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深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,是党中央在我国重要战略机遇期对全国政法工作作出的重大战略部署,是推动检察工作科学发展的重要载体。履行着指控犯罪和诉讼监督职责的检察机关的公诉执法,在刑事诉讼中,就不起诉案件来讲是程序终结性环节,就起诉案件来讲其诉讼监督从侦查到审判贯穿于刑事诉讼全过程,是检察权运行的关键性环节,对于检察机关推进三项重点工作具有重要意义。因此,公诉执法务必围绕当前的重点、焦点、难点三层次问题清醒认识所面临的新形势及其新挑战,进而找准结合点、着力点、突破点,全面加强和改进工作,在深入推进三项重点工作中提升公诉执法的水平。
一、形势与挑战
当前,我国仍处于深刻变革之中,仍处于人民内部矛盾凸现、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期,保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定的任务仍然十分繁重。这是中央对当前形势的整体分析判断。对此,我们必须保持清醒的认识,并在此基础上深刻认清公诉执法工作面临的形势与挑战。
(一)明确重点,切实把握公诉执法新要求
重点就是深入推进三项重点工作。这作为公诉执法面临的第一形势,其挑战突出反映在三项重点工作对公诉执法理念、方法和价值评判标准等方面提出了新要求,核心在于深刻把握两个方面:
一是更加强调“三个效果”有机统一。办理公诉案件是我们的法定职责,是履行法律监督职能、服务科学发展的基本手段,也是服务经济社会科学发展的根本途径。维护法制的尊严、司法的权威,是办案的法律效果;定纷止争,化解矛盾,维护社会和谐稳定、服务经济社会又好又快发展,是办案的社会效果;巩固党的执政地位,切实维护党的事业和人民群众的根本利益,是办案的政治效果。三项重点工作中,社会矛盾化解是基础,要求把化解矛盾贯穿于办案的始终,最大限度地化消极因素为积极因素;社会管理创新是动力,要求全面发挥办案的打击、监督、预防、保护等各项功能,促进社会管理创新;公正廉洁执法是根本,要求执法办案公平公正,廉洁清正。显然,从三项重点工作的内涵看,要求公诉执法办案在严格执行法律、准确适用法律的同时,要特别重视对经济社会大局的把握,对社会各主体期待的关切,对个案中各类矛盾的研判,要特别重视对宽严相济刑事政策的运用,要特别重视依法可以选择的公诉行为的慎重决策,进而切实实现“三个效果”的有机统一。
二是更加强调“两个监督”同等重要。强化法律监督、维护公平正义是宪法和法律赋予检察机关的根本任务,是检察工作的主题。法律监督的最主要功能就是维护司法公正。公诉部门承载着对侦查机关和审判机关诉讼活动实施法律监督的重要职责。办理公诉案件本身是刑事诉讼活动的重要环节,同样必须受到监督,以确保公诉权依法正确行使。因此,始终把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要的位置是三项重点工作的科学内涵和精神本质对公诉执法的另一重要要求。
(二)关注焦点,深刻认识公诉执法新挑战
焦点就是执法公信力。随着我国经济社会的发展,社会大众对自身合法权益的维护和社会公平正义的维护日益强烈,因而对由我国宪法定位为法律监督机关的检察机关的期望越来越高,与此同时,检察权的运行处在开放、透明、迅捷的信息化大环境中。这作为公诉执法面临的另一形势,其挑战突出反映在我们的公诉执法公信力涉及多个层面的认同。
一是诉讼主体及其关系人的认同。公诉部门的执法办案既有复核证据甚至自行补充侦查的执法活动,又有起诉与不起诉的决策活动,还有出庭支持公诉、对侦查和审判活动实施法律监督的司法活动,每一执法行为都直接关联着当事人及其利害关系人的各种利益和诉求,执法过错或执法行为中的瑕疵都可能引起对公诉执法公信力的质疑,进而容易引发上访、缠访、群访、闹访等现象,严重损害执法公信力。
二是社会公众的认同。公正廉洁执法是人心所向,执法不严、司法不公和司法腐败为人民群众所关注、所痛恨。人们时刻关注着各种执法司法活动,尤其是对一些敏感案件、事件及热点问题的处理,往往通过各种平台和形式表达自己的看法。互联网等现代传播手段的广泛运用,一方面产生了网络监督,另一方面也带来了似是而非的信息披露和评论甚至恶意炒作现象。一些案件和执法行为特别是其中存在的问题和瑕疵,一旦由网络披露,很快跟进网民热议,有的还被网络推手故意炒作,进而在煤体上从网民博客到网络评论,再传递到市场化媒体直至主流媒体;在参与人员上从当事人到其网友直至网民,再到网络推手以及意见领袖,进而形成强大的舆论审判,严重影响执法公信力。有的甚至还被境内外敌对分子趁机利用,故意制造矛盾,挑起事端,使一般的法律问题演变成沸沸扬扬的新闻事件,进而酿成重大政治事件,破坏社会稳定,威胁党的执政地位。这是公诉执法面临的最严峻的挑战。同时也证明了中央深入推进三项重点工作的重大决策是对新时期政法工作规律的准确把握,是对近几年来成功经验的深刻总结。
(三)正视难点,积极应对公诉执法新考验
难点就是我们的公诉执法能力和水平还难以适应新形势新任务产生的新要求,难以全面回应人民群众的新期待。这种难以适应突出表现在以下两个差距上。
一是公诉干警综合素质的差距。有的执法理念滞后、思想陈旧或僵化,不能正确处理执法办案与服务大局、执法力度与办案质量、法律效果与政治效果、社会效果的重要关系;有的不善于从深层次分析和把握矛盾,不善于做新形势下的群众工作,缺少应急管理、舆论引导的意识和经验;有的执法不规范,个别的仍然存在特权思想、霸道作风、目无法纪,侵犯人民群众和当事人的合法权益,以权谋私甚至贪赃枉法。
二是公诉运行制度机制的差距。从宏观上看,一些制约公诉执法适应新形势、新要求的体制性、保障性障碍仍然存在。深入推进三项重点工作必将更加细化公诉执法标准,增加工作量,人力资源等相关方面保障问题更加突出。从微观上看,公诉管理制度、监督制约机制仍然不完善,监督机制不畅,监督手段不多,监督范围不全,监督不到位的问题依然存在。这些差距容易导致公诉执法不力或者缺位,公诉执法滥权乃至伤及无辜或伤害不应该被伤害的社会关系,进而因公诉执法问题引发社会矛盾甚至酿成重大事件,严重影响国家政权形象,危害党的事业。如何尽快缩小这些差距,怎样才能经受住这种从不很适应到完全适应的考验,也是一种极其艰难的自我挑战。
二、思路与对策
根据上述公诉执法工作所面临的形势和挑战作出的分析,充分表明深入推进三项重点工作与公诉工作既不是两张皮,不能离开公诉职能孤立地理解三项重点工作,也不是原有工作的简单重复,而是对公诉执法工作所面临的形势和挑战作出的必然回应。正如司法必然反映社会意旨的最高追求、必然伴随社会的发展而变迁等司法规律一样,深入推进三项重点工作是遵循检察规律的必然要求。公诉执法必须以推进三项重点工作为重要载体,在深入推进三项重点工作中,推动公诉工作的新发展。
(一)找准结合点,强化整体推动力
结合点就是在履行公诉职能的具体过程中落实三项重点工作,并以此为强大推动力带动整体推进公诉执法各方面的工作。
一是立足职能,提高公诉执法成效。在履行审查起诉等办案职责上,力求办案质量、效率、效果相统一。一方面要严厉打击严重刑事犯罪。对危害国家安全犯罪、黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪和毒品犯罪要严厉打击,全力维护社会稳定和增强人民群众的安全感;对走私、骗税、制售伪劣商品特别是涉众型经济犯罪要加大打击力度,维护市场经济秩序和群众切身利益;对贪污贿赂、滥用职权、失职渎职等职务犯罪大要案件要加大办案力度,保持惩治腐败高压态势。另一方面要全面贯彻宽严相济刑事政策,切实做到该宽则宽,当严则严,宽严相济,罚当其罪。对初犯、偶犯、未成年人和老年人犯罪以及因邻里、亲友纠纷引发的轻伤害案件进一步加大依法从宽处理的力度,最大限度地减少社会对立面,化消极因素为积极因素,促进社会和谐。在履行诉讼监督职责上,要强化监督意识,加大监督力度,增强监督实效。要突出强化刑事审判监督,在继续坚持对有罪判无罪、无罪判有罪、量刑畸轻畸重和程序严重违法等强化监督的基础上,突出加大对职务犯罪案件的审判、死刑二审案件的裁判等备受社会公众关注问题的监督,加大对再审案件的裁判、适用简易程序审理的案件和审理中止的案件等一些过去监督薄弱环节的监督力度;要全面加强侦查监督,在继续坚持对漏罪漏犯和刑讯逼供、暴力取证等侦查违法行为强化监督的基础上,要特别注意加强对假立功、假自首等侦查认定的监督,加强对批捕在逃人员案件和取保候审人员案件的侦查监督,注意强化对违法查封、冻结、扣押当事人款物和其它侵犯当事人合法权益的监督,依法排除非法证据和虚假证据,既严防冤假错案的发生,又防范侦查环节中的侦查不作为和徇私枉法,还要及时监督纠正违法侵害当事人利益的侦查行为,防范和化解执法中产生的社会矛盾;及时向检察机关的自侦部门移送在实施诉讼监督中发现的司法腐败线索,加大惩治司法腐败力度,促进司法公正廉洁。
二是深化内涵,拓展公诉执法领域。一要深入开展对刑事犯罪发案情势的研究。通过类案剖析和社会调研等形式,研究各类刑事犯罪的规律和特点,研究各类社会主体在刑事犯罪防范上所具有的职责、条件和功能,有针对性地提出防控对策,促进社会治安防控体系建设和社会管理创新。二要积极参与社会治安综合治理,及时、认真、依法履行起诉职责,并积极配合有关部门做好青少年群体、流动人口等特殊人群的服务管理。三要积极参与网络虚拟社会的建设管理。在依法办理各种利用网络实施犯罪的同时,配合有关部门开展专项整治活动,净化网络环境,并根据网络犯罪的新情况、新特点,积极开展法律政策研究,针对性地提出立法和司法解释建议,促进网络管理法律法规的完善。
(二)抓住着力点,激活内在潜动力
着力点就是着眼于充分调动公诉部门及其公诉干警的主观能动性,通过实施相应措施,挖掘其潜能,以激活内在的潜动力。
一是更新理念,改进工作方法和作风。解放思想、更新观念、突破陈规始终是我们认识新情况、解决新问题、实现新发展的重要法宝。实现公诉部门及其干警执法思想和执法观念的深刻变革,是公诉执法切实落实三项重点工作的首要前提。因为没有执法思想和执法观念的深刻变革,就很难根本上理解三项重点工作的本质,很难真正把化解社会矛盾、促进社会和谐稳定作为公诉执法的根本出发点和落脚点,更难以转化为自觉的行动。为此,我们务必从防范和化解各类社会矛盾出发,牢固树立理性、平和、文明、规范执法的理念。一要改进公诉执法的思维方式。要革除机械执法、简单办案的传统陋习,真正把办案的“三个效果”作为衡量执法质量的根本标准,最大限度地兼顾各方面利益诉求,最大限度兼顾法、理、情,谨防因执法办案方式方法的不妥引发社会矛盾。二要强化对刑事政策的全面把握和准确适用。善于运用刑事政策分类处理不同的案件和不同的涉案人员。三要延伸办案执法工作。坚持将司法判断、司法良知和社会责任相统一,把化解和调处矛盾纠纷、延伸服务作为执法办案的有机组成部分,积极引导和帮助当事人特别是困难群体、弱势群体应对困境,化解积怨,解决问题,真正实现案结事了。
二是改革创新,完善工作制度和机制。这是为促进公诉执法落实三项重点工作、全面推动公诉工作新发展注入新的生机与活力的重要途径。一要完善公诉工作考评机制。根据深入推进三项重点工作的新要求修改考评标准、内容、方法、程序,注意考评制度的价值取向。二要探索建立公诉执法环节社会矛盾排查化解机制。要注意案件当事人及其亲属、诉讼代理人特别是具有专门知识和经验的律师在化解矛盾上的地位和作用。三要深入推进公诉改革,拓展公诉执法环节化解防范社会矛盾的手段和空间。推行刑事和解与人民调解等第三方调解组织人员的衔接、配合的常设工作机制,探索刑事和解引入人民监督员制度,充分彰显刑事和解机制化解社会矛盾的特别功能;全面建立和完善不起诉、不抗诉说理制度和重大复杂敏感案件请示报告制度;深化完善轻微刑事案件快速办理、未成年人犯罪案件分案起诉、庭前交换证据信息等公诉改革措施,提高诉讼效率,维护公平正义;完善检察长列席审委会制度,深入探索量刑建议机制,促进司法公正;落实检察建议改革,认真贯彻执行《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,提高检察建议质量,发挥检察建议在构建化解和防范社会矛盾的体制和机制、促进社会管理创新中的重要价值。
(三)寻求突破点,提升公诉执法公信力
突破点就是影响公诉执法公信力的焦点、难点。要实现自身能力和自身监督的实质性突破,以不断提升公诉执法公信力。
一是寻求自身能力的新突破。要在进一步整体提升对事实、证据和法律适用的审查把关能力、出庭公诉水平等基础能力的同时,下大力气提高应对新形势下的新挑战所必须具备的八种新能力。(1)提高从深层次分析和把握矛盾的能力。既能抓住显性的矛盾,又能抓住潜在的矛盾,既能把握矛盾表象,又能抓住矛盾的本质,既注意关注不同矛盾的性质,又注意把握引发矛盾的原因。(2)提高执法风险评估能力。培养风险评估意识,探索风险评估途径和方法,积累风险评估经验。(3)提高依法准确运用宽严相济刑事政策的能力。公诉执法不是简单粗放的法律“自动出售”过程,而是把握立法的本旨,遵循社会追求的最高意旨,根据各个时期不同案件的具体情况,以国家的刑事政策为指导,全面准确适用法律。(4)提高化解和防范社会矛盾能力。既要善于化解刑事案件中的社会矛盾,又要谨防因公诉执法行为引发新的社会矛盾。(5)提高科学应对和正确引导舆情的能力。注意关注舆情尤其是网络舆情,对有关案件的炒作及时跟踪,依法应对和科学引导。(6)提高群众工作能力。坚持执法为民,改进群众工作方式方法,增强联系群众、服务群众、引导群众的本领。(7)提高对突发事件的应对能力和应急管理能力。在提高化解和防范社会矛盾的这些能力中,无论是开展执法办案活动,还是进行社会矛盾化解,确保熟练掌握遇到什么情况,应该说什么、做什么和怎么说、怎么做,才能通过公诉执法化解社会矛盾,才能谨防自己的执法言行引发新的社会矛盾。(8)提高参与社会管理和推动社会管理创新的能力。在提升这些能力的途径上,一方面强化培训工作,尤其是要强化对基层院的公诉干警和省、市、县(区)执法一线检察官的重点培训,另一方面强化在实践中的摸索、总结和提高。
二是寻求自身监督的新突破。如何强化对检察机关的监督始终是备受社会关注的问题。公诉执法因其职责特点拥有较大的自由裁量空间,随着深入推进三项重点工作而产生的新理念,以及因司法改革将要产生的诸如附条件不起诉等新的制度,这种自由裁量空间将不断扩大,必须全面强化对自身的执法监督。在内部监督制约上,制定统一、明确、具体、操作性强的公诉执法工作规范,全面构建权责明确、行为规范、监督有效的执法工作机制;建立案例指导制度,规制自由裁量权的行使;推行网上办案,试行对执法办案过程的动态管理和实时监督;健全案件集中管理机制,提高案件管理科学化水平;全面落实执法档案制度,深化检务督察制度,严格执法过错责任追究制度。在外部监督上,深化人民监督员对公诉执法的监督改革;主动接受党委、人大、政协机关及其成员对公诉执法的监督;高度重视审判机关和侦查机关对公诉执法在诉讼流程上的制约;特别关注案件当事人及其诉讼代理人以及其他利害关系人对公诉执法的投诉,通过依法及时处理各类投诉实现对公诉执法监督制约;要特别关注新闻媒体的监督,通过新闻媒体及时发现公诉执法不公不廉现象,及时跟进调查,一经查实严肃处理;完善公诉环节检务公开制度,在开放透明中接受全社会的监督。进而通过强有力的监督制约确保公诉执法廉洁公正,提升公诉执法公信力。
一、形势与挑战
当前,我国仍处于深刻变革之中,仍处于人民内部矛盾凸现、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期,保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定的任务仍然十分繁重。这是中央对当前形势的整体分析判断。对此,我们必须保持清醒的认识,并在此基础上深刻认清公诉执法工作面临的形势与挑战。
(一)明确重点,切实把握公诉执法新要求
重点就是深入推进三项重点工作。这作为公诉执法面临的第一形势,其挑战突出反映在三项重点工作对公诉执法理念、方法和价值评判标准等方面提出了新要求,核心在于深刻把握两个方面:
一是更加强调“三个效果”有机统一。办理公诉案件是我们的法定职责,是履行法律监督职能、服务科学发展的基本手段,也是服务经济社会科学发展的根本途径。维护法制的尊严、司法的权威,是办案的法律效果;定纷止争,化解矛盾,维护社会和谐稳定、服务经济社会又好又快发展,是办案的社会效果;巩固党的执政地位,切实维护党的事业和人民群众的根本利益,是办案的政治效果。三项重点工作中,社会矛盾化解是基础,要求把化解矛盾贯穿于办案的始终,最大限度地化消极因素为积极因素;社会管理创新是动力,要求全面发挥办案的打击、监督、预防、保护等各项功能,促进社会管理创新;公正廉洁执法是根本,要求执法办案公平公正,廉洁清正。显然,从三项重点工作的内涵看,要求公诉执法办案在严格执行法律、准确适用法律的同时,要特别重视对经济社会大局的把握,对社会各主体期待的关切,对个案中各类矛盾的研判,要特别重视对宽严相济刑事政策的运用,要特别重视依法可以选择的公诉行为的慎重决策,进而切实实现“三个效果”的有机统一。
二是更加强调“两个监督”同等重要。强化法律监督、维护公平正义是宪法和法律赋予检察机关的根本任务,是检察工作的主题。法律监督的最主要功能就是维护司法公正。公诉部门承载着对侦查机关和审判机关诉讼活动实施法律监督的重要职责。办理公诉案件本身是刑事诉讼活动的重要环节,同样必须受到监督,以确保公诉权依法正确行使。因此,始终把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要的位置是三项重点工作的科学内涵和精神本质对公诉执法的另一重要要求。
(二)关注焦点,深刻认识公诉执法新挑战
焦点就是执法公信力。随着我国经济社会的发展,社会大众对自身合法权益的维护和社会公平正义的维护日益强烈,因而对由我国宪法定位为法律监督机关的检察机关的期望越来越高,与此同时,检察权的运行处在开放、透明、迅捷的信息化大环境中。这作为公诉执法面临的另一形势,其挑战突出反映在我们的公诉执法公信力涉及多个层面的认同。
一是诉讼主体及其关系人的认同。公诉部门的执法办案既有复核证据甚至自行补充侦查的执法活动,又有起诉与不起诉的决策活动,还有出庭支持公诉、对侦查和审判活动实施法律监督的司法活动,每一执法行为都直接关联着当事人及其利害关系人的各种利益和诉求,执法过错或执法行为中的瑕疵都可能引起对公诉执法公信力的质疑,进而容易引发上访、缠访、群访、闹访等现象,严重损害执法公信力。
二是社会公众的认同。公正廉洁执法是人心所向,执法不严、司法不公和司法腐败为人民群众所关注、所痛恨。人们时刻关注着各种执法司法活动,尤其是对一些敏感案件、事件及热点问题的处理,往往通过各种平台和形式表达自己的看法。互联网等现代传播手段的广泛运用,一方面产生了网络监督,另一方面也带来了似是而非的信息披露和评论甚至恶意炒作现象。一些案件和执法行为特别是其中存在的问题和瑕疵,一旦由网络披露,很快跟进网民热议,有的还被网络推手故意炒作,进而在煤体上从网民博客到网络评论,再传递到市场化媒体直至主流媒体;在参与人员上从当事人到其网友直至网民,再到网络推手以及意见领袖,进而形成强大的舆论审判,严重影响执法公信力。有的甚至还被境内外敌对分子趁机利用,故意制造矛盾,挑起事端,使一般的法律问题演变成沸沸扬扬的新闻事件,进而酿成重大政治事件,破坏社会稳定,威胁党的执政地位。这是公诉执法面临的最严峻的挑战。同时也证明了中央深入推进三项重点工作的重大决策是对新时期政法工作规律的准确把握,是对近几年来成功经验的深刻总结。
(三)正视难点,积极应对公诉执法新考验
难点就是我们的公诉执法能力和水平还难以适应新形势新任务产生的新要求,难以全面回应人民群众的新期待。这种难以适应突出表现在以下两个差距上。
一是公诉干警综合素质的差距。有的执法理念滞后、思想陈旧或僵化,不能正确处理执法办案与服务大局、执法力度与办案质量、法律效果与政治效果、社会效果的重要关系;有的不善于从深层次分析和把握矛盾,不善于做新形势下的群众工作,缺少应急管理、舆论引导的意识和经验;有的执法不规范,个别的仍然存在特权思想、霸道作风、目无法纪,侵犯人民群众和当事人的合法权益,以权谋私甚至贪赃枉法。
二是公诉运行制度机制的差距。从宏观上看,一些制约公诉执法适应新形势、新要求的体制性、保障性障碍仍然存在。深入推进三项重点工作必将更加细化公诉执法标准,增加工作量,人力资源等相关方面保障问题更加突出。从微观上看,公诉管理制度、监督制约机制仍然不完善,监督机制不畅,监督手段不多,监督范围不全,监督不到位的问题依然存在。这些差距容易导致公诉执法不力或者缺位,公诉执法滥权乃至伤及无辜或伤害不应该被伤害的社会关系,进而因公诉执法问题引发社会矛盾甚至酿成重大事件,严重影响国家政权形象,危害党的事业。如何尽快缩小这些差距,怎样才能经受住这种从不很适应到完全适应的考验,也是一种极其艰难的自我挑战。
二、思路与对策
根据上述公诉执法工作所面临的形势和挑战作出的分析,充分表明深入推进三项重点工作与公诉工作既不是两张皮,不能离开公诉职能孤立地理解三项重点工作,也不是原有工作的简单重复,而是对公诉执法工作所面临的形势和挑战作出的必然回应。正如司法必然反映社会意旨的最高追求、必然伴随社会的发展而变迁等司法规律一样,深入推进三项重点工作是遵循检察规律的必然要求。公诉执法必须以推进三项重点工作为重要载体,在深入推进三项重点工作中,推动公诉工作的新发展。
(一)找准结合点,强化整体推动力
结合点就是在履行公诉职能的具体过程中落实三项重点工作,并以此为强大推动力带动整体推进公诉执法各方面的工作。
一是立足职能,提高公诉执法成效。在履行审查起诉等办案职责上,力求办案质量、效率、效果相统一。一方面要严厉打击严重刑事犯罪。对危害国家安全犯罪、黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪和毒品犯罪要严厉打击,全力维护社会稳定和增强人民群众的安全感;对走私、骗税、制售伪劣商品特别是涉众型经济犯罪要加大打击力度,维护市场经济秩序和群众切身利益;对贪污贿赂、滥用职权、失职渎职等职务犯罪大要案件要加大办案力度,保持惩治腐败高压态势。另一方面要全面贯彻宽严相济刑事政策,切实做到该宽则宽,当严则严,宽严相济,罚当其罪。对初犯、偶犯、未成年人和老年人犯罪以及因邻里、亲友纠纷引发的轻伤害案件进一步加大依法从宽处理的力度,最大限度地减少社会对立面,化消极因素为积极因素,促进社会和谐。在履行诉讼监督职责上,要强化监督意识,加大监督力度,增强监督实效。要突出强化刑事审判监督,在继续坚持对有罪判无罪、无罪判有罪、量刑畸轻畸重和程序严重违法等强化监督的基础上,突出加大对职务犯罪案件的审判、死刑二审案件的裁判等备受社会公众关注问题的监督,加大对再审案件的裁判、适用简易程序审理的案件和审理中止的案件等一些过去监督薄弱环节的监督力度;要全面加强侦查监督,在继续坚持对漏罪漏犯和刑讯逼供、暴力取证等侦查违法行为强化监督的基础上,要特别注意加强对假立功、假自首等侦查认定的监督,加强对批捕在逃人员案件和取保候审人员案件的侦查监督,注意强化对违法查封、冻结、扣押当事人款物和其它侵犯当事人合法权益的监督,依法排除非法证据和虚假证据,既严防冤假错案的发生,又防范侦查环节中的侦查不作为和徇私枉法,还要及时监督纠正违法侵害当事人利益的侦查行为,防范和化解执法中产生的社会矛盾;及时向检察机关的自侦部门移送在实施诉讼监督中发现的司法腐败线索,加大惩治司法腐败力度,促进司法公正廉洁。
二是深化内涵,拓展公诉执法领域。一要深入开展对刑事犯罪发案情势的研究。通过类案剖析和社会调研等形式,研究各类刑事犯罪的规律和特点,研究各类社会主体在刑事犯罪防范上所具有的职责、条件和功能,有针对性地提出防控对策,促进社会治安防控体系建设和社会管理创新。二要积极参与社会治安综合治理,及时、认真、依法履行起诉职责,并积极配合有关部门做好青少年群体、流动人口等特殊人群的服务管理。三要积极参与网络虚拟社会的建设管理。在依法办理各种利用网络实施犯罪的同时,配合有关部门开展专项整治活动,净化网络环境,并根据网络犯罪的新情况、新特点,积极开展法律政策研究,针对性地提出立法和司法解释建议,促进网络管理法律法规的完善。
(二)抓住着力点,激活内在潜动力
着力点就是着眼于充分调动公诉部门及其公诉干警的主观能动性,通过实施相应措施,挖掘其潜能,以激活内在的潜动力。
一是更新理念,改进工作方法和作风。解放思想、更新观念、突破陈规始终是我们认识新情况、解决新问题、实现新发展的重要法宝。实现公诉部门及其干警执法思想和执法观念的深刻变革,是公诉执法切实落实三项重点工作的首要前提。因为没有执法思想和执法观念的深刻变革,就很难根本上理解三项重点工作的本质,很难真正把化解社会矛盾、促进社会和谐稳定作为公诉执法的根本出发点和落脚点,更难以转化为自觉的行动。为此,我们务必从防范和化解各类社会矛盾出发,牢固树立理性、平和、文明、规范执法的理念。一要改进公诉执法的思维方式。要革除机械执法、简单办案的传统陋习,真正把办案的“三个效果”作为衡量执法质量的根本标准,最大限度地兼顾各方面利益诉求,最大限度兼顾法、理、情,谨防因执法办案方式方法的不妥引发社会矛盾。二要强化对刑事政策的全面把握和准确适用。善于运用刑事政策分类处理不同的案件和不同的涉案人员。三要延伸办案执法工作。坚持将司法判断、司法良知和社会责任相统一,把化解和调处矛盾纠纷、延伸服务作为执法办案的有机组成部分,积极引导和帮助当事人特别是困难群体、弱势群体应对困境,化解积怨,解决问题,真正实现案结事了。
二是改革创新,完善工作制度和机制。这是为促进公诉执法落实三项重点工作、全面推动公诉工作新发展注入新的生机与活力的重要途径。一要完善公诉工作考评机制。根据深入推进三项重点工作的新要求修改考评标准、内容、方法、程序,注意考评制度的价值取向。二要探索建立公诉执法环节社会矛盾排查化解机制。要注意案件当事人及其亲属、诉讼代理人特别是具有专门知识和经验的律师在化解矛盾上的地位和作用。三要深入推进公诉改革,拓展公诉执法环节化解防范社会矛盾的手段和空间。推行刑事和解与人民调解等第三方调解组织人员的衔接、配合的常设工作机制,探索刑事和解引入人民监督员制度,充分彰显刑事和解机制化解社会矛盾的特别功能;全面建立和完善不起诉、不抗诉说理制度和重大复杂敏感案件请示报告制度;深化完善轻微刑事案件快速办理、未成年人犯罪案件分案起诉、庭前交换证据信息等公诉改革措施,提高诉讼效率,维护公平正义;完善检察长列席审委会制度,深入探索量刑建议机制,促进司法公正;落实检察建议改革,认真贯彻执行《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,提高检察建议质量,发挥检察建议在构建化解和防范社会矛盾的体制和机制、促进社会管理创新中的重要价值。
(三)寻求突破点,提升公诉执法公信力
突破点就是影响公诉执法公信力的焦点、难点。要实现自身能力和自身监督的实质性突破,以不断提升公诉执法公信力。
一是寻求自身能力的新突破。要在进一步整体提升对事实、证据和法律适用的审查把关能力、出庭公诉水平等基础能力的同时,下大力气提高应对新形势下的新挑战所必须具备的八种新能力。(1)提高从深层次分析和把握矛盾的能力。既能抓住显性的矛盾,又能抓住潜在的矛盾,既能把握矛盾表象,又能抓住矛盾的本质,既注意关注不同矛盾的性质,又注意把握引发矛盾的原因。(2)提高执法风险评估能力。培养风险评估意识,探索风险评估途径和方法,积累风险评估经验。(3)提高依法准确运用宽严相济刑事政策的能力。公诉执法不是简单粗放的法律“自动出售”过程,而是把握立法的本旨,遵循社会追求的最高意旨,根据各个时期不同案件的具体情况,以国家的刑事政策为指导,全面准确适用法律。(4)提高化解和防范社会矛盾能力。既要善于化解刑事案件中的社会矛盾,又要谨防因公诉执法行为引发新的社会矛盾。(5)提高科学应对和正确引导舆情的能力。注意关注舆情尤其是网络舆情,对有关案件的炒作及时跟踪,依法应对和科学引导。(6)提高群众工作能力。坚持执法为民,改进群众工作方式方法,增强联系群众、服务群众、引导群众的本领。(7)提高对突发事件的应对能力和应急管理能力。在提高化解和防范社会矛盾的这些能力中,无论是开展执法办案活动,还是进行社会矛盾化解,确保熟练掌握遇到什么情况,应该说什么、做什么和怎么说、怎么做,才能通过公诉执法化解社会矛盾,才能谨防自己的执法言行引发新的社会矛盾。(8)提高参与社会管理和推动社会管理创新的能力。在提升这些能力的途径上,一方面强化培训工作,尤其是要强化对基层院的公诉干警和省、市、县(区)执法一线检察官的重点培训,另一方面强化在实践中的摸索、总结和提高。
二是寻求自身监督的新突破。如何强化对检察机关的监督始终是备受社会关注的问题。公诉执法因其职责特点拥有较大的自由裁量空间,随着深入推进三项重点工作而产生的新理念,以及因司法改革将要产生的诸如附条件不起诉等新的制度,这种自由裁量空间将不断扩大,必须全面强化对自身的执法监督。在内部监督制约上,制定统一、明确、具体、操作性强的公诉执法工作规范,全面构建权责明确、行为规范、监督有效的执法工作机制;建立案例指导制度,规制自由裁量权的行使;推行网上办案,试行对执法办案过程的动态管理和实时监督;健全案件集中管理机制,提高案件管理科学化水平;全面落实执法档案制度,深化检务督察制度,严格执法过错责任追究制度。在外部监督上,深化人民监督员对公诉执法的监督改革;主动接受党委、人大、政协机关及其成员对公诉执法的监督;高度重视审判机关和侦查机关对公诉执法在诉讼流程上的制约;特别关注案件当事人及其诉讼代理人以及其他利害关系人对公诉执法的投诉,通过依法及时处理各类投诉实现对公诉执法监督制约;要特别关注新闻媒体的监督,通过新闻媒体及时发现公诉执法不公不廉现象,及时跟进调查,一经查实严肃处理;完善公诉环节检务公开制度,在开放透明中接受全社会的监督。进而通过强有力的监督制约确保公诉执法廉洁公正,提升公诉执法公信力。