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【摘 要】经过多年的制度建设，我国对企业内控制度的顶层设计，基本上已经实现了全行业覆盖。《小企业内部控制规范（试行）》已经发布并从2018年1月1日起开始施行，对于县属国企业的影响将十分明显。本文介绍了县属国企加强内控制度的现实意义，分析了现在存在的主要问题，并结合工作实践提出县属国企内控体系构建基本思路和对策建议。
【关键词】县属国企；内部控制；内部治理
自2008年起，财政部陆续发布了一系列企业内部控制的规范性文件。《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7号）自2009年7月1日起在上市公司范围内施行，鼓励非上市的大中型企业执行；2010年4月，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会等五部委联合并发布了《企业内部控制配套指引》；《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）自2014年1月1日起施行；而《小企业内部控制规范（试行）》（财会〔2017〕21号）自2018年1月1日起开始施行。随着企业内部控制顶层设计的基本完成，对于县市级以下这些中小企业，尤其是县属国有企业这个特殊的群体，必须积极应对相关内部控制建设的新标准和新要求。
一、县属国有企业转型与加强内部控制的现实紧迫性
自20世纪90年代掀起了国企改革的浪潮，在市县一级，无论是商业、供销，还是公共服务及工业企业等县属国企几乎都进行了私有化或股份改制。当然，也因为众所周知的原因，近十几年来，地方各级政府又成立了诸如交投、城投、发展等政府背景的国有公司。不可否认，这些公司作为政府融资平台，通过融通资金大搞建设，的确对地方经济的发展做出了一定的贡献，但是也给地方政府背上了沉重的债务。县属国企尤其那些打上融资平台公司烙印的特殊企业，目前正走上漫长的合并、重组和转型之路。上述公司的治理结构是否完善，组织架构是否科学，内控制度是否建立健全并有效运行已经成为下一步转型过程中的重要影响因素之一。
县属国企转型就是走向市场，实际上就是“二次阵痛”式的改制。但这次改制与以前有明显的区别，不再是一刀切的私有化和股份制改造，更加突出体现国有控股、混改、职工激励等特点，上述内容均决定了县属国企在转型中必须尽快建立健全企业内部控制。
二、县属国有企业内部控制建设存在的主要问题
1.内部控制目标不明确
遵循国家法律法规、维护资产安全完整、提高信息报告质量、提高经营效率效果和实现发展战略是内部控制五个基本目标。对企业内部控制目标不明确，不但在建立企业内控制度时会迷失方向，而且在执行制度时也会有失偏颇。现在的主要问题在于：
（1）未能有效促进守法与诚信。守法与诚信是企业健康发展的基石，更是企业内部控制的首要目标。一个有多次偷漏税收记录、在招投标活动中经常被举报查处和当合同为儿戏的企业，就像驶离了轨道的交通工具，随时都的倾覆的危险。而目前大多数县属国企纳税信用等级评定普遍都处于B级甚至C级。
（2）提高经营效率和效果不明显。目前，一些县属国有企业的领导和政府官员在抱怨，招投标法和政府采购法规定太僵化，在一些领导眼中，这些法律、法规和企业内控制度，不是促进经营效率的提高，而是制约企业的发展。所以，他们会找借口、想尽各种办法规避招投标，实在不行也要将公开招标变为邀请招标或非竟争性谈判，在一系列变通之后，企业内控制度就形同虚设了。
（3）未能有效促进发展战略的实现。在企业层面控制下就包括了发展战略内部控制。不但发展战略控制本身就是企业内控制度的重要组成部分，并且企业层面控制和业务层面控制的共同作用正是为了实现企业发展战略。许多企业管理者都认为，企业内控制度无非就是一系列的业务工作制度与程序安排的组合，认为就是为了保护企业资产安全而编织的防护网。这是由于没有从企业内部控制要素、以及区分企业层面和业务层面了解内控制度的建立与运行机制的结果。
2.内部控制要素缺失
内部控制要素是企业内部控制建立和运行的基础，包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及内部监督等方面，缺一不可。而内部环境主要由治理结构、机构设置及权责分配、人力资源政策、内部审计机制和企业文化等组成。内部环境也是县属国企内控建设中容易削弱和忽视的部分。目前，上述内部控制要素的缺失和內部环境的不健全对于企业内部控制的建立和有效运行起到了一定的负面作用。
3.内部控制组织机构不健全
内部控制建设是一项系统工程，企业董事会、审计委员会、监事会、经理层、内控管理部门、内部审计部门、财会部门以及其他职能部门在企业内部控制中共同参与并承担相应的职责。当然，在中小型企业要健全这些内控组织机构是不太现实的，县属国企中普遍存在的问题是这些机构所承担的内部控制职能职责没有安排专门的岗位和人员负责，内控的建立和运行受到一定的制约，缺乏相应的独立性。
4.企业层面控制结构不完整
企业层面控制，是对企业控制目标实现具有重大影响的且与内部环境直接相关的控制，包括组织架构、发展战略、人力资源、社会责任和企业文化控制。以上企业层面这些控制的建立都是必不可少的，但是大多数县属国有企业还缺乏统筹考虑以建立一系列制度、实施办法和细则的策略，所以很难保障各类控制的有效实施。
5.业务层面控制未实行全覆盖
业务层面控制，是综合运用各种控制措施和方法，针对具体业务和事项实施的控制。而全覆盖的、规范的、有预见性和前瞻性业务控制，必然会降低企业风险、给股东创造更多的财富，最终实现企业价值最大化。尽管理企业的性质、规模、经营范围和业务特点千差万别，企业内部控制指引规范了多数企业普遍存在的资金活动等13个方面的控制。县属国企在业务层面控制未实行全覆盖，究其原因主要包括：
（1）普遍认为只要做好资金、资产和财务管理方面控制就足够了，其他不重要的就算了。 （2）认为不需要面面俱到，控制多了未必能有效执行。
（3）认为业务操作应留有余地，保持一定的灵活性。这些认识显然是错误的，留有余地就是留下权力寻租和循私舞弊的空间。
6.内部控制评价工作不扎实
内部控制有效性是企业建立与实施内部控制对实现控制目标提供合理的保证程度，包括内部控制设计的有效性和内部控制运行的有效性。在县属国企中，董事会成员多数为财政和国资局委派的独立董事，审计委员会也没怎样开展工作，即便设有内审部也并非一定对董事会或审计委员会负责，其独立性较差。因此，内部控制评价和监督工作亟待加强。
三、优化县属国有企业内部控制建设的对策建议
企业内控制度的建立是一项系统工程，不仅耗时费力还涉及企业上下的协调配合，并且内控制度也是一个建立、运行、评价、修订和不断完善的过程。针对县属国企内部控制建设中存在的主要问题，建议采取以下对策：
1.应提高对建立健全企业内部控制认识
企业内部控制目标与企业经营的总体目标是一致的，具体表现在合理保证企业经营活动合法合规、有效防范舞弊和预防腐败以及实现企业发展战略等。提高认识，首先要解决的是提高企业高层管理人员对建立企业内部控制重要性和必要性认识，可以通过举办培训班、专题讲座等多种形式对企业董事长、总经理和财务负责人进行轮训，对内控负责人和业务人员还要进行专门的业务培训；其次是企业全体员工要对内部控制目标和原则有深刻的认识，只有这样在企业内控的建立、实施和评价工作中，才能变被动为主动；最后是成立内部领导小组，并开展本企业内控培训、建立、实施与评价工作。
2.应重视企业内部控制要素建设
内部环境，规定了企业的纪律与架构；风险评估是识别、分析企业经营活动中与实现控制目标相关的风险；控制活动是根据风险应对策略而采取的控制措施；信息与沟通是企业收集、传递与内部控制相关信息的途径、方法和质量要求；内部监督则是评价内部控制的有效性、发现内部控制缺陷的重要保证。良好的内部环境、科学的风险评估机制、适当的控制措施体系、便捷的信息与沟通系统、严谨的内部监督程序和办法是企业成功的内部控制要素建设标志。
3.应健全内部控制组织机构
在县属国企中应按指引要求建立健全内控组织机构，其中内部控制部门的组建必不可少，可以设立内控专职机构或在财会部门设专职岗位，也可以根据需要组建专门的内部控制团队，以项目组的形式运作。无论以何种形式组建，都必须明确其机构或岗位职责。
4.应建立完整的企业层面和业务层面内部控制
企业层面的内部控制，从组织架构、发展战略、人力资源控制到社会责任、企业文化控制一个都不能少，并且在相关控制结构下还必须建立一系列的制度、规则、细则、规定等，以使内部控制得以有效实施。业层面的内部控制要求就是全覆盖，并且对每一類控制都应揭示其主要风险，明确关键控制点及控制措施，对复杂业务还应构建控制流程图、设计控制表单，对一般业务也应制定工作程序图表。
5.应加强对县属国企内部控制建设的监督检查
县级财政部门应适时出台全面推进县属国有企业内部控制建设的指导意见，要求企业必须在规定的时间内全面建立并有效实施内部控制，并确保内部控制覆盖企业所有的经济和业务活动范围。鼓励县属国企一步到位执行企业内部控制基本规范及配套指引。当然，财政和国有资产管理部门对县属国企内部控制建设监督检查最直接有效的措施：
（1）要求按规范和指引限期建立企业内控制度并上报备案。
（2）要求企业报送年度报告时附送内部控制评价报告和会计师事务所出具的内部控制审计报告。
参考文献：
[1]蔡渝.国有企业内部控制存在的问题及对策研究[J]. 财务管理，2015（7）：129-130.
[2]李笑梅.浅析国有企业的内部控制管理[J].财经界.2016（5）：39-40.
【关键词】县属国企；内部控制；内部治理
自2008年起，财政部陆续发布了一系列企业内部控制的规范性文件。《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7号）自2009年7月1日起在上市公司范围内施行，鼓励非上市的大中型企业执行；2010年4月，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会等五部委联合并发布了《企业内部控制配套指引》；《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）自2014年1月1日起施行；而《小企业内部控制规范（试行）》（财会〔2017〕21号）自2018年1月1日起开始施行。随着企业内部控制顶层设计的基本完成，对于县市级以下这些中小企业，尤其是县属国有企业这个特殊的群体，必须积极应对相关内部控制建设的新标准和新要求。
一、县属国有企业转型与加强内部控制的现实紧迫性
自20世纪90年代掀起了国企改革的浪潮，在市县一级，无论是商业、供销，还是公共服务及工业企业等县属国企几乎都进行了私有化或股份改制。当然，也因为众所周知的原因，近十几年来，地方各级政府又成立了诸如交投、城投、发展等政府背景的国有公司。不可否认，这些公司作为政府融资平台，通过融通资金大搞建设，的确对地方经济的发展做出了一定的贡献，但是也给地方政府背上了沉重的债务。县属国企尤其那些打上融资平台公司烙印的特殊企业，目前正走上漫长的合并、重组和转型之路。上述公司的治理结构是否完善，组织架构是否科学，内控制度是否建立健全并有效运行已经成为下一步转型过程中的重要影响因素之一。
县属国企转型就是走向市场，实际上就是“二次阵痛”式的改制。但这次改制与以前有明显的区别，不再是一刀切的私有化和股份制改造，更加突出体现国有控股、混改、职工激励等特点，上述内容均决定了县属国企在转型中必须尽快建立健全企业内部控制。
二、县属国有企业内部控制建设存在的主要问题
1.内部控制目标不明确
遵循国家法律法规、维护资产安全完整、提高信息报告质量、提高经营效率效果和实现发展战略是内部控制五个基本目标。对企业内部控制目标不明确，不但在建立企业内控制度时会迷失方向，而且在执行制度时也会有失偏颇。现在的主要问题在于：
（1）未能有效促进守法与诚信。守法与诚信是企业健康发展的基石，更是企业内部控制的首要目标。一个有多次偷漏税收记录、在招投标活动中经常被举报查处和当合同为儿戏的企业，就像驶离了轨道的交通工具，随时都的倾覆的危险。而目前大多数县属国企纳税信用等级评定普遍都处于B级甚至C级。
（2）提高经营效率和效果不明显。目前，一些县属国有企业的领导和政府官员在抱怨，招投标法和政府采购法规定太僵化，在一些领导眼中，这些法律、法规和企业内控制度，不是促进经营效率的提高，而是制约企业的发展。所以，他们会找借口、想尽各种办法规避招投标，实在不行也要将公开招标变为邀请招标或非竟争性谈判，在一系列变通之后，企业内控制度就形同虚设了。
（3）未能有效促进发展战略的实现。在企业层面控制下就包括了发展战略内部控制。不但发展战略控制本身就是企业内控制度的重要组成部分，并且企业层面控制和业务层面控制的共同作用正是为了实现企业发展战略。许多企业管理者都认为，企业内控制度无非就是一系列的业务工作制度与程序安排的组合，认为就是为了保护企业资产安全而编织的防护网。这是由于没有从企业内部控制要素、以及区分企业层面和业务层面了解内控制度的建立与运行机制的结果。
2.内部控制要素缺失
内部控制要素是企业内部控制建立和运行的基础，包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及内部监督等方面，缺一不可。而内部环境主要由治理结构、机构设置及权责分配、人力资源政策、内部审计机制和企业文化等组成。内部环境也是县属国企内控建设中容易削弱和忽视的部分。目前，上述内部控制要素的缺失和內部环境的不健全对于企业内部控制的建立和有效运行起到了一定的负面作用。
3.内部控制组织机构不健全
内部控制建设是一项系统工程，企业董事会、审计委员会、监事会、经理层、内控管理部门、内部审计部门、财会部门以及其他职能部门在企业内部控制中共同参与并承担相应的职责。当然，在中小型企业要健全这些内控组织机构是不太现实的，县属国企中普遍存在的问题是这些机构所承担的内部控制职能职责没有安排专门的岗位和人员负责，内控的建立和运行受到一定的制约，缺乏相应的独立性。
4.企业层面控制结构不完整
企业层面控制，是对企业控制目标实现具有重大影响的且与内部环境直接相关的控制，包括组织架构、发展战略、人力资源、社会责任和企业文化控制。以上企业层面这些控制的建立都是必不可少的，但是大多数县属国有企业还缺乏统筹考虑以建立一系列制度、实施办法和细则的策略，所以很难保障各类控制的有效实施。
5.业务层面控制未实行全覆盖
业务层面控制，是综合运用各种控制措施和方法，针对具体业务和事项实施的控制。而全覆盖的、规范的、有预见性和前瞻性业务控制，必然会降低企业风险、给股东创造更多的财富，最终实现企业价值最大化。尽管理企业的性质、规模、经营范围和业务特点千差万别，企业内部控制指引规范了多数企业普遍存在的资金活动等13个方面的控制。县属国企在业务层面控制未实行全覆盖，究其原因主要包括：
（1）普遍认为只要做好资金、资产和财务管理方面控制就足够了，其他不重要的就算了。 （2）认为不需要面面俱到，控制多了未必能有效执行。
（3）认为业务操作应留有余地，保持一定的灵活性。这些认识显然是错误的，留有余地就是留下权力寻租和循私舞弊的空间。
6.内部控制评价工作不扎实
内部控制有效性是企业建立与实施内部控制对实现控制目标提供合理的保证程度，包括内部控制设计的有效性和内部控制运行的有效性。在县属国企中，董事会成员多数为财政和国资局委派的独立董事，审计委员会也没怎样开展工作，即便设有内审部也并非一定对董事会或审计委员会负责，其独立性较差。因此，内部控制评价和监督工作亟待加强。
三、优化县属国有企业内部控制建设的对策建议
企业内控制度的建立是一项系统工程，不仅耗时费力还涉及企业上下的协调配合，并且内控制度也是一个建立、运行、评价、修订和不断完善的过程。针对县属国企内部控制建设中存在的主要问题，建议采取以下对策：
1.应提高对建立健全企业内部控制认识
企业内部控制目标与企业经营的总体目标是一致的，具体表现在合理保证企业经营活动合法合规、有效防范舞弊和预防腐败以及实现企业发展战略等。提高认识，首先要解决的是提高企业高层管理人员对建立企业内部控制重要性和必要性认识，可以通过举办培训班、专题讲座等多种形式对企业董事长、总经理和财务负责人进行轮训，对内控负责人和业务人员还要进行专门的业务培训；其次是企业全体员工要对内部控制目标和原则有深刻的认识，只有这样在企业内控的建立、实施和评价工作中，才能变被动为主动；最后是成立内部领导小组，并开展本企业内控培训、建立、实施与评价工作。
2.应重视企业内部控制要素建设
内部环境，规定了企业的纪律与架构；风险评估是识别、分析企业经营活动中与实现控制目标相关的风险；控制活动是根据风险应对策略而采取的控制措施；信息与沟通是企业收集、传递与内部控制相关信息的途径、方法和质量要求；内部监督则是评价内部控制的有效性、发现内部控制缺陷的重要保证。良好的内部环境、科学的风险评估机制、适当的控制措施体系、便捷的信息与沟通系统、严谨的内部监督程序和办法是企业成功的内部控制要素建设标志。
3.应健全内部控制组织机构
在县属国企中应按指引要求建立健全内控组织机构，其中内部控制部门的组建必不可少，可以设立内控专职机构或在财会部门设专职岗位，也可以根据需要组建专门的内部控制团队，以项目组的形式运作。无论以何种形式组建，都必须明确其机构或岗位职责。
4.应建立完整的企业层面和业务层面内部控制
企业层面的内部控制，从组织架构、发展战略、人力资源控制到社会责任、企业文化控制一个都不能少，并且在相关控制结构下还必须建立一系列的制度、规则、细则、规定等，以使内部控制得以有效实施。业层面的内部控制要求就是全覆盖，并且对每一類控制都应揭示其主要风险，明确关键控制点及控制措施，对复杂业务还应构建控制流程图、设计控制表单，对一般业务也应制定工作程序图表。
5.应加强对县属国企内部控制建设的监督检查
县级财政部门应适时出台全面推进县属国有企业内部控制建设的指导意见，要求企业必须在规定的时间内全面建立并有效实施内部控制，并确保内部控制覆盖企业所有的经济和业务活动范围。鼓励县属国企一步到位执行企业内部控制基本规范及配套指引。当然，财政和国有资产管理部门对县属国企内部控制建设监督检查最直接有效的措施：
（1）要求按规范和指引限期建立企业内控制度并上报备案。
（2）要求企业报送年度报告时附送内部控制评价报告和会计师事务所出具的内部控制审计报告。
参考文献：
[1]蔡渝.国有企业内部控制存在的问题及对策研究[J]. 财务管理，2015（7）：129-130.
[2]李笑梅.浅析国有企业的内部控制管理[J].财经界.2016（5）：39-40.