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摘要：1994年分税制改革的实施，对我国的财政体制产生了重大的影响，不仅解决了中央的财政困难，而且促进了我国经济的飞速发展。当然改革实施过程也存在很多的不足。本文就从分税制这一制度进行剖析，对取得的成绩、存在的问题，及解决的方法这一思路入手，对政府间财政关系法治化进行探讨。
关键词：分税制；财政关系特征；财政法治化
1994年分税制改革实施以来，总体上看，各地财政体制平稳过渡，并且也逐步显现出了积极效应。但在深化和完善中，由于各种因素的制约，也出现了一些无法回避的难点。本文将从分税制角度为切入点，探讨政府间的财政关系法治化的必要性及应对策略。
1、分税制改革的实施效果
1.1分税制改革提高了国家财政收入占GDP的比重
自分税制财政体制改革开始，到目前为止在全国范围内全面实行，地方财政体制的重大改革，对我国市场经济的建立和健全、财政体制的创新均有着重大的意义。由于明确了各级财政收入范围，从而调动了各级政府大力拓展财源、组织收入的积极性，促进了财政收入的持续、快速增长。地方财政收入占全国GDP的比重有了大幅上升。
1.2分税制改革确立了省以下分税制财政体制运行机制，提升了中央财政收入占国家财政总收入的比重
自分税制在省以下各级政府间实行以来，新的财政运行机制逐渐形成。1994年分税制改革的另一个重要目标就是提高中央收入占财政总收入的比重，预期目标是达到60%。伴随着新稅制激发了地方组织税收收入的积极性，中央收入的比重也有大幅上升，中央收入占总收入的比重约在70%左右。
1.3分税制建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制
2005年1—9月全国财政收入为23768亿元，同比增加3408.76亿元；2007年则达到了5万亿元；2010年财政收入突破8万亿，增长21.3%.。同时，全国财政收入占GDP的比重也逐年增加，意味着财政对经济的宏观调控能力逐步增强。与此同时，地方财政收入也实现了快速增长。从2002年到2005年，中央财政收入年均增长17.1%；地方财政收入增长19.7%。相比而言，地方增速比中央更快一点。
1.4分税制增加了地方政府对中央的财依赖度
分税制的实施，使中央通过税收制度来共享地方政府集中的收入。但是大部分集中的收入又通过转移支付制度将拨付到地方政府用以支出，实践的结果是中央财政拨付转移支付进行补助的费用占到了地方财力的近三分之一。同时，地区之间的财力差距不但没有平衡，反而呈现出逐渐越来越大的趋势。原因在于转移支付分配存在的各个区域间的不平衡性。从全国趋势上来看，西部地区依靠国家补助，东部地区有工业化支撑，东西部地区人均财力得到了明显而快速的增长。
唯有中部地区，尤其是基层政府如县乡政府的人均财力增长缓慢。中西部地区的地方政府可支配财力不断增大，而其中中央补助所占的比重也在不断提高，中部地区有些县市政府可支配财力中中央补助所占的比重超过50%，而西部地区有些贫困地区中央补助资金能够高达地方自身财政收入自身的10至20倍。在这些补助中，专项资金占了相当大的比例。因此，在不少地区，“跑项目、跑专项”、“跑部钱进”成了某些地方财政工作的重点内容。这说明转移支付制度有待进一步完善。
2、我国政府间财政关系的转型期特征
适应市场经济需要而应运而生的分税制改革固然产生了相当的积极制度效应，然而，我过的分税制体制并非已经尽善尽美。由于具体历史条件的限制，当初设计分税制时所包含的过多妥协性日益显示出其不彻底性而难以规范的局限性。在新的历史条件下，尤其是处于社会转型期的政府间财政关系，更面临着进一步发展和完善的巨大现实压力。
2.1政府间财政关系缺乏宪法与法律的明确规范
我国尚缺少统领整个税收体系的税收基本法，也就难以从法律规范的层面对我国税收的立法原则、管理体系、中央与地方的税收立法权限、各级税务机关的立法权限、各级税务机关的的执法权限等作出科学、明确的规定，这就使地方税收体系以及整个税收体系建设缺乏统一的法律依据。目前，我国有关中央与地方政府之间税权划分的权限与程序等方面的基本内容基本上是由国务院及其财税主管部门通过颁布行政法规、规章和发布行政政策来加以规定的，以行政政策为主。
2.2政府间支出责任划分还不够合理
政府间支出责任我国现行法律只有原则性划分，缺乏合理性。有些应当由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分；有些应属于地方的支出责任，中央也承担了一部分。部分支出责任中央与地方职责划分不清晰，导致执行中发生重复、交叉。政府间支出责任不清楚，不利于财政可持续发展。
2.3基层政府收入与支出责任不匹配
基层政府收入来源有限，政府间收入划分不尽规范，政府间收入划分覆盖面窄等因素，导致了基层政府收入与支出责任不相匹配，难以满足其正常的公共支出需要，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体地位。流转税的税基流动性强、地区间分布不均衡等特点，也增加了政府间收入划分的难度。
2.4省以下财政管理体制尚不完善
目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。
3、我国政府间财政关系亟待法治化
经过多年的财政改革，我国市场经济的公共财政基本框架已初步形成，但仍存在着诸多弊端，尚不具备非常完善的财政权运行体制。矫正财政权运行中的弊端就需要法治。
3.1人大的审查和批准权流于形式
依照我国宪法规定，国家预决算和预算执行由人大审查和批准，但在实践中，人大的审查和批准权的效力大打折扣。其一，审查时间有限，每年召开一次的人大会，会期时间短，审议的事项很多，专项审核、审查的时间非常有限；其二，审查人员有局限性，人大代表中行政人员多，很多既是预算的编制人，又是执行的责任人，很难做到客观公正；其三，审查方式比较被动，人大对预决算和预算执行进行审查，依据的是政府提交的书面材料，此种审查方式具有封闭式或被动性，审查内容的全面性与真实性大打折扣。 3.2政府的财政预算名存实无
实际中，我国预决算及预算执行并没有完全按照程序进行，部分预算编制中存在随机性或是长官意志性，不能够全面准确的反映我国的财政收支情况。同时，预算在执行中，预算的追加和追减也存在不完全依照法定程序执行。程序、制度写在了墙上，挂在了嘴上，但在执行中却成了一纸空文。预决算的可有可无，使政府财政权处于缺少监督，容易给暗箱操作提供温床。
3.3财政权滥用现象严重
财政权滥用，违法、违规现象严重。财政支出中有章不循、有法不依、政府的政绩工程、乱摊派、乱罚款和公款办各种节庆活动等。财政腐败现象严重，主要表现在公款消费履禁不止。我国财政权运行存在的权力滥用弊端，如果对之视而不见或听而不闻，不但会危害市场经济的发展，且难免发生财政危机之忧。因此，对财政权实行法治化是依法治财所需、是依法治财所急。
4、财政法治化建设的建议
实现财政行为的法治化是实现财政法治化的基本途径。这就需要以政府行为法治化为重点，以政府预算法治化为手段，建立适合于我国国情的财政法治化路径。
4.1加強财政法制建设，提高财政立法质量
我国财政法治化建设离不开完善的财政法律体系这一前提。因此，逐步建立与社会主义市场经济相适应的、完善的财政法规制度体系是财政法治化建设的基础。
一是要抓紧时间理顺现行的财政法规，重视实现不同层次之间的财政法规互相协调，理顺不同法律效力规范性法律文件之间的关系，要建立执行行财政法规的备案审查制度，促进财政法规内部的和谐统一。二是要协调各个部门之间的关系，减少执行中互相抵触、扯皮的现象。严格审核和修订其他经济和行政法律、法规和规章涉及财政问题的内容，审核和修订它们同现行及相关的财政法规的规定是否相符。
4.2确立预算编制、预算执行相互分离制衡的预算管理体制
从我国的情况来看，预算编制权与预算执行权均集中于政府，不符合现代权力相互制衡的原理，阻碍了财政改革的发展，财政权的运行已不能完全适应我国当前市场经济发展的要求，因此需要对政府权能加强整合。一方面，要改变政府统揽预算与预算编制执行的局面；另一方面，要根除预算外资金隐患。
4.3建立科学完善的国家财政监督体系
应加强人大财政监督与审计监督、财政自我监督等监督方式的联系，充分发挥财政监督的整体功能。在实践中，要重视各种监督的关系的协调，应充分发挥各种监督方式的优势，形成有效的财政监督体系。人大监督是最高层次的权力监督，财政内部监督要接受人大的再监督，审计监督要接受人大的领导。人大监督重在对事前与事后的监督，财政监督要重视对事中过程的内部监督，审计监督则是一种事后监督。通过协调三者之间关系，形成有效的财政监督体系。
4.4政府职能部门要依法征税
政府职能部门要严格按照法律组织收入，税务部门依法征税，政府部门要依法收费。要维护法律的严肃性，必须严格依照税法的规定来征收税款，必须按照法律规定的各种收费标准征收费用，绝不能仅仅依照个人的主观意志而自行决定减免税收或征收过头税。
4.5促进《财政违法行为处分处罚条例》的贯彻落实，规范财政行为
2005年2月1日，国务院颁布的《财政违法行为处分处罚条例》（以下简称《条例》）正式实施。由于《条例》对违法主体的适用范围、执法主体的责任范围、财政行政执法手段、责任人的责任确定及处罚做了明确的规定，其对于纠正财政违法行为，维护财政经济秩序，推进依法行政、依法理财、为民理财具有十分重要的意义。因此，应切实加强培训，尽快使全体财政及审计人员深刻领会《条例》的立法意图，熟悉其内容，维护财政秩序，促进廉政建设，为实现财政法治化做出努力。（作者单位：许昌学院经济与管理学院）
基金项目：2012年河南省社科联调研课题“中原经济区建设中政府间财政关系法治化研究”（SKL-2012-2909）阶段性成果之一。
参考文献
[1]钟阳胜.完善公共财政体制与建设法治财政[J].人民日报，2006年2月22日.
[2]陈国福.财政幻觉下的中国土地财政--一个法经济学视角[J].南开学报，2009（2）.
[3]王永礼.预算法律制度论[M].北京：中国民主法制出版社，2005.
[4]熊伟.政府间财政关系的法律调整[M].北京：法律出版社，2010.
[5]财经网.中国2010年财政收入突破8万亿，增长21.3%.http：//www.caijing.com.cn/2011-01-21/110624654.html.2012年5月4日登录
关键词：分税制；财政关系特征；财政法治化
1994年分税制改革实施以来，总体上看，各地财政体制平稳过渡，并且也逐步显现出了积极效应。但在深化和完善中，由于各种因素的制约，也出现了一些无法回避的难点。本文将从分税制角度为切入点，探讨政府间的财政关系法治化的必要性及应对策略。
1、分税制改革的实施效果
1.1分税制改革提高了国家财政收入占GDP的比重
自分税制财政体制改革开始，到目前为止在全国范围内全面实行，地方财政体制的重大改革，对我国市场经济的建立和健全、财政体制的创新均有着重大的意义。由于明确了各级财政收入范围，从而调动了各级政府大力拓展财源、组织收入的积极性，促进了财政收入的持续、快速增长。地方财政收入占全国GDP的比重有了大幅上升。
1.2分税制改革确立了省以下分税制财政体制运行机制，提升了中央财政收入占国家财政总收入的比重
自分税制在省以下各级政府间实行以来，新的财政运行机制逐渐形成。1994年分税制改革的另一个重要目标就是提高中央收入占财政总收入的比重，预期目标是达到60%。伴随着新稅制激发了地方组织税收收入的积极性，中央收入的比重也有大幅上升，中央收入占总收入的比重约在70%左右。
1.3分税制建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制
2005年1—9月全国财政收入为23768亿元，同比增加3408.76亿元；2007年则达到了5万亿元；2010年财政收入突破8万亿，增长21.3%.。同时，全国财政收入占GDP的比重也逐年增加，意味着财政对经济的宏观调控能力逐步增强。与此同时，地方财政收入也实现了快速增长。从2002年到2005年，中央财政收入年均增长17.1%；地方财政收入增长19.7%。相比而言，地方增速比中央更快一点。
1.4分税制增加了地方政府对中央的财依赖度
分税制的实施，使中央通过税收制度来共享地方政府集中的收入。但是大部分集中的收入又通过转移支付制度将拨付到地方政府用以支出，实践的结果是中央财政拨付转移支付进行补助的费用占到了地方财力的近三分之一。同时，地区之间的财力差距不但没有平衡，反而呈现出逐渐越来越大的趋势。原因在于转移支付分配存在的各个区域间的不平衡性。从全国趋势上来看，西部地区依靠国家补助，东部地区有工业化支撑，东西部地区人均财力得到了明显而快速的增长。
唯有中部地区，尤其是基层政府如县乡政府的人均财力增长缓慢。中西部地区的地方政府可支配财力不断增大，而其中中央补助所占的比重也在不断提高，中部地区有些县市政府可支配财力中中央补助所占的比重超过50%，而西部地区有些贫困地区中央补助资金能够高达地方自身财政收入自身的10至20倍。在这些补助中，专项资金占了相当大的比例。因此，在不少地区，“跑项目、跑专项”、“跑部钱进”成了某些地方财政工作的重点内容。这说明转移支付制度有待进一步完善。
2、我国政府间财政关系的转型期特征
适应市场经济需要而应运而生的分税制改革固然产生了相当的积极制度效应，然而，我过的分税制体制并非已经尽善尽美。由于具体历史条件的限制，当初设计分税制时所包含的过多妥协性日益显示出其不彻底性而难以规范的局限性。在新的历史条件下，尤其是处于社会转型期的政府间财政关系，更面临着进一步发展和完善的巨大现实压力。
2.1政府间财政关系缺乏宪法与法律的明确规范
我国尚缺少统领整个税收体系的税收基本法，也就难以从法律规范的层面对我国税收的立法原则、管理体系、中央与地方的税收立法权限、各级税务机关的立法权限、各级税务机关的的执法权限等作出科学、明确的规定，这就使地方税收体系以及整个税收体系建设缺乏统一的法律依据。目前，我国有关中央与地方政府之间税权划分的权限与程序等方面的基本内容基本上是由国务院及其财税主管部门通过颁布行政法规、规章和发布行政政策来加以规定的，以行政政策为主。
2.2政府间支出责任划分还不够合理
政府间支出责任我国现行法律只有原则性划分，缺乏合理性。有些应当由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分；有些应属于地方的支出责任，中央也承担了一部分。部分支出责任中央与地方职责划分不清晰，导致执行中发生重复、交叉。政府间支出责任不清楚，不利于财政可持续发展。
2.3基层政府收入与支出责任不匹配
基层政府收入来源有限，政府间收入划分不尽规范，政府间收入划分覆盖面窄等因素，导致了基层政府收入与支出责任不相匹配，难以满足其正常的公共支出需要，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体地位。流转税的税基流动性强、地区间分布不均衡等特点，也增加了政府间收入划分的难度。
2.4省以下财政管理体制尚不完善
目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。
3、我国政府间财政关系亟待法治化
经过多年的财政改革，我国市场经济的公共财政基本框架已初步形成，但仍存在着诸多弊端，尚不具备非常完善的财政权运行体制。矫正财政权运行中的弊端就需要法治。
3.1人大的审查和批准权流于形式
依照我国宪法规定，国家预决算和预算执行由人大审查和批准，但在实践中，人大的审查和批准权的效力大打折扣。其一，审查时间有限，每年召开一次的人大会，会期时间短，审议的事项很多，专项审核、审查的时间非常有限；其二，审查人员有局限性，人大代表中行政人员多，很多既是预算的编制人，又是执行的责任人，很难做到客观公正；其三，审查方式比较被动，人大对预决算和预算执行进行审查，依据的是政府提交的书面材料，此种审查方式具有封闭式或被动性，审查内容的全面性与真实性大打折扣。 3.2政府的财政预算名存实无
实际中，我国预决算及预算执行并没有完全按照程序进行，部分预算编制中存在随机性或是长官意志性，不能够全面准确的反映我国的财政收支情况。同时，预算在执行中，预算的追加和追减也存在不完全依照法定程序执行。程序、制度写在了墙上，挂在了嘴上，但在执行中却成了一纸空文。预决算的可有可无，使政府财政权处于缺少监督，容易给暗箱操作提供温床。
3.3财政权滥用现象严重
财政权滥用，违法、违规现象严重。财政支出中有章不循、有法不依、政府的政绩工程、乱摊派、乱罚款和公款办各种节庆活动等。财政腐败现象严重，主要表现在公款消费履禁不止。我国财政权运行存在的权力滥用弊端，如果对之视而不见或听而不闻，不但会危害市场经济的发展，且难免发生财政危机之忧。因此，对财政权实行法治化是依法治财所需、是依法治财所急。
4、财政法治化建设的建议
实现财政行为的法治化是实现财政法治化的基本途径。这就需要以政府行为法治化为重点，以政府预算法治化为手段，建立适合于我国国情的财政法治化路径。
4.1加強财政法制建设，提高财政立法质量
我国财政法治化建设离不开完善的财政法律体系这一前提。因此，逐步建立与社会主义市场经济相适应的、完善的财政法规制度体系是财政法治化建设的基础。
一是要抓紧时间理顺现行的财政法规，重视实现不同层次之间的财政法规互相协调，理顺不同法律效力规范性法律文件之间的关系，要建立执行行财政法规的备案审查制度，促进财政法规内部的和谐统一。二是要协调各个部门之间的关系，减少执行中互相抵触、扯皮的现象。严格审核和修订其他经济和行政法律、法规和规章涉及财政问题的内容，审核和修订它们同现行及相关的财政法规的规定是否相符。
4.2确立预算编制、预算执行相互分离制衡的预算管理体制
从我国的情况来看，预算编制权与预算执行权均集中于政府，不符合现代权力相互制衡的原理，阻碍了财政改革的发展，财政权的运行已不能完全适应我国当前市场经济发展的要求，因此需要对政府权能加强整合。一方面，要改变政府统揽预算与预算编制执行的局面；另一方面，要根除预算外资金隐患。
4.3建立科学完善的国家财政监督体系
应加强人大财政监督与审计监督、财政自我监督等监督方式的联系，充分发挥财政监督的整体功能。在实践中，要重视各种监督的关系的协调，应充分发挥各种监督方式的优势，形成有效的财政监督体系。人大监督是最高层次的权力监督，财政内部监督要接受人大的再监督，审计监督要接受人大的领导。人大监督重在对事前与事后的监督，财政监督要重视对事中过程的内部监督，审计监督则是一种事后监督。通过协调三者之间关系，形成有效的财政监督体系。
4.4政府职能部门要依法征税
政府职能部门要严格按照法律组织收入，税务部门依法征税，政府部门要依法收费。要维护法律的严肃性，必须严格依照税法的规定来征收税款，必须按照法律规定的各种收费标准征收费用，绝不能仅仅依照个人的主观意志而自行决定减免税收或征收过头税。
4.5促进《财政违法行为处分处罚条例》的贯彻落实，规范财政行为
2005年2月1日，国务院颁布的《财政违法行为处分处罚条例》（以下简称《条例》）正式实施。由于《条例》对违法主体的适用范围、执法主体的责任范围、财政行政执法手段、责任人的责任确定及处罚做了明确的规定，其对于纠正财政违法行为，维护财政经济秩序，推进依法行政、依法理财、为民理财具有十分重要的意义。因此，应切实加强培训，尽快使全体财政及审计人员深刻领会《条例》的立法意图，熟悉其内容，维护财政秩序，促进廉政建设，为实现财政法治化做出努力。（作者单位：许昌学院经济与管理学院）
基金项目：2012年河南省社科联调研课题“中原经济区建设中政府间财政关系法治化研究”（SKL-2012-2909）阶段性成果之一。
参考文献
[1]钟阳胜.完善公共财政体制与建设法治财政[J].人民日报，2006年2月22日.
[2]陈国福.财政幻觉下的中国土地财政--一个法经济学视角[J].南开学报，2009（2）.
[3]王永礼.预算法律制度论[M].北京：中国民主法制出版社，2005.
[4]熊伟.政府间财政关系的法律调整[M].北京：法律出版社，2010.
[5]财经网.中国2010年财政收入突破8万亿，增长21.3%.http：//www.caijing.com.cn/2011-01-21/110624654.html.2012年5月4日登录