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摘要：随着环境民事公益诉讼的立法引入，学者们对环境行政公益诉讼的呼声高涨，但在最新通过的《行政诉讼法》中并未确立行政公益诉讼制度，然而学界并未停止对环境行政公益诉讼的探讨，如何确定原告资格是学者探讨的重点，也是环境行政公益诉讼的核心问题。本文旨在总结学界对于环境行政公益诉讼原告资格的探讨，并就我国的环境行政公益诉讼原告资格制度的构建提出一些思考和建议。
关键词：公益诉讼；环境行政公益诉讼；原告资格
一、我国建立的公益诉讼制度
早在古罗马时期就存在公益诉讼和私益诉讼之分，不过在不同的制度背景下，公益诉讼还具有不同的名称，如德国的团体诉讼。公益诉讼是旨在维护公共利益而提起诉讼。公益诉讼中的公共利益看似一目了然，实则众说纷纭。我国学者颜运秋教授认为，公共利益包括两层含义：一层是社会公共利益，即社会全部成员或一定范围内的社会成员所享有的利益，另外一层是国家利益。2012年最新颁布的《民事诉讼法》中第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”至此，我国民事诉讼中正式确立了公益诉讼制度。同时，由此条规定中可以看出，公共利益是指除了国家利益以外的社会公共利益。
新《民事诉讼法》中规定的公益诉讼，是法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害消费者权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼。根据这一概念，公益诉讼具有以下特点：①目的的公益性，公益诉讼的目的在于保护社会公共利益，而不是单个人的利益；②主体的多样化，规定了不止一个诉讼主体，原告范围更广泛。
二、环境行政公益诉讼的内涵
环境行政公益诉讼是指检察机关、公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵害或威胁到环境公共利益，依法向法院提起行政诉讼，由法院依照法定程序对行政行为的合法性予以审查并作出裁判的一种活动。
传统法律理论主张作为公共利益的环境资源一般由行政机关通过行政行为加以保护。如果政府在环境保护中出现“政府失灵”的现象，传统的私权利救濟途径无法为我们提供有效的帮助。这就需要我们为环境提供一种专门的公权救济途径。
近年来国内各地环境行政公益诉讼的案件逐渐增多，但大多都被法院以不具备原告主体资格驳回，如北京市丰台区源头爱好者环境研究所诉福建省林业厅向“归真堂”公司活熊取胆违法颁发许可证案。原因在于我国《行政诉讼法》修正案中规定“行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，可见，必须是行政行为侵犯了自身合法权益，也就是说原告必须和行政行为有直接的利害关系，才可以提起诉讼。而若行政机关对公共环境造成损害破坏，与个人没有直接利害关系，便无法提起环境行政公益诉讼。环境行政公益诉讼原告的缺失，会使得破坏环境的行为无法得到遏制。因此，建立环境行政公益诉讼制度刻不容缓。
三、环境行政公益诉讼的原告资格
学者对于环境行政公益诉讼探讨最多的莫过于原告主体资格，在拓宽原告主体资格的探讨声中呼声最高的有以下三种：公众、社会组织、检察机关。
1.公众
对于公众是否具有提起环境行政公益诉讼的资格，学者们争议不断。多数学者认为，公民可以参与环境行政公益诉讼。行政机关实施了环境侵权行为，破坏了环境公益，这种环境公益不是属于某一具体人的权利，它与每个公民的利益都相关，所以每一个人都可以成为环境利益的维护者，应把环境行政公益诉讼的诉权赋予每一个公民。也有学者指出，不宜由公民个人提起行政公益诉讼。理由是：赋予公民个人行政公益诉讼原告资格，容易造成滥诉的局面，公共利益是个人利益的集合，应该将公益诉讼包括行政公益诉讼纳入到集团诉讼中。笔者认为，应该赋予公众环境行政公益诉讼的原告资格。首先，赋予公民公益诉讼的原告资格是世界各国的普遍做法，如英国的私人检察长制度、美国的公民诉讼等，都是赋予了公民公益诉讼诉权。其次，环境行政公益诉讼是旨通过司法途径对行政机关的行政行为进行监督，赋予公众环境行政公益诉讼的诉权，能够在全国范围内更快速、更全面的发现损害环境的行为，更有利于对行政机关的监督。最后，我认为基于在我国群众“不会告”、“不愿告”、“不敢告”的现象，即使赋予公众行政公益诉讼的诉权，也不会出现滥诉的局面，此外诉讼是需要成本的，没事找事或以诉讼为乐的情况，是极难出现。
2.社会组织
目前，学者们普遍支持赋予社会组织环境行政公益诉讼的原告资格。应当尽快着手环保团体行政公益诉讼制度的立法，为环保团体开辟更为广泛的履行环境保护义务的路径。颜运秋学者也指出：社会团体组织无论在资金、技术还是在其他资源上，都比公民个体更具有优势。笔者认为，公众在环境行政公益诉讼中，最大的优势在于它的广泛性，能更快速、及时的发现行政机关的违法行为和不作为，而社会组织在诉讼经验上要比公众更多一些，收集证据更专业化，在诉讼中更具有优势，有利于环境的保护；此外，社会组织在资金上更富足，不至于因为诉讼费用等资金问题而放弃提起行政公益诉讼，因此赋予社会组织环境行政公益诉讼的原告资格，更有利于社会组织对行政机关行政行为的司法监督，发挥在维护公共利益方面的优势。
最新通过的《中华人民共和国环境保护法》中第五十八条指出，满足：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录两个条件的社会组织即可提起环境公益诉讼，专家表示，目前国内符合上述条件的社会组织有300家左右。2013年德国经联邦认可了诉讼资格的环境团体超过21个，中国的国土面积大约为国土面积的30倍，而有资格提起诉讼的环保组织数目只有德国的15倍。由此可见，从我国国土面积上来看，我国的社会组织数目偏少。笔者认为，社会组织无论在提起行政公益诉讼还是民事公益诉讼中，都有不可代替的作用，是否应该适当降低标准让更多的社会组织可以参与诉讼中来，是值得商榷的。
3.检察机关
在十四届三中全会的公报中，指出了要建立检察机关提起公益诉讼制度，然而在随后的《行政诉讼法》修改中并未提及公益诉讼，可见在立法上是否建立检察机关提起公益诉讼制度，还是颇受争议的。学界讨论主要分为两派，一派认为检察机关不宜提起环境行政公益诉讼，一派认为由检察机关提起环境行政公益诉讼，能减轻公民取证难的问题，可以很大程度上提高解决环境问题的效率，缓解环境问题的压力，有利于环境公益的实现。笔者认为，检察机关不应具备提起环境行政公益诉讼的原告资格，理由如下：
（1）根据《行政诉讼法》第10条和第64条可见，检察机关在行政诉讼中扮演的是监督者的角色，若赋予检察机关提起行政公益诉讼的诉权，检察机关提起环境行政公益诉讼时，即作为原告又作为监督者，角色的冲突是不可避免的。
（2）检察机关不具备环境方面相关的知识和技术。在现今的环境损害案件中，大部分都包含了大量的科技因素，收集证据时所需的相关专业知识和技术手段，都是检察机关所欠缺的。
环境行政公益诉讼并不是一种新的诉讼形式，它是着重于环境公共利益环境和环境保护的行政诉讼。频发的环保案件对我国行政诉讼的原告资格提出了严峻的考验。宽我国行政诉讼的原告资格，构建环境行政公益诉讼已成为社会发展的需要。
关键词：公益诉讼；环境行政公益诉讼；原告资格
一、我国建立的公益诉讼制度
早在古罗马时期就存在公益诉讼和私益诉讼之分，不过在不同的制度背景下，公益诉讼还具有不同的名称，如德国的团体诉讼。公益诉讼是旨在维护公共利益而提起诉讼。公益诉讼中的公共利益看似一目了然，实则众说纷纭。我国学者颜运秋教授认为，公共利益包括两层含义：一层是社会公共利益，即社会全部成员或一定范围内的社会成员所享有的利益，另外一层是国家利益。2012年最新颁布的《民事诉讼法》中第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”至此，我国民事诉讼中正式确立了公益诉讼制度。同时，由此条规定中可以看出，公共利益是指除了国家利益以外的社会公共利益。
新《民事诉讼法》中规定的公益诉讼，是法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害消费者权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼。根据这一概念，公益诉讼具有以下特点：①目的的公益性，公益诉讼的目的在于保护社会公共利益，而不是单个人的利益；②主体的多样化，规定了不止一个诉讼主体，原告范围更广泛。
二、环境行政公益诉讼的内涵
环境行政公益诉讼是指检察机关、公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵害或威胁到环境公共利益，依法向法院提起行政诉讼，由法院依照法定程序对行政行为的合法性予以审查并作出裁判的一种活动。
传统法律理论主张作为公共利益的环境资源一般由行政机关通过行政行为加以保护。如果政府在环境保护中出现“政府失灵”的现象，传统的私权利救濟途径无法为我们提供有效的帮助。这就需要我们为环境提供一种专门的公权救济途径。
近年来国内各地环境行政公益诉讼的案件逐渐增多，但大多都被法院以不具备原告主体资格驳回，如北京市丰台区源头爱好者环境研究所诉福建省林业厅向“归真堂”公司活熊取胆违法颁发许可证案。原因在于我国《行政诉讼法》修正案中规定“行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，可见，必须是行政行为侵犯了自身合法权益，也就是说原告必须和行政行为有直接的利害关系，才可以提起诉讼。而若行政机关对公共环境造成损害破坏，与个人没有直接利害关系，便无法提起环境行政公益诉讼。环境行政公益诉讼原告的缺失，会使得破坏环境的行为无法得到遏制。因此，建立环境行政公益诉讼制度刻不容缓。
三、环境行政公益诉讼的原告资格
学者对于环境行政公益诉讼探讨最多的莫过于原告主体资格，在拓宽原告主体资格的探讨声中呼声最高的有以下三种：公众、社会组织、检察机关。
1.公众
对于公众是否具有提起环境行政公益诉讼的资格，学者们争议不断。多数学者认为，公民可以参与环境行政公益诉讼。行政机关实施了环境侵权行为，破坏了环境公益，这种环境公益不是属于某一具体人的权利，它与每个公民的利益都相关，所以每一个人都可以成为环境利益的维护者，应把环境行政公益诉讼的诉权赋予每一个公民。也有学者指出，不宜由公民个人提起行政公益诉讼。理由是：赋予公民个人行政公益诉讼原告资格，容易造成滥诉的局面，公共利益是个人利益的集合，应该将公益诉讼包括行政公益诉讼纳入到集团诉讼中。笔者认为，应该赋予公众环境行政公益诉讼的原告资格。首先，赋予公民公益诉讼的原告资格是世界各国的普遍做法，如英国的私人检察长制度、美国的公民诉讼等，都是赋予了公民公益诉讼诉权。其次，环境行政公益诉讼是旨通过司法途径对行政机关的行政行为进行监督，赋予公众环境行政公益诉讼的诉权，能够在全国范围内更快速、更全面的发现损害环境的行为，更有利于对行政机关的监督。最后，我认为基于在我国群众“不会告”、“不愿告”、“不敢告”的现象，即使赋予公众行政公益诉讼的诉权，也不会出现滥诉的局面，此外诉讼是需要成本的，没事找事或以诉讼为乐的情况，是极难出现。
2.社会组织
目前，学者们普遍支持赋予社会组织环境行政公益诉讼的原告资格。应当尽快着手环保团体行政公益诉讼制度的立法，为环保团体开辟更为广泛的履行环境保护义务的路径。颜运秋学者也指出：社会团体组织无论在资金、技术还是在其他资源上，都比公民个体更具有优势。笔者认为，公众在环境行政公益诉讼中，最大的优势在于它的广泛性，能更快速、及时的发现行政机关的违法行为和不作为，而社会组织在诉讼经验上要比公众更多一些，收集证据更专业化，在诉讼中更具有优势，有利于环境的保护；此外，社会组织在资金上更富足，不至于因为诉讼费用等资金问题而放弃提起行政公益诉讼，因此赋予社会组织环境行政公益诉讼的原告资格，更有利于社会组织对行政机关行政行为的司法监督，发挥在维护公共利益方面的优势。
最新通过的《中华人民共和国环境保护法》中第五十八条指出，满足：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录两个条件的社会组织即可提起环境公益诉讼，专家表示，目前国内符合上述条件的社会组织有300家左右。2013年德国经联邦认可了诉讼资格的环境团体超过21个，中国的国土面积大约为国土面积的30倍，而有资格提起诉讼的环保组织数目只有德国的15倍。由此可见，从我国国土面积上来看，我国的社会组织数目偏少。笔者认为，社会组织无论在提起行政公益诉讼还是民事公益诉讼中，都有不可代替的作用，是否应该适当降低标准让更多的社会组织可以参与诉讼中来，是值得商榷的。
3.检察机关
在十四届三中全会的公报中，指出了要建立检察机关提起公益诉讼制度，然而在随后的《行政诉讼法》修改中并未提及公益诉讼，可见在立法上是否建立检察机关提起公益诉讼制度，还是颇受争议的。学界讨论主要分为两派，一派认为检察机关不宜提起环境行政公益诉讼，一派认为由检察机关提起环境行政公益诉讼，能减轻公民取证难的问题，可以很大程度上提高解决环境问题的效率，缓解环境问题的压力，有利于环境公益的实现。笔者认为，检察机关不应具备提起环境行政公益诉讼的原告资格，理由如下：
（1）根据《行政诉讼法》第10条和第64条可见，检察机关在行政诉讼中扮演的是监督者的角色，若赋予检察机关提起行政公益诉讼的诉权，检察机关提起环境行政公益诉讼时，即作为原告又作为监督者，角色的冲突是不可避免的。
（2）检察机关不具备环境方面相关的知识和技术。在现今的环境损害案件中，大部分都包含了大量的科技因素，收集证据时所需的相关专业知识和技术手段，都是检察机关所欠缺的。
环境行政公益诉讼并不是一种新的诉讼形式，它是着重于环境公共利益环境和环境保护的行政诉讼。频发的环保案件对我国行政诉讼的原告资格提出了严峻的考验。宽我国行政诉讼的原告资格，构建环境行政公益诉讼已成为社会发展的需要。