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城市更新是城市发展由“增量”建设进入到“存量”优化阶段的必然产物，是资源紧约束条件下城市发展的新增长点。旧住房综合改造是上海城市更新的重要方式。本文探讨涉旧住房更新改造民事纠纷的源头治理途径，从民事诉讼纠纷形成与解决的视角出发，以上海二中院民事诉讼调研案例为样本，提出了规范拆除重建建设指标与补偿标准、落实意见征询实质化、探索相邻关系受损补偿机制、加强调解普法等措施建议，以期推动此类纠纷的前端预防。
一、涉旧住房更新改造民事纠纷的样本分析
上海二中院民事审判庭对辖区内自2019年至2021年间审结的涉旧住房更新改造民事案件进行统计，28例案件覆盖各级案由共7种，详见样本简况表（文末）。
从案由分析，所涉案由涵盖合同纠纷与物权纠纷两大类，前者包括房屋租赁合同纠纷、其他合同纠纷、确认合同效力纠纷与不当得利纠纷等四种案由，后者包括物权保护纠纷、排除妨害纠纷与其他所有权纠纷等三种案由。从产权分析，涉及房屋产权情况的是公有住房的有26件，是私有住房的仅2件。从旧住房更新改造方式分析，涉及不成套旧住房成套改造的有17件，涉及保留历史风貌建筑修缮改造的有9件，涉及旧住房综合修缮的有1件，涉及既有多层住宅加装电梯的有1件。
二、涉旧住房更新改造民事纠纷的审理难点分析
（一）拆除重建规范难
拆除重建作为旧住房更新改造的一种重要方式，诉讼样本中虽无直接案例，但实践中因标准不清晰，如有涉讼则审理时可能面临建设标准与补偿数额认定的困难。与其他更新改造方式相比，拆除重建在建设规划、补偿补贴等标准制定方面更需要跨部门协作。
（二）签约主体确定难
从当事人性质看，诉讼双方主要为直接实施改造的建设单位与直接承受改造的房屋权利人。二者同时是改造协议的签约双方。主体资格确认是诉讼当事人适格与权利保护要件成立的前提。
不成套旧住房多建于上世纪五六十年代，据样本分析，存在单位与个人产权不清晰、居住与非居住用途不明确等现象，确定签约主体有一定难度。对于公有旧住房，承租人作为房屋受益人，是旧住房更新改造协议的签约主体。但租赁凭证中记载的承租人有时并不十分准确，比如承租人死亡后尚未变更登记为新承租人，或者虽已变更登记为新承租人但其他同住人对此提出异议等，一旦各相关权利人间无法就变更登记达成一致，易导致诉讼。
（三）利益诉求识别难
建筑物内部空间调整难免触及相邻关系。居民的受益预期因其所在建筑物部位不同出现面积差异，或因高低楼层在加装电梯后出现房屋估值、通行便利等方面损益配比变化时，对改造不满意的居民很有可能因此进行诉讼，要求恢复原状或按其意愿对房屋进行二次改动，受益预期、损益配比存在识别难。
（四）改造方案实施难
由于居民间改造效果预期、政策认识程度不同，拟定实施方案需要因地制宜，统筹考虑工程设计、群众工作、争议解决等事项，确保更新改造达到良好社会效果。
三、涉旧住房更新改造民事纠纷的源头治理
“住有所居、住有宜居”关系基本民生。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，诉讼解纷在法律程序上具有终局性。多方发力，完善源头治理、源头预防，有助于解纷工作提质增效。
（一）加强部门协作，规范拆除重建
一是优化建设控制指标。受场地原有条件限制，拆除重建项目相关设计标准、配套指标有时难以按照新建项目标准执行。《上海市城市更新条例》也对标准保障与规划保障有规定。如符合条件，经技术评估，适当放宽不致影响建筑物安全使用，建议相关部门可以完善标准，优化其建筑间距、容积率等指标要求。
二是研究补偿补贴标准。不同于国有土地上房屋征收，旧住房拆除重建具有非动迁性，以回迁安置为主，其补偿补贴与房屋征收补偿性质不同。其补偿补贴构成目前尚无统一标准可供参考。建议未来拟定标准时可结合拆除重建后面积增加部分的处理方式、货币补偿的适用条件、过渡费的动态调整等方面，明确各项补偿补贴的数额标准、归属主体。
（二）强化公示效力，保障合规签约
一是确保签约主体适格性。建议在启动签约前确认房屋权属、受益人范围，确保意见征询程序精准对接。
二是坚持意见征询实质化。目前，旧住房更新改造存在两轮意见征询，分别为立项前的意愿征詢与立项后的方案征询。意见征询是政府责任与居民意愿的交汇点，将启动改造与确定方案的决定权交予人民群众，充分体现城市更新的人民立场。坚持意见征询实质化，通过合理设置征询期限、公示方式、反馈机制，让居民充分表达意见，使更新充分反映民意。建议对经充分公示确认无异议的改造方案，未经补充公示征询，原则上不作实质改动。实际施工人应严格按图施工，不得对居民个别做出关于竣工效果的不当承诺。
三是探索预期固定前置化。针对居民不满意改造效果的诉讼案件，建议探索赋予方案公示程序一定程度的事实预决效力。对于严格按照经公示确认无异议的改造图纸施工的项目，若竣工验收合格，并与公示方案无实质差异，建议可以推定其符合房屋权利人的预期效果。除经现场勘验或工程鉴定，涉案房屋功能因改造遭受严重减损，否则房屋权利人的恢复原状请求难以支持。
（三）协调相邻关系，促进损益均衡
一是促进费用分摊均衡。目前，既有多层住宅加装电梯已推动按照“谁受益，谁出资”的原则协商加梯费用分摊。在其他更新改造方式中，该原则亦可参酌适用。
二是探索受损补偿机制。若更新改造影响相邻关系，建议探索对相邻受损的居民给予适当补偿：如为金钱补偿，宜覆盖其为采取补救措施而支出的必要费用;如为其他便利，若属拆除重建或加层，建议允许协议置换或调整，赋予受影响居民以同等条件向新增楼层迁移的权利。
（四）强化调解宣讲，确保社会效果
一是社会关系修复。“远亲不如近邻”，和谐邻里是践行社会主义核心价值观的体现。处理涉旧住房更新改造民事纠纷，建议充分发挥调解的功能，有条件的地区可引入人民调解参与纠纷前端化解，通过调解协商，避免纠纷升级，修复社会关系。
二是法规政策讲解。发生纠纷，部分原因在于纠纷一方对法规政策认识不足。建议可以通过街道社区不时宣讲、项目片区集中讲解、特殊情况个别讲解等方式，加强法规政策宣传，促进居民理解、认可。
综上，旧住房综合改造是上海城市更新的重要方式，是本市把握新发展阶段、构建新发展格局的必然要求，是回应群众美好生活向往、改善居住条件迫切期盼的民心工程。《上海市城市更新条例》立足本市城市更新实际，以构建城市更新的顶层机制为核心，破解了城市更新特别是旧住房拆除重建中存在的决议难等瓶颈问题，必将在下一轮城市更新行动计划中发挥引领作用。
（作者费鸣系市人大城建环保委挂职处长，市二中院民庭庭长;叶戈系市二中院民庭法官助理）
一、涉旧住房更新改造民事纠纷的样本分析
上海二中院民事审判庭对辖区内自2019年至2021年间审结的涉旧住房更新改造民事案件进行统计，28例案件覆盖各级案由共7种，详见样本简况表（文末）。
从案由分析，所涉案由涵盖合同纠纷与物权纠纷两大类，前者包括房屋租赁合同纠纷、其他合同纠纷、确认合同效力纠纷与不当得利纠纷等四种案由，后者包括物权保护纠纷、排除妨害纠纷与其他所有权纠纷等三种案由。从产权分析，涉及房屋产权情况的是公有住房的有26件，是私有住房的仅2件。从旧住房更新改造方式分析，涉及不成套旧住房成套改造的有17件，涉及保留历史风貌建筑修缮改造的有9件，涉及旧住房综合修缮的有1件，涉及既有多层住宅加装电梯的有1件。
二、涉旧住房更新改造民事纠纷的审理难点分析
（一）拆除重建规范难
拆除重建作为旧住房更新改造的一种重要方式，诉讼样本中虽无直接案例，但实践中因标准不清晰，如有涉讼则审理时可能面临建设标准与补偿数额认定的困难。与其他更新改造方式相比，拆除重建在建设规划、补偿补贴等标准制定方面更需要跨部门协作。
（二）签约主体确定难
从当事人性质看，诉讼双方主要为直接实施改造的建设单位与直接承受改造的房屋权利人。二者同时是改造协议的签约双方。主体资格确认是诉讼当事人适格与权利保护要件成立的前提。
不成套旧住房多建于上世纪五六十年代，据样本分析，存在单位与个人产权不清晰、居住与非居住用途不明确等现象，确定签约主体有一定难度。对于公有旧住房，承租人作为房屋受益人，是旧住房更新改造协议的签约主体。但租赁凭证中记载的承租人有时并不十分准确，比如承租人死亡后尚未变更登记为新承租人，或者虽已变更登记为新承租人但其他同住人对此提出异议等，一旦各相关权利人间无法就变更登记达成一致，易导致诉讼。
（三）利益诉求识别难
建筑物内部空间调整难免触及相邻关系。居民的受益预期因其所在建筑物部位不同出现面积差异，或因高低楼层在加装电梯后出现房屋估值、通行便利等方面损益配比变化时，对改造不满意的居民很有可能因此进行诉讼，要求恢复原状或按其意愿对房屋进行二次改动，受益预期、损益配比存在识别难。
（四）改造方案实施难
由于居民间改造效果预期、政策认识程度不同，拟定实施方案需要因地制宜，统筹考虑工程设计、群众工作、争议解决等事项，确保更新改造达到良好社会效果。
三、涉旧住房更新改造民事纠纷的源头治理
“住有所居、住有宜居”关系基本民生。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，诉讼解纷在法律程序上具有终局性。多方发力，完善源头治理、源头预防，有助于解纷工作提质增效。
（一）加强部门协作，规范拆除重建
一是优化建设控制指标。受场地原有条件限制，拆除重建项目相关设计标准、配套指标有时难以按照新建项目标准执行。《上海市城市更新条例》也对标准保障与规划保障有规定。如符合条件，经技术评估，适当放宽不致影响建筑物安全使用，建议相关部门可以完善标准，优化其建筑间距、容积率等指标要求。
二是研究补偿补贴标准。不同于国有土地上房屋征收，旧住房拆除重建具有非动迁性，以回迁安置为主，其补偿补贴与房屋征收补偿性质不同。其补偿补贴构成目前尚无统一标准可供参考。建议未来拟定标准时可结合拆除重建后面积增加部分的处理方式、货币补偿的适用条件、过渡费的动态调整等方面，明确各项补偿补贴的数额标准、归属主体。
（二）强化公示效力，保障合规签约
一是确保签约主体适格性。建议在启动签约前确认房屋权属、受益人范围，确保意见征询程序精准对接。
二是坚持意见征询实质化。目前，旧住房更新改造存在两轮意见征询，分别为立项前的意愿征詢与立项后的方案征询。意见征询是政府责任与居民意愿的交汇点，将启动改造与确定方案的决定权交予人民群众，充分体现城市更新的人民立场。坚持意见征询实质化，通过合理设置征询期限、公示方式、反馈机制，让居民充分表达意见，使更新充分反映民意。建议对经充分公示确认无异议的改造方案，未经补充公示征询，原则上不作实质改动。实际施工人应严格按图施工，不得对居民个别做出关于竣工效果的不当承诺。
三是探索预期固定前置化。针对居民不满意改造效果的诉讼案件，建议探索赋予方案公示程序一定程度的事实预决效力。对于严格按照经公示确认无异议的改造图纸施工的项目，若竣工验收合格，并与公示方案无实质差异，建议可以推定其符合房屋权利人的预期效果。除经现场勘验或工程鉴定，涉案房屋功能因改造遭受严重减损，否则房屋权利人的恢复原状请求难以支持。
（三）协调相邻关系，促进损益均衡
一是促进费用分摊均衡。目前，既有多层住宅加装电梯已推动按照“谁受益，谁出资”的原则协商加梯费用分摊。在其他更新改造方式中，该原则亦可参酌适用。
二是探索受损补偿机制。若更新改造影响相邻关系，建议探索对相邻受损的居民给予适当补偿：如为金钱补偿，宜覆盖其为采取补救措施而支出的必要费用;如为其他便利，若属拆除重建或加层，建议允许协议置换或调整，赋予受影响居民以同等条件向新增楼层迁移的权利。
（四）强化调解宣讲，确保社会效果
一是社会关系修复。“远亲不如近邻”，和谐邻里是践行社会主义核心价值观的体现。处理涉旧住房更新改造民事纠纷，建议充分发挥调解的功能，有条件的地区可引入人民调解参与纠纷前端化解，通过调解协商，避免纠纷升级，修复社会关系。
二是法规政策讲解。发生纠纷，部分原因在于纠纷一方对法规政策认识不足。建议可以通过街道社区不时宣讲、项目片区集中讲解、特殊情况个别讲解等方式，加强法规政策宣传，促进居民理解、认可。
综上，旧住房综合改造是上海城市更新的重要方式，是本市把握新发展阶段、构建新发展格局的必然要求，是回应群众美好生活向往、改善居住条件迫切期盼的民心工程。《上海市城市更新条例》立足本市城市更新实际，以构建城市更新的顶层机制为核心，破解了城市更新特别是旧住房拆除重建中存在的决议难等瓶颈问题，必将在下一轮城市更新行动计划中发挥引领作用。
（作者费鸣系市人大城建环保委挂职处长，市二中院民庭庭长;叶戈系市二中院民庭法官助理）