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伴随教育转型和学校转型的加快，国内政校之间权责问题的讨论日渐激烈。学校强烈希望政府放权，希望通过法律明确彼此间的权利和责任，希望通过现代新型政校关系的建设，拥有真正意义上的办学自主权。所以，客观、辩证地分析目前中小学政校关系建设中的问题，是未来建设新型政校关系的必要前提。
一、中小学政校关系的现状和问题
围绕政校关系的相关研究问题，调研组自编了《中小学政校关系现状调查问卷》和《建设现代新型政校关系的校长访谈提纲》；以武汉市中小学校教师和校长为调查对象，发放教师问卷3392份，回收有效问卷3267份；并访谈了51名校长。调研组将回收的有效问卷进行编码，按照编码顺序和评分标准将原始数据输入计算机，运用SPSS21.0软件进行了频数分析、方差分析、差异性检验等，得出以下几个结论。
（一）政校关系问题主要关涉的是公办中小学校
“政校关系”相关问题的调查均涉及学校的属性。为此，调查组首先对调研学校的办学体制作了调查，得到相关结果，如图1所示。
据图1所示，有88.22%的学校属于公办的，而只有11.78%的学校属于民办或公办民助等其他体制的。由此可见，公办学校在学校办学体制中具有普遍性与广泛性，有研究者感慨：“中国的教育问题是公立学校的问题。”所以，政校关系主要关涉的是政府与公办中小学之间的关系和问题。
（二）学校办学自主权有待进一步扩大
扩大学校办学自主权是调查中反映较突出的一个问题。在调查中，有47.05%的教师认为自己学校的办学自主权“一般”，29.26%的教师认为“很少”，此两项共计76.31%。这意味着3/4以上的教师主张自己学校的办学自主权需要扩大，而且统计显示有57%的教师认为政府将办教育的权力下放得越多，学校的办学水平就越高。访谈中，被访者普遍反映学校缺少充分自主的人权、财权、事权，政府管得过多、统得过死。尤其是公办学校，相较其他办学体制的学校来说，更是大事小情都要向教育行政部门汇报。学校办学自主权问题是理顺政校关系的关键性问题。政府不是全能的，其能力是有限的，政府需要“放手”，充分发挥学校自身的能动性，在法律允许的范围内尝试政策创新。
（三）政府权责范围有待进一步明确
进一步明确政府的权责范围是本次调查的又一大呼声。调查中，有38.20%的教师认为政府在履行对学校的责任时职责主体不明，对于学校某项具体事务，有时不知道政府哪个部门、哪位办事人员应承担责任；35.38%的教师认为政府职责内容不明，有时不知道政府某一部门究竟应对学校履行哪方面的责任；还有23.45%的教师认为政府履行责任的方式不当，有时不符合学校的实际需求。数据结果表明，政府在履行职责时，责任主体、客体、内容、方式等均存在不明确的问题。
通过立法明确政校之间的权责问题有待进一步加快。关于用什么方式解决政校之间的权责问题，我们的调查结果显示，有60.82%和31.28%的教师认为“非常需要”和“比较需要”通过立法来明确学校的权利和义务，使学校成为真正意义上自主办学的法人实体。这一结果说明，通过“立法途径”明确学校权利和义务的呼声，在学校自主办学过程中占据相当的分量。虽然1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第二十八条明确规定学校拥有“按照章程自主管理”“组织实施教育教学活动”“聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分”“管理、使用本单位的设施和经费”等九项权利，但这九项权利中，除了“组织实施教育教学活动”外，其余权利由于界定不明确，其实施过程中常常被“行政化”“模糊化”。新型政校关系建设的本质是学校拥有真正独立的法人地位，并据此划分出政府、学校的权利和责任。
（四）对学校办学的支持力度需要进一步加大
学校发展需要政府支持的方面很多，差异性也较大。我们在调查学校目前最需要得到政府的哪些服务和专业支持时，发现需求最高的三个方面依次为“提供多样化的教师专业发展平台”“拨款力度与经费使用权限”和“课程教学的实施与指导”。未来学校多样化、特色化的发展趋势，对政府服务管理能力提出了更高的要求，政府不仅是学校教育的最大经费提供者和学校发展必要项目的提供者，还是学校特色发展的技术支持者。政府除了制定教育规则外，更重要的是为学校提供丰富、多元的技术服务和专业支持。
（五）第三方监督评价的运作机制有待进一步加强
我国传统的学校评价是以目标完成为取向的，对实现目标的过程以及过程中的投入成本考虑较少，而且评价者与被评者属于管理和被管理的关系，评价不能做到公正客观、科学合理。此次调查围绕《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）中“推进政校分开、管办分离”的提法，让被访者谈看法，结果得到了被访者的普遍赞同。管办评分离是调查中被高度认同的一个词汇，被访者普遍主张教育应由第三方来监督和评价，只是第三方由哪些成员组成、如何运作还没有一个明确的答案。
二、建设现代中小学政校关系的对策建议
（一）政校关系的重新定位
现代学校与传统学校最本质的区别，在于以人为本的价值取向。政校之间的关系变革不仅仅是权利和责任的明确与再分配，更重要的是要推动并实现教育教学发展的本质目的，最大化地赋予人发展所必需的一切条件。传统学校在政校关系的处理中，习惯于迎合某些人、某些事的局部利益；在学校自身的发展改革中，习惯于把教师和学生作为改革的试验品。现代学校在制度建设过程中则不然，任何政校之间或围绕政校衍生的重重关系中，学生才是学校办学的根本和目的。
梳理政校关系，最终梳理的是教育中的人与提供教育服务机构的关系。作为提供教育服务机构的政府，是为公众提供的服务，发挥的是政府的公共性职能，凸显的是服务教育和学校的公益性。作为容纳教育中的人的学校，提供的是教育公共服务的场所，需要与政府一起面对教育这一公共物品。公共物品的所属权属于公众，需要相关利益群体参与分配。也就是说，传统的二元、线性政校关系，会向政府、学校和各个利益群体平权分配的多元复杂关系发展。 （二）政校权责的重新界定
早在1985年，中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》就提出改革管理体制，坚决实行简政放权，扩大学校办学自主权的规定。但不能否认的是，从1985年以来，虽然学校获得了一些办学自主权，却没有从根本上改变政府与学校之间的关系特性，学校依然依附于政府、从属于政府。在课题组实地调研过程中，我们听到最多的抱怨就是政校间的权责问题，学校抱怨不能痛快淋漓、进而创造性地办学，政府抱怨社会上各种显性的、隐性的影响因素和舆论压力。但是，关键问题是政府应该采取什么样的方式放权？哪些权力能放，哪些不能放？学校应该确立哪些职责？哪些职责是有条件的，哪些是无条件的？政府和学校，彼此到底有什么样的权利、什么样的责任；到底属于谁的权利、谁的责任；在不能履行权利、责任时该处理谁，怎样处理？要想理顺政府和学校之间的关系，建立政府主管政务，学校自理业务；政府宏观调控，学校自主办学的新型政校关系，就需要重新界定各自的职责权限。
确权是重新梳理政校关系的一把钥匙。确权之后，政事分开，教育行政部门由重直接的业务管理转变为重间接的政务管理。确权之后，所谓放权、让权、分权都不会成为问题。当然，确权并不意味着政失校得或校失政得，也不意味着责随权走或权随责来这种线性的关系思维，而是多方利益群体的权责分配。确权之后，政府、学校的职能自然会转变，政府通过开放教育，权力下放，建立全社会共同参与的教育治理模式，使办学、办教育成为全社会的事情，而不仅仅是政府的事情。
（三）政校关系的重新构建——探索多元化的政校治理路径
如何处理政校关系，如何进行政校分开、管办评分离，或许是现代学校制度建设能否成功的关键环节。要想把握这个关键环节，有效路径的构建势在必然。
1.法制化路径
由于种种原因，我国各级政府主管部门在行使管理职权时，存在违法行政、滥用权力的现象，导致学校的一些合法权益难以保障；另外，教育行政部门自定规则、乱发指令的现象屡见不鲜，往往不经意间就侵害了学校的办学自主权，导致政校之间诸多问题的出现。所以，一个重要的理顺政校关系的方式，就是赋予政府、学校明确的划定权利和责任的法律依据与保障。未来，我们会通过对一个个主体的确定、对一项项权利的明晰、对一个个责任的明确、对一次次行为的约束和规范来构建一个结构完整、系统复杂、触角广泛的法制化路径。法制化路径通过对主体地位、性质、身份，以及主体行为、权利和责任的规定，使主体有一个明确的，甚至可以观察到的、实实在在的法制化形象和实体，如学校法人。在此基础上，主体行为、权利和责任能够条文化、规范化、系统化，可使主体的教育行为、管理行为甚至能用数学公式或几何曲线予以描述与预测；可使主客体之间的关系和互动既有约束，同时又有即时性的监测和反馈。法制化路径的探索，可以强制改变“政府办学而非教育家办学”的现状，可以形成政府依法管理、学校依法办学的法制化局面。
2.市场化路径
新的公共管理理论主张削减政府的干预，转而将教育事务交由市场导向的机制来完成，其目标是为了提高政府自身的行政效率，通过契约的形式由私人或社会第三方介入。在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然能造就出一种新型的社会治理模式——一种服务型的社会治理模式。在现代学校制度建设过程中，政府的主要任务是为学校的自主办学提供指导和服务，是为教育事业提供宏观规划和调控，其余交由市场机制和社会第三方来制衡。目前，越来越多的咨询服务公司、民间教育科研机构、教育评估院、考试院等社会团体的出现，为政校之间的市场化运营提供了可能。
3.信息化路径
《教育规划纲要》指出，信息技术对教育发展具有革命性影响，必须予以高度重视；把教育信息化纳入国家信息化发展整体战略，超前部署教育信息网络；到2020年，基本建成覆盖城乡各级各类学校的教育信息化体系。信息化时代的到来，为教育系统运行和管理的全面数据化提供了契机。在未来公共服务管理体系中，所有服务管理的主客体都会在网络形态下进行，主客体的信息、行为、评价、反馈等都会在网络系统内纵向贯通，或者在系统间横向渗透，最终出现集通信、计算机和信息处理于一体的庞大复杂的巨系统。政校关系是公共服务管理体系中的“一粟”，它的各种信息会在第一时间呈现出来。这就要求未来政府、学校需要更大程度的信息公开——伴随第三方评价、社会听证、专业化咨询、行政问责等一系列配套制度，最快、最大化地开放各类数据。
（四）政校关系相关制度的重新建设
新型政校关系的建立是学校外部关系发展的必然。未来政府只负责宏观管理的事务，微观管理的事务放与学校，赋予学校最大化的办学自主权，实现由政府办学到教育家办学的转变。只是，转变需要相关制度的配套更新，许多制度如校长负责制、教育问责制度、学校举办制度、人事制度、教育质量评价制度、教育督导评估制度等都需进一步跟进。在这些制度中，一部分属于学校自主管理制度，主要涉及学校内部制度的构建；另一部分属于保障和监管学校自主管理制度，主要涉及政府层面的制度构建。前者可以保障学校自主发展，调动职工积极性，促进学校规范办学，提高办学水平和效益；后者可以保障政府提供合理的支持和服务，促进政府职能的转变。总之，建设新型的政校制度和政校关系是时代的命题，也是公认的改革方向。
一、中小学政校关系的现状和问题
围绕政校关系的相关研究问题，调研组自编了《中小学政校关系现状调查问卷》和《建设现代新型政校关系的校长访谈提纲》；以武汉市中小学校教师和校长为调查对象，发放教师问卷3392份，回收有效问卷3267份；并访谈了51名校长。调研组将回收的有效问卷进行编码，按照编码顺序和评分标准将原始数据输入计算机，运用SPSS21.0软件进行了频数分析、方差分析、差异性检验等，得出以下几个结论。
（一）政校关系问题主要关涉的是公办中小学校
“政校关系”相关问题的调查均涉及学校的属性。为此，调查组首先对调研学校的办学体制作了调查，得到相关结果，如图1所示。
据图1所示，有88.22%的学校属于公办的，而只有11.78%的学校属于民办或公办民助等其他体制的。由此可见，公办学校在学校办学体制中具有普遍性与广泛性，有研究者感慨：“中国的教育问题是公立学校的问题。”所以，政校关系主要关涉的是政府与公办中小学之间的关系和问题。
（二）学校办学自主权有待进一步扩大
扩大学校办学自主权是调查中反映较突出的一个问题。在调查中，有47.05%的教师认为自己学校的办学自主权“一般”，29.26%的教师认为“很少”，此两项共计76.31%。这意味着3/4以上的教师主张自己学校的办学自主权需要扩大，而且统计显示有57%的教师认为政府将办教育的权力下放得越多，学校的办学水平就越高。访谈中，被访者普遍反映学校缺少充分自主的人权、财权、事权，政府管得过多、统得过死。尤其是公办学校，相较其他办学体制的学校来说，更是大事小情都要向教育行政部门汇报。学校办学自主权问题是理顺政校关系的关键性问题。政府不是全能的，其能力是有限的，政府需要“放手”，充分发挥学校自身的能动性，在法律允许的范围内尝试政策创新。
（三）政府权责范围有待进一步明确
进一步明确政府的权责范围是本次调查的又一大呼声。调查中，有38.20%的教师认为政府在履行对学校的责任时职责主体不明，对于学校某项具体事务，有时不知道政府哪个部门、哪位办事人员应承担责任；35.38%的教师认为政府职责内容不明，有时不知道政府某一部门究竟应对学校履行哪方面的责任；还有23.45%的教师认为政府履行责任的方式不当，有时不符合学校的实际需求。数据结果表明，政府在履行职责时，责任主体、客体、内容、方式等均存在不明确的问题。
通过立法明确政校之间的权责问题有待进一步加快。关于用什么方式解决政校之间的权责问题，我们的调查结果显示，有60.82%和31.28%的教师认为“非常需要”和“比较需要”通过立法来明确学校的权利和义务，使学校成为真正意义上自主办学的法人实体。这一结果说明，通过“立法途径”明确学校权利和义务的呼声，在学校自主办学过程中占据相当的分量。虽然1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第二十八条明确规定学校拥有“按照章程自主管理”“组织实施教育教学活动”“聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分”“管理、使用本单位的设施和经费”等九项权利，但这九项权利中，除了“组织实施教育教学活动”外，其余权利由于界定不明确，其实施过程中常常被“行政化”“模糊化”。新型政校关系建设的本质是学校拥有真正独立的法人地位，并据此划分出政府、学校的权利和责任。
（四）对学校办学的支持力度需要进一步加大
学校发展需要政府支持的方面很多，差异性也较大。我们在调查学校目前最需要得到政府的哪些服务和专业支持时，发现需求最高的三个方面依次为“提供多样化的教师专业发展平台”“拨款力度与经费使用权限”和“课程教学的实施与指导”。未来学校多样化、特色化的发展趋势，对政府服务管理能力提出了更高的要求，政府不仅是学校教育的最大经费提供者和学校发展必要项目的提供者，还是学校特色发展的技术支持者。政府除了制定教育规则外，更重要的是为学校提供丰富、多元的技术服务和专业支持。
（五）第三方监督评价的运作机制有待进一步加强
我国传统的学校评价是以目标完成为取向的，对实现目标的过程以及过程中的投入成本考虑较少，而且评价者与被评者属于管理和被管理的关系，评价不能做到公正客观、科学合理。此次调查围绕《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）中“推进政校分开、管办分离”的提法，让被访者谈看法，结果得到了被访者的普遍赞同。管办评分离是调查中被高度认同的一个词汇，被访者普遍主张教育应由第三方来监督和评价，只是第三方由哪些成员组成、如何运作还没有一个明确的答案。
二、建设现代中小学政校关系的对策建议
（一）政校关系的重新定位
现代学校与传统学校最本质的区别，在于以人为本的价值取向。政校之间的关系变革不仅仅是权利和责任的明确与再分配，更重要的是要推动并实现教育教学发展的本质目的，最大化地赋予人发展所必需的一切条件。传统学校在政校关系的处理中，习惯于迎合某些人、某些事的局部利益；在学校自身的发展改革中，习惯于把教师和学生作为改革的试验品。现代学校在制度建设过程中则不然，任何政校之间或围绕政校衍生的重重关系中，学生才是学校办学的根本和目的。
梳理政校关系，最终梳理的是教育中的人与提供教育服务机构的关系。作为提供教育服务机构的政府，是为公众提供的服务，发挥的是政府的公共性职能，凸显的是服务教育和学校的公益性。作为容纳教育中的人的学校，提供的是教育公共服务的场所，需要与政府一起面对教育这一公共物品。公共物品的所属权属于公众，需要相关利益群体参与分配。也就是说，传统的二元、线性政校关系，会向政府、学校和各个利益群体平权分配的多元复杂关系发展。 （二）政校权责的重新界定
早在1985年，中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》就提出改革管理体制，坚决实行简政放权，扩大学校办学自主权的规定。但不能否认的是，从1985年以来，虽然学校获得了一些办学自主权，却没有从根本上改变政府与学校之间的关系特性，学校依然依附于政府、从属于政府。在课题组实地调研过程中，我们听到最多的抱怨就是政校间的权责问题，学校抱怨不能痛快淋漓、进而创造性地办学，政府抱怨社会上各种显性的、隐性的影响因素和舆论压力。但是，关键问题是政府应该采取什么样的方式放权？哪些权力能放，哪些不能放？学校应该确立哪些职责？哪些职责是有条件的，哪些是无条件的？政府和学校，彼此到底有什么样的权利、什么样的责任；到底属于谁的权利、谁的责任；在不能履行权利、责任时该处理谁，怎样处理？要想理顺政府和学校之间的关系，建立政府主管政务，学校自理业务；政府宏观调控，学校自主办学的新型政校关系，就需要重新界定各自的职责权限。
确权是重新梳理政校关系的一把钥匙。确权之后，政事分开，教育行政部门由重直接的业务管理转变为重间接的政务管理。确权之后，所谓放权、让权、分权都不会成为问题。当然，确权并不意味着政失校得或校失政得，也不意味着责随权走或权随责来这种线性的关系思维，而是多方利益群体的权责分配。确权之后，政府、学校的职能自然会转变，政府通过开放教育，权力下放，建立全社会共同参与的教育治理模式，使办学、办教育成为全社会的事情，而不仅仅是政府的事情。
（三）政校关系的重新构建——探索多元化的政校治理路径
如何处理政校关系，如何进行政校分开、管办评分离，或许是现代学校制度建设能否成功的关键环节。要想把握这个关键环节，有效路径的构建势在必然。
1.法制化路径
由于种种原因，我国各级政府主管部门在行使管理职权时，存在违法行政、滥用权力的现象，导致学校的一些合法权益难以保障；另外，教育行政部门自定规则、乱发指令的现象屡见不鲜，往往不经意间就侵害了学校的办学自主权，导致政校之间诸多问题的出现。所以，一个重要的理顺政校关系的方式，就是赋予政府、学校明确的划定权利和责任的法律依据与保障。未来，我们会通过对一个个主体的确定、对一项项权利的明晰、对一个个责任的明确、对一次次行为的约束和规范来构建一个结构完整、系统复杂、触角广泛的法制化路径。法制化路径通过对主体地位、性质、身份，以及主体行为、权利和责任的规定，使主体有一个明确的，甚至可以观察到的、实实在在的法制化形象和实体，如学校法人。在此基础上，主体行为、权利和责任能够条文化、规范化、系统化，可使主体的教育行为、管理行为甚至能用数学公式或几何曲线予以描述与预测；可使主客体之间的关系和互动既有约束，同时又有即时性的监测和反馈。法制化路径的探索，可以强制改变“政府办学而非教育家办学”的现状，可以形成政府依法管理、学校依法办学的法制化局面。
2.市场化路径
新的公共管理理论主张削减政府的干预，转而将教育事务交由市场导向的机制来完成，其目标是为了提高政府自身的行政效率，通过契约的形式由私人或社会第三方介入。在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然能造就出一种新型的社会治理模式——一种服务型的社会治理模式。在现代学校制度建设过程中，政府的主要任务是为学校的自主办学提供指导和服务，是为教育事业提供宏观规划和调控，其余交由市场机制和社会第三方来制衡。目前，越来越多的咨询服务公司、民间教育科研机构、教育评估院、考试院等社会团体的出现，为政校之间的市场化运营提供了可能。
3.信息化路径
《教育规划纲要》指出，信息技术对教育发展具有革命性影响，必须予以高度重视；把教育信息化纳入国家信息化发展整体战略，超前部署教育信息网络；到2020年，基本建成覆盖城乡各级各类学校的教育信息化体系。信息化时代的到来，为教育系统运行和管理的全面数据化提供了契机。在未来公共服务管理体系中，所有服务管理的主客体都会在网络形态下进行，主客体的信息、行为、评价、反馈等都会在网络系统内纵向贯通，或者在系统间横向渗透，最终出现集通信、计算机和信息处理于一体的庞大复杂的巨系统。政校关系是公共服务管理体系中的“一粟”，它的各种信息会在第一时间呈现出来。这就要求未来政府、学校需要更大程度的信息公开——伴随第三方评价、社会听证、专业化咨询、行政问责等一系列配套制度，最快、最大化地开放各类数据。
（四）政校关系相关制度的重新建设
新型政校关系的建立是学校外部关系发展的必然。未来政府只负责宏观管理的事务，微观管理的事务放与学校，赋予学校最大化的办学自主权，实现由政府办学到教育家办学的转变。只是，转变需要相关制度的配套更新，许多制度如校长负责制、教育问责制度、学校举办制度、人事制度、教育质量评价制度、教育督导评估制度等都需进一步跟进。在这些制度中，一部分属于学校自主管理制度，主要涉及学校内部制度的构建；另一部分属于保障和监管学校自主管理制度，主要涉及政府层面的制度构建。前者可以保障学校自主发展，调动职工积极性，促进学校规范办学，提高办学水平和效益；后者可以保障政府提供合理的支持和服务，促进政府职能的转变。总之，建设新型的政校制度和政校关系是时代的命题，也是公认的改革方向。