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摘要：美国当前住房保障政策执行过程中，低收入群体和保障性住房在社区遭遇“邻避效应”，很多地区限制用地规划与开发用途、拖延行政审批流程、提高基础设施配套费，开发商难以用获批的优惠在合适地段建设保障性住房，住房供应量减少导致房价、房租上涨，低收入群体在得到租金补贴的情况下仍然难以匹配到合适的住房，使得住房保障政策效果大打折扣。为了应对上述问题，以马萨诸塞州为代表的州政府推出了一系列干预和激励政策。解剖美国住房保障政策的问题与对策可以帮助中国更加全面而有预见性、针对性地制定住房保障政策，为建立多渠道保障、租购并举的住房制度提供借鉴。
关键词：美国住房政策，住房租金补贴，保障性住房，邻避效应，精明增长
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2017）12-0041-49 收稿日期：2017-11-15
1 美国住房保障政策推行过程中遇到的问题和障碍
美国住房保障政策全面实施的阻碍主要来源于地方主观或客观上的不配合：小到某个社区、大到整个城市，部分当地政府官员、社会团体和居民通过限制用地规划与开发用途、拖延行政审批流程、提高基础设施配套费等多种手段限制保障性住房的供应或直接拒绝低收入群体进驻。
1.1 用地规划政策
美国多数城市的用地规划由当地市政府独立部门负责，地方常常通过“排他性区划”（exclusionary zoning）控制甚至禁止建设高密度多户住宅。排他性区划对区域规划、用地性质和容积率等有极严格的限制，导致住房建设成本攀升，房价、房租位居高位。实施该区划政策的地区面向低收入群体的大型高密度多户住宅供应量不足，且往往被规划在环境较差的地区，周边缺乏基础设施和配套服务，无法形成良好的社区氛围，导致贫富差距进一步扩大。Pendall（2000）的调查显示，1990年全美共有7.6%的人口居住在贫困率高、失业率高、公共设施匮乏的地区，而这一比率在领取联邦政府租房券补贴的人群中高达12.7%，且在1998年上升到19.3%，在部分城市甚至一半以上受补贴的低收入家庭集中在贫困区。排他性的地方用地政策被认为是造成这种现象的主要原因。
据Pendall等人（2006）统计，在美国最大的50个都市区（metropolitan area）1844个行政单位中，约92%的地区有管制土地规划用途的法规（zoning ordinance），其中约42%的地区实行低密度的排他性区划政策，将住宅密度严格控制在每英亩土地8幢住宅以下，仅有不到13%的地区允许每英亩土地上建设超过30幢住宅。一系列研究都证实了严格的用地管制措施会导致住房供给弹性偏低，新增住房供应量远小于实行宽松用地政策的城市（Mayer 和Somerville，2000；Green et al.，2005）。针对美国1168个市、乡镇等地方行政单位的研究发现，排他性区划政策不仅显著降低了住房特别是租赁住房的供应量，同时还减少了区域内少数族裔居民的数量和比例，加剧了种族隔离现象（Pendall，2000）。
1.2 行政审批流程
政府行政效率低下可以导致住宅建设成本增加。很多时候，地方或社区有意通过复杂的项目开发审批制度阻碍保障性住房建设。为了使房地产开发项目获得当地政府的批准，开发商和社区之间往往需要进行深入协商，项目审批过程也可能十分繁复。2002年一项对全美500家房地产开发商的调查显示，接近一半的住宅项目开发需花13个月至24个月获取审批，超过20%的住宅项目需等待2年以上才能获得所有必要的许可和批准（Ben-Joseph， 2003）。如果无法遵从规划好的时间节点，开发商的融资成本和预期盈利都会受到影响。一个地区房地产项目开发的行政审批流程越复杂、所需时间越长，土地价格越高，不必要的延误增加了建设成本，从而导致房价和房租的上涨（Glaeser和Gyourko，2003）。
1.3 基础设施配套费
地方政府通常會要求开发商承担新开发项目所需的基础设施和配套服务的大部分费用，即基础设施配套费（impact fee），用于项目周边园林绿化、学校、道路、图书馆等的建设或更新维护。虽然大多数情况下基础设施配套费反映了必要的公共服务支出，但有些则与实际成本不成比例，或被刻意提高。过高的基础设施配套费也将增加建设成本，阻碍保障性住房建设。据美国总审计局（United States General Accounting Office）2000年的统计，总人口在2.5万人以上的城市中，近60%向新开发项目征收基础设施配套费。例如在加利福尼亚州，1999年建造一幢独户住宅平均需缴纳6783至47742美元不等的基础设施配套费，平均基础设施配套费接近20000美元，占全部建设成本的比例已相当高（Landis et al.，2001）。1988年至2004年间，全美平均基础设施配套费年均增幅约4.1%，但同一时期的CPI仅为2.7%，建筑成本指数仅为2.9%（Bowles 和 Nelson，2009）。过高的基础设施配套费将导致房价、房租上涨（Evans-Cowley和Lawhon，2003）。
尽管住房保障政策不断推行，美国各地区或多或少面临以上阻碍，低收入群体在得到租金补贴的情况下仍然难以匹配到合适的住房，开发商难以用获批的优惠在合适的地段建造物美价廉的住宅，使得住房政策的效果大打折扣。
2 美国州政府主导的解决路径——以马萨诸塞州为例
2.1 马萨诸塞州曾经的住房问题：政策实施背景
马萨诸塞州各市和乡镇对自身城市规划与土地利用享有完全自主权，州政府并不直接干预地方的政策制定。21世纪以前，州内各地区用地政策呈现保守紧缩趋势。独户住宅的开发被认为是理所当然的（“as-of-right”），但许多地区要求多户住宅只有获取特殊批准（special permit）才能建设。1972年，56%的地方政府需要额外审批多户住宅项目，而到了2004年，这一比例上升到了83%（Schuetz， 2008）。同年，全州超过60%地区仅有不到20%的土地能够用于开发多户住宅（Schuetz， 2007）。2006年，马萨诸塞州超过31%的购房人每个月需偿付的贷款、房地产税等住房相关费用超过了月收入的30%，约53%的租房人每个月需缴纳的房租超过了月收入的30%，约26%的租房人在房租上的花费超过了月收入的50%，当时这部分比例在全美50个州中排在第三位（Bluestone et al.， 2008）。 2000年至2005年间，过高的居住成本导致约23万名居民搬离了马萨诸塞州，选择到临近的新罕布什尔州或罗德岛州等房价、房租相对较低的地区，而同一时期首府波士顿及周边地区的就业率下降了4.9%（Bluestone et al.， 2008）。波士顿拥有以哈佛大学、麻省理工学院为代表的世界一流教育机构及高科技产业，不断吸引全美国乃至世界各地的人才，高质量劳动力是整个地区赖以发展的基础，但高房价和高房租导致很多年轻科学研究者、工程师、医生等越来越难在当地找到支付得起的住房。Reardon和Hari（2014）预测，40岁以下的青壮年群体更偏好距离中心城区近、就业机会多、交通便捷、基础设施齐备的高密度公寓型住宅，到2020年波士顿地区2/3的住房需求将是多户住宅，市场上当前以独户住宅为主的供应形式亟需改变。
住房保障问题对于马萨诸塞州经济与社会环境长期可持续发展的影响不容忽视，州政府过去几十年间一直在出台各类政策增加保障性住房供应，其中40B、40R、40S法案是最具代表性的几项举措。
2.2 40B法案：马萨诸塞州政府的干预政策
1969年出台的40B法案是马萨诸塞州政府推动保障性住房发展的一次早期尝试，其核心是使用行政手段干涉地方住宅市场。40B法案适用于州内所有的市和乡镇：若在一个地区内保障性住房存量低于社会住房总存量的10%，则开发商可以绕开当地规划指标、土地用途和容积率等限制，向州政府专门部门申请建设保障性住房。有资格获批的项目，其住房总套数中需保证至少25%的房价不超过当地较低收入群体（收入不超过当地中位数收入80%）的负担水平，若项目用于租赁，需保证至少20%的房租不超过当地低收入群体的负担水平。房价或房租的限制需要维持30年以上。
自从1969年40B法案出台后，马萨诸塞州保障性住房建设有了一定进展，并且带动了周边各州纷纷效仿，如罗德岛州在1991年颁布的中低收入住房法案（Moderate Income Housing Act）就是受此影响。截至2014年1月，40B法案共为马萨诸塞州创造了超过6万套保障性住房，包括4.2万套租赁住房和1.8万套销售住房（Citizens’ Housing and Planning Association，2014）。截至2017年9月，全州近20%的市、乡镇保障性住房存量达到了社会住房总存量的10%以上（Massachusetts Department of Housing and Community Development，2017）。
40B法案主要采取强制措施推进保障性住房建设，没有缓解地方居民对大规模住宅开发的抗拒，触犯了城市与社区对整体规划和土地利用的自主权，在一定程度上加剧了地方抵触心理，频频遭到反对。反对者认为保障性住房建设经常与当地公共环境、社区安全等因素冲突，州政府无条件将低收入群体的住房问题摆在优先地位是对其他群体利益的侵害。2010年马萨诸塞州曾就该法案的存废举行公投，结果全州有42%的选民支持废除40B法案，但该政策最后还是勉强得以继续施行（Foster，2010）。尽管40B法案并没有达到完美的效果，但为州一级政府在发展保障性住房中的角色提供了一个不同视角。
2.3 40R和40S法案：马萨诸塞州政府的激励政策
为使地方利益与住房保障目标相一致，州政府可以向地方政府提供相应的激励措施，弥补保障性住房项目开发给地方带来的负面影响。在这一背景下，马萨诸塞州于2004年和2005年相继通过了40R、40S法案，将保障性住房建设同城市新区域的规划发展相结合，通过多样化补贴激励地方政府自发增加住房供应量，缓解住房压力，促进“精明增长”（smart growth）。
2.3.1 精明增长理念
精明增长概念形成于20世紀70、80年代的美国，1997年由马里兰州州长正式提出，其初衷是作为一种“增长管理”（growth management）指导原则，使政府可以据此调控城市的规划发展，以应对“城市蔓延”（urban sprawl）问题（唐相龙，2008）。城市蔓延指城市化地区失控扩展，原来主要集中在中心区的城市活动扩散到城市服务范围以外的开放空间，城市形态呈现出分散、低密度、区域功能单一和依赖汽车交通的特点（周春山，2007）。精明增长理念的核心是在区域生态公平的前提下倡导科学的城市发展观，是对城市发展的三个关键问题——空间结构、用地模式、交通体系的综合考虑（马强和徐循初，2004）。精明增长具体体现为充分挖掘存量空间、集中城市建设、减少通勤成本和发展和谐社区。在美国，马里兰、佛罗里达、俄勒冈、新泽西、佛蒙特等州均将精明增长理念运用到政策中，Ingram等（2009）横向对比了各州的精明增长计划，将政策成果划分为紧凑发展与增长边界控制、公共服务与基础设施建设、生态环境保护和保障性住房供应四个方面，并以此衡量精明增长项目的有效性。尽管各地区在精明增长这同一原则下实施政策所强调的侧重点不同，如人口密度较低、自然资源丰富的佛蒙特州把生态环境保护作为精明增长的首要目的，俄勒冈州波特兰市则倡导TOD（transit-oriented development）模式，发展多样化的公共交通引导城市精明增长，马萨诸塞州则试图用精明增长理念来解决当地最为紧迫的住房问题。
在40R法案中，精明增长被具体定义为：“精明增长是土地开发的一种指导原则，精明增长原则强调混合式多功能的土地用途，提供种类丰富的住房以提高保障性住房的供应量，倡导紧凑式的设计理念，发展具有鲜明特色和吸引力的社区，重视开放空间、耕地农田、自然风光和生态环境的维护，加强已有社区的利用和发展，提供多样化的交通出行方式，鼓励社区和其他利益相关方共同合作参与土地开发决策过程，节约行政成本，提高政策的公平性与可预见性（Massachusetts Department of Housing and Community Development，2013）。”可以看出其核心在于通过精明增长集约化、紧凑化的开发原则在有限的土地上提高容积率，增加住房供应量，通过精明增长重视交通系统与生态和谐的原则，使新增住房分布于出行便利、环境良好的地区，最终为社会上各类居民提供存量充足、位置便利的多样化住房选择。 2.3.2 精明增长的具体实践方式
40R法案鼓励马萨诸塞州内各地区自发申请设立“精明增长规划特区”（Smart Growth Zoning District），特区需满足以下条件：
（1）特区内多户住宅建设无需特殊批准；
（2）特区内多户住宅项目容积率最低为每英亩土地20户单元，2-3户住宅项目容积率最低为每英亩土地12户单元，独户住宅项目容积率最低为每英亩土地8户单元；
（3）特区内至少20%的住宅单元需专供收入不超过当地中位数收入80%的较低收入群体使用，且每月应付的房价或房租不得超过该部分群体月收入的30%，这一限制需要维持30年以上；
（4）特区内需为单身青年、家庭、残疾人、老年人等各类群体提供合适的住房；
（5）每个特区的占地面积不得超过所在行政区总面积的15%，每个行政区设立的所有特区占地面积不得超过其总面积的25%；
（6）特区需临近公共交通站点，包括高铁站、火车站、公交站或轮渡站，特区所处位置需有集中配套设施，如位于市中心或商务区，或位于其他“特别合适”（highly suitable）的地点（Massachusetts Department of Housing and Community Development，2013）。
精明增长规划特区的落成是各利益方互动合作的结果：由开发商首先选址并初步提案，由当地社区召开公开听证会征集公众意见并形成具体规划方案，接着由当地司法部门投票同意方案，最后由州政府住房与社区发展部（Massachusetts Department of Housing and Community Development）审核方案并发放许可。
一旦精明增长规划特区获批成立，地方政府将一次性领取1万至60万美元不等的“规划激励金”（Zoning Incentive Payment），具体额度取决于特区内住宅项目的规划规模：规划建设20户或以下单元可获得1万美元；21至100户单元可获得7.5万美元；101至200户单元可获得20万美元；201至500户单元可获得35万美元；501户或以上单元可获得60万美元。之后，特区内每批准多建一套住宅，将额外领取3000美元的“密度激励金”（Density Bonus Payment）。州政府设立了精明增长住房信托基金（Smart Growth Housing Trust Fund）用于支付40R法案的激励金。如果在收到激励金后3年内特区内仍未开始建设，则地方政府需要全额交还所有补贴。为了充分保证项目质量，地方政府每年需向住房与社区发展部汇报精明增长规划特区的开发进展及运营情况（Massachusetts Department of Housing and Community Development，2013）。
40R法案带来的新增住宅大规模建设引起了部分社区的忧虑，其中主要担忧是以学校为主的公共设施建设跟不上当地居民数量的增长，社区需要拿出更多资金扩大学校规模及聘请更多工作人员，加重了当地居民的税收负担。为了解决这一潜在问题，马萨诸塞州很快又通过了40S法案，建立精明增长教育费用补偿基金（Smart Growth School Cost Reimbursement Fund），负责报销特区内新住宅、新居民所产生的额外教育费用，保障范围覆盖从小学到高中的各级公立学校。迄今为止，全美各州中只有马萨诸塞州承诺补偿保障性住房带来的额外教育费用。马萨诸塞州将精明增长规划理念、地方社区具体利益与住房保障总体目标相结合的政策广受称赞。
2.3.3 政策结果与经验小结
截至2016年3月，马萨诸塞州共成立了38个精明增长规划特区，占地面积共1724英亩，预计将供应13715套住房，其中22个特区已开始投入建设，3037套住房已建成。另外，还有3个特区的申请正在审核中（Massachusetts Department of Housing and Community Development， 2016）。
（1）经验：同时激励各利益方是政策得以推行的基础
吸取了40B法案遭遇当地居民反对的教训，为确保项目公平性，40R法案要求设立精明增长规划的特区需获当地2/3以上的选票支持，设立特区所涉及的规划、申请、建设过程也要地方政府花费额外的时间和精力。因此，政策需为各利益方提供足够的吸引力和驱动力，以确保至少一方能主动发起该项目，同时让其余各方都有意愿参与其中。40R、40S法案同时为地方政府、开发商、地方居民带来一系列好处。
经济补贴是地方政府实践40R法案的首要考量，也是该项目最大的吸引力。据地方行政长官反馈，一个小乡镇能够通过建立特区收到约百万美元的激励金，这对地方财政的影响是相当可观的（Karki，2010）。由于州政府削减财政预算及政策重心转移的情况并不少见，所以如何保证资金来源的稳定性与可靠性是鼓励更多地区参与到40R项目中的重点（Rollins，2006）。对开发商来说，在土地成本不变的情况下，在特区内可以建设更多套住宅，从而增加了开发利润。40R法案清晰的条款及简便易行的流程也是激励地方政府和开发商参与的一个重要因素（Karki，2010）。在地方居民看来，能够参与规划方案的制定并提前预见建设结果是40R法案的独特优势。与40B法案的被动地位不同，正是由于大多数地区主动选择将保障性住房安排在特定位置，40R法案的实施才不会受到当地居民的反对。40R法案出台后，很多未达成10%保障性住房储量的地区为了避免40B法案带来的强制建设，会游说开发商转而申请40R法案开发项目（Wang，2014）。可以说“胡萝卜加大棒”式的獎励与惩罚并存机制，是马萨诸塞州住房保障政策得以推行的关键。
（2）教训：缺乏明确规划可能导致建设结果偏离目标 尽管40R法案给出了精明增长的基本原则，包括紧凑建设、多样化的住房形式和交通方式、生态保护、社区振兴等，但该政策除了对住房密度和保障性住房占比有较严的要求外，对特区内的其他因素（如道路设计、配套设施、建筑标准等）并没有具体规定。建设内容完全由各个地区自行决定，这一方面虽然可以保证规划的灵活性，满足各地不同需求，但另一方面也导致建设结果很可能偏离精明增长目标。在实际操作中，为了赢得当地居民的支持，精明增长规划特区的选址是否敏感在很大程度上决定了提案能否成功。事实上，约78%的特区位于产业园区、工厂、医院、商业或办公物业、疗养中心、游乐场、电影院、教堂等地点周边，这些地方也是美国富裕的独户住宅业主最不愿意居住的地方（Karki， 2010）。在建设过程中，地方政府也没有考虑到长期可居住性，很少对这部分地区进行彻底的规划和改造，结果导致建成的保障性住房远离高档社区，周边居住氛围欠缺，难以形成活跃的社区。另外，尽管地方政府每年需向州政府汇报精明增长特区现况，但在批准地方政府的申请方案后，州政府便没有实际措施介入项目的后续运营过程或对各地区的表现给予相应奖励或处罚，这对该项政策的长期表现和精明增长规划特区的可持续发展造成了不利影响。
3 美国住房保障政策对中国的启示
美国住房保障政策的经验和教训可为中国住房保障政策带来以下启示：
3.1 租购并举，加强发展住房租赁市场
2010年第六次人口普查数据显示，中国城市地区租房家庭户数占总家庭户数的比率为26%，而同年美国的这一比率为35%（McBride，2011）。长期以来中国一直存在重购轻租现象，住房自有率较高，住房保障政策曾以经济适用住房、限价商品住房、住房公积金等抑制房价、补贴购房人的政策为主导，后来面向租赁市场的政策则以集中建设廉租住房、公共租赁住房为主，供应量较少。而美国的住房保障政策主要针对租房而非购房，其主要实施的发放租房券、提供税收抵免优惠等措施都是直接面向住房租赁市场的补贴，且政府不再直接开发租赁住房，而是利用经济手段撬动社会资源，让市场发挥更大作用。中国近期逐渐开始强调大力发展住房租赁市场，加快建立租购并举的住房制度，但政策方面尚未跟上行政与市场需求，建议同时激励市场供求双方，增加对租房人的直接补贴，并采取税收优惠等手段鼓励房地产开发企业直接建设租赁住房，鼓励社会存量住房用于出租，鼓励房地产经纪机构、物业服务企业等相关单位开展住房租赁业务，完善相关法律法规以规范住房租赁市场，充分保障租房人的权益，让外来人口、单身青年、低收入家庭等群体不因为租房而降低生活质量。
3.2 将保障性住房建设融入城市整体规划中，促进城市精明增长
中国现阶段保障性住房布局现状普遍存在空间选址较偏、建设规模较集中、配套设施不完善的问题（宋伟轩，2011）。保障性住房选址远离就业中心会造成“职住分离”现象，增加低收入群体的通勤成本，可能导致失业与贫困现象的加剧（刘志林等，2009）。沈昊婧和冯长春（2012）分析了1999-2011年北京市经济适用住房的空间分布，发现约77%经济适用住房居民的就业地在四环以内区域，而经济适用住房却主要建设在北四环和南三环以外，其中不乏六环以外区域。保障性住房集中建设而非将其分散融合进各个社区内，容易加剧居住空间分异和社会分化（翟宇鸣和冯长春，2012），扩大贫富差距，导致阶层隔离与“新贫困”区的形成，不利于社会的公平与稳定。保障性住房周边基础设施和公共服务的匮乏会给居民日常生活增加负担，反而使被保障群体生活质量降低。针对北京、天津、上海、南京、武汉、广州等城市的多项研究均证实了这些特征（宋伟轩，2011；刘爱华和邹哲，2016；郭菂等，2011）。选址不当一方面是因为地方政府不愿意牺牲位置优越的土地所带来的财政收入，另一方面也是因为当前保障性住房政策的首要目标是达成总量供给指标，而对社区发展、居民需求等问题缺少强制性规定（宋伟轩，2011）。
住房保障政策不应是独立的政策，住房问题作为城市问题中不可分割的一环，应同其他城市问题并行解决。目前，一二线城市“大城市病”严重，体现在房价高企、职住分离、交通拥堵、环境污染等问题上，而当前热门的精明增长、城市更新等概念都是为了解决这些问题应运而生的城市发展理念。保障性住房的建设不应加剧大城市病、贫富分化及社区隔离，而是应通过适当的选址和建设模式同时保障人们的居住权、就业权、出行权，多方位解决社会公平问题。然而在实践中，交通便捷、环境优越的土地价格更高，用于建设非盈利性质的保障性住房会减少房地产开发企业的收益，因此需要政策干预并激励市场行为，马萨诸塞州的40R法案提供了一个解决途径，即规定保障性住房周边需有一定的公共交通站点和基础设施配套，满足条件的开发项目才可以获得货币补贴。总而言之，将住房保障政策融入到城市整体规划之中，利用精明增长等原则统筹指导、深入规划保障性住房的布局与形式，才能促进整个城市的良性发展，有效解决居住问题。
3.3 建立奖惩并存的住房保障制度，激励地方政府积极性
目前中国的住房保障政策实行“省级总负责，市县抓落实”的方针（杜宇，2010），由地方政府具体管理保障性住房的建设、分配等环节。自1994年财税体制改革即分税制出台和1998年《土地管理法》出台以来，土地征收、开发和出让过程中得到的土地收入以及城市建设过程中以建筑业、房地产业等营业税（现为增值税）为主的财政预算收入构成了地方政府财政收入最主要的部分（周飞舟，2010）。然而在缺乏有效激励机制的情况下，保障性住房的建设挤压了卖地、卖房的利润空间，极大地削减了地方政府的财政收入。国家审计署保障性安居工程跟踪审计结果显示，截至2015年底，全国共有19万套保障性住房因配套基础设施建设滞后等原因，不能及时交付使用。同时全国还有748个市县结存结转安居工程专项资金约603.6亿元，其中478.6億元闲置超过一年（谭浩俊，2016）。这一现象反映了地方政府缺乏动力支持，可能导致蓄意拖延或回避保障性住房的建设，政策执行效率低。 建立有效的奖惩机制是住房保障政策得以落实到位的基础。该机制的核心是为不同地区设立符合当地情况的保障性住房建设目标，同时激励地方政府增加保障性住房用地供给，尤其是位置较好、环境较佳的用地不能仅用于建设高档住宅小区，而应配建一定比例的保障性住房。建议开通保障性住房审批绿色通道，特事特办，加快行政效率，避免建设工作的拖延。还应注意保障性住房的建设不是政策的最终目的，建成后住房的分配、运营管理也是工作的重心，项目是否保障了足够多的低收入居民、是否提高了住户的生活质量等问题均是需要考核的，建议根据表现给予不同级别的激励，没有完成任务的地区应有适当的处罚措施。同时应注意不同的城市所面临的住房问题差异很大，例如外来人口聚集的一线城市与青壮年劳动力外流的中小城市所需解决的住房问题不同，沿海经济发达城市与内陆发展中城市也不能使用同一套住房政策。因此，在制定住房政策上中央不能大包大揽，要给予原则性指导，鼓励各地因地制宜，发挥地方政府的主观能动性。
参考文献：
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8.周春山.城市空间结构与形态.科学出版社.2007
9.马强和徐循初.“精明增长”策略与我国的城市空间扩展.城市规划学刊.2004.03
作者简介：
柴康妮，美国布朗大學沃森国际与公共事务中心硕士研究生，主要研究方向为住房保障、住房租赁。
关键词：美国住房政策，住房租金补贴，保障性住房，邻避效应，精明增长
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2017）12-0041-49 收稿日期：2017-11-15
1 美国住房保障政策推行过程中遇到的问题和障碍
美国住房保障政策全面实施的阻碍主要来源于地方主观或客观上的不配合：小到某个社区、大到整个城市，部分当地政府官员、社会团体和居民通过限制用地规划与开发用途、拖延行政审批流程、提高基础设施配套费等多种手段限制保障性住房的供应或直接拒绝低收入群体进驻。
1.1 用地规划政策
美国多数城市的用地规划由当地市政府独立部门负责，地方常常通过“排他性区划”（exclusionary zoning）控制甚至禁止建设高密度多户住宅。排他性区划对区域规划、用地性质和容积率等有极严格的限制，导致住房建设成本攀升，房价、房租位居高位。实施该区划政策的地区面向低收入群体的大型高密度多户住宅供应量不足，且往往被规划在环境较差的地区，周边缺乏基础设施和配套服务，无法形成良好的社区氛围，导致贫富差距进一步扩大。Pendall（2000）的调查显示，1990年全美共有7.6%的人口居住在贫困率高、失业率高、公共设施匮乏的地区，而这一比率在领取联邦政府租房券补贴的人群中高达12.7%，且在1998年上升到19.3%，在部分城市甚至一半以上受补贴的低收入家庭集中在贫困区。排他性的地方用地政策被认为是造成这种现象的主要原因。
据Pendall等人（2006）统计，在美国最大的50个都市区（metropolitan area）1844个行政单位中，约92%的地区有管制土地规划用途的法规（zoning ordinance），其中约42%的地区实行低密度的排他性区划政策，将住宅密度严格控制在每英亩土地8幢住宅以下，仅有不到13%的地区允许每英亩土地上建设超过30幢住宅。一系列研究都证实了严格的用地管制措施会导致住房供给弹性偏低，新增住房供应量远小于实行宽松用地政策的城市（Mayer 和Somerville，2000；Green et al.，2005）。针对美国1168个市、乡镇等地方行政单位的研究发现，排他性区划政策不仅显著降低了住房特别是租赁住房的供应量，同时还减少了区域内少数族裔居民的数量和比例，加剧了种族隔离现象（Pendall，2000）。
1.2 行政审批流程
政府行政效率低下可以导致住宅建设成本增加。很多时候，地方或社区有意通过复杂的项目开发审批制度阻碍保障性住房建设。为了使房地产开发项目获得当地政府的批准，开发商和社区之间往往需要进行深入协商，项目审批过程也可能十分繁复。2002年一项对全美500家房地产开发商的调查显示，接近一半的住宅项目开发需花13个月至24个月获取审批，超过20%的住宅项目需等待2年以上才能获得所有必要的许可和批准（Ben-Joseph， 2003）。如果无法遵从规划好的时间节点，开发商的融资成本和预期盈利都会受到影响。一个地区房地产项目开发的行政审批流程越复杂、所需时间越长，土地价格越高，不必要的延误增加了建设成本，从而导致房价和房租的上涨（Glaeser和Gyourko，2003）。
1.3 基础设施配套费
地方政府通常會要求开发商承担新开发项目所需的基础设施和配套服务的大部分费用，即基础设施配套费（impact fee），用于项目周边园林绿化、学校、道路、图书馆等的建设或更新维护。虽然大多数情况下基础设施配套费反映了必要的公共服务支出，但有些则与实际成本不成比例，或被刻意提高。过高的基础设施配套费也将增加建设成本，阻碍保障性住房建设。据美国总审计局（United States General Accounting Office）2000年的统计，总人口在2.5万人以上的城市中，近60%向新开发项目征收基础设施配套费。例如在加利福尼亚州，1999年建造一幢独户住宅平均需缴纳6783至47742美元不等的基础设施配套费，平均基础设施配套费接近20000美元，占全部建设成本的比例已相当高（Landis et al.，2001）。1988年至2004年间，全美平均基础设施配套费年均增幅约4.1%，但同一时期的CPI仅为2.7%，建筑成本指数仅为2.9%（Bowles 和 Nelson，2009）。过高的基础设施配套费将导致房价、房租上涨（Evans-Cowley和Lawhon，2003）。
尽管住房保障政策不断推行，美国各地区或多或少面临以上阻碍，低收入群体在得到租金补贴的情况下仍然难以匹配到合适的住房，开发商难以用获批的优惠在合适的地段建造物美价廉的住宅，使得住房政策的效果大打折扣。
2 美国州政府主导的解决路径——以马萨诸塞州为例
2.1 马萨诸塞州曾经的住房问题：政策实施背景
马萨诸塞州各市和乡镇对自身城市规划与土地利用享有完全自主权，州政府并不直接干预地方的政策制定。21世纪以前，州内各地区用地政策呈现保守紧缩趋势。独户住宅的开发被认为是理所当然的（“as-of-right”），但许多地区要求多户住宅只有获取特殊批准（special permit）才能建设。1972年，56%的地方政府需要额外审批多户住宅项目，而到了2004年，这一比例上升到了83%（Schuetz， 2008）。同年，全州超过60%地区仅有不到20%的土地能够用于开发多户住宅（Schuetz， 2007）。2006年，马萨诸塞州超过31%的购房人每个月需偿付的贷款、房地产税等住房相关费用超过了月收入的30%，约53%的租房人每个月需缴纳的房租超过了月收入的30%，约26%的租房人在房租上的花费超过了月收入的50%，当时这部分比例在全美50个州中排在第三位（Bluestone et al.， 2008）。 2000年至2005年间，过高的居住成本导致约23万名居民搬离了马萨诸塞州，选择到临近的新罕布什尔州或罗德岛州等房价、房租相对较低的地区，而同一时期首府波士顿及周边地区的就业率下降了4.9%（Bluestone et al.， 2008）。波士顿拥有以哈佛大学、麻省理工学院为代表的世界一流教育机构及高科技产业，不断吸引全美国乃至世界各地的人才，高质量劳动力是整个地区赖以发展的基础，但高房价和高房租导致很多年轻科学研究者、工程师、医生等越来越难在当地找到支付得起的住房。Reardon和Hari（2014）预测，40岁以下的青壮年群体更偏好距离中心城区近、就业机会多、交通便捷、基础设施齐备的高密度公寓型住宅，到2020年波士顿地区2/3的住房需求将是多户住宅，市场上当前以独户住宅为主的供应形式亟需改变。
住房保障问题对于马萨诸塞州经济与社会环境长期可持续发展的影响不容忽视，州政府过去几十年间一直在出台各类政策增加保障性住房供应，其中40B、40R、40S法案是最具代表性的几项举措。
2.2 40B法案：马萨诸塞州政府的干预政策
1969年出台的40B法案是马萨诸塞州政府推动保障性住房发展的一次早期尝试，其核心是使用行政手段干涉地方住宅市场。40B法案适用于州内所有的市和乡镇：若在一个地区内保障性住房存量低于社会住房总存量的10%，则开发商可以绕开当地规划指标、土地用途和容积率等限制，向州政府专门部门申请建设保障性住房。有资格获批的项目，其住房总套数中需保证至少25%的房价不超过当地较低收入群体（收入不超过当地中位数收入80%）的负担水平，若项目用于租赁，需保证至少20%的房租不超过当地低收入群体的负担水平。房价或房租的限制需要维持30年以上。
自从1969年40B法案出台后，马萨诸塞州保障性住房建设有了一定进展，并且带动了周边各州纷纷效仿，如罗德岛州在1991年颁布的中低收入住房法案（Moderate Income Housing Act）就是受此影响。截至2014年1月，40B法案共为马萨诸塞州创造了超过6万套保障性住房，包括4.2万套租赁住房和1.8万套销售住房（Citizens’ Housing and Planning Association，2014）。截至2017年9月，全州近20%的市、乡镇保障性住房存量达到了社会住房总存量的10%以上（Massachusetts Department of Housing and Community Development，2017）。
40B法案主要采取强制措施推进保障性住房建设，没有缓解地方居民对大规模住宅开发的抗拒，触犯了城市与社区对整体规划和土地利用的自主权，在一定程度上加剧了地方抵触心理，频频遭到反对。反对者认为保障性住房建设经常与当地公共环境、社区安全等因素冲突，州政府无条件将低收入群体的住房问题摆在优先地位是对其他群体利益的侵害。2010年马萨诸塞州曾就该法案的存废举行公投，结果全州有42%的选民支持废除40B法案，但该政策最后还是勉强得以继续施行（Foster，2010）。尽管40B法案并没有达到完美的效果，但为州一级政府在发展保障性住房中的角色提供了一个不同视角。
2.3 40R和40S法案：马萨诸塞州政府的激励政策
为使地方利益与住房保障目标相一致，州政府可以向地方政府提供相应的激励措施，弥补保障性住房项目开发给地方带来的负面影响。在这一背景下，马萨诸塞州于2004年和2005年相继通过了40R、40S法案，将保障性住房建设同城市新区域的规划发展相结合，通过多样化补贴激励地方政府自发增加住房供应量，缓解住房压力，促进“精明增长”（smart growth）。
2.3.1 精明增长理念
精明增长概念形成于20世紀70、80年代的美国，1997年由马里兰州州长正式提出，其初衷是作为一种“增长管理”（growth management）指导原则，使政府可以据此调控城市的规划发展，以应对“城市蔓延”（urban sprawl）问题（唐相龙，2008）。城市蔓延指城市化地区失控扩展，原来主要集中在中心区的城市活动扩散到城市服务范围以外的开放空间，城市形态呈现出分散、低密度、区域功能单一和依赖汽车交通的特点（周春山，2007）。精明增长理念的核心是在区域生态公平的前提下倡导科学的城市发展观，是对城市发展的三个关键问题——空间结构、用地模式、交通体系的综合考虑（马强和徐循初，2004）。精明增长具体体现为充分挖掘存量空间、集中城市建设、减少通勤成本和发展和谐社区。在美国，马里兰、佛罗里达、俄勒冈、新泽西、佛蒙特等州均将精明增长理念运用到政策中，Ingram等（2009）横向对比了各州的精明增长计划，将政策成果划分为紧凑发展与增长边界控制、公共服务与基础设施建设、生态环境保护和保障性住房供应四个方面，并以此衡量精明增长项目的有效性。尽管各地区在精明增长这同一原则下实施政策所强调的侧重点不同，如人口密度较低、自然资源丰富的佛蒙特州把生态环境保护作为精明增长的首要目的，俄勒冈州波特兰市则倡导TOD（transit-oriented development）模式，发展多样化的公共交通引导城市精明增长，马萨诸塞州则试图用精明增长理念来解决当地最为紧迫的住房问题。
在40R法案中，精明增长被具体定义为：“精明增长是土地开发的一种指导原则，精明增长原则强调混合式多功能的土地用途，提供种类丰富的住房以提高保障性住房的供应量，倡导紧凑式的设计理念，发展具有鲜明特色和吸引力的社区，重视开放空间、耕地农田、自然风光和生态环境的维护，加强已有社区的利用和发展，提供多样化的交通出行方式，鼓励社区和其他利益相关方共同合作参与土地开发决策过程，节约行政成本，提高政策的公平性与可预见性（Massachusetts Department of Housing and Community Development，2013）。”可以看出其核心在于通过精明增长集约化、紧凑化的开发原则在有限的土地上提高容积率，增加住房供应量，通过精明增长重视交通系统与生态和谐的原则，使新增住房分布于出行便利、环境良好的地区，最终为社会上各类居民提供存量充足、位置便利的多样化住房选择。 2.3.2 精明增长的具体实践方式
40R法案鼓励马萨诸塞州内各地区自发申请设立“精明增长规划特区”（Smart Growth Zoning District），特区需满足以下条件：
（1）特区内多户住宅建设无需特殊批准；
（2）特区内多户住宅项目容积率最低为每英亩土地20户单元，2-3户住宅项目容积率最低为每英亩土地12户单元，独户住宅项目容积率最低为每英亩土地8户单元；
（3）特区内至少20%的住宅单元需专供收入不超过当地中位数收入80%的较低收入群体使用，且每月应付的房价或房租不得超过该部分群体月收入的30%，这一限制需要维持30年以上；
（4）特区内需为单身青年、家庭、残疾人、老年人等各类群体提供合适的住房；
（5）每个特区的占地面积不得超过所在行政区总面积的15%，每个行政区设立的所有特区占地面积不得超过其总面积的25%；
（6）特区需临近公共交通站点，包括高铁站、火车站、公交站或轮渡站，特区所处位置需有集中配套设施，如位于市中心或商务区，或位于其他“特别合适”（highly suitable）的地点（Massachusetts Department of Housing and Community Development，2013）。
精明增长规划特区的落成是各利益方互动合作的结果：由开发商首先选址并初步提案，由当地社区召开公开听证会征集公众意见并形成具体规划方案，接着由当地司法部门投票同意方案，最后由州政府住房与社区发展部（Massachusetts Department of Housing and Community Development）审核方案并发放许可。
一旦精明增长规划特区获批成立，地方政府将一次性领取1万至60万美元不等的“规划激励金”（Zoning Incentive Payment），具体额度取决于特区内住宅项目的规划规模：规划建设20户或以下单元可获得1万美元；21至100户单元可获得7.5万美元；101至200户单元可获得20万美元；201至500户单元可获得35万美元；501户或以上单元可获得60万美元。之后，特区内每批准多建一套住宅，将额外领取3000美元的“密度激励金”（Density Bonus Payment）。州政府设立了精明增长住房信托基金（Smart Growth Housing Trust Fund）用于支付40R法案的激励金。如果在收到激励金后3年内特区内仍未开始建设，则地方政府需要全额交还所有补贴。为了充分保证项目质量，地方政府每年需向住房与社区发展部汇报精明增长规划特区的开发进展及运营情况（Massachusetts Department of Housing and Community Development，2013）。
40R法案带来的新增住宅大规模建设引起了部分社区的忧虑，其中主要担忧是以学校为主的公共设施建设跟不上当地居民数量的增长，社区需要拿出更多资金扩大学校规模及聘请更多工作人员，加重了当地居民的税收负担。为了解决这一潜在问题，马萨诸塞州很快又通过了40S法案，建立精明增长教育费用补偿基金（Smart Growth School Cost Reimbursement Fund），负责报销特区内新住宅、新居民所产生的额外教育费用，保障范围覆盖从小学到高中的各级公立学校。迄今为止，全美各州中只有马萨诸塞州承诺补偿保障性住房带来的额外教育费用。马萨诸塞州将精明增长规划理念、地方社区具体利益与住房保障总体目标相结合的政策广受称赞。
2.3.3 政策结果与经验小结
截至2016年3月，马萨诸塞州共成立了38个精明增长规划特区，占地面积共1724英亩，预计将供应13715套住房，其中22个特区已开始投入建设，3037套住房已建成。另外，还有3个特区的申请正在审核中（Massachusetts Department of Housing and Community Development， 2016）。
（1）经验：同时激励各利益方是政策得以推行的基础
吸取了40B法案遭遇当地居民反对的教训，为确保项目公平性，40R法案要求设立精明增长规划的特区需获当地2/3以上的选票支持，设立特区所涉及的规划、申请、建设过程也要地方政府花费额外的时间和精力。因此，政策需为各利益方提供足够的吸引力和驱动力，以确保至少一方能主动发起该项目，同时让其余各方都有意愿参与其中。40R、40S法案同时为地方政府、开发商、地方居民带来一系列好处。
经济补贴是地方政府实践40R法案的首要考量，也是该项目最大的吸引力。据地方行政长官反馈，一个小乡镇能够通过建立特区收到约百万美元的激励金，这对地方财政的影响是相当可观的（Karki，2010）。由于州政府削减财政预算及政策重心转移的情况并不少见，所以如何保证资金来源的稳定性与可靠性是鼓励更多地区参与到40R项目中的重点（Rollins，2006）。对开发商来说，在土地成本不变的情况下，在特区内可以建设更多套住宅，从而增加了开发利润。40R法案清晰的条款及简便易行的流程也是激励地方政府和开发商参与的一个重要因素（Karki，2010）。在地方居民看来，能够参与规划方案的制定并提前预见建设结果是40R法案的独特优势。与40B法案的被动地位不同，正是由于大多数地区主动选择将保障性住房安排在特定位置，40R法案的实施才不会受到当地居民的反对。40R法案出台后，很多未达成10%保障性住房储量的地区为了避免40B法案带来的强制建设，会游说开发商转而申请40R法案开发项目（Wang，2014）。可以说“胡萝卜加大棒”式的獎励与惩罚并存机制，是马萨诸塞州住房保障政策得以推行的关键。
（2）教训：缺乏明确规划可能导致建设结果偏离目标 尽管40R法案给出了精明增长的基本原则，包括紧凑建设、多样化的住房形式和交通方式、生态保护、社区振兴等，但该政策除了对住房密度和保障性住房占比有较严的要求外，对特区内的其他因素（如道路设计、配套设施、建筑标准等）并没有具体规定。建设内容完全由各个地区自行决定，这一方面虽然可以保证规划的灵活性，满足各地不同需求，但另一方面也导致建设结果很可能偏离精明增长目标。在实际操作中，为了赢得当地居民的支持，精明增长规划特区的选址是否敏感在很大程度上决定了提案能否成功。事实上，约78%的特区位于产业园区、工厂、医院、商业或办公物业、疗养中心、游乐场、电影院、教堂等地点周边，这些地方也是美国富裕的独户住宅业主最不愿意居住的地方（Karki， 2010）。在建设过程中，地方政府也没有考虑到长期可居住性，很少对这部分地区进行彻底的规划和改造，结果导致建成的保障性住房远离高档社区，周边居住氛围欠缺，难以形成活跃的社区。另外，尽管地方政府每年需向州政府汇报精明增长特区现况，但在批准地方政府的申请方案后，州政府便没有实际措施介入项目的后续运营过程或对各地区的表现给予相应奖励或处罚，这对该项政策的长期表现和精明增长规划特区的可持续发展造成了不利影响。
3 美国住房保障政策对中国的启示
美国住房保障政策的经验和教训可为中国住房保障政策带来以下启示：
3.1 租购并举，加强发展住房租赁市场
2010年第六次人口普查数据显示，中国城市地区租房家庭户数占总家庭户数的比率为26%，而同年美国的这一比率为35%（McBride，2011）。长期以来中国一直存在重购轻租现象，住房自有率较高，住房保障政策曾以经济适用住房、限价商品住房、住房公积金等抑制房价、补贴购房人的政策为主导，后来面向租赁市场的政策则以集中建设廉租住房、公共租赁住房为主，供应量较少。而美国的住房保障政策主要针对租房而非购房，其主要实施的发放租房券、提供税收抵免优惠等措施都是直接面向住房租赁市场的补贴，且政府不再直接开发租赁住房，而是利用经济手段撬动社会资源，让市场发挥更大作用。中国近期逐渐开始强调大力发展住房租赁市场，加快建立租购并举的住房制度，但政策方面尚未跟上行政与市场需求，建议同时激励市场供求双方，增加对租房人的直接补贴，并采取税收优惠等手段鼓励房地产开发企业直接建设租赁住房，鼓励社会存量住房用于出租，鼓励房地产经纪机构、物业服务企业等相关单位开展住房租赁业务，完善相关法律法规以规范住房租赁市场，充分保障租房人的权益，让外来人口、单身青年、低收入家庭等群体不因为租房而降低生活质量。
3.2 将保障性住房建设融入城市整体规划中，促进城市精明增长
中国现阶段保障性住房布局现状普遍存在空间选址较偏、建设规模较集中、配套设施不完善的问题（宋伟轩，2011）。保障性住房选址远离就业中心会造成“职住分离”现象，增加低收入群体的通勤成本，可能导致失业与贫困现象的加剧（刘志林等，2009）。沈昊婧和冯长春（2012）分析了1999-2011年北京市经济适用住房的空间分布，发现约77%经济适用住房居民的就业地在四环以内区域，而经济适用住房却主要建设在北四环和南三环以外，其中不乏六环以外区域。保障性住房集中建设而非将其分散融合进各个社区内，容易加剧居住空间分异和社会分化（翟宇鸣和冯长春，2012），扩大贫富差距，导致阶层隔离与“新贫困”区的形成，不利于社会的公平与稳定。保障性住房周边基础设施和公共服务的匮乏会给居民日常生活增加负担，反而使被保障群体生活质量降低。针对北京、天津、上海、南京、武汉、广州等城市的多项研究均证实了这些特征（宋伟轩，2011；刘爱华和邹哲，2016；郭菂等，2011）。选址不当一方面是因为地方政府不愿意牺牲位置优越的土地所带来的财政收入，另一方面也是因为当前保障性住房政策的首要目标是达成总量供给指标，而对社区发展、居民需求等问题缺少强制性规定（宋伟轩，2011）。
住房保障政策不应是独立的政策，住房问题作为城市问题中不可分割的一环，应同其他城市问题并行解决。目前，一二线城市“大城市病”严重，体现在房价高企、职住分离、交通拥堵、环境污染等问题上，而当前热门的精明增长、城市更新等概念都是为了解决这些问题应运而生的城市发展理念。保障性住房的建设不应加剧大城市病、贫富分化及社区隔离，而是应通过适当的选址和建设模式同时保障人们的居住权、就业权、出行权，多方位解决社会公平问题。然而在实践中，交通便捷、环境优越的土地价格更高，用于建设非盈利性质的保障性住房会减少房地产开发企业的收益，因此需要政策干预并激励市场行为，马萨诸塞州的40R法案提供了一个解决途径，即规定保障性住房周边需有一定的公共交通站点和基础设施配套，满足条件的开发项目才可以获得货币补贴。总而言之，将住房保障政策融入到城市整体规划之中，利用精明增长等原则统筹指导、深入规划保障性住房的布局与形式，才能促进整个城市的良性发展，有效解决居住问题。
3.3 建立奖惩并存的住房保障制度，激励地方政府积极性
目前中国的住房保障政策实行“省级总负责，市县抓落实”的方针（杜宇，2010），由地方政府具体管理保障性住房的建设、分配等环节。自1994年财税体制改革即分税制出台和1998年《土地管理法》出台以来，土地征收、开发和出让过程中得到的土地收入以及城市建设过程中以建筑业、房地产业等营业税（现为增值税）为主的财政预算收入构成了地方政府财政收入最主要的部分（周飞舟，2010）。然而在缺乏有效激励机制的情况下，保障性住房的建设挤压了卖地、卖房的利润空间，极大地削减了地方政府的财政收入。国家审计署保障性安居工程跟踪审计结果显示，截至2015年底，全国共有19万套保障性住房因配套基础设施建设滞后等原因，不能及时交付使用。同时全国还有748个市县结存结转安居工程专项资金约603.6亿元，其中478.6億元闲置超过一年（谭浩俊，2016）。这一现象反映了地方政府缺乏动力支持，可能导致蓄意拖延或回避保障性住房的建设，政策执行效率低。 建立有效的奖惩机制是住房保障政策得以落实到位的基础。该机制的核心是为不同地区设立符合当地情况的保障性住房建设目标，同时激励地方政府增加保障性住房用地供给，尤其是位置较好、环境较佳的用地不能仅用于建设高档住宅小区，而应配建一定比例的保障性住房。建议开通保障性住房审批绿色通道，特事特办，加快行政效率，避免建设工作的拖延。还应注意保障性住房的建设不是政策的最终目的，建成后住房的分配、运营管理也是工作的重心，项目是否保障了足够多的低收入居民、是否提高了住户的生活质量等问题均是需要考核的，建议根据表现给予不同级别的激励，没有完成任务的地区应有适当的处罚措施。同时应注意不同的城市所面临的住房问题差异很大，例如外来人口聚集的一线城市与青壮年劳动力外流的中小城市所需解决的住房问题不同，沿海经济发达城市与内陆发展中城市也不能使用同一套住房政策。因此，在制定住房政策上中央不能大包大揽，要给予原则性指导，鼓励各地因地制宜，发挥地方政府的主观能动性。
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作者简介：
柴康妮，美国布朗大學沃森国际与公共事务中心硕士研究生，主要研究方向为住房保障、住房租赁。