企业正常经营，甚至部分企业存在资金链断裂的风险，应引起足够重视。
5.国际市场大宗产品价格波动。本世纪初开始，全球大宗产品市场进入一个“超级周期”：石油价格由47美元/桶升至147美元/桶，铁矿石价格由连续六年涨价600%，有色金属等几乎所有大宗产品价格都“飞涨”。强劲的国际市场需求给国内许多重化工业企业带来错误的信号，扩大产能成为主要选择。而进入21世纪第二个十年，本轮大宗商品“超级周期”基本结束，世界经济政治局势进入新一轮动荡期，原油、铁矿石、铜等大宗商品价格出现持续下跌。作为中国重工业最密集的区域，辽宁经济对大宗商品价格最为敏感，由于外部需求不振及投资增速下降导致增速持续下滑，我省以往被高速增长所掩盖的深层次问题再次显现，所以前几年扩张起来的产能就进入了过剩。
（二）中层原因：长期积累的经济结构性矛盾
1.产业结构失衡：技术老化、基础工业薄弱、第三产业发展滞后、产业组织老化。特别是在宏观经济结构中，第二产业特别是工业所占比重较高，新兴产业比重过低，传统产业为主的产业结构仍然未能有较大改变。表现为传统产业比重仍然居高不下，具有广阔市场前景和增长潜力的高新技术产业总值规模小，比重低，缺乏对经济增长的整体带动作用。在微观结构层面，国有经济比重过高，多数国有企业债务、冗员和社会负担包袱沉重，不堪重负；企业设备、工艺老化，产品结构单一、传统产品比重过大、企业多处于价值链中低端；企业组织结构上的“大而全”、“小而全”，无法达到规模经济要求，企业间专业化协作水平低，上下游一体化程度差；企业技术力量不断散失，人力资源能力减弱。作为“共和国装备部”，辽宁“十一五”期间就确立了打造世界级装备制造业的目标。然而，目前辽宁装备制造业总体技术水平进步有限，研发投入不足，面临无法满足需求升级的困境。以机床行业为例，沈阳机床和大连机床是全世界最大的两家金属切削机床生产商，但主要产品仍然是中低档数控机床，主要消费对象是我国沿海地区的中小型机械加工企业，而这一部分需求已经面临饱和；高档数控机床方面，国内用户仍然普遍进口德国、日本厂商的产品，每年进口额都在增长。 2.产品结构失衡：产品老化，不适应市场需求。本轮产能过剩的本质是传统产业的过剩，而不是新兴产业过剩；是“初字号”、“原字号”产品的过剩，而不是高新技术产品和高端消费品的过剩。在市场前景较好的十年间，我省的产业结构和产业优势也正好吻合国家重化工业的发展周期，房地产和各类基础设施建设的巨大需求空间使原有产能得到很好释放，煤炭、化工、制造业等本应立足转型和创新却让位于产能扩张，这些行业在市场利好态势下大幅扩张，经营效益猛增。但绝大多数企业未预料到经济增速将下滑。随着刺激政策结束，这些行业出现过剩在所难免。例如沈阳机床和大连机床由于近几年的产能扩张，已经成为全世界最大的两家金属切削机床生产商，但主要产品仍然是中低档数控机床，目前市场已饱和。同时，我省部分高端产品，例如汽车用钢、轨道交通通用钢材、高档数控机床、工业机器人等仍然供小于求。尤其是消费品工业领域，我省存在严重短板，对经济发展几乎没有贡献，社会消费品零售总额和网购消费逆势增长的背后其实是在为南方轻工业发达地区做贡献。
3.技术结构失衡：创新能力不足，企业普遍缺乏创新精神缺乏向高一级升级的动力。创新体系不完善，产学研协同机制不顺畅。以装备制造业为核心的重工业核心技术和关键零部件缺失，战略性新兴产业发展慢、体量小，全社会的创新、创业意识差。据调查，辽宁有大批国企，还有1000户高新技术企业，但多数创新能力不足。规上工业企业中有研发机构和活动的占比2.7%和4.5%，在全国排名31、30位；全省发明专利18400多项，仅为江苏的1/8，排名15位；新产品开发及其效益均显不足，销售收入仅为广东的4.1%，江苏的6%，新产品数量全国排名13位，销售额排名12位；企业核心技术匮乏，技术对外依存度较高，装备制造业配套零部件60%以上以来进口；全社会研发经费投入，不足江苏和广东的1/3。在全省重工业全盘下滑的情况下，我省又缺少可以起到一定支撑作用的新的经济增长点。以沈阳为例，沈阳市目前机械制造、农产品加工及汽车制造企业总数占全部企业总数的60%以上，产值占全市近70%；全市产值前30户的企业中有27户属于传统产业，产值占全市38.5%。而经过多年发展，新兴产业对工业尚未形成有效支撑。电子信息产品制造、航空航天制造等新兴产业企业数仅占全市的2.4%，产值仅占全市的3.6%。
4.需求结构失衡：规模扩张型经济导致投资、消费、出口关系扭曲，需求信号失真。振兴十年，东北三省GDP翻了两番多，年均增速达12.7%。但在拉动经济的“三驾马车”中，投资一枝独秀，对经济贡献率超过60%，有些地区个别年景达到90%。投资率快速上升，有时甚至接近1，而消费和出口的拉动作用则难以望其项背。东北三省投资率由2003年的37.3%上升至2011年的63.1%，提高了25.8个百分点；消费率由53.2%下降至43.2%，降低10个百分点。2012年，东北三省进出口贸易额仅占全国的4.3%，不及广东的1/5。2012年社会消费品零售总额仅占全国的5.9%，明显偏低。而投资率高但投资效率低。以东北投资率最高的吉林为例（辽宁与之大致类似）：每增加一个单位固定资产投资，增加的地区生产总值仅相当于广东和浙江的1/3；增加的财政收入仅相当广东的1/5、浙江的1/4、江苏的1/3；增加的就业人数仅相当于广东、浙江、江苏的1/5。全国的投资率已经过高了，辽宁的投资消费比例更加扭曲。
5.发展模式失衡：十年振兴最大的教训，就是“加法”做得多、“减法”做得少。应该看到，辽宁目前的产能过剩，绝非短时期内形成，是长期投资驱动型发展模式使然。十年振兴，总体上主要靠投资拉动扩大总量的“加法”做得多，而淘汰落后产能的“减法”、创新驱动的“乘法”、简政放权提高市场效率的“除法”做得少。而“加法”，投资驱动、项目带动、产能扩张是最主要的特色。振兴以来大部分国债项目集中在石化、钢铁、装备制造等竞争行业中。一些该淘汰、限制和转型的落后产能的投资规模不降反升。如钢铁、水泥、造船等迅速扩张，规模越来越大。在城镇化方面，也是急速推进，新城建得越来越多，摊子铺得越来越大。多年来，各地经济靠投资拉动，地方政府都在追求投资高速度，搞大项目的大干快上，搞招商引资竞赛。经济高速度掩盖了结构矛盾，一旦投资下滑，原有问题都暴露出来——当泳池的水被“抽干”后，就知道谁在“裸泳”了。
（三）深层原因：各项改革不到位
1.市场化改革不到位。产能过剩，看似生产力问题，实际背后是生产关系问题，是体制机制问题。在市场经济环境下，经济周期波动中生产能力相对需求过剩是经济运行的一种常态，市场机制可自动调节，从而实现市场出清。但从我国产能过剩的历史情况看，产能过剩长期、反复存在，显然已经超出了市场经济的规律，存在根本性的体制弊端。我国的经济体制改革进行了多年，但生产要素市场化改革较为缓慢，市场配置资源的决定性作用难以有效发挥。目前，我国工业用地市场尚未形成完全意义上的市场定价机制，工业用地价格长期被人为压低，平均仅为房地产建设用地价格的五分之一；水、电、气等资源品价格未能真实反映资源市场供求关系和稀缺程度；劳动力价格尤其制造行业劳动力价格长期处于较低水平。[2]强政府、弱市场，大政府、小社会的现象还十分严重。
2.政府转变职能不到位。产能过剩既是市场失灵，也是政府失灵，但本质上是政府失灵。辽宁传统产业之所以过剩，一个重要原因是没有处理好政府和市场的关系，是政府过多主导市场的必然结果。据经济日报调查，当前东北地区产业结构调整和优化的主体，名义上是企业，但地方政府作为国有资产的管理者，常常成为事实上的结构调整主体。出于政绩导向，地方政府习惯于插手企业微观管理，东北给外界的印象是“政府主导的市场，不是企业家的市场”。结果就出现了一些见怪不怪的现象：许多本来不该由政府干的事，政府抓得紧紧的；而有些本来该由政府干的事，政府又由于没有精力和财力，干得不够或是没有干。所以一些企业家说：“东北大地缺乏市场基因。”[4]政府成为凌驾于市场之上“全职管家”，习惯于插手企业微观管理，在一些市、县（区）的“十三五”规划（讨论稿）中，还在规划百亿集群之类，大量地点企业和具体项目的名字，甚至规划某某企业2020年的产值指标。 3.国有企业改革不到位。由于国有企业市场化改革不充分，企业盲目决策，盲目扩张产能，使得我省国有企业成为产能过剩的“重灾区”。这不仅表现在产能上，还表现在对投入产出效益的研判上，更多情况下都是不计成本、不讲代价。往往投资成本远高于其他所有制企业，而投资回报期、回报率等又远差于其他所有制企业。我省钢铁、有色、船舶、工程机械、汽车、风电、光伏等领域，也都是因为国有企业的投资失控、效率不高、投资成本巨大所致。且其一旦建成达产，由于形成沉淀成本和路径依赖，要想把产能压下来或者转产，尤其是关闭破产，基本就没可能。特别是“央企现象”影响，更强化了投资拉动模式，固化了产业重型结构。辽宁有央企及所属企业1751户，资产达2万亿元，占辽宁规模以上企业资产总额的47%，在岗职工约70万人。在地方政府眼里，央企并不仅仅是一家企业，更是宝贵的经济资源，甚至是强大的政治资源。因此，都会千方百计吸引央企项目落地。央企加大投资固然是求之不得的好事，但大项目一旦形成，就形成了产业形态，就是一个长期的问题。投资越多，对央企投资就越来越依赖，结构越来越尾大不调，低效率的投资早晚会对地方经济带来麻烦和问题。辽宁的央企大都属于重化工业，越是上大项目，当地的产业结构就越加偏于重化工业，形成一种特殊的“路径依赖”。央企一旦出现亏损，不仅拉动地方经济总量下滑，还少了一大块难以填补的税收窟窿，形成一个城市经济的“塌陷”。前期刺激政策带来的大投资、大开发，既给地方政府积累了高额的政府性债务，也形成了相当大的产能过剩。本轮产能过剩，与这前几年部分领域过度投资有直接关系，这其中很多“功劳”是央企的。
4.民营经济发展不到位。由于长期的计划经济体制根深蒂固，使得我省至今市场化程度不够，民营经济发展不足，社会资源多数在国企掌控之下。由于国有企业的“挤出效应”，辽宁民营经济发展缓慢，没有形成对我省经济的有效“补充”。辽宁民营企业已占企业总数的90%以上，占全省经济总量的69%。但无论是体量还是质量和东南沿海相比，民营经济都不高。2014年，全国五百强民营企业中，东北三省只有14户，其中吉林省仅一户，黑龙江4户，辽宁9户；2015年辽宁仅6户，东北地区仅10户。而浙江有138家企业入围，连续17年蝉联全国第一，其中杭州市55家企业入围。仅一个萧山区19家企业入围；江苏有91家企业上榜，仅南通就有17家企业入围；山东有53家企业入选，连曾近的贫困地区临沂就有6家企业上榜，与辽宁持平。
三、化解辽宁省产能过剩的对策建议
产能过剩问题涉及行业领域较多，影响程度深远，如不及时化解可能引发系统性的危险甚至危机。这就需要政府尽早行动、主动作为，真抓实干，多管齐下，紧紧围绕习总书记提出了“四个着力”及我省“十三五”时期重点任务，把化解产能过剩作为一项重点工作来抓，通过优化政府职能，强化市场功能，促进工业走出一条内生调整、自主优化的路子。具体对策建议如下：
（一）抓治本之策，把深化改革作为化解产能过剩的关键
1.将简政放权真正落到实处。目前我省简政放权中放小不放大、放虚不放实、含金量不高的问题仍普遍存在，有些审批互为前置，部门之间互相推诿，严重影响项目落地进度和辽宁市场环境舆论。所以政府要通过改革化解产能过剩，首先从做实简政放权入手，大胆创新行政审批方式，尽可能多取消审批的核准，加快全面取消非行政许可审批事项步伐，推动实施权力清单、责任清单、负面清单改革。按“法无禁止即可为”原则，不在审批清单的，即属于企业经营自主权的事项，企业可以放手大胆地干，最大限度给企业“松绑”。
2.从供给侧改革有效化解产能过剩。“供给侧”的过度发展、结构失衡，已让需求端难以适应，更难以满足。所以，必须站在“供给侧”的角度，对投资的功能和作用进行重新定位，重新考量。政府要完善创新创业体系，通过双创涌现一批活跃的市场主体，提升“供给侧”的规模和质量。通过双创催生新技术新思路，促进供给侧产品质量提升和服务改善。政府要加快公共服务业供给侧改革，鼓励更多市场主体进入供给侧，释放改革红利，进而促进社会整体公共服务水平的改善，让多样化的需求得到最大限度的满足，从而扩大公共服务的受益范围。不断深化金融、教育、科研等领域的改革，促进要素向朝阳行业有效集聚，进而通过多领域改革的协同，让供给侧改革落到实处。
3.加快竞争性国有企业改革步伐。对于像煤炭、钢铁、有色这样的竞争性行业，应当加快改革步伐，将企业国有股权按一定比例放开，按照市场规则有序进退。重点推进集团母公司的改革，逐步将具备条件的国有集团母公司直接改组为国有资本投资运营公司，对下属二、三级企业实行产权改制。部分集团母公司可改造成为股权多元化公司特别是上市公司。鼓励非国有资本包括民间资本、外资以及各类新型资本通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁、以及组建股权投资基金等多种形式参与国有企业改制重组和合资经营。探索混合所有制企业有序推进管理层、技术骨干、员工出资参与本企业改制。
四是扶持民营企业做大做强。我省国企强民企弱是导致产能过剩的根本，做大做强民营企业是化解我省产能过剩的有力措施。要重点培育一批行业领头的民营大中型企业和具有高成长性民营科技企业，对于这些企业要“扶上马，送一程”，无论是在发展的初期和成长成熟期都要给予一定的优惠扶持政策，要提高民营企业家的社会地位，保护民营企业家的合法权益，鼓励这些企业技术创新，捍卫自主知识产权，营造民营企业健康成长的良好舆论环境。
（二）抓关键之举，把强化市场主体作为化解产能过剩的核心
不应就产能过剩论产能过剩，更不能用进一步产能过剩治理现在的产能过剩。化解我省产能过剩，核心和关键在企业，成败也在企业。当前企业面临前所未有的困难，企业不应“孤军奋战”，政府要提高服务企业的意识，根据各行业和企业产能过剩不同的表现形式和特征，要采取不同的政策，一行一策，因企施策，注重定向施策和精准施策，重点解决僵尸政策、政策不走“直道”等问题，真正把政策落到实处，真正做到与企业共同担当、共度时艰。做好以下“五篇文章”： 1.“挺”。对于钢铁、煤炭、石油等能源行业，要帮助困难企业挺过去。确保不发生新一轮大规模关闭潮和下岗潮。我省煤炭产量主要集中在沈煤、铁煤、阜矿及抚煤等四家国有企业中，企业亏损严重，但又承担着大量产业工业就业稳定的社会责任，企业负担沉重，发展举步维艰。对于这部分企业，政府研究税收政策，给予企业减税或延期纳税，减轻企业负担。鼓励通过兼并重组等方式整合市场资源，进一步提高行业集中度。对于我省煤炭企业要实施发电机组采购省内电煤量与发电量挂钩的“煤电互保”政策，同时对于省内采供购买同等质量同等价格煤炭时，鼓励优先选用本省产煤。对于我省重点钢铁企业要在税收及相关政策上区别对待，给予适当减压，鼓励企业生产和研发钢铁延伸产品和高端产品，实施出口奖励政策，支持企业开拓国际市场。确保这些企业挺过难关，平稳过渡。
2.“促”。对于一些优势产能行和存在一定竞争力的企业要想尽一切办法促进其做大做强。这些企业目前的困难主要是由于市场需求降低而导致产能利用率不足。例如沈鼓、新松机器人、北方重工、东北特钢等，对于这些企业。政府要重点扶持。要促进这些企业加快转型，加快产品结构调整，政府要在各相关行业选择几家重点企业进行重点培育，以点带面，鼓励企业通过兼并重组等方式整合资源，释放潜能，加大科技投入和人才投入，促进企业转型升级，促使旧产业焕发出新优势。
3.“保”。对于支柱产业，政府要想办法保住其市场份额，保住对我省经济发展的重要支撑作用。这些产业多数表现为国内市场有一定份额，但受前期投资过热影响导致产能下滑严重的行业，例如传统装备制造，石油化工、冶金行业及相关配套企业。一方面要帮助企业开拓国内市场保住市场份额，另一方面要鼓励企业实施多元化发展战略，以商招商，拉长产业链，支持企业由零部件生产向成套设备安装及标准化方向发展，提高售后服务能力和科技服务能力，确保支柱产业地位不动摇。
4.“废”。对于传统产业领域，相关企业技术改进缓慢，企业自生能力较差，产能及产品粗放，要坚决淘汰不适应市场需求的落后产能。对钢铁、水泥等高耗能、高污染产业，要坚决控制总量、抑制产能过剩，原则上不应再批准扩大产能的项目，严禁化整为零、违规审批，严禁各级政府的财政性资金流向过剩行业的扩大产能项目。依法依纪把好土地关、环保关、信贷关、产业政策关，不得强制企业投资低水平产能过剩行业。相关行业管理部门要切实履行职责，抓紧制定、完善相关产业政策，进一步提高钢铁、水泥、平板玻璃、传统煤化工等产业的能源消耗、环境保护、资源综合利用等方面的准入门槛。加快编制或修订专项规划，对多晶硅、风电设备等新兴产业要及时建立和完善准入标准，避免盲目和无序建设。[5]完善企业退出的托底政策，加大对企业退出的财政支持力度，利用现有淘汰落后产能奖励资金渠道，发挥财政政策的支持作用，支持困难企业退出时职工安置等基础保障。
5.“转”。引导过剩产能向境外转移是化解产能过剩矛盾的重要手段。鼓励和支持我省企业主动配合国家“走出去”战略，积极参与到“一带一路”等国家战略中来，加强与周边及新兴市场国家和区域的合作。引导企业建立境外生产制造基地，开展产能合作，全球配置产能，优化制造产地分布。发挥我省在装备制造、冶金、建材等产业的技术、规模、成本等优势，鼓励有条件企业在全球范围内开展资源和价值链整合，实现国内国际资源的优化利用。拓展对外工程承包领域，培育“辽宁制造”、“辽宁建设”品牌，带动我省技术、装备、产品和服务等出口。[6]政府要搭建完善的政策支持体系，不能让企业“一个人在战斗”，要系统整理对象国和地区的各类信息，为企业对外投资铺平道路，重点解决企业融资和双向纳税等问题。
6.“立”。认清形势，举全省之力发展新兴产业和消费品工业。要实施新兴产业和消费品工业培育工程，优化产业布局，通过培育和发展新兴产业和轻工业来修补我省短板。要充分发挥我省国有企业布局的战略优势，鼓励有条件的省属及市属国有企业加快向新兴产业转型的步伐，拓宽地方政府与中央企业产业合作渠道，促进新型军民融合产业发展。对现有新兴产业行业龙头企业的扶持政策要具体、精准和细化，确保落到实处，要制定新兴产业和消费品工业发展路线图和企业成长路线图，强化企业技术创新主体地位，以突破制约产业发展关键核心技术为重点，组织实施重大创新工程，提高企业自主创新能力。
7.“合”。推动企业兼并重组，优化产业组织结构是化解产能过剩的一项重要市场化措施。合理的产业组织结构可以提高产业自律能力，使产业更具竞争力，减轻产能过剩的影响。我省产业组织结构不合理问题十分突出。装备制造、冶金、农产品加工、建材行业的产业集中度都不高，在全国有影响的行业领军型企业和企业集团几乎没有。省应推动行业破局性重大重组，促进优势企业强强联合、实施战略性重组，支持企业“抱团取暖”，带动中小企业“专精特新”发展，形成优强企业主导、大中小企业协调发展的产业格局。要进一步完善企业兼并重组的税收、金融、行政审批、职工安置等政策措施，取消限制企业兼并重组和增加企业兼并重组负担的不合理规定。
（三）抓稳定之基，把保障改善民生作为化解产能过剩的基础
1.成立突发事件领导小组。建议由省委省政府牵头成立产能过剩突发事件领导小组，省委省政府主要领导担任组长和副组长，省总工会、发改委、财政厅、公安厅等部门作为成员单位，领导小组办公室设在省总工会，负责日常工作。领导小组定期召开联席会议，对化解产能过剩进展、相关企业发展动态及企业职工就业和心理状态等情况进行研判。各市都要设立领导小组，定期对我省产能过剩严重的行业和部分企业进行风险排查和评估，及时上报，谨防出现不可预知的下岗潮和破产关闭潮，引发社会矛盾和政治风险。
2.抓紧研究制定产能过剩突发事件的应急预案。建议从省财政划拨一部分资金用于解决可能发生的意外图突发事件。对产能过剩严重且员工较多的企业给予重点关注，帮助企业制定职工转岗分流细则，充分发挥企业工会作用，坚持正确的舆论导向，要主动接近职工，了解并疏导职工的思想情绪，引导职工提升担当意识和责任意识。
3.鼓励员工积极创新创业，加大技能培训。各地区工会积极鼓励企业员工岗位创新创业创效行动。特别是为减轻企业负担，鼓励放假待岗员工开展自主创业行动。积极搭建创业平台，从提供创业服务入手，在做好经济帮扶、精神慰问等帮扶工作的同时，通过搭建创收工作站、提供就业培训服务，积极为员工自主创新创业增技添能创造条件。高度重视开展职工技能培训、岗位技能提升培训等多种形式的培训，使技能培训满足产业结构优化升级和企业发展需求。鼓励企业积极开展职工培训，提升职工技能，要按规定给予企业一定的稳岗补贴。企业发生的职工教育经费支出，按比例准予税前扣除，实施企业高技能人才培养扶持政策，大力开展技师、高级技师培训，并给予一定补贴。
参考文献：
[1]邱青森.从产业价值分析视角探求化解过剩产能的路径[J].科学与管理，2015.2.
[2]中国人民银行南京分行调查统计处课题组；孙小光.江苏省工业企业产能过剩情况调查分析[J].金融纵横，2015.6.
[3]林毅夫，巫和懋，邢亦青.“潮涌现象”与产能过剩的形成机制[J].经济研究，2010.10.
[4]杨忠阳，韩霁，顾阳.体质怎么转？[N].经济日报，2015-09-05.
[5]国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知[EB/OL]，http：//www.gov.cn/zwgk/2009-09/29
/content_1430087.htm.
[6]苗长兴.化解产能过剩的途径和措施[J].新金融评论，2015，2。