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摘 要：中国公共管理制度创新的主体系统包括核心主体、准公共部门主体和基础主体。本文在对各主体分析的基础上，以系统论为分析视角，对这一主体系统的结构及其功能进行了系统分析，以期使各主体都充分发挥自己的积极性、主动性和创造性，从而实现这一主体系统功能的最大化，最终实现中国最广大人民对公共事务的利益共享。
关键词：公共管理；制度创新；主体系统
中图分类号：C939 文献标识码：A
文章编号：1009—0118（2012）10—0234—02
一、公共管理与公共管理制度
公共管理是西方国家在20世纪60年代以后，伴随新公共行政学的崛起以后出现的一个新概念，对于此新概念的定义，国内外的学术界至今没有一个统一的看法。在这里，我们认为公共管理就是为了有效的增进与公平分配社会公共利益，运用各种手段或工具，依法对公共事务进行管理，最终实现中国最广大人民对公共事务的利益共享。而公共管理制度则是规范和约束公共管理活动的行为规则。
二、中国公共管理制度創新的主体系统的构建
公共管理是一种对公共事务管理的新模式，是对传统公共事务管理模式的改革与创新。公共事务管理模式的改革与创新势必要求公共管理制度的改革与创新。
（一）领导主体
全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，是我们党同一切剥削阶级政党的根本区别。江泽民指出“我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益，就是党的的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿。”中国共产党是中国各族人民利益的忠实代表，党除了最广大人民群众的最大利益之外，没有自己的特殊利益。而公共管理制度创新的价值取向就是为了中国最广大人民对公共利益的共享，因此，只有坚持了党在公共管理制度创新中的领导地位，才能全面并正确地把握公共管理制度创新的方向。
与政府不同的是，党并非直接而是间接的参与了中国公共管理制度的创新，具体表现在：执政党提供了公共管理所必须的宪法制度和法制体系。宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础，宪法秩序决定了公共权力的架构和运行方式，规定了社会制度、国家制度的基本原则。因此，执政党提供了公共管理制度创新所必须遵循的基本规则。另外，只有公共管理制度的创立或修改成为党的意志时，才能通过人民代表大会上升为国家意志。所以党不仅提供了公共管理制度创新的立法基础，还影响了公共管理制度创新的结果。
（二）核心主体
在中国，“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个”。而公共管理制度是构成社会制度的一个组成部分，政府当然也是公共管理制度创新的核心主体。政府作为公共权力的主体，是凌驾社会之上的最具有权威的公共机构，它自身所具有的垄断和强制力使得它具有维护社会公共利益的能力。特别是在中国的集权式政治结构中，政府拥有绝对的政治力量对比优势，而且还拥有很大的资源配置权力，能通过行政、经济和法律手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行为。因而，中国公共管理制度创新的方向、速度和形式在很大程度上决定于政府的偏好。所以政府主体是中国公共管理制度创新主体系统中最核心、并发挥独特作用的部分。
（三）基础主体
人民群众是基础主体。从社会历史进程看，社会生产力的增长，社会形态的更替，社会的发展，以及社会意识的进步，都是人民群众实践活动的结果。人民群众是改造自然和改造社会的主体，是人类社会发展的决定性力量。江泽民在中国文化史、思想史、马克思主义发展史上，第一次明确提出：“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力”的观点。更可贵的是他把创新放在社会实践的基点上，作为世界的内在本质来理解和规定。他在谈到理论创新时明确提出：“理论创新的源泉在实践，实践的主体是人民群众。理论创新，必须尊重人民群众的首创精神。”那么制度创新、再具体到公共管理制度的创新，它们的源泉同样是实践，因此，从实践论的角度来看，这就为人民群众作为制度创新的基础主体提供了哲学基础。
另外，我国宪法规定了我国的根本政治制度，为人民群众作为中国公共管理制度创新的主体提供了政治基础。宪法中指出我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和方式管理社会事务。我国的社会制度决定了人民群众在我国社会中的主人翁地位和根本作用。人民作为公共权力的所有者，理应成为与他们利益密切相关的公共管理制度创新的基础主体。
（四）准公共部门主体
准公共部门（非政府组织、第三部门）是指介于纯粹的公共部门与非公共部门之间的部门，即介于政府组织与竞争性工商业之间的一些部门。中国的准公共部门主要是社会团体和民办非企业单位。
随着改革开放和市场经济的发展，经济资源控制和分配不平等导致我国社会阶层也出现了多元化的状况，多元化社会和社会利益团体多元化发展，必然要求公共管理和服务具有多元参与性。在公共管理制度创新的过程中，社会各阶层都要有自己的利益代表和利益维护的组织，也需要有为自己提供服务的机制。90年代以来，在经济发展与社会公正两大政策目标之间出现了明显的不平衡，公共政策的制定明显的向社会经济资源占有利益集团倾斜，忽视了社会中下层民众的利益和需要，导致社会断裂、社会矛盾加剧和社会冲突，引发社会的不稳定因素增加，一个重要的原因就在于维护社会中下层民众利益的组织的缺位。因此，公共管理的社会化需要有中间层的非政府组织参与公共管理制度创新的活动中，起到听取社会公众信息和意见，协调各方面利益，沟通社会各阶层之间的关系，缓和社会各种矛盾，推动公共管理制度创新过程的民主化。
三、中国公共管理制度创新的主体系统的结构与功能
系统论认为，系统中的各要素相互依赖、相互作用，而其中有的要素是控制中心，起主导作用，其他要素则是控制的对象，起辅从作用。我国公共管理制度创新的主体系统从结构上来说是由领导主体、核心主体、准公共部门主体和基础主体构成的。这一结构具有明显的层次性，最高层次是党和政府，它们是控制中心，起主导作用，人民群众和非政府组织是控制的对象，起辅从作用。实事求是地讲，目前在我国，党和政府在公共管理制度创新的过程中处于领导和核心地位，这一特点是符合当下中国的实际需要。但是这一层次性是在整体中的层次性，即领导和核心主体不能脱离其它的参与主体而独立存在。虽然党和政府在制度创新的过程中起着主导作用，非政府组织和人民群众作为制度创新的主体在制度创新的过程中起辅从作用，它们之间的关系并非平起平坐，但也绝对不是替代与被替代的关系。各个主体在系统中应该相互依存、相互依赖。 因此，在中国公共管理制度创新的各个主体构成的这一整体系统中，整体是有层次性的整体，层次是在整体中的层次。各个主体相互依赖而存在，相互作用而发生变化，因此，必须充分发挥各主体的积极性和主动性，才能构建一个健康、有序的制度创新主体系统。
从系统论的角度来看，任何系统都是为了达到一定的目的，体现一定的功能。中国公共管理制度创新的主体系统功能就是這一主体系统同外界环境发生联系的情况下所进行的制度的创新所起的作用。而“制度的基本功能就是为经济服务”。所以公共管理制度也具有为经济服务的功能。目前我国正处于由传统的计划经济向社会主义市场经济转轨时期，并将长期处于初级阶段，在公共管理制度方面仍然存在不尽合理乃至阻碍生产力发展的因素，这就需要通过公共管理制度的创新，改进现有的制度安排，起到推动我国生产力发展的作用。
而系统的功能是由系统的要素及其结构所决定的，但同时任何系统都是与外界环境发生联系的，因此，要想发挥系统的功能，除了要调整好系统内的结构外，还要创造一个有利于系统功能发挥的外部环境。当前，我国的公共管理制度创新还主要是以党和政府为主导的，非政府组织，尤其是人民群众受传统行政文化的影响，还未充分意识到自己在公共管理制度创新中的主体地位。例如，中国的传统政治文化中圣王一体、内圣外王的体认，形成卑微的臣民心理，表现在社会权威上是以君主至尊，自觉与君主认同的惟上心态，在学理上是向圣人求是非的惟书心态。人们习惯听“上边”发号施令，无论有理无理、都惟言是听，惟命是从。这些今天仍然发挥作用的政治文化传统，泯灭了人民的自主意识，同时也扼杀了人民的批评精神和创造精神。所以我们必须改善和优化制度创新的外部环境，提倡公共利益，强调公共责任，唤醒每个人的创新主体意识和创新主体的创新意识，最大限度的吸纳非核心主体在中国公共管理制度创新中的参与，调动各主体在制度创新中的积极性、主动性和创造性，从而更好地发挥系统功能。
总之，我们相信，在党和政府的推动下，中国的公共管理制度创新的主体系统会发挥其最大功能，既而推动我国社会生产力的发展，极大地增进与公平分配社会公共利益，最终实现中国最广大人民对公共事务的利益共享。
参考文献：
[1]赵凤平.系统论与唯物辩证法[J].大连教育学院学报，1994，（2）：28.
[2]王名.中国的非政府公共部门（上）[J].中国行政管理，2001，（5）：33—34.
[3]杨博文，谭祖雪.论社会制度的创新与社会公共组织发展[J].华东理工大学学报，2004，（1）：61—62.
关键词：公共管理；制度创新；主体系统
中图分类号：C939 文献标识码：A
文章编号：1009—0118（2012）10—0234—02
一、公共管理与公共管理制度
公共管理是西方国家在20世纪60年代以后，伴随新公共行政学的崛起以后出现的一个新概念，对于此新概念的定义，国内外的学术界至今没有一个统一的看法。在这里，我们认为公共管理就是为了有效的增进与公平分配社会公共利益，运用各种手段或工具，依法对公共事务进行管理，最终实现中国最广大人民对公共事务的利益共享。而公共管理制度则是规范和约束公共管理活动的行为规则。
二、中国公共管理制度創新的主体系统的构建
公共管理是一种对公共事务管理的新模式，是对传统公共事务管理模式的改革与创新。公共事务管理模式的改革与创新势必要求公共管理制度的改革与创新。
（一）领导主体
全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，是我们党同一切剥削阶级政党的根本区别。江泽民指出“我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益，就是党的的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿。”中国共产党是中国各族人民利益的忠实代表，党除了最广大人民群众的最大利益之外，没有自己的特殊利益。而公共管理制度创新的价值取向就是为了中国最广大人民对公共利益的共享，因此，只有坚持了党在公共管理制度创新中的领导地位，才能全面并正确地把握公共管理制度创新的方向。
与政府不同的是，党并非直接而是间接的参与了中国公共管理制度的创新，具体表现在：执政党提供了公共管理所必须的宪法制度和法制体系。宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础，宪法秩序决定了公共权力的架构和运行方式，规定了社会制度、国家制度的基本原则。因此，执政党提供了公共管理制度创新所必须遵循的基本规则。另外，只有公共管理制度的创立或修改成为党的意志时，才能通过人民代表大会上升为国家意志。所以党不仅提供了公共管理制度创新的立法基础，还影响了公共管理制度创新的结果。
（二）核心主体
在中国，“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个”。而公共管理制度是构成社会制度的一个组成部分，政府当然也是公共管理制度创新的核心主体。政府作为公共权力的主体，是凌驾社会之上的最具有权威的公共机构，它自身所具有的垄断和强制力使得它具有维护社会公共利益的能力。特别是在中国的集权式政治结构中，政府拥有绝对的政治力量对比优势，而且还拥有很大的资源配置权力，能通过行政、经济和法律手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行为。因而，中国公共管理制度创新的方向、速度和形式在很大程度上决定于政府的偏好。所以政府主体是中国公共管理制度创新主体系统中最核心、并发挥独特作用的部分。
（三）基础主体
人民群众是基础主体。从社会历史进程看，社会生产力的增长，社会形态的更替，社会的发展，以及社会意识的进步，都是人民群众实践活动的结果。人民群众是改造自然和改造社会的主体，是人类社会发展的决定性力量。江泽民在中国文化史、思想史、马克思主义发展史上，第一次明确提出：“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力”的观点。更可贵的是他把创新放在社会实践的基点上，作为世界的内在本质来理解和规定。他在谈到理论创新时明确提出：“理论创新的源泉在实践，实践的主体是人民群众。理论创新，必须尊重人民群众的首创精神。”那么制度创新、再具体到公共管理制度的创新，它们的源泉同样是实践，因此，从实践论的角度来看，这就为人民群众作为制度创新的基础主体提供了哲学基础。
另外，我国宪法规定了我国的根本政治制度，为人民群众作为中国公共管理制度创新的主体提供了政治基础。宪法中指出我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和方式管理社会事务。我国的社会制度决定了人民群众在我国社会中的主人翁地位和根本作用。人民作为公共权力的所有者，理应成为与他们利益密切相关的公共管理制度创新的基础主体。
（四）准公共部门主体
准公共部门（非政府组织、第三部门）是指介于纯粹的公共部门与非公共部门之间的部门，即介于政府组织与竞争性工商业之间的一些部门。中国的准公共部门主要是社会团体和民办非企业单位。
随着改革开放和市场经济的发展，经济资源控制和分配不平等导致我国社会阶层也出现了多元化的状况，多元化社会和社会利益团体多元化发展，必然要求公共管理和服务具有多元参与性。在公共管理制度创新的过程中，社会各阶层都要有自己的利益代表和利益维护的组织，也需要有为自己提供服务的机制。90年代以来，在经济发展与社会公正两大政策目标之间出现了明显的不平衡，公共政策的制定明显的向社会经济资源占有利益集团倾斜，忽视了社会中下层民众的利益和需要，导致社会断裂、社会矛盾加剧和社会冲突，引发社会的不稳定因素增加，一个重要的原因就在于维护社会中下层民众利益的组织的缺位。因此，公共管理的社会化需要有中间层的非政府组织参与公共管理制度创新的活动中，起到听取社会公众信息和意见，协调各方面利益，沟通社会各阶层之间的关系，缓和社会各种矛盾，推动公共管理制度创新过程的民主化。
三、中国公共管理制度创新的主体系统的结构与功能
系统论认为，系统中的各要素相互依赖、相互作用，而其中有的要素是控制中心，起主导作用，其他要素则是控制的对象，起辅从作用。我国公共管理制度创新的主体系统从结构上来说是由领导主体、核心主体、准公共部门主体和基础主体构成的。这一结构具有明显的层次性，最高层次是党和政府，它们是控制中心，起主导作用，人民群众和非政府组织是控制的对象，起辅从作用。实事求是地讲，目前在我国，党和政府在公共管理制度创新的过程中处于领导和核心地位，这一特点是符合当下中国的实际需要。但是这一层次性是在整体中的层次性，即领导和核心主体不能脱离其它的参与主体而独立存在。虽然党和政府在制度创新的过程中起着主导作用，非政府组织和人民群众作为制度创新的主体在制度创新的过程中起辅从作用，它们之间的关系并非平起平坐，但也绝对不是替代与被替代的关系。各个主体在系统中应该相互依存、相互依赖。 因此，在中国公共管理制度创新的各个主体构成的这一整体系统中，整体是有层次性的整体，层次是在整体中的层次。各个主体相互依赖而存在，相互作用而发生变化，因此，必须充分发挥各主体的积极性和主动性，才能构建一个健康、有序的制度创新主体系统。
从系统论的角度来看，任何系统都是为了达到一定的目的，体现一定的功能。中国公共管理制度创新的主体系统功能就是這一主体系统同外界环境发生联系的情况下所进行的制度的创新所起的作用。而“制度的基本功能就是为经济服务”。所以公共管理制度也具有为经济服务的功能。目前我国正处于由传统的计划经济向社会主义市场经济转轨时期，并将长期处于初级阶段，在公共管理制度方面仍然存在不尽合理乃至阻碍生产力发展的因素，这就需要通过公共管理制度的创新，改进现有的制度安排，起到推动我国生产力发展的作用。
而系统的功能是由系统的要素及其结构所决定的，但同时任何系统都是与外界环境发生联系的，因此，要想发挥系统的功能，除了要调整好系统内的结构外，还要创造一个有利于系统功能发挥的外部环境。当前，我国的公共管理制度创新还主要是以党和政府为主导的，非政府组织，尤其是人民群众受传统行政文化的影响，还未充分意识到自己在公共管理制度创新中的主体地位。例如，中国的传统政治文化中圣王一体、内圣外王的体认，形成卑微的臣民心理，表现在社会权威上是以君主至尊，自觉与君主认同的惟上心态，在学理上是向圣人求是非的惟书心态。人们习惯听“上边”发号施令，无论有理无理、都惟言是听，惟命是从。这些今天仍然发挥作用的政治文化传统，泯灭了人民的自主意识，同时也扼杀了人民的批评精神和创造精神。所以我们必须改善和优化制度创新的外部环境，提倡公共利益，强调公共责任，唤醒每个人的创新主体意识和创新主体的创新意识，最大限度的吸纳非核心主体在中国公共管理制度创新中的参与，调动各主体在制度创新中的积极性、主动性和创造性，从而更好地发挥系统功能。
总之，我们相信，在党和政府的推动下，中国的公共管理制度创新的主体系统会发挥其最大功能，既而推动我国社会生产力的发展，极大地增进与公平分配社会公共利益，最终实现中国最广大人民对公共事务的利益共享。
参考文献：
[1]赵凤平.系统论与唯物辩证法[J].大连教育学院学报，1994，（2）：28.
[2]王名.中国的非政府公共部门（上）[J].中国行政管理，2001，（5）：33—34.
[3]杨博文，谭祖雪.论社会制度的创新与社会公共组织发展[J].华东理工大学学报，2004，（1）：61—62.