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摘 要 会计集中核算能有效防止了“小金库”的存在,从源头上遏制了财务违法违纪腐败行为的发生,从而促使单位收入规范,支出合理,逐步达到“阳光财务”标准。本文拟从减少“内部人控制”角度,来谈会计集中核算优化问题。
关键词 会计集中核算 内部人控制
中图分类号:F830 文献标识码:A
一、“内部人控制”现象凸显
内部人控制问题是由美国斯坦福大学的青木昌彦提出的,主要是针对苏东社会主义国家的经理层在国有企业公司化过程中获得相当大的控制权的现象。其内容是指独立于股东或投资者(外部人)的经理人员掌握了企业的实际控制权,在公司决策中充分体现自身利益,甚至内部各方面联手谋取各自的利益,从而架空所有者的控制和监督,使所有者的利益受到侵害。在转轨过程中,各级行政事业机构的内部人控制问题也在凸显,主要表现为单位“一把手”的过分在职消费、化公为私、滥发奖金以及有目的地侵占公共财产等。内部人控制是导致我国行政和事业单位效率低下的重要原因之一,近年来国家出台的官员财产申报、以及会计集中核算制度就是为了突破内部人控制难题,遏制腐败的常用举措。
在财务领域,一个单位的会计人员通常就被授予“会计监督”的责任。会计人员岗位责任制中明文规定“会计人员必须进行会计核算,实行会计监督”。但是通常会计为委托人提供会计信息的同时,直接在单位接受代理人的领导。这样的会计人员就缺少必要的独立性和绝对的权威性保障,很难真正履行会计监督职责。其实,会计工作秩序的混乱,主要根源在于负责人的授意或默许。随着改革的进展,从利益关系来说,会计人员的奖金福利、人事关系实际由单位掌握,会计个人利益与单位的利益密切相关。单位领导在单位中的权威性,以及在工作中对会计的直接领导,都促使内部会计监督流于形式。行政事业单位对会计人员制度安排上的不合理,使会计往往会陷入两难的选择之中。而且,我国尚缺乏严格的法治环境。比如行政事业单位处理“财税物价大检查”中发现问题,如多摊成本费用等,一般只是弥补不足的部分和罚款,涉及对领导和会计人员的行政和刑事处分的案例极少。这种执法不严也造成会计缺乏严格履行法律要求的压力,使会计在事实上成为内部人控制的工具。
二、从减少内部人控制角度,认识会计集中核算
人类历史上的任何一场改革,都是对旧秩序的一种颠覆和社会利益的重新分配。改革越是深入到微观层面,会计信息和会计工作的重要性将越会得到“凸现”,所有利益集团的“得失”都将与会计信息产生不解之缘,尤其在我国目前的转轨经济体制中更是如此。但应该注意到,“内部人控制”诱发的道德风险往往需要披上“貌似合法”的外衣,这决定了他们往往要授权其代理人提供虚假的会计信息,通过对财务表上披露的会计信息进行粉饰借以掩饰其违法行为。会计信息失真扭曲了会计信息所应该具备的功能,向外传递的信号含有大量的不真实,导致了资源配置的无效果,最终造成公共财产的大量流失。鉴于此,笔者认为可以通过强化会计人员委派制,使会计人员隶属于所有者,通过对会计信息的生成过程进行实时控制,借以对管理者进行强有力的监督以防止其道德风险行为。会计人员委派制的出台和试行就是针对会计人员监督弱化的缺陷,按照“国家→会计局→会计人员→内部人”逐层委托的设想,通过委派会计人员来强化监督。
一般来讲,内部人行为的终极监督隶属于所有者。假如所有者直接对内部人进行监督,那么,就存在着一些不容忽视的缺陷,如所有者不清晰,公众利益得不到保障;管理者既是执行者,又是监督者,身兼裁判与运动员双职。另一方面,由于专业技能受限,所有者无法真正有效地对内部人的行为进行专业化的监督,如果一定要直接监督将会导致巨额的监督成本。内部人的行为是不能够或不轻易直接观测的,而只能够通过一定的变量如通过观察企业会计信息所披露的盈余数字来对内部人的行为进行事后检验和判定,而事后监督的滞后性往往并不能够挽回业已导致的损失。会计人员委派制可以对内部人行为进行专业化的、低成本和快捷的监督。
三、进一步强化会计集中核算,有效减少“内部人控制”现象
从上个世纪90年代中后期开始尝试会计委派制以来,会计集中核算似乎成了制约“内部人控制”现象的灵丹妙药。但这并不意味着各部门单位财务进入会计中心核算后,就万事大吉,十全十美,什么违纪违规问题不再发生了,更不是说可以放松财务监管,无需审计监督。笔者认为,在部门单位会计集中核算后,更要及时思考财务监管的新方式、新措施,这样才能有效减少“内部人控制”现象。具体而言要从以下几个方面开展工作:
首先要加强对单位收入完整性、合规性的检查监督,防止收入体外循环,私设小金库和三乱行为的发生。不能单纯以单位报账员报多少收入就核算反映多少收入,必须注重及时对收入完整性、合规性的检查监督。要通过对部门单位收费项目、发展规模、资产明细、投资情况,备用金使用情况、所履行的职能以及单位之间收费收据或结算票据的检查,看有否存在“账外账”或其它违规行为。
其次要加强对单位支出真实性的检查监督,防止虚假列支、虚报冒领。部门单位结报的各项支出,无论是支出的票据,还是支出的内容,都要经过会计结算中心审核通过后方能报支,所以对部门单位的合规性的审查将不再是审计监督的重点。但是这些报销的支出事项究竟是真是假,其真实性如何,将是会计集中核算后,支出监管的重要内容。现在由于人们财经意识不强,财经秩序还不尽规范,因而出现用假办公用品、假差旅费、假会议费、假运输费、假修缮费、假购置费、假印刷费、假招待费等虚假发票,到核算中心名正言顺的进行报支,通过变通手法,套取出资金,冲抵有关乱支滥用、请客送礼等核算中心账面不能直接列支的现象时有发生。对此,要搞好源头监督、跟踪监督和核退支出事项的监督,严防部门单位用虚假发票回流抵冲,以防止虚假支出、虚报冒领现象的发生。
再次要加强对部门单位资产负债存在性、真实性的检查监督,防止国有资产流失和往来款长期不清形成损失。各部门单位财务账由会计中心管,而资产物资仍在各部门单位,有关负债往来款项还需要各部门各单位负责清收,客观形成账物、账款管理分离。如果会计中心与各部门单位在资产负债管理问题上不能协调一致,那么势必会造成资产流失,资金管理失控。所以,财政审计等有关监管部门,要审查盘点固定资产情况,往来款项的真实以及各项应缴预算款、应缴财政专户款是否真实、准确、完整,检查督促其及时上缴国库和财政专户,防止被隐瞒、截留和坐支挪用。 第四,要加强对部门单位资金使用效益的检查监督,防止损失浪费。应从正常财务收支合规性审查,向资金使用效益性审查转变。重点是要突出对部门预算安排的项目支出和财政及其主管部门追加下达的专款进行检查,看其有否按规定用途及时使用,有否按政策要求配足资金,有否按设计要求达标到位,有否存在资金损失浪费问题,项目实施后,运用不同的比较分析方法,检查部门单位资金使用的效益效果,是否得到充分地发挥,还有哪些潜力可挖。在此基础上,不断地总结经验,剖析不足,提出建议,整改提高,充分发挥监督部门的职能作用。
第五,要加强对部门单位内部控制制度健全性、有效性的检查监督,防止财务失控。一个单位的财经秩序好坏,与其内部控制制度是否健全有效有相当大的关系。如果这个单位财务内部控制制度建立健全,而且能够完全执行到位,那么,违反财经纪律的行为就必然很少。否则,就容易产生财务管理失控问题。因此,有关监管部门要加强对部门单位内部财务控制制度健全有效性的检查,一改过去事后监督向事前、事中监督转变,由监管部门被动监督向部门单位自我主动监督转变。最后,还要加强对会计管理有效性的检查监督,防止会计核算统管流于形式。既要规范会计核算工作,更要注重对部门单位收支的管理和监督,做到会计核算与会计监督职能并重。
(作者单位:山东省莱西市卫生局卫生监督所 )
关键词 会计集中核算 内部人控制
中图分类号:F830 文献标识码:A
一、“内部人控制”现象凸显
内部人控制问题是由美国斯坦福大学的青木昌彦提出的,主要是针对苏东社会主义国家的经理层在国有企业公司化过程中获得相当大的控制权的现象。其内容是指独立于股东或投资者(外部人)的经理人员掌握了企业的实际控制权,在公司决策中充分体现自身利益,甚至内部各方面联手谋取各自的利益,从而架空所有者的控制和监督,使所有者的利益受到侵害。在转轨过程中,各级行政事业机构的内部人控制问题也在凸显,主要表现为单位“一把手”的过分在职消费、化公为私、滥发奖金以及有目的地侵占公共财产等。内部人控制是导致我国行政和事业单位效率低下的重要原因之一,近年来国家出台的官员财产申报、以及会计集中核算制度就是为了突破内部人控制难题,遏制腐败的常用举措。
在财务领域,一个单位的会计人员通常就被授予“会计监督”的责任。会计人员岗位责任制中明文规定“会计人员必须进行会计核算,实行会计监督”。但是通常会计为委托人提供会计信息的同时,直接在单位接受代理人的领导。这样的会计人员就缺少必要的独立性和绝对的权威性保障,很难真正履行会计监督职责。其实,会计工作秩序的混乱,主要根源在于负责人的授意或默许。随着改革的进展,从利益关系来说,会计人员的奖金福利、人事关系实际由单位掌握,会计个人利益与单位的利益密切相关。单位领导在单位中的权威性,以及在工作中对会计的直接领导,都促使内部会计监督流于形式。行政事业单位对会计人员制度安排上的不合理,使会计往往会陷入两难的选择之中。而且,我国尚缺乏严格的法治环境。比如行政事业单位处理“财税物价大检查”中发现问题,如多摊成本费用等,一般只是弥补不足的部分和罚款,涉及对领导和会计人员的行政和刑事处分的案例极少。这种执法不严也造成会计缺乏严格履行法律要求的压力,使会计在事实上成为内部人控制的工具。
二、从减少内部人控制角度,认识会计集中核算
人类历史上的任何一场改革,都是对旧秩序的一种颠覆和社会利益的重新分配。改革越是深入到微观层面,会计信息和会计工作的重要性将越会得到“凸现”,所有利益集团的“得失”都将与会计信息产生不解之缘,尤其在我国目前的转轨经济体制中更是如此。但应该注意到,“内部人控制”诱发的道德风险往往需要披上“貌似合法”的外衣,这决定了他们往往要授权其代理人提供虚假的会计信息,通过对财务表上披露的会计信息进行粉饰借以掩饰其违法行为。会计信息失真扭曲了会计信息所应该具备的功能,向外传递的信号含有大量的不真实,导致了资源配置的无效果,最终造成公共财产的大量流失。鉴于此,笔者认为可以通过强化会计人员委派制,使会计人员隶属于所有者,通过对会计信息的生成过程进行实时控制,借以对管理者进行强有力的监督以防止其道德风险行为。会计人员委派制的出台和试行就是针对会计人员监督弱化的缺陷,按照“国家→会计局→会计人员→内部人”逐层委托的设想,通过委派会计人员来强化监督。
一般来讲,内部人行为的终极监督隶属于所有者。假如所有者直接对内部人进行监督,那么,就存在着一些不容忽视的缺陷,如所有者不清晰,公众利益得不到保障;管理者既是执行者,又是监督者,身兼裁判与运动员双职。另一方面,由于专业技能受限,所有者无法真正有效地对内部人的行为进行专业化的监督,如果一定要直接监督将会导致巨额的监督成本。内部人的行为是不能够或不轻易直接观测的,而只能够通过一定的变量如通过观察企业会计信息所披露的盈余数字来对内部人的行为进行事后检验和判定,而事后监督的滞后性往往并不能够挽回业已导致的损失。会计人员委派制可以对内部人行为进行专业化的、低成本和快捷的监督。
三、进一步强化会计集中核算,有效减少“内部人控制”现象
从上个世纪90年代中后期开始尝试会计委派制以来,会计集中核算似乎成了制约“内部人控制”现象的灵丹妙药。但这并不意味着各部门单位财务进入会计中心核算后,就万事大吉,十全十美,什么违纪违规问题不再发生了,更不是说可以放松财务监管,无需审计监督。笔者认为,在部门单位会计集中核算后,更要及时思考财务监管的新方式、新措施,这样才能有效减少“内部人控制”现象。具体而言要从以下几个方面开展工作:
首先要加强对单位收入完整性、合规性的检查监督,防止收入体外循环,私设小金库和三乱行为的发生。不能单纯以单位报账员报多少收入就核算反映多少收入,必须注重及时对收入完整性、合规性的检查监督。要通过对部门单位收费项目、发展规模、资产明细、投资情况,备用金使用情况、所履行的职能以及单位之间收费收据或结算票据的检查,看有否存在“账外账”或其它违规行为。
其次要加强对单位支出真实性的检查监督,防止虚假列支、虚报冒领。部门单位结报的各项支出,无论是支出的票据,还是支出的内容,都要经过会计结算中心审核通过后方能报支,所以对部门单位的合规性的审查将不再是审计监督的重点。但是这些报销的支出事项究竟是真是假,其真实性如何,将是会计集中核算后,支出监管的重要内容。现在由于人们财经意识不强,财经秩序还不尽规范,因而出现用假办公用品、假差旅费、假会议费、假运输费、假修缮费、假购置费、假印刷费、假招待费等虚假发票,到核算中心名正言顺的进行报支,通过变通手法,套取出资金,冲抵有关乱支滥用、请客送礼等核算中心账面不能直接列支的现象时有发生。对此,要搞好源头监督、跟踪监督和核退支出事项的监督,严防部门单位用虚假发票回流抵冲,以防止虚假支出、虚报冒领现象的发生。
再次要加强对部门单位资产负债存在性、真实性的检查监督,防止国有资产流失和往来款长期不清形成损失。各部门单位财务账由会计中心管,而资产物资仍在各部门单位,有关负债往来款项还需要各部门各单位负责清收,客观形成账物、账款管理分离。如果会计中心与各部门单位在资产负债管理问题上不能协调一致,那么势必会造成资产流失,资金管理失控。所以,财政审计等有关监管部门,要审查盘点固定资产情况,往来款项的真实以及各项应缴预算款、应缴财政专户款是否真实、准确、完整,检查督促其及时上缴国库和财政专户,防止被隐瞒、截留和坐支挪用。 第四,要加强对部门单位资金使用效益的检查监督,防止损失浪费。应从正常财务收支合规性审查,向资金使用效益性审查转变。重点是要突出对部门预算安排的项目支出和财政及其主管部门追加下达的专款进行检查,看其有否按规定用途及时使用,有否按政策要求配足资金,有否按设计要求达标到位,有否存在资金损失浪费问题,项目实施后,运用不同的比较分析方法,检查部门单位资金使用的效益效果,是否得到充分地发挥,还有哪些潜力可挖。在此基础上,不断地总结经验,剖析不足,提出建议,整改提高,充分发挥监督部门的职能作用。
第五,要加强对部门单位内部控制制度健全性、有效性的检查监督,防止财务失控。一个单位的财经秩序好坏,与其内部控制制度是否健全有效有相当大的关系。如果这个单位财务内部控制制度建立健全,而且能够完全执行到位,那么,违反财经纪律的行为就必然很少。否则,就容易产生财务管理失控问题。因此,有关监管部门要加强对部门单位内部财务控制制度健全有效性的检查,一改过去事后监督向事前、事中监督转变,由监管部门被动监督向部门单位自我主动监督转变。最后,还要加强对会计管理有效性的检查监督,防止会计核算统管流于形式。既要规范会计核算工作,更要注重对部门单位收支的管理和监督,做到会计核算与会计监督职能并重。
(作者单位:山东省莱西市卫生局卫生监督所 )