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根据“认识是关键、信息是基础、平台是依托、应用是抓手、制度是保障、统筹协调是基本方法”的基本经验,上海市以基础数据库建设为基础,以跨部门协同应用为驱动力,以信息化项目归口管理为抓手,推动政务信息资源在部门之间共享,并逐步实现政务信息资源管理的采集集约化、登记规范化、更新制度化、共享普遍化,促进政府执政能力和服务水平双提升。
立足三大基础库建设,支撑信息共享和业务协同
按照“一数一源”的原则,遵循“先推示范应用,再全面推广”的思路,上海不断深化集中与分布相结合的基础信息库建设,并通过示范性应用,展示信息共享促进业务协同,提高行政效率的效应。
在人口领域,建于2001年的上海社会保障和市民服务信息系统和居住证信息系统,目前已初步形成覆盖1370万户籍人口、约700万来沪人员信息的人口数据库,在人力资源社会保障、公安、民政、医保、计生、教育、公积金管理等部门之间进行数据交换和共享,有效堵塞了管理漏洞。如公安部门通过与劳动保障信息系统中外来人口信息的比对,一次就发现公安部通缉在逃人员80余人。基于上述两个系统,市级政府部门与区县政府实现条块之间的信息交换和共享,一方面通过社会保障卡和居住证服务网点采集数据与市级部门的业务数据进行比对,确保了数据准确性;另一方面,经过比对的数据在区县电子政务平台“沉淀”,也为区县人口综合管理服务提供了必要的信息基础。如通过整合公安、外口、劳动、民政、计生、司法、残联、老龄等部门人口信息,实现了户籍人口、来沪人员、境外人员、就业困难、失业登记、民政救助、育龄妇女、刑释解教、残疾人员、困难老人、在职丧劳鉴定、领取失业保障金等信息跨部门共享。
在法人领域, 2005年上海根据国家四部委试点要求,建立了覆盖100万户企业、包含工商、财税、质监三部门的53项基础信息的企业基础信息库及数据交换平台,依托部门间的业务需求,实现“一次输入、多次使用”、“一局变动、多处联动”,确保企业基础信息的准确、完整、一致,优化了企业登记数据流程、减少企业重复填报、提高政府部门的监管水平和服务水平。如工商部门通过数据交换和比对,获取机构代码信息和企业纳税信息,有利于其加强对企业的信用监管,并通过税务管理非正常户、及经营不正常的企业信息,为工商部门查处无照经营企业、擅自变更经营场地企业、未参加年检等不规范企业提供线索。又如税务部门通过数据交换和比对,能够发现未按规定办理税务登记的不规范企业,对税务部门摸清税源、核查漏征漏管户发挥重要作用。此外,上海的法人信息共享和应用系统已正式立项建设,在主体对象方面从企业扩展至包括企业法人、事业单位、社会团体、合伙企业、农民专业合作社等法人,在信息类别方面从基础信息扩展至登记类、资质类、监管类各类信息,将在企业设立、税务管理、市场监管等应用领域为全市各政府机关提供数据支撑。
在空间地理领域,在基本实现了城市管理对象的数字化的基础上,初步建成由数字地形图、数字化遥感影像图组成的基础地理空间数据库,并逐步形成建设空间地理信息共享应用的三大版本(工作版、专业版、社会版)数据平台的核心思路。工作版本每年更新一次,主要为各部门建设专业地理信息系统提供参照;有关部门通过在工作版本上叠加专业数据,形成了初具规模的专业版本;通过在工作版本上叠加衣食住行等服务信息,形成可供公众使用的社会版本。目前,空间地理资源的工作版数据平台已经开始使用,专业版数据平台的试点建设也已取得阶段性成果,在水务、绿化、环保、交通等领域进行数据交换。社会版数据平台建设也基本完成,提供交通旅游、休闲娱乐、购物消费、住宿餐饮、生活服务等7大类35小类与市民生活密切相关的“衣食住行”信息,以及37类政府办事网点信息。
推进政务信息目录体系建设,提高信息资源管理水平
为支撑三大库之间跨库共享以及满足部门对三大库之外的其他信息的共享需求,上海市积极研究信息资源目录体系和交换体系研究,推进全市统一的政务信息资源共享和交换平台建设,重点解决资源统一描述、统一备案、统一检索、统一交换等问题,为提升政府信息资源管理水平和促进政务信息资源的全面共享创造条件。
在公文类信息目录建设方面,按照先易后难的思路,2007年建立了公文类政府信息目录备案管理系统,形成了公文类信息资源的目录规范,要求各政府机关将本机关发布的所有公文类信息(除涉及国家秘密外)的文件名称、发文机关、公开属性、内容描述等目录要素进行备案登记,形成全市公文类信息目录库,为掌握全市公文类信息底数、加强公开属性审核管理、提供全市公文类信息“一站式”检索服务奠定基础。截至今年8月,已有33个市级委、办、局和18个区县政府累计备案公文类信息目录8.9万条,本市公文类信息目录库基本建成,将同时为公众和政府机关提供公文类信息的检索和获取渠道。
在非公文类信息目录建设方面,从2008年起在部分委办和区县开展行业专业信息和三类基础信息的分类梳理和目录编制试点,通过资源梳理、分类、编目和目录服务,实现跨部门信息的检索、定位和共享。如黄浦区结合实有人口信息资源库建设形成区级政务信息目录中心,区委组织部依靠目录中心,使掌握流动党员的信息量比传统手段增加了5倍,促进了基层党组织建设;区人口计生委克服了来沪人员信息多头采集、难以统计等问题,全面动态地掌握了来沪育龄妇女信息达30065条;区教育局依据户籍和来沪学龄儿童信息,利用人口GIS系统掌握区内学校生源分布情况,合理调配教学资源,提高了教学设施的利用率。
以信息共享为基础,深化跨部门协同应用
建库不等于共享。为充分发挥基础数据库的作用,上海以应用为导向,通过重点建设一批需求迫切的综合应用系统,有效带动了政务信息资源在各部门之间依职能、按需求实现交换和共享。
在提升城市管理水平方面,上海依托空间地理信息共享共建,推动了一批重点的信息化项目建设。2005年,启动城市网格化管理信息系统建设,综合利用GIS、GPS、RS等多种现代信息技术,建立全市统一的综合管理信息数据库和市、区两级信息平台,实现了对管理对象在空间、时间和责任上的精确定位,推进了管理对象、管理过程、管理决策的数字化,实现了管理过程、管理决策的实时传递,大大提高了城市管理的量化水平和精细精准度。系统以万米网格为管理单元,系统监督员综合管理10多个部门5大类管理的84种部件和32种事件,主动对监管范围内的部件、事件进行巡查,横不越界,纵不加层,无缝覆盖。市民无需了解政府职能部门设置和内部分工,有关问题的报告只需通过“12319”一个电话就能得到受理。将城市管理模式由被动向主动、由粗放型向精细、由定性向定量、分散向综合转变,有效提升了城市管理的能级和水平。截至2008年底,系统对各类城市管理问题已经累计立案超过156万件,结案率达到98%。
在优化公共服务模式方面,依托“中国上海”门户网站,深化“一网办事”,已汇聚1677个办事项目,提供在线受理、状态查询、结果反馈、网上咨询投诉等服务功能;推进“一线办事”,形成了以12319城建服务热线、12333劳动保障热线、12315消费者投诉热线为代表的政府咨询服务呼叫中心,并建立了政务服务热线114平台,实现了对各政府机关各类电话的统一查询和转接;深化“一门办事”,整合民政、社保、公安、房屋、司法等部门的事务受理窗口,形成一门式的社区事务服务中心,并逐步向“前台一口受理、后台协同办理”的服务模式转变。如黄浦区建立了社会救助“一口受理”服务系统,救助对象只需携带有关证明,无需填表,3天内(原需15天)即可完成手续。松江区开发了“一站式”企业服务与管理系统,有198个事项可在网上办理,实现了与办事柜台联动的网上申报、信息发布、限时办结的行政审批服务功能,可7×24小时受理企业准入申报,工商、税务等18个部门形成互动协同,企业平均每个申办项目企业可减少往返6次、节省106元,仅此一项当年使企业节约费用近200万元。
此外,上海已启动全市行政审批办事平台建设,以办事事件为主线,淡化办事事项和环节,通过审批信息在部门之间交换,实现审批业务调度,推进跨部门协同审批办事,实现“一口受理、协同处理”的目标,对于提高办事效率、提升公开透明度、强化电子监察产生积极作用。
在加强市场监管力度方面,通过企业信息共享,税务部门通过与企业工商注册登记信息比对,发现并核查未办理税务登记的企业和税务非正常企业,为征税管理提供支撑。通过出口退税管理系统与口岸电子执法系统运行,缩短了出口货物报关单的收集时间,加快外汇核销,提高出口货物报关单、外汇收汇核销单信息的传递速度与质量,保证出口企业申报数据的正确性、规范性和合法性,打击骗取出口退税违法犯罪活动。如外高桥保税区和各出口加工区间的货物调拨从1-2天,缩短至4小时左右;空运货物从飞机降落到运至加工区的通关时间由原来的72小时缩短至4小时,其中海关通关环节不到10分钟,进口货物通关海运由96小时缩短为24小时,达到了世界上先进国家的通关水平,大大促进了上海口岸的进出口贸易。
以项目归口管理为抓手,在源头上遏制“信息孤岛”
经过持续几年的推进,上海市电子政务建设的重心已经从单部门、单系统建设转向深度挖掘信息资源价值和跨部门协同应用,在这一转变过程中,上海以有利于资源利用、有利于信息共享、有利于协同应用为导向,积极探索电子政务项目的建设管理机制。
在统筹规划信息化项目建设方面,为解决跨部门、综合性项目建设协调难度大、利益关系错综复杂等问题,上海正在探索信息化主管部门由统一规划跨部门、综合性的信息化项目,由职能部门负责建设和运维的建设模式。通过对重大项目的统一规划,重点解决各部门在信息共享和利益分配上的问题。近期重点规划了行政审批办事平台、法人信息共享应用系统,即满足了各部门的业务需求,也充分发挥了资源共享和业务协同在提升信息化项目综合效益方面的作用。
在归口管理信息化项目方面,在市建设财力和信息化预算资金安排中,把信息资源开发利用作为信息化项目审核的重要条件,以此为依据全面实施对市建设财力项目、纳入财政支出预算管理项目的归口把关,提高了财政资金的投入效益。如在今年的信息化专项资金申报指南中,明确将政府信息资源分类编目、注册管理、发现定位、共享交换、发布服务方面的应用项目作为重点支持项目。在项目预算资金安排上,对本市实有人口信息管理系统、居住证信息系统、市行政审批办事平台、法人信息共享应用系统等跨部门协同项目予以了重点支持。
(上海市经济和信息化委员会)
立足三大基础库建设,支撑信息共享和业务协同
按照“一数一源”的原则,遵循“先推示范应用,再全面推广”的思路,上海不断深化集中与分布相结合的基础信息库建设,并通过示范性应用,展示信息共享促进业务协同,提高行政效率的效应。
在人口领域,建于2001年的上海社会保障和市民服务信息系统和居住证信息系统,目前已初步形成覆盖1370万户籍人口、约700万来沪人员信息的人口数据库,在人力资源社会保障、公安、民政、医保、计生、教育、公积金管理等部门之间进行数据交换和共享,有效堵塞了管理漏洞。如公安部门通过与劳动保障信息系统中外来人口信息的比对,一次就发现公安部通缉在逃人员80余人。基于上述两个系统,市级政府部门与区县政府实现条块之间的信息交换和共享,一方面通过社会保障卡和居住证服务网点采集数据与市级部门的业务数据进行比对,确保了数据准确性;另一方面,经过比对的数据在区县电子政务平台“沉淀”,也为区县人口综合管理服务提供了必要的信息基础。如通过整合公安、外口、劳动、民政、计生、司法、残联、老龄等部门人口信息,实现了户籍人口、来沪人员、境外人员、就业困难、失业登记、民政救助、育龄妇女、刑释解教、残疾人员、困难老人、在职丧劳鉴定、领取失业保障金等信息跨部门共享。
在法人领域, 2005年上海根据国家四部委试点要求,建立了覆盖100万户企业、包含工商、财税、质监三部门的53项基础信息的企业基础信息库及数据交换平台,依托部门间的业务需求,实现“一次输入、多次使用”、“一局变动、多处联动”,确保企业基础信息的准确、完整、一致,优化了企业登记数据流程、减少企业重复填报、提高政府部门的监管水平和服务水平。如工商部门通过数据交换和比对,获取机构代码信息和企业纳税信息,有利于其加强对企业的信用监管,并通过税务管理非正常户、及经营不正常的企业信息,为工商部门查处无照经营企业、擅自变更经营场地企业、未参加年检等不规范企业提供线索。又如税务部门通过数据交换和比对,能够发现未按规定办理税务登记的不规范企业,对税务部门摸清税源、核查漏征漏管户发挥重要作用。此外,上海的法人信息共享和应用系统已正式立项建设,在主体对象方面从企业扩展至包括企业法人、事业单位、社会团体、合伙企业、农民专业合作社等法人,在信息类别方面从基础信息扩展至登记类、资质类、监管类各类信息,将在企业设立、税务管理、市场监管等应用领域为全市各政府机关提供数据支撑。
在空间地理领域,在基本实现了城市管理对象的数字化的基础上,初步建成由数字地形图、数字化遥感影像图组成的基础地理空间数据库,并逐步形成建设空间地理信息共享应用的三大版本(工作版、专业版、社会版)数据平台的核心思路。工作版本每年更新一次,主要为各部门建设专业地理信息系统提供参照;有关部门通过在工作版本上叠加专业数据,形成了初具规模的专业版本;通过在工作版本上叠加衣食住行等服务信息,形成可供公众使用的社会版本。目前,空间地理资源的工作版数据平台已经开始使用,专业版数据平台的试点建设也已取得阶段性成果,在水务、绿化、环保、交通等领域进行数据交换。社会版数据平台建设也基本完成,提供交通旅游、休闲娱乐、购物消费、住宿餐饮、生活服务等7大类35小类与市民生活密切相关的“衣食住行”信息,以及37类政府办事网点信息。
推进政务信息目录体系建设,提高信息资源管理水平
为支撑三大库之间跨库共享以及满足部门对三大库之外的其他信息的共享需求,上海市积极研究信息资源目录体系和交换体系研究,推进全市统一的政务信息资源共享和交换平台建设,重点解决资源统一描述、统一备案、统一检索、统一交换等问题,为提升政府信息资源管理水平和促进政务信息资源的全面共享创造条件。
在公文类信息目录建设方面,按照先易后难的思路,2007年建立了公文类政府信息目录备案管理系统,形成了公文类信息资源的目录规范,要求各政府机关将本机关发布的所有公文类信息(除涉及国家秘密外)的文件名称、发文机关、公开属性、内容描述等目录要素进行备案登记,形成全市公文类信息目录库,为掌握全市公文类信息底数、加强公开属性审核管理、提供全市公文类信息“一站式”检索服务奠定基础。截至今年8月,已有33个市级委、办、局和18个区县政府累计备案公文类信息目录8.9万条,本市公文类信息目录库基本建成,将同时为公众和政府机关提供公文类信息的检索和获取渠道。
在非公文类信息目录建设方面,从2008年起在部分委办和区县开展行业专业信息和三类基础信息的分类梳理和目录编制试点,通过资源梳理、分类、编目和目录服务,实现跨部门信息的检索、定位和共享。如黄浦区结合实有人口信息资源库建设形成区级政务信息目录中心,区委组织部依靠目录中心,使掌握流动党员的信息量比传统手段增加了5倍,促进了基层党组织建设;区人口计生委克服了来沪人员信息多头采集、难以统计等问题,全面动态地掌握了来沪育龄妇女信息达30065条;区教育局依据户籍和来沪学龄儿童信息,利用人口GIS系统掌握区内学校生源分布情况,合理调配教学资源,提高了教学设施的利用率。
以信息共享为基础,深化跨部门协同应用
建库不等于共享。为充分发挥基础数据库的作用,上海以应用为导向,通过重点建设一批需求迫切的综合应用系统,有效带动了政务信息资源在各部门之间依职能、按需求实现交换和共享。
在提升城市管理水平方面,上海依托空间地理信息共享共建,推动了一批重点的信息化项目建设。2005年,启动城市网格化管理信息系统建设,综合利用GIS、GPS、RS等多种现代信息技术,建立全市统一的综合管理信息数据库和市、区两级信息平台,实现了对管理对象在空间、时间和责任上的精确定位,推进了管理对象、管理过程、管理决策的数字化,实现了管理过程、管理决策的实时传递,大大提高了城市管理的量化水平和精细精准度。系统以万米网格为管理单元,系统监督员综合管理10多个部门5大类管理的84种部件和32种事件,主动对监管范围内的部件、事件进行巡查,横不越界,纵不加层,无缝覆盖。市民无需了解政府职能部门设置和内部分工,有关问题的报告只需通过“12319”一个电话就能得到受理。将城市管理模式由被动向主动、由粗放型向精细、由定性向定量、分散向综合转变,有效提升了城市管理的能级和水平。截至2008年底,系统对各类城市管理问题已经累计立案超过156万件,结案率达到98%。
在优化公共服务模式方面,依托“中国上海”门户网站,深化“一网办事”,已汇聚1677个办事项目,提供在线受理、状态查询、结果反馈、网上咨询投诉等服务功能;推进“一线办事”,形成了以12319城建服务热线、12333劳动保障热线、12315消费者投诉热线为代表的政府咨询服务呼叫中心,并建立了政务服务热线114平台,实现了对各政府机关各类电话的统一查询和转接;深化“一门办事”,整合民政、社保、公安、房屋、司法等部门的事务受理窗口,形成一门式的社区事务服务中心,并逐步向“前台一口受理、后台协同办理”的服务模式转变。如黄浦区建立了社会救助“一口受理”服务系统,救助对象只需携带有关证明,无需填表,3天内(原需15天)即可完成手续。松江区开发了“一站式”企业服务与管理系统,有198个事项可在网上办理,实现了与办事柜台联动的网上申报、信息发布、限时办结的行政审批服务功能,可7×24小时受理企业准入申报,工商、税务等18个部门形成互动协同,企业平均每个申办项目企业可减少往返6次、节省106元,仅此一项当年使企业节约费用近200万元。
此外,上海已启动全市行政审批办事平台建设,以办事事件为主线,淡化办事事项和环节,通过审批信息在部门之间交换,实现审批业务调度,推进跨部门协同审批办事,实现“一口受理、协同处理”的目标,对于提高办事效率、提升公开透明度、强化电子监察产生积极作用。
在加强市场监管力度方面,通过企业信息共享,税务部门通过与企业工商注册登记信息比对,发现并核查未办理税务登记的企业和税务非正常企业,为征税管理提供支撑。通过出口退税管理系统与口岸电子执法系统运行,缩短了出口货物报关单的收集时间,加快外汇核销,提高出口货物报关单、外汇收汇核销单信息的传递速度与质量,保证出口企业申报数据的正确性、规范性和合法性,打击骗取出口退税违法犯罪活动。如外高桥保税区和各出口加工区间的货物调拨从1-2天,缩短至4小时左右;空运货物从飞机降落到运至加工区的通关时间由原来的72小时缩短至4小时,其中海关通关环节不到10分钟,进口货物通关海运由96小时缩短为24小时,达到了世界上先进国家的通关水平,大大促进了上海口岸的进出口贸易。
以项目归口管理为抓手,在源头上遏制“信息孤岛”
经过持续几年的推进,上海市电子政务建设的重心已经从单部门、单系统建设转向深度挖掘信息资源价值和跨部门协同应用,在这一转变过程中,上海以有利于资源利用、有利于信息共享、有利于协同应用为导向,积极探索电子政务项目的建设管理机制。
在统筹规划信息化项目建设方面,为解决跨部门、综合性项目建设协调难度大、利益关系错综复杂等问题,上海正在探索信息化主管部门由统一规划跨部门、综合性的信息化项目,由职能部门负责建设和运维的建设模式。通过对重大项目的统一规划,重点解决各部门在信息共享和利益分配上的问题。近期重点规划了行政审批办事平台、法人信息共享应用系统,即满足了各部门的业务需求,也充分发挥了资源共享和业务协同在提升信息化项目综合效益方面的作用。
在归口管理信息化项目方面,在市建设财力和信息化预算资金安排中,把信息资源开发利用作为信息化项目审核的重要条件,以此为依据全面实施对市建设财力项目、纳入财政支出预算管理项目的归口把关,提高了财政资金的投入效益。如在今年的信息化专项资金申报指南中,明确将政府信息资源分类编目、注册管理、发现定位、共享交换、发布服务方面的应用项目作为重点支持项目。在项目预算资金安排上,对本市实有人口信息管理系统、居住证信息系统、市行政审批办事平台、法人信息共享应用系统等跨部门协同项目予以了重点支持。
(上海市经济和信息化委员会)