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摘要：在依法治校的背景下，建设以法治为特征的现代大学，是高校管理面临的一个现实问题。成立法律事务专门机构，虽然不是高校依法治校的唯一标志，却也是高校落实教育规划纲要、建立法人治理结构的重要途径，本文围绕高校法律事务机构的发展状况、存在问题以及发展路径探讨研究。
关键词：高校；法律事务；法务办公室；依法治校
教育部发布《关于大力加强依法治校工作的通知》（教政法〔2003〕3号）以来，高校重视法制建设，开始探索依法治校的经验。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《全面推进依法治校实施纲要》颁布实施，越来越多的高校重视依法治校，建立和完善专门法律事务机构，作为落实依法管理、依法决策、依法治教的一项重要举措。高校法律事务管理水平取得了长足发展，与此同时，高校法律事务机构的发展现状、面临问题、未来趋势，也成为高校管理中需要解决的实际问题。
一、国内高校法律事务机构发展概况
高校法律事务机构的快速发展，主要受高校内、外两方面原因影响。就外部环境而言，无论是国家中长期教育规划纲要，还是教育行政部门，都提出了建设现代大学制度，高校要采取切实有效的措施实行依法治校。就高校自身而言，越来越注重“社会服务”职能，在主动融入社会过程中，涉及各式各样的合作对象、社会关系，无论是对外的合同审核，还是处理各类权益纠纷，法律事务方面的需求普遍较强。
重视法律事务是各高校的共识，具体到各高校由于办学水平、学科特色等原因，对法律事务的需求程度各不相同，发展存在着不平衡现象，总体而言，高校成立法律事务机构的比例还很低。作为中央直属高校，在依法治校、成立法律事务机构方面处于领先地位，探索了适合直属高校发展的建设模式。而承担中国高等教育大众化主力军的地方高校，受办学经费、办学水平的制约，法律事务建设尚处于起步阶段，随着一批地方高校快速发展，也面临着解决法律事务的迫切要求，目前包括苏州大学在内的一批地方高校，已成立法律事务办公室。
由于法律事务机构建设时间较短，即便是起步较早的部属高校，法律事务机构也呈现出多元化的发展趋势。目前，中央直属高校在探索法律事务处理方式中，根据高校自身情况形成了三种主要发展模式：一是行政挂靠，在高校行政序列内设立处室或科室处理学校法律事务，具体形式有挂靠在校办、发展办、信仿办等，或者合署办公，这也是目前主要的方式，包括上海交通大学、复旦大学、吉林大学、中国政法大学、华中科技大学等高校即属于此种发展模式。二是法律事务外包，高校不设置法律事务机构，而是将法律事务全部委托给专业律师或律师事务所处理，当一所学校有若干下属独立法人时，该模式则更加合适，如清华大学即采取此种模式。相应的，一些民办高校也倾向于通过市场的方式解决问题，委托律师相关法律事务。三是校内兼职，由校内法学院系或科研机构等教学、科研单位承担一些法律事务，如北京大学、中国人民大学均采取此种模式。
二、高校法律事务机构发展中的问题
部属高校在建设法律事务机构中进行有益探索，取得了一些成效，促进了依法治校的发展，但在此过程中也暴露出一些问题，集中体现在以下方面：
（一）机构独立性
以行政挂靠为主的管理方式，使得高校法律事务机构的地位独立性相对偏弱，在高校管理系统中地位不高，对高校依法治校工作的进程产生了一定的影响。不可否认，一些高校在办学活动中，对法律事务的重视程度不够，对于法律事务这一既费时、又费事，难见成效的软指标、软实力并不重视，同时受传统文化中无讼、重管理职能轻权利保护、重实体轻程序等错误思想观念的影响，缺乏对法律事务的敬畏之心。在经费方面，高校法律事务的经费主要作为诉讼代理费列支渠道，存在缺乏日常管理经费的现象。
（二）机构从业人员
高校法律事务机构从业人员专业化程度有待加强，一方面缺乏具备法律专业知识的从业人员，没有深厚法律知识和法律思维训练，对于应承担哪些法律责任、如何进行赔偿等问题无所适从。另一方面兼职人员所占比例较高，自身就有行政管理或者教学科研工作任务，从事法律事务的时间和精力难以保证。而校外聘任兼职律师或律师事务所，可以解决部分法律实务问题，但对促进高校依法治校的作用实则有限——首先是高额的律师费用，这对原本就紧张的高校办学经费是一种负担。其次专业律师对民事、行政、刑事方面的法律纠纷与事务较为熟悉，对高等教育发展趋势、高校管理中法律事务的特殊性缺少深入理解，更无法对高校日常管理及长远发展形成反馈机制，难以真正推进高校管理的法治化进程。
（三）参与校园管理
高校法律事务机构的功能、作用仍然非常有局限，侧重于梳理并规范高校规章制度，维护高校形象、品牌、标识系统此类知识产权事务性工作。对学校管理参与程度较浅，在诉讼、仲裁、调解中没有充分发挥法律事务机构的作用。从目前高校法律事务机构的职责来看，总体处于“被动防御”状态，缺乏“主动出击”的意识与作为，更多着眼事后纠纷的处理，而疏于事前防范。随着高校章程为核心的现代大学制度建设不断推进，高校保护教师、学生权益过程中，在申诉、听证等环节引入了法律事务机构，但在学校的重大决策事前论证、民主管理方面起的作用非常有限。
三、高校法律事务机构定位的分析
（一）发展趋势
从承担的法律事务内容来看，高校法律事务机构的职责有狭义与广义之分：狭义上的职责仅仅承担学校办学过程中的民事、行政等具体法律纠纷和事务，这部分有可能由高校承担或委托给律师办理；广义上的职责不仅包括处理具体法律纠纷和事务，还包括推进高校治理体系和治理能力现代化，提高依法治校的能力与水平的职责。中央直属高校的法律事务机构职责原先以狭义职责为主，随着高校参与国际交往的日益密切、自身建设经验的不断丰富，呈现向广义职责方向发展的趋势。
当前高校法律事务机构呈现出两种发展趋势。一是“总法律顾问机构”模式，即借鉴美国高校的成熟经验，高校依法自主设置的以总法律顾问为代表、全面负责高校法律事务工作，统一协调处理高校决策、教学、科研和管理中法律事务的职能部门。将该机构视为“校级决策层”核心成员。二是“法律事务专家委员会”模式，建立制度化、常态化的高校专家学者的咨询制度，不局限于某个具体事务性问题，而是为高校法律风险管理建言献策，为高校深入推进依法治校提供智囊支持，将高校法学学科的人力优势、智力优势转化为发展优势。 （二）运行机制
高校法律事务是一项兼具理论性与技术性的专业活动，客观上需要由法律专业人士来处理。由于我国高校尚未实行完全职员制，也不具备采用企业法律顾问的条件，高校法律事务机构一定时期内，在人员组成上仍将采取专职人员为主、兼职人员为辅的方式。由具备法律知识和法律工作经验的人员处理法律事务，既可以防范法律纠纷，也可以更好地解决法律纠纷，最大限度地避免或降低经济损失，有效地保障高校合法权益。同时，法律事务办公室可以提供法学研究生助管岗位，实现“以管促教”，以案例式的学习方式服务高校法学人才培养。
（三）工作重心前移
事前预防比事后救济更重要，高校法律事务机构从最初的“事后救济”的消防队员，向“事前预防”即有效参与的角色转变。一方面，通过事前的审核，最大限度的避免产生不确定性、不利的法律后果，同时就办学过程中可能出现的纠纷制定相应法律预案，为大学履行人才培养、科学研究、社会服务职能奠定坚实基础。加强大学宗旨和愿景的研习理解，为学校决策、行政管理负责人作好建设法治校园的参谋，为高校出台新政进行法律解读，避免出现以改革为借口突破法律底线的现象。另一方面，对国家政策法规进行研究、服务学校决策，积极参与学校重大发展战略前期调研。
四、高校法律事务机构运行的建议
（一）运行管理
1.选择适当的建设模式。既要考虑处理法律事务的现实需求，也要为推进依法治校留有发展空间，综合考虑自身学科资源，需要处理法律事务的状况，合理制定法律事务机构建设方案，并为法律事务机构深入学校的管理提供平台，使其在依法治校中发挥应有的作用。
2.做好人员与经费保障。在人员构成方面，加强从业人员法律业务能力培养，吸收具有法律从业资格人员参与工作，注重法律事务机构的人员梯队建设，加强与现有高校法律事务机构的交流，学习建设经验；在经费保障方面，为法律事务机构安排相应的费用，支持法律事务机构深入开展工作。
3.加强法律意识的培养。领导的法律意识和素养对高校法制机构的建设有着至关重要的作用。高校可以委托法律事务机构定期对行政管理人员进行法治培训，提高法律对学校管理的影响程度，为依法治校提供思想基础。
（二）具体职责
1.日常管理
参与高校的日常管理是法律事务机构存在的主要价值所以在。一是审查规章制度。高校制定规章制度时，由法律事务机构进行审查，做到制度的形式和内容与现行法律法规一致。二是审核合同文本。高校在发展过程中会和外界发生各类民事关系，法律事务机构在此过程中统一对学校各部门合同进行审核，保障学校的合法权益不受侵害。三是规范学校具体行政行为。法律事务机构要确保处罚程序公正、公开，避免因为程序不当而产生不利后果。
2.决策咨询
目前我国高校改革向纵深发展，遇到的挑战也是前所未有，在此过程中，高校必须以深化综合改革为契机，注重管理决策的科学化、民主化和法治化。法律事务机构也应当充分发挥新型校内智库的作用，以科学规范的咨询支撑高校决策，对涉及到学校发展的重大决策进行论证，提供兼具专业性与前瞻性的咨询意见，确保决策的合法性，为高校改革发展避免或降低法律风险。
3.谈判诉讼
高校作为具有独立法人和相对行政主体资格的单位，难免会发生一些法律纠纷，如合同纠纷、劳资纠纷及师生诉学校侵权的案件等，在这些场合，法律事务机构就要参与到处理各种纠纷的过程中，无论是一般性的谈判还是诉讼案件，以维护学校的合法权益。
在深入推进依法治国的背景下，高等教育进入了依法治校的新阶段，各高校都在积极探索依法管理、依法决策、依法治教的发展路径，建设法律事务机构，是高校依法治校的明智之举，有利于高校维护自身合法权益、规范办学行为，保证高校教育事业的健康稳定发展。
（作者单位：苏州大学）
参考文献：
[1]郭秀晶，王霁霞，马乐.首都高校法制机构建设调研报告[J].北京教育（高教版），2008，（9）：5-8.
[2]上海交通大学凯原法学院教授杨力.推进高校总法律顾问机构建设六策[N/OL].文汇报.2015-6-5.
[3]李旻.高校法律事务机构模式完善构想[J].北京教育（高教），2010，（11）：51-52.
[4]徐位良.高校法律顾问机构的设置探讨[J].教育与教学研究，2010，（3）：59-60.
[5]冯建伟.高校法务工作机制研究[J].现代妇女（下旬），2014，（5）：79.
[6]蒋园园.美国高校总法律顾问办公室的经验及其对我国的启示[J].现代教育科学，2012，（9）：69-74.
[7]江德平.高校法律顾问机构的职能及其配置模式探讨[J].沈阳大学学报，2008，（5）：99-103.
[8]蒋园园.高校建立总法律顾问制度的多重视角研究[J].南通大学学报（教育科学版），2009，（1）：16-21.
关键词：高校；法律事务；法务办公室；依法治校
教育部发布《关于大力加强依法治校工作的通知》（教政法〔2003〕3号）以来，高校重视法制建设，开始探索依法治校的经验。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《全面推进依法治校实施纲要》颁布实施，越来越多的高校重视依法治校，建立和完善专门法律事务机构，作为落实依法管理、依法决策、依法治教的一项重要举措。高校法律事务管理水平取得了长足发展，与此同时，高校法律事务机构的发展现状、面临问题、未来趋势，也成为高校管理中需要解决的实际问题。
一、国内高校法律事务机构发展概况
高校法律事务机构的快速发展，主要受高校内、外两方面原因影响。就外部环境而言，无论是国家中长期教育规划纲要，还是教育行政部门，都提出了建设现代大学制度，高校要采取切实有效的措施实行依法治校。就高校自身而言，越来越注重“社会服务”职能，在主动融入社会过程中，涉及各式各样的合作对象、社会关系，无论是对外的合同审核，还是处理各类权益纠纷，法律事务方面的需求普遍较强。
重视法律事务是各高校的共识，具体到各高校由于办学水平、学科特色等原因，对法律事务的需求程度各不相同，发展存在着不平衡现象，总体而言，高校成立法律事务机构的比例还很低。作为中央直属高校，在依法治校、成立法律事务机构方面处于领先地位，探索了适合直属高校发展的建设模式。而承担中国高等教育大众化主力军的地方高校，受办学经费、办学水平的制约，法律事务建设尚处于起步阶段，随着一批地方高校快速发展，也面临着解决法律事务的迫切要求，目前包括苏州大学在内的一批地方高校，已成立法律事务办公室。
由于法律事务机构建设时间较短，即便是起步较早的部属高校，法律事务机构也呈现出多元化的发展趋势。目前，中央直属高校在探索法律事务处理方式中，根据高校自身情况形成了三种主要发展模式：一是行政挂靠，在高校行政序列内设立处室或科室处理学校法律事务，具体形式有挂靠在校办、发展办、信仿办等，或者合署办公，这也是目前主要的方式，包括上海交通大学、复旦大学、吉林大学、中国政法大学、华中科技大学等高校即属于此种发展模式。二是法律事务外包，高校不设置法律事务机构，而是将法律事务全部委托给专业律师或律师事务所处理，当一所学校有若干下属独立法人时，该模式则更加合适，如清华大学即采取此种模式。相应的，一些民办高校也倾向于通过市场的方式解决问题，委托律师相关法律事务。三是校内兼职，由校内法学院系或科研机构等教学、科研单位承担一些法律事务，如北京大学、中国人民大学均采取此种模式。
二、高校法律事务机构发展中的问题
部属高校在建设法律事务机构中进行有益探索，取得了一些成效，促进了依法治校的发展，但在此过程中也暴露出一些问题，集中体现在以下方面：
（一）机构独立性
以行政挂靠为主的管理方式，使得高校法律事务机构的地位独立性相对偏弱，在高校管理系统中地位不高，对高校依法治校工作的进程产生了一定的影响。不可否认，一些高校在办学活动中，对法律事务的重视程度不够，对于法律事务这一既费时、又费事，难见成效的软指标、软实力并不重视，同时受传统文化中无讼、重管理职能轻权利保护、重实体轻程序等错误思想观念的影响，缺乏对法律事务的敬畏之心。在经费方面，高校法律事务的经费主要作为诉讼代理费列支渠道，存在缺乏日常管理经费的现象。
（二）机构从业人员
高校法律事务机构从业人员专业化程度有待加强，一方面缺乏具备法律专业知识的从业人员，没有深厚法律知识和法律思维训练，对于应承担哪些法律责任、如何进行赔偿等问题无所适从。另一方面兼职人员所占比例较高，自身就有行政管理或者教学科研工作任务，从事法律事务的时间和精力难以保证。而校外聘任兼职律师或律师事务所，可以解决部分法律实务问题，但对促进高校依法治校的作用实则有限——首先是高额的律师费用，这对原本就紧张的高校办学经费是一种负担。其次专业律师对民事、行政、刑事方面的法律纠纷与事务较为熟悉，对高等教育发展趋势、高校管理中法律事务的特殊性缺少深入理解，更无法对高校日常管理及长远发展形成反馈机制，难以真正推进高校管理的法治化进程。
（三）参与校园管理
高校法律事务机构的功能、作用仍然非常有局限，侧重于梳理并规范高校规章制度，维护高校形象、品牌、标识系统此类知识产权事务性工作。对学校管理参与程度较浅，在诉讼、仲裁、调解中没有充分发挥法律事务机构的作用。从目前高校法律事务机构的职责来看，总体处于“被动防御”状态，缺乏“主动出击”的意识与作为，更多着眼事后纠纷的处理，而疏于事前防范。随着高校章程为核心的现代大学制度建设不断推进，高校保护教师、学生权益过程中，在申诉、听证等环节引入了法律事务机构，但在学校的重大决策事前论证、民主管理方面起的作用非常有限。
三、高校法律事务机构定位的分析
（一）发展趋势
从承担的法律事务内容来看，高校法律事务机构的职责有狭义与广义之分：狭义上的职责仅仅承担学校办学过程中的民事、行政等具体法律纠纷和事务，这部分有可能由高校承担或委托给律师办理；广义上的职责不仅包括处理具体法律纠纷和事务，还包括推进高校治理体系和治理能力现代化，提高依法治校的能力与水平的职责。中央直属高校的法律事务机构职责原先以狭义职责为主，随着高校参与国际交往的日益密切、自身建设经验的不断丰富，呈现向广义职责方向发展的趋势。
当前高校法律事务机构呈现出两种发展趋势。一是“总法律顾问机构”模式，即借鉴美国高校的成熟经验，高校依法自主设置的以总法律顾问为代表、全面负责高校法律事务工作，统一协调处理高校决策、教学、科研和管理中法律事务的职能部门。将该机构视为“校级决策层”核心成员。二是“法律事务专家委员会”模式，建立制度化、常态化的高校专家学者的咨询制度，不局限于某个具体事务性问题，而是为高校法律风险管理建言献策，为高校深入推进依法治校提供智囊支持，将高校法学学科的人力优势、智力优势转化为发展优势。 （二）运行机制
高校法律事务是一项兼具理论性与技术性的专业活动，客观上需要由法律专业人士来处理。由于我国高校尚未实行完全职员制，也不具备采用企业法律顾问的条件，高校法律事务机构一定时期内，在人员组成上仍将采取专职人员为主、兼职人员为辅的方式。由具备法律知识和法律工作经验的人员处理法律事务，既可以防范法律纠纷，也可以更好地解决法律纠纷，最大限度地避免或降低经济损失，有效地保障高校合法权益。同时，法律事务办公室可以提供法学研究生助管岗位，实现“以管促教”，以案例式的学习方式服务高校法学人才培养。
（三）工作重心前移
事前预防比事后救济更重要，高校法律事务机构从最初的“事后救济”的消防队员，向“事前预防”即有效参与的角色转变。一方面，通过事前的审核，最大限度的避免产生不确定性、不利的法律后果，同时就办学过程中可能出现的纠纷制定相应法律预案，为大学履行人才培养、科学研究、社会服务职能奠定坚实基础。加强大学宗旨和愿景的研习理解，为学校决策、行政管理负责人作好建设法治校园的参谋，为高校出台新政进行法律解读，避免出现以改革为借口突破法律底线的现象。另一方面，对国家政策法规进行研究、服务学校决策，积极参与学校重大发展战略前期调研。
四、高校法律事务机构运行的建议
（一）运行管理
1.选择适当的建设模式。既要考虑处理法律事务的现实需求，也要为推进依法治校留有发展空间，综合考虑自身学科资源，需要处理法律事务的状况，合理制定法律事务机构建设方案，并为法律事务机构深入学校的管理提供平台，使其在依法治校中发挥应有的作用。
2.做好人员与经费保障。在人员构成方面，加强从业人员法律业务能力培养，吸收具有法律从业资格人员参与工作，注重法律事务机构的人员梯队建设，加强与现有高校法律事务机构的交流，学习建设经验；在经费保障方面，为法律事务机构安排相应的费用，支持法律事务机构深入开展工作。
3.加强法律意识的培养。领导的法律意识和素养对高校法制机构的建设有着至关重要的作用。高校可以委托法律事务机构定期对行政管理人员进行法治培训，提高法律对学校管理的影响程度，为依法治校提供思想基础。
（二）具体职责
1.日常管理
参与高校的日常管理是法律事务机构存在的主要价值所以在。一是审查规章制度。高校制定规章制度时，由法律事务机构进行审查，做到制度的形式和内容与现行法律法规一致。二是审核合同文本。高校在发展过程中会和外界发生各类民事关系，法律事务机构在此过程中统一对学校各部门合同进行审核，保障学校的合法权益不受侵害。三是规范学校具体行政行为。法律事务机构要确保处罚程序公正、公开，避免因为程序不当而产生不利后果。
2.决策咨询
目前我国高校改革向纵深发展，遇到的挑战也是前所未有，在此过程中，高校必须以深化综合改革为契机，注重管理决策的科学化、民主化和法治化。法律事务机构也应当充分发挥新型校内智库的作用，以科学规范的咨询支撑高校决策，对涉及到学校发展的重大决策进行论证，提供兼具专业性与前瞻性的咨询意见，确保决策的合法性，为高校改革发展避免或降低法律风险。
3.谈判诉讼
高校作为具有独立法人和相对行政主体资格的单位，难免会发生一些法律纠纷，如合同纠纷、劳资纠纷及师生诉学校侵权的案件等，在这些场合，法律事务机构就要参与到处理各种纠纷的过程中，无论是一般性的谈判还是诉讼案件，以维护学校的合法权益。
在深入推进依法治国的背景下，高等教育进入了依法治校的新阶段，各高校都在积极探索依法管理、依法决策、依法治教的发展路径，建设法律事务机构，是高校依法治校的明智之举，有利于高校维护自身合法权益、规范办学行为，保证高校教育事业的健康稳定发展。
（作者单位：苏州大学）
参考文献：
[1]郭秀晶，王霁霞，马乐.首都高校法制机构建设调研报告[J].北京教育（高教版），2008，（9）：5-8.
[2]上海交通大学凯原法学院教授杨力.推进高校总法律顾问机构建设六策[N/OL].文汇报.2015-6-5.
[3]李旻.高校法律事务机构模式完善构想[J].北京教育（高教），2010，（11）：51-52.
[4]徐位良.高校法律顾问机构的设置探讨[J].教育与教学研究，2010，（3）：59-60.
[5]冯建伟.高校法务工作机制研究[J].现代妇女（下旬），2014，（5）：79.
[6]蒋园园.美国高校总法律顾问办公室的经验及其对我国的启示[J].现代教育科学，2012，（9）：69-74.
[7]江德平.高校法律顾问机构的职能及其配置模式探讨[J].沈阳大学学报，2008，（5）：99-103.
[8]蒋园园.高校建立总法律顾问制度的多重视角研究[J].南通大学学报（教育科学版），2009，（1）：16-21.