论文部分内容阅读
从《食品卫生法》到《食品安全法》，虽只两字之别，但已经可以清晰地看出立法者的思维改变———问题食品带来的并非仅仅是“卫生”问题，而是“安全”大问题。卫生与安全之间，立法一小步，民生一大步。
劣质奶粉养出大头婴儿、粉丝掺假添加有毒化学肥料、广州假酒中毒致多人死亡、违规添加苏丹红等食品安全事件，近年来时有发生，令广大消费者对食品安全心生疑虑。本刊于2007年后半年，陆续报道了食品安全领域的某些问题。日前，我国继《产品质量法》、《消费者权益保护法》领域之后又一部食品的法律——《中华人民共和国食品安全法（草案）》（以下简称“草案”）正在广泛征求社会意见，也即将出台。十章九十八条的内容将给百姓带来哪些更可靠的食品安全保障？又有多少新规值得期待？
安全保障上层楼
——制度更科学
广东省质量技术监督局办公室副主任孔祥佩指出，食品安全的关键问题之一在于建立一套制度完善、措施科学的安全机制。在草案里，一系列制度以法律形式得以确定。如建立食品召回制度，召回食品将被销毁、无害化处理，防止再次流入市场；建立食品安全信息统一发布制度，今后食品安全风险警示信息、食品安全事故信息或可能引起消费者恐慌的食品安全信息将被统一发布；建立食品安全风险评估制度，对食品中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估，评估结果应当作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据，从而有望实现食品“从农田到餐桌”的全程安全。
——处罚更严厉
食品安全事件的不法制造者“违法成本低”的顽疾一定程度上有望得到解决，不仅罚款处罚力度加大，而且对于产销有毒有害食品将追究刑事责任。如对故意生产经营含有国家明令禁用物质的食品，用非食品原料生产食品，生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿的主辅食品等严重违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，没收其从事生产经营的工具、设备、食品原料等物品，处以最高多达货值金额20倍的罚款，吊销其许可证。
——责任更明晰
草案中规定生产经营者负食品安全第一责任的同时，也明确规定了地方政府对辖区内监管负总责。如规定地方各级人民政府在食品安全监督管理中未依照本法的规定履行职责，本行政区域一年内多次出现食品安全事故、造成严重社会影响的，由监察机关或者任免机关依法对政府的主要负责人和直接负责的主管人员给予记大过、降级或者撤职的处分。
突出安全说安全
记者采访多个食品行业监督部门和企业相关负责人了解到，他们均认为“草案”对食品行业的监管更加完善，但在监管部门多层管理、食品召回细则制定等方面则仍存在需要完善的地方。
——假一赔十应否设限
《食品安全法》第90条规定：食品经营者以假充真或者销售不安全食品，除赔偿消费者的损失以外，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。
著名法律专家尹学谦律师表示，过去消费者权益保护法里规定“假一赔二”，“错一赔二”，现在法律里提高了5倍，可以索赔10倍，这统一和完善了规范。
也有业内人士认为，索赔额不应设限。“在现实中，虽然商品和服务对消费者权益造成了严重伤害，国内企业赔付的是直接损失和象征性的罚金，但欧美国家的企业和责任人则可能因此遭遇比损失额高几十甚至几百倍的天价索赔，因此国内的做法可参照国外的做法不设一个惩罚的标准基数”。
广东省卫生监督所所长张永慧也表示，对生产或者销售不安全食品企业的处罚金额，应该从这些产品对消费者所造成的危害的大小、企业是故意而为还是过失之举等方面进行考量。
——多层管理弊利说
《食品安全法》草案第70条规定：对食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门已经抽查检验并获得合格证明文件的食品，其他食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门不得另行抽查检验；第73条规定，县级以上食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行核实、处理、答复；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门应当立即处理，不得推诿。
珠海加林山桶装水有限公司总经理任海滨认为，“草案”的执法主体究竟是卫生部门还是技监部门，该“草案”里面没有详细注明，管理机构设置不清晰，造成交叉混乱管理的局面看来仍存在。
“按道理来说执法部门应该是卫生部门，但工厂同属技术监督部门管理，QS准入的许可属于技术监督局管理，每年由他们来年审。如果发生冲突时，究竟由谁去界定和判断？”
他表示，如果机制问题没有解决好，就会给企业提供钻漏洞、推责任的机会，法律很好，但是由谁负责没搞清楚，最终将会出现扯皮。
但国家质检总局局长李长江表示，食品涉及到很多环节，从种植、养殖、生产、加工、流通、消费，还包括进出口，哪一个部门也不可能从头到尾把这些环节都承担起来。这次国务院政府机构改革的方案提出，种植、养殖由农业部门负责；食品的生产加工由质检部门负责；食品的流通由工商部门负责；餐饮消费和食品的综合协调、重大案件的组织查处由卫生部负责。这个体制符合中国的实际情况，不管是什么工作，只要分工明确、责任清楚，有关部门密切配合，就能把工作做好
——召回的现实土壤
《食品安全法》第51条规定：国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不安全，应当立即停止生产，向社会公布有关信息，通知相关生产经营者停止生产经营该食品、消费者停止使用该食品，召回已经上市销售的食品，并记录召回情况。食品经营者发现其经营的食品不安全，应当立即停止经营，通知相关生产经营者停止生产经营该食品、消费者停止使用该食品，并记录通知情况。
食品召回是“从田园到餐桌”产业链中保障食品安全的最后一道防线。要进一步完善和落实食品召回制度，有几个问题必须引起关注。首先，是召回的行政管理体制及立法层次问题。天津市台联副会长、天津财经大学市场营销系副主任梁燕君在今年的两会上建议，国务院应成立食品召回领导小组，统一协调部署食品召回的问题及措施；其次，在食品原料生产、加工、储藏及零售等供应链环节运用条码技术保证在供应链的各个环节的信息录入完整，不会因为供应链某一个环节的脱节而导致食品追溯的中断，准确地缩小食品安全问题的查找范围；第三，启动食品安全风险评价体系建设工作，建立食品安全预警预报机制。对可能出现的食品安全事故做出及时有效的预报和处置，也为确定食品召回级别提供依据。
也许只要《食品安全法》能正式出台，有了纲领性的文件，执行细则一定会跟进制订，届时应该由监管部门、生产企业、行业协会、消费者共同参与制订。纵观整个食品行业，现在能做到发现不安全食品主动召回的企业并不多见，主动召回问题食品对企业品牌和声誉是个极大的考验。
解决之道任重道远
草案让广大消费者看到了更多食品安全的保障。但食品安全问题始终是一个世界性的难题，要彻底解决好这一问题，任重道远。
——高标准建立制度
目前我国分别有1000多项食品工业国家标准和食品工业行业标准以及500多项进出口食品检验方法行业标准，但标准之间交叉重复，混乱无序，各吹各的号、各唱各的调，而且往往与国际标准不接轨。“草案”中虽然做出了统一标准的规定，但未对接轨国际标准进行规范，应借机提升标准，改变眼下国内标准低于国际标准的现状。只有把食品安全监控体系建立在更高标准之上，才能另其发挥更深远的长效作用。
——遏制权力不作为
综观历次食品安全事故，十多个部门管不好百姓一张餐桌的顽疾一再警示我国食品安全监管存在多头监管、互相推诿的漏洞。“要想让‘草案’中食品安全保障落到实处，关键在于监督管理环节分工更明确，责任更清晰，通道才能更顺畅，效率才能更高”。广东省消费者委员会副秘书长江列华分析认为：草案中明确强化了生产经营者和政府部门各自应承担的责任，但还有待于出台相关的条例细则，将监管部门具体化、责任明晰化，防止职能交叉重叠的症结，有效堵塞扯皮推诿的漏洞。
——诉求渠道待拓宽
要让权力透明化运作，就要进一步强化公众监督。“草案”中赋予了消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为，有了解食品安全信息，对监管工作提出意见和建议以及有依法获得赔偿等权利。所以，消费者权利诉求的渠道尚待进一步拓宽畅通，从而保障消费者的参与权、监督权和表达权不会被虚置和弱化。
——处罚力度要强化
严格甚至于苛刻是众多国家在食品安全立法时一以贯之的指导思想，特别是对于相关责任方的惩处就显得格外严厉。据说，英国一家百年老字号食品企业一时疏忽卖出了一批不卫生的热狗，让很多消费者吃了以后上吐下泻。英法院最后的判决让这家企业赔得倾家荡产，最后不得不关门了事。
由于处罚力度不够，我国对于食品安全事件的处罚常常让人感到“鞭子高高举起又轻轻落下”，无法达到杀一儆百的警示威慑作用，从而导致食品安全事件屡屡发生。“草案”在处罚措施上做了进一步的突破，但只有进一步强化处罚力度，将处罚落到实处，才能使有关条款不被消解掉。
民以食为天。目前，食品安全法草案正在全国广泛征求意见，专家们普遍认为，集纳了民间智慧而即将颁布的《食品安全法》将使老百姓那“天大的事”得到更加安全的保障。虽然一部法律的出台不可能立即杜绝食品安全出现的各种问题，但这无疑意味着我国食品安全将从此走上更加良性的发展道路，这不仅是本届政府重民生的一大体现，更是社会的进步！
劣质奶粉养出大头婴儿、粉丝掺假添加有毒化学肥料、广州假酒中毒致多人死亡、违规添加苏丹红等食品安全事件，近年来时有发生，令广大消费者对食品安全心生疑虑。本刊于2007年后半年，陆续报道了食品安全领域的某些问题。日前，我国继《产品质量法》、《消费者权益保护法》领域之后又一部食品的法律——《中华人民共和国食品安全法（草案）》（以下简称“草案”）正在广泛征求社会意见，也即将出台。十章九十八条的内容将给百姓带来哪些更可靠的食品安全保障？又有多少新规值得期待？
安全保障上层楼
——制度更科学
广东省质量技术监督局办公室副主任孔祥佩指出，食品安全的关键问题之一在于建立一套制度完善、措施科学的安全机制。在草案里，一系列制度以法律形式得以确定。如建立食品召回制度，召回食品将被销毁、无害化处理，防止再次流入市场；建立食品安全信息统一发布制度，今后食品安全风险警示信息、食品安全事故信息或可能引起消费者恐慌的食品安全信息将被统一发布；建立食品安全风险评估制度，对食品中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估，评估结果应当作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据，从而有望实现食品“从农田到餐桌”的全程安全。
——处罚更严厉
食品安全事件的不法制造者“违法成本低”的顽疾一定程度上有望得到解决，不仅罚款处罚力度加大，而且对于产销有毒有害食品将追究刑事责任。如对故意生产经营含有国家明令禁用物质的食品，用非食品原料生产食品，生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿的主辅食品等严重违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，没收其从事生产经营的工具、设备、食品原料等物品，处以最高多达货值金额20倍的罚款，吊销其许可证。
——责任更明晰
草案中规定生产经营者负食品安全第一责任的同时，也明确规定了地方政府对辖区内监管负总责。如规定地方各级人民政府在食品安全监督管理中未依照本法的规定履行职责，本行政区域一年内多次出现食品安全事故、造成严重社会影响的，由监察机关或者任免机关依法对政府的主要负责人和直接负责的主管人员给予记大过、降级或者撤职的处分。
突出安全说安全
记者采访多个食品行业监督部门和企业相关负责人了解到，他们均认为“草案”对食品行业的监管更加完善，但在监管部门多层管理、食品召回细则制定等方面则仍存在需要完善的地方。
——假一赔十应否设限
《食品安全法》第90条规定：食品经营者以假充真或者销售不安全食品，除赔偿消费者的损失以外，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。
著名法律专家尹学谦律师表示，过去消费者权益保护法里规定“假一赔二”，“错一赔二”，现在法律里提高了5倍，可以索赔10倍，这统一和完善了规范。
也有业内人士认为，索赔额不应设限。“在现实中，虽然商品和服务对消费者权益造成了严重伤害，国内企业赔付的是直接损失和象征性的罚金，但欧美国家的企业和责任人则可能因此遭遇比损失额高几十甚至几百倍的天价索赔，因此国内的做法可参照国外的做法不设一个惩罚的标准基数”。
广东省卫生监督所所长张永慧也表示，对生产或者销售不安全食品企业的处罚金额，应该从这些产品对消费者所造成的危害的大小、企业是故意而为还是过失之举等方面进行考量。
——多层管理弊利说
《食品安全法》草案第70条规定：对食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门已经抽查检验并获得合格证明文件的食品，其他食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门不得另行抽查检验；第73条规定，县级以上食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行核实、处理、答复；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门应当立即处理，不得推诿。
珠海加林山桶装水有限公司总经理任海滨认为，“草案”的执法主体究竟是卫生部门还是技监部门，该“草案”里面没有详细注明，管理机构设置不清晰，造成交叉混乱管理的局面看来仍存在。
“按道理来说执法部门应该是卫生部门，但工厂同属技术监督部门管理，QS准入的许可属于技术监督局管理，每年由他们来年审。如果发生冲突时，究竟由谁去界定和判断？”
他表示，如果机制问题没有解决好，就会给企业提供钻漏洞、推责任的机会，法律很好，但是由谁负责没搞清楚，最终将会出现扯皮。
但国家质检总局局长李长江表示，食品涉及到很多环节，从种植、养殖、生产、加工、流通、消费，还包括进出口，哪一个部门也不可能从头到尾把这些环节都承担起来。这次国务院政府机构改革的方案提出，种植、养殖由农业部门负责；食品的生产加工由质检部门负责；食品的流通由工商部门负责；餐饮消费和食品的综合协调、重大案件的组织查处由卫生部负责。这个体制符合中国的实际情况，不管是什么工作，只要分工明确、责任清楚，有关部门密切配合，就能把工作做好
——召回的现实土壤
《食品安全法》第51条规定：国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不安全，应当立即停止生产，向社会公布有关信息，通知相关生产经营者停止生产经营该食品、消费者停止使用该食品，召回已经上市销售的食品，并记录召回情况。食品经营者发现其经营的食品不安全，应当立即停止经营，通知相关生产经营者停止生产经营该食品、消费者停止使用该食品，并记录通知情况。
食品召回是“从田园到餐桌”产业链中保障食品安全的最后一道防线。要进一步完善和落实食品召回制度，有几个问题必须引起关注。首先，是召回的行政管理体制及立法层次问题。天津市台联副会长、天津财经大学市场营销系副主任梁燕君在今年的两会上建议，国务院应成立食品召回领导小组，统一协调部署食品召回的问题及措施；其次，在食品原料生产、加工、储藏及零售等供应链环节运用条码技术保证在供应链的各个环节的信息录入完整，不会因为供应链某一个环节的脱节而导致食品追溯的中断，准确地缩小食品安全问题的查找范围；第三，启动食品安全风险评价体系建设工作，建立食品安全预警预报机制。对可能出现的食品安全事故做出及时有效的预报和处置，也为确定食品召回级别提供依据。
也许只要《食品安全法》能正式出台，有了纲领性的文件，执行细则一定会跟进制订，届时应该由监管部门、生产企业、行业协会、消费者共同参与制订。纵观整个食品行业，现在能做到发现不安全食品主动召回的企业并不多见，主动召回问题食品对企业品牌和声誉是个极大的考验。
解决之道任重道远
草案让广大消费者看到了更多食品安全的保障。但食品安全问题始终是一个世界性的难题，要彻底解决好这一问题，任重道远。
——高标准建立制度
目前我国分别有1000多项食品工业国家标准和食品工业行业标准以及500多项进出口食品检验方法行业标准，但标准之间交叉重复，混乱无序，各吹各的号、各唱各的调，而且往往与国际标准不接轨。“草案”中虽然做出了统一标准的规定，但未对接轨国际标准进行规范，应借机提升标准，改变眼下国内标准低于国际标准的现状。只有把食品安全监控体系建立在更高标准之上，才能另其发挥更深远的长效作用。
——遏制权力不作为
综观历次食品安全事故，十多个部门管不好百姓一张餐桌的顽疾一再警示我国食品安全监管存在多头监管、互相推诿的漏洞。“要想让‘草案’中食品安全保障落到实处，关键在于监督管理环节分工更明确，责任更清晰，通道才能更顺畅，效率才能更高”。广东省消费者委员会副秘书长江列华分析认为：草案中明确强化了生产经营者和政府部门各自应承担的责任，但还有待于出台相关的条例细则，将监管部门具体化、责任明晰化，防止职能交叉重叠的症结，有效堵塞扯皮推诿的漏洞。
——诉求渠道待拓宽
要让权力透明化运作，就要进一步强化公众监督。“草案”中赋予了消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为，有了解食品安全信息，对监管工作提出意见和建议以及有依法获得赔偿等权利。所以，消费者权利诉求的渠道尚待进一步拓宽畅通，从而保障消费者的参与权、监督权和表达权不会被虚置和弱化。
——处罚力度要强化
严格甚至于苛刻是众多国家在食品安全立法时一以贯之的指导思想，特别是对于相关责任方的惩处就显得格外严厉。据说，英国一家百年老字号食品企业一时疏忽卖出了一批不卫生的热狗，让很多消费者吃了以后上吐下泻。英法院最后的判决让这家企业赔得倾家荡产，最后不得不关门了事。
由于处罚力度不够，我国对于食品安全事件的处罚常常让人感到“鞭子高高举起又轻轻落下”，无法达到杀一儆百的警示威慑作用，从而导致食品安全事件屡屡发生。“草案”在处罚措施上做了进一步的突破，但只有进一步强化处罚力度，将处罚落到实处，才能使有关条款不被消解掉。
民以食为天。目前，食品安全法草案正在全国广泛征求意见，专家们普遍认为，集纳了民间智慧而即将颁布的《食品安全法》将使老百姓那“天大的事”得到更加安全的保障。虽然一部法律的出台不可能立即杜绝食品安全出现的各种问题，但这无疑意味着我国食品安全将从此走上更加良性的发展道路，这不仅是本届政府重民生的一大体现，更是社会的进步！