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主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府委托，现对《浙江省固体废物污染环境防治条例(草案)》(以下简称条例草案)的有关问题作如下说明。
一、制定条例的必要性
防治固体废物污染环境是环境保护的一项重要内容。近年来，随着我省工业化、城市化的发展以及人民生活水平的提高，生产和生活领域固体废物产生量急剧增长，固体废物污染防治工作面临着许多新的情况和问题，主要有：一是我省工业结构中化工、医药、电镀、制革等固体废物污染的重点行业比较发达，固体废物产生量大。据统计，2003年，全省工业固体废物产生量1976万吨，比上年增长11．2％。二是危险废物处置能力严重不足，导致有些危险废物长期贮存无法处置，有些随意倾倒、丢弃、遗撒，有些将危险废物及其他有害废物混入生活垃圾收集、贮存、填埋。三是随着消费结构的变化和消耗性物品废弃物增多，城市生活垃圾以每年6％速度增长，农村和农业固体废物污染问题日益突出，大多数农村生活垃圾未能得到妥善处置。四是废弃电器和其他新型固体废物不断增长，造成新的污染。五是倒卖、转移进口固体废物的现象时有发生，进口固体废物的管理仍需进一步加强。六是固体废物管理水平仍处于起步阶段，固体废物管理力量薄弱。上述问题，需要采取综合性措施加以解决，需要实行严格的依法管理加以控制。重新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称固体废物污染环境防治法)于2005年4月起施行，以及行政许可法的贯彻实施，都迫切需要通过地方性法规的制订来解决固体废物管理实践中的难题。为使固体废物污染环境防治工作在国家法律的原则下更加具体化、更具操作性，结合本省实际，制订条例是必要的。
二、条例草案的起草过程
条例草案列人省人大2004年立法计划后，省环保局成立了专门的起草小组，起草人员依据国家法律法规，借鉴外省市立法经验，经反复讨论，形成征求意见稿。期间，省人大农环资委对条例草案的立法进程非常重视和关心，专程对杭州等地的固体废物管理进行前期调研。省环保局在征求各厅局意见，对相关意见进行综合汇总后，送审稿于2004年8月上报省人民政府。省法制办按照立法程序对送审稿进行了初步审核后，书面，正求有关省级部门和各市人民政府意见，认真研究和修改形成了条例草案修改稿。9月下旬，省法制办会同省环保局赴山东调研。10月下旬，赴杭州、台州进行立法调研，召开了政府有关部门参加的征询意见座谈会，同时走访了生产企业、固体废物集中处置企业，广泛听取各方面的意见。针对立法调研反映的情况和意见，对条例草案修改稿再次作了修改。11月中旬，省法制办召开了省级有关部门参加的立法协调会，协调各方意见。由于当时固体废物污染环境防治法正在修订，省法制办又根据上位法的新内容作了研究衔接，进行了多次论证和修改，形成现在的条例草案，并经省政府第45次常务会议讨论通过。
三、需要说明的几个问题
(一)关于固体废物污染防治管理体制。固体废物污染环境防治工作实行的是“政府领导、环保部门统一监督管理、有关部门在各自的职责范围内监督管理”的体制，加强政府的组织和领导，采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施是十分必要的。条例草案第四条对此作了原则规定，将固体废物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展计划，在编制各类规划时，应当统筹考虑固体废物的综合利用和集中无害化处置。为使“统一监督管理”和“分工监督管理”工作更有利于配合、协调，条例草案第五条进一步明确规定县级以上人民政府环境保护行政主管部门对其他有关部门固体废物污染环境防治监督管理工作进行指导、协调，并规定了环境卫生行政主管部门、卫生、农业、渔业等行政主管部门的职责。
(二)细化、强化的制度和原则
1．强化生产者责任制度。一是强调生产者清洁生产，规定产生工业固体废物的单位和个人，应当采取符合清洁生产要求的生产工艺和技术，减少固体废物产生量，降低或者消除固体废物对环境的危害；二是强调生产者回收责任制度，规定生产、销售列入国家强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后进行回收、处置。条例草案第八条、第九条作了规定。
2．细化申报登记制度。申报登记是环境保护行政主管部门对工业固体废物和危险废物实施监督管理的基本法律制度，实行达一制度可以使环境保护行政主管部门全面地掌握和控制工业固体废物和危险废物的基本情况，为实施防治工作提供前提条件。条例草案第八条对申报登记的程序作了细化。
3．明确污染者付费原则。污染者承担污染治理的费用，是环境保护的一项重要原则。尽管不同地区、不同时期对不同类型的废物处置可能采取不同收费方法和支出渠道，但基本依据都出于这项原则。为了真正落实污染者的防治责任，条例草案第二十七条规定：“产生固体废物的单位和个人，无能力自行处置的，应当委托依法设立的固体废物处置单位处置，并支付处置费用。处置费用的标准，由设区的市物价行政主管部门会同环境保护等有关部门制定；其中生活垃圾处置费用的标准，可由县(市)物价行政主管部门会同有关部门制定。法律、法规对处置费用标准另有规定的，从其规定。”
(三)关于危险废物管理。危险废物具有毒性、腐蚀性等危险特性，对环境危害极大，是固体废物管理的重点。针对我省危险废物处置工作面临的处置设施不足，行政代处置不够完善，有关单位和个人设置地区障碍、禁止或者阻挠危险废物跨区域转移、利用和处置，应急措施力度不够等问题，条例草案作了以下规定：
1．对危险废物集中处置设施的规划和建设提出了要求(条例草案第十三条)。
2．完善危险废物代处置制度。规定危险废物产生地无处置设施和场所的，或者处置设施、场所不符合国家有关规定和技术标准，需要跨行政区域处置危险废物的，由所跨行政区域的共同上一级人民政府环境保护行政主管部门指定处置单位代为处置(条例草案第十四条)。
3．完善危险废物转移管理制度。固体废物污染环境防治法规定固体废物跨省转移的行政许可，条例草案第十五条增加了对危险废物跨市、县转移的许可，规定“危险废物在本省行政区域内跨市、县(市、区)转移的，应当向移出地设区的市环境保护行政主管部门提出申请，并由移出地设区的市环境保护行政主管部门征求接收地设区的市环境保护行政主管部门意见后，报省环境保护行政主管部门批准。”主要考虑根据我省的固体废物污染防治现状，如果不进行对危险废物跨市县的审批，就难以进行对危险废物的源头控制和全过程管理，导致污染的转移。增加对危险废物转移进行计划审批，主要考虑许多单位产生危险废物的种类和数量是有规律的，计划审批可以减少重复审批，是便于管理、方便企业的一项举措。
4．增加企业制定意外事故防范措施和应急预案，并贼予 有关主管部门处理事故的应急手段。条例草案第十九条、第二十条规定了事故应急预案的制定、事故的报告和事故处理规定，目的是预防危险废物在产生、收集、贮存、运输、利用和处理处置过程的事故发生，增加企事业单位、政府部门的公共安全意识，提高发生事故或者突发性事件的应急能力，消除和减轻对环境的污染危害。
(四)关于有害废物管理。对未列入国家危险废物名录，但含有毒有害物质，或者在利用和处置过程中必须产生有毒有害物质的固体废物如何管理，国家未作规定。随着我省经济发展，对不属于《危险废物名录》管理的一些有害废物，如电子废物、有机废物、部分城市生活污水处理厂(同时处理工业废水)的污泥，由于管理体系尚未建立，大部分有害废物尚未得到妥善的安全处置，其对环境的污染日益严重，对社会造成的危害性较大。因此，对不属于《危险废物名录》和《危险废物鉴别标准》鉴别的一些有害废物，参照江苏、广东等地的做法，规定相应的管理措施是非常必要的。为此，条例草案第二十一条规定：“利用和处置有害废物实行备案制度，严格控制利用和处置活动的全过程。”并规定了利用和处置有害废物的单位应当具备的条件；规定有害废物的名录由省环境保护行政主管部门组织专家委员会认定并公布。
(五)关于进口废物管理。固体废物污染环境防治法对不同类型的进口固体废物规定了相应的管制措施。条例草案对此作了转置规定。同时结合我省实际增加以下规定：一是县级以上人民政府环境保护行政主管部门应当加强对进口固体废物的利用活动进行监督检查；二是利用进口固体废物的单位，应当对其利用过程中产生的废物的种类、数量、流向，向所在地县(市、区)环境保护行政主管部门申报登记；三是禁止进口未列入国家限制进口目录和自动许可目录的固体废物。禁止倒卖或者跨市、县(市、区)转移列入国家限制进口目录的固体废物。
(六)关于农业和农村固体废物纳入防治体系。随着农业产业化发展和农村生活水平的提高，农业生产固体废物和农村垃圾所造成的污染问题已经非常突出。对城乡固体废物处理的区别对待，不仅使农村固体废物处于无序堆放的状态，还导致城市固体废物向农村转移，造成垃圾围城、土壤和水源污染、农村卫生条件恶化。实现城乡统筹、协调发展，改善农村环境卫生面貌，加强对农业和农村固体废物的管理是十分必要的。为此，条例草案第十条和第二十四条规定：县级以上人民政府应当制定生活垃圾治理规划，统筹建设城乡生活垃圾收集、贮存、运输、处置设施，实现城乡生活垃圾处置设施共建共享；同时，对畜禽、水产规模养殖等农业生产活动中产生的固体废物提出了综合利用的要求。
(七)关于强制措施。长期以来，由于法律法规规定的处罚标准偏低，尤其环保部门“受权有限”、对环境违法行为缺乏必要的强制手段和措施，导致了环境违法行为往往得不到及时制止，环保执法难度增加，客观上存在“违法成本低、守法成本高”等突出矛盾和问题。条例草案第三十七条赋予环境保护行政主管部门必要的强制措施：“违反本条例规定从事收集、运输、贮存、利用、处置固体废物等活动的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门没收其经营的固体废物及利用固体废物所生产的产品。固体废物需要处置的，处置费用由违法者承担；没收物品的变价款上缴同级财政。”
《浙江省固体废物污染环境防治条例(草案)》和以上说明，请予审议。
我受省人民政府委托，现对《浙江省固体废物污染环境防治条例(草案)》(以下简称条例草案)的有关问题作如下说明。
一、制定条例的必要性
防治固体废物污染环境是环境保护的一项重要内容。近年来，随着我省工业化、城市化的发展以及人民生活水平的提高，生产和生活领域固体废物产生量急剧增长，固体废物污染防治工作面临着许多新的情况和问题，主要有：一是我省工业结构中化工、医药、电镀、制革等固体废物污染的重点行业比较发达，固体废物产生量大。据统计，2003年，全省工业固体废物产生量1976万吨，比上年增长11．2％。二是危险废物处置能力严重不足，导致有些危险废物长期贮存无法处置，有些随意倾倒、丢弃、遗撒，有些将危险废物及其他有害废物混入生活垃圾收集、贮存、填埋。三是随着消费结构的变化和消耗性物品废弃物增多，城市生活垃圾以每年6％速度增长，农村和农业固体废物污染问题日益突出，大多数农村生活垃圾未能得到妥善处置。四是废弃电器和其他新型固体废物不断增长，造成新的污染。五是倒卖、转移进口固体废物的现象时有发生，进口固体废物的管理仍需进一步加强。六是固体废物管理水平仍处于起步阶段，固体废物管理力量薄弱。上述问题，需要采取综合性措施加以解决，需要实行严格的依法管理加以控制。重新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称固体废物污染环境防治法)于2005年4月起施行，以及行政许可法的贯彻实施，都迫切需要通过地方性法规的制订来解决固体废物管理实践中的难题。为使固体废物污染环境防治工作在国家法律的原则下更加具体化、更具操作性，结合本省实际，制订条例是必要的。
二、条例草案的起草过程
条例草案列人省人大2004年立法计划后，省环保局成立了专门的起草小组，起草人员依据国家法律法规，借鉴外省市立法经验，经反复讨论，形成征求意见稿。期间，省人大农环资委对条例草案的立法进程非常重视和关心，专程对杭州等地的固体废物管理进行前期调研。省环保局在征求各厅局意见，对相关意见进行综合汇总后，送审稿于2004年8月上报省人民政府。省法制办按照立法程序对送审稿进行了初步审核后，书面，正求有关省级部门和各市人民政府意见，认真研究和修改形成了条例草案修改稿。9月下旬，省法制办会同省环保局赴山东调研。10月下旬，赴杭州、台州进行立法调研，召开了政府有关部门参加的征询意见座谈会，同时走访了生产企业、固体废物集中处置企业，广泛听取各方面的意见。针对立法调研反映的情况和意见，对条例草案修改稿再次作了修改。11月中旬，省法制办召开了省级有关部门参加的立法协调会，协调各方意见。由于当时固体废物污染环境防治法正在修订，省法制办又根据上位法的新内容作了研究衔接，进行了多次论证和修改，形成现在的条例草案，并经省政府第45次常务会议讨论通过。
三、需要说明的几个问题
(一)关于固体废物污染防治管理体制。固体废物污染环境防治工作实行的是“政府领导、环保部门统一监督管理、有关部门在各自的职责范围内监督管理”的体制，加强政府的组织和领导，采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施是十分必要的。条例草案第四条对此作了原则规定，将固体废物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展计划，在编制各类规划时，应当统筹考虑固体废物的综合利用和集中无害化处置。为使“统一监督管理”和“分工监督管理”工作更有利于配合、协调，条例草案第五条进一步明确规定县级以上人民政府环境保护行政主管部门对其他有关部门固体废物污染环境防治监督管理工作进行指导、协调，并规定了环境卫生行政主管部门、卫生、农业、渔业等行政主管部门的职责。
(二)细化、强化的制度和原则
1．强化生产者责任制度。一是强调生产者清洁生产，规定产生工业固体废物的单位和个人，应当采取符合清洁生产要求的生产工艺和技术，减少固体废物产生量，降低或者消除固体废物对环境的危害；二是强调生产者回收责任制度，规定生产、销售列入国家强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后进行回收、处置。条例草案第八条、第九条作了规定。
2．细化申报登记制度。申报登记是环境保护行政主管部门对工业固体废物和危险废物实施监督管理的基本法律制度，实行达一制度可以使环境保护行政主管部门全面地掌握和控制工业固体废物和危险废物的基本情况，为实施防治工作提供前提条件。条例草案第八条对申报登记的程序作了细化。
3．明确污染者付费原则。污染者承担污染治理的费用，是环境保护的一项重要原则。尽管不同地区、不同时期对不同类型的废物处置可能采取不同收费方法和支出渠道，但基本依据都出于这项原则。为了真正落实污染者的防治责任，条例草案第二十七条规定：“产生固体废物的单位和个人，无能力自行处置的，应当委托依法设立的固体废物处置单位处置，并支付处置费用。处置费用的标准，由设区的市物价行政主管部门会同环境保护等有关部门制定；其中生活垃圾处置费用的标准，可由县(市)物价行政主管部门会同有关部门制定。法律、法规对处置费用标准另有规定的，从其规定。”
(三)关于危险废物管理。危险废物具有毒性、腐蚀性等危险特性，对环境危害极大，是固体废物管理的重点。针对我省危险废物处置工作面临的处置设施不足，行政代处置不够完善，有关单位和个人设置地区障碍、禁止或者阻挠危险废物跨区域转移、利用和处置，应急措施力度不够等问题，条例草案作了以下规定：
1．对危险废物集中处置设施的规划和建设提出了要求(条例草案第十三条)。
2．完善危险废物代处置制度。规定危险废物产生地无处置设施和场所的，或者处置设施、场所不符合国家有关规定和技术标准，需要跨行政区域处置危险废物的，由所跨行政区域的共同上一级人民政府环境保护行政主管部门指定处置单位代为处置(条例草案第十四条)。
3．完善危险废物转移管理制度。固体废物污染环境防治法规定固体废物跨省转移的行政许可，条例草案第十五条增加了对危险废物跨市、县转移的许可，规定“危险废物在本省行政区域内跨市、县(市、区)转移的，应当向移出地设区的市环境保护行政主管部门提出申请，并由移出地设区的市环境保护行政主管部门征求接收地设区的市环境保护行政主管部门意见后，报省环境保护行政主管部门批准。”主要考虑根据我省的固体废物污染防治现状，如果不进行对危险废物跨市县的审批，就难以进行对危险废物的源头控制和全过程管理，导致污染的转移。增加对危险废物转移进行计划审批，主要考虑许多单位产生危险废物的种类和数量是有规律的，计划审批可以减少重复审批，是便于管理、方便企业的一项举措。
4．增加企业制定意外事故防范措施和应急预案，并贼予 有关主管部门处理事故的应急手段。条例草案第十九条、第二十条规定了事故应急预案的制定、事故的报告和事故处理规定，目的是预防危险废物在产生、收集、贮存、运输、利用和处理处置过程的事故发生，增加企事业单位、政府部门的公共安全意识，提高发生事故或者突发性事件的应急能力，消除和减轻对环境的污染危害。
(四)关于有害废物管理。对未列入国家危险废物名录，但含有毒有害物质，或者在利用和处置过程中必须产生有毒有害物质的固体废物如何管理，国家未作规定。随着我省经济发展，对不属于《危险废物名录》管理的一些有害废物，如电子废物、有机废物、部分城市生活污水处理厂(同时处理工业废水)的污泥，由于管理体系尚未建立，大部分有害废物尚未得到妥善的安全处置，其对环境的污染日益严重，对社会造成的危害性较大。因此，对不属于《危险废物名录》和《危险废物鉴别标准》鉴别的一些有害废物，参照江苏、广东等地的做法，规定相应的管理措施是非常必要的。为此，条例草案第二十一条规定：“利用和处置有害废物实行备案制度，严格控制利用和处置活动的全过程。”并规定了利用和处置有害废物的单位应当具备的条件；规定有害废物的名录由省环境保护行政主管部门组织专家委员会认定并公布。
(五)关于进口废物管理。固体废物污染环境防治法对不同类型的进口固体废物规定了相应的管制措施。条例草案对此作了转置规定。同时结合我省实际增加以下规定：一是县级以上人民政府环境保护行政主管部门应当加强对进口固体废物的利用活动进行监督检查；二是利用进口固体废物的单位，应当对其利用过程中产生的废物的种类、数量、流向，向所在地县(市、区)环境保护行政主管部门申报登记；三是禁止进口未列入国家限制进口目录和自动许可目录的固体废物。禁止倒卖或者跨市、县(市、区)转移列入国家限制进口目录的固体废物。
(六)关于农业和农村固体废物纳入防治体系。随着农业产业化发展和农村生活水平的提高，农业生产固体废物和农村垃圾所造成的污染问题已经非常突出。对城乡固体废物处理的区别对待，不仅使农村固体废物处于无序堆放的状态，还导致城市固体废物向农村转移，造成垃圾围城、土壤和水源污染、农村卫生条件恶化。实现城乡统筹、协调发展，改善农村环境卫生面貌，加强对农业和农村固体废物的管理是十分必要的。为此，条例草案第十条和第二十四条规定：县级以上人民政府应当制定生活垃圾治理规划，统筹建设城乡生活垃圾收集、贮存、运输、处置设施，实现城乡生活垃圾处置设施共建共享；同时，对畜禽、水产规模养殖等农业生产活动中产生的固体废物提出了综合利用的要求。
(七)关于强制措施。长期以来，由于法律法规规定的处罚标准偏低，尤其环保部门“受权有限”、对环境违法行为缺乏必要的强制手段和措施，导致了环境违法行为往往得不到及时制止，环保执法难度增加，客观上存在“违法成本低、守法成本高”等突出矛盾和问题。条例草案第三十七条赋予环境保护行政主管部门必要的强制措施：“违反本条例规定从事收集、运输、贮存、利用、处置固体废物等活动的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门没收其经营的固体废物及利用固体废物所生产的产品。固体废物需要处置的，处置费用由违法者承担；没收物品的变价款上缴同级财政。”
《浙江省固体废物污染环境防治条例(草案)》和以上说明，请予审议。