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建立健全惩治和预防腐败体系是新时期加强党风廉政建设和反腐败工作的重大举措。近年来，南京市在实践中不断探索，初步建成以责任制为龙头，以改革和制度创新为动力，以廉洁教育自律机制、行为规范制约机制、权力运行监督机制、纠风治乱矫正机制、督办问责追究机制、从严治腐惩戒机制等六大机制为主体的惩防体系基本框架，不断探索具有南京特色的体系构建模式。
整体谋划。理清构建惩防体系的工作思路
惩治+预防，明确体系建设的基本内容。预防的关键是规范权力运行、防止利益冲突，与之对应的是建立廉洁教育自律机制、行为规范制约机制和权力运行监督机制；惩治的重点是治理权力行为失范、查处大案要案，与之对应的是建立纠风治乱矫正机制、督办问责追究机制和从严治腐惩戒机制。
制度+改革，提升体系建设的内在动力。制度建设承担体系内容的载体功能，构建体系的过程就是有关任务和要求以及反腐倡廉的工作实践不断在制度上得到固化和规范的过程。南京市在构建体系过程中，先后出台反腐倡廉制度675项，基本实现重点领域和关键環节制度建设的全覆盖。改革创新是深化反腐倡廉建设的不竭动力，从改革入手才能破解体制机制方面的难题，提高从源头上治理腐败的有效性。南京于2002年在全国首创反腐倡廉工作创新奖评选活动。10年来，全市共申报创新工作成果152项，获奖81项，实现成果转化44项，并形成制度，在全市推广。通过制度和改革的良性互动，大大提高了体系构建的针对性和有效性。
责任+评估，强化体系建设的运行保障。体系建设需要有效的运行保障。市委、市政府为此成立由主要领导任组长的体系建设领导小组，组建办事机构。明确各区县、各部门党政主要领导对本地区、本部门的体系建设负总责，形成上下贯通、条块结合、分级负责、层层落实的领导责任制机制。同时，建立科学的考评机制。通过对设置指标的定性分析和定量测算，以及民主测评和民意调查，切实了解体系建设的进展情况和群众的认同度和满意度，为评价工作成效、改进体系建设提供客观依据。
完善机制，探索构建惩防体系的实现路径
以价值引领为主导，强化教育长效机制。树立以廉为荣、以贪为耻的价值引领主线，挖掘地域文化资源，提升廉政理念，筑牢党员领导干部拒腐防变的思想防线。一方面，着力加强以领导干部为重点的反腐倡廉教育，另一方面，开展面向全党全社会的反腐倡廉教育，形成反腐倡廉大宣教格局。通过挖掘地方历史文化资源，为反腐倡廉教育注入文化内涵。在全国首推廉政文化旅游专线，注册“一品清廉”廉政标识，出版《廉政文化与区域和谐》、《南京历史上的清官》等专著，形成了富有地域文化特色的廉政文化品牌。
优化权力配置，完善权力结构和运行机制。在构建体系工作过程中，我们深刻认识到，在当前腐败问题呈多发易发的情况下，必须大力加强制度建设。加强制度建设，关键在于优化权力配置、完善权力结构，形成程序严密、制约有效的运行机制。基于这种认识，南京市重点强化干部人事、行政管理、财政管理、投资融资等六大体制改革，针对重点部位和关键环节，制定和完善一批规章制度，进行相应的权力分解。在制度设计上做到必要、管用，力求相互牵制，结成网络，消除盲点。
突出监督重点，强化权力运行监督机制。惩防体系建设的核心是规范和制约权力，保障权力运行的廉洁高效。因此，在建立权力运行规范机制的同时，必须通过有效控制，形成一个发现问题迅即、解决问题有力的监督机制。我们把各级党政领导机关、领导干部特别是领导班子主要负责人，作为监督的重点对象。把党的政治纪律、科学发展观、民主集中制、廉洁自律规定的执行和落实情况，作为监督的重点内容。把有关干部使用、资金分配、项目决定等决策事项和司法权、行政审批权等，作为监督的重点领域和重点部位。
解决民生突出问题，健全纠风治乱机制。不正之风带有很强的顽固性和反复性，虽然在面上表现为一些民生和社会热点问题，但在深层次往往是由于工作不实所致。因此对出现的问题，要发现一起解决一起，更要着力究根溯源，做到标本兼治，纠建并举。
从南京的实践看，形成有效的纠风治乱机制，重点是抓四方面的工作。一是针对民生所忧，开展专项治理。二是把握民生诉求，深化政风行风评议。三是紧贴民生服务，建立健全长效机制。四是紧扣民生难题，开展体制机制创新。
强化执行效果，建立问责追究机制。首先要加强问责制度建设，明确问责依据和条件。南京在全国较早出台党政干部一体问责的规定，明确了“五个必问”，即出现重大问题必问、顶风违纪违法必问、发现管理松了解监督失控的必问、领导干部作风存在明显问题的必问、群众反映问题强烈的必问。这种“问”，是一种有效的监督，以此督促官员尽职尽责，保持对权力的敬畏之心。其次，实行追究必须及时、到位。最后，要形成强有力的“大督察”格局。在推行大部制改革中，专门成立了督察工作办公室，整合督察资源，构建集效能督察、民生督察、项目督察“三位一体”的大督察格局，加强对各项重大决策部署贯彻落实的督察和问责追究工作。
以从严执纪为保障，健全治腐惩戒机制。惩治和预防是治理腐败的双刃剑。要做到有效预防，必须以有力惩处为支撑。一要坚持有案必办原则。二要坚持科学办案的原则。我们通过推进“智慧办案”，不断提高办案工作的科技含量，应用信息技术“标准化”的程序规范功能，建立案件管理工作信息系统，实现从案件线索管理到查办、审理全程的电子化、网络化、协同化，从静态管理转为动态管理，做到办案过程的全控制，推动查处概率不断提高。三要坚持依纪依法办案原则。四要坚持标本兼治。办案工作既是治标，也包含治本的内容。每查办一起案件，都要进行原因分析。其中，涉及重点领域的典型案件，要全面剖析并通报，探寻其暴露出的制度漏洞，进而寻找更有效的治本之策。
延伸拓展，在更高起点上推进党风廉政建设和反腐败工作
推进体制改革，进一步深化体系建设工作。融入经济体制改革，推行公共交易制度改革，加快社会信用体系建设，深化源头治理各项改革工作；融入政治体制改革，科学配置权力，建立有效的平衡制约机制，不断完善权力结构；融入社会领域改革，大力推进基本公共服务均等化，保障公共资源均衡配置，形成发展合力。综合运用政府管理和市场运行两种手段和机制，充分发挥改革的治理功能和创新功能，在解决体系建设难点问题的同时，开辟更为广阔的体系发展领域和空间。
扩大民主参与，进一步增强体系建设动力。着力推进党代会代表常任制、竞争性干部选拔、财产申报等制度，加快党的民主建设。以党内民主推动人民民主，畅通民意表达渠道，建立民主参与机制，扩大群众监督权力，为群众参政、百姓维权提供制度化通道。建立健全报刊、电视、网络等媒体联动机制，加强民意收集、分析研判及处置，发挥舆论支持和监督功能。健全基层社会管理架构。正确引导公民社会的兴起，培育民权意识，扩大民权参与，推行公共治理，凝聚社会共识。
强化技术运用，进一步提高体系建设水平。利用信息技术“点对面”的高效传输功能，推动教育全覆盖；依托信息技术“看得见”的痕迹记录功能，推动监督全流程；应用信息技术“标准化”的程序规范功能，控制自由裁量权的空间。通过数字、通信、网络技术的应用，逐步建成独具南京特色的信息化惩防体系。把信息化建设作为纪检监察机关加强组织协调、推进体系建设的重要载体和手段，强力推进“数字纪检”工作模式。借鉴标准化管理经验，将流程标准化、监督全程化、管理痕迹化等国际先进管理理念融入惩防体系的六大机制建设之中，提升体系建设的系统性、科学性。
改革、民主、技术正在激发社会活力和制度潜力。犹如乘数效应一样，解决的不仅是党风廉政建设问题，还将在更大程度上推动经济和社会事业又好又快地向前发展，为构建和谐社会、谋求百姓福祉提供不竭的动力和有力的保障。
(作者系中共南京市委常委、纪委书记)
责任编辑：夏玉兰
整体谋划。理清构建惩防体系的工作思路
惩治+预防，明确体系建设的基本内容。预防的关键是规范权力运行、防止利益冲突，与之对应的是建立廉洁教育自律机制、行为规范制约机制和权力运行监督机制；惩治的重点是治理权力行为失范、查处大案要案，与之对应的是建立纠风治乱矫正机制、督办问责追究机制和从严治腐惩戒机制。
制度+改革，提升体系建设的内在动力。制度建设承担体系内容的载体功能，构建体系的过程就是有关任务和要求以及反腐倡廉的工作实践不断在制度上得到固化和规范的过程。南京市在构建体系过程中，先后出台反腐倡廉制度675项，基本实现重点领域和关键環节制度建设的全覆盖。改革创新是深化反腐倡廉建设的不竭动力，从改革入手才能破解体制机制方面的难题，提高从源头上治理腐败的有效性。南京于2002年在全国首创反腐倡廉工作创新奖评选活动。10年来，全市共申报创新工作成果152项，获奖81项，实现成果转化44项，并形成制度，在全市推广。通过制度和改革的良性互动，大大提高了体系构建的针对性和有效性。
责任+评估，强化体系建设的运行保障。体系建设需要有效的运行保障。市委、市政府为此成立由主要领导任组长的体系建设领导小组，组建办事机构。明确各区县、各部门党政主要领导对本地区、本部门的体系建设负总责，形成上下贯通、条块结合、分级负责、层层落实的领导责任制机制。同时，建立科学的考评机制。通过对设置指标的定性分析和定量测算，以及民主测评和民意调查，切实了解体系建设的进展情况和群众的认同度和满意度，为评价工作成效、改进体系建设提供客观依据。
完善机制，探索构建惩防体系的实现路径
以价值引领为主导，强化教育长效机制。树立以廉为荣、以贪为耻的价值引领主线，挖掘地域文化资源，提升廉政理念，筑牢党员领导干部拒腐防变的思想防线。一方面，着力加强以领导干部为重点的反腐倡廉教育，另一方面，开展面向全党全社会的反腐倡廉教育，形成反腐倡廉大宣教格局。通过挖掘地方历史文化资源，为反腐倡廉教育注入文化内涵。在全国首推廉政文化旅游专线，注册“一品清廉”廉政标识，出版《廉政文化与区域和谐》、《南京历史上的清官》等专著，形成了富有地域文化特色的廉政文化品牌。
优化权力配置，完善权力结构和运行机制。在构建体系工作过程中，我们深刻认识到，在当前腐败问题呈多发易发的情况下，必须大力加强制度建设。加强制度建设，关键在于优化权力配置、完善权力结构，形成程序严密、制约有效的运行机制。基于这种认识，南京市重点强化干部人事、行政管理、财政管理、投资融资等六大体制改革，针对重点部位和关键环节，制定和完善一批规章制度，进行相应的权力分解。在制度设计上做到必要、管用，力求相互牵制，结成网络，消除盲点。
突出监督重点，强化权力运行监督机制。惩防体系建设的核心是规范和制约权力，保障权力运行的廉洁高效。因此，在建立权力运行规范机制的同时，必须通过有效控制，形成一个发现问题迅即、解决问题有力的监督机制。我们把各级党政领导机关、领导干部特别是领导班子主要负责人，作为监督的重点对象。把党的政治纪律、科学发展观、民主集中制、廉洁自律规定的执行和落实情况，作为监督的重点内容。把有关干部使用、资金分配、项目决定等决策事项和司法权、行政审批权等，作为监督的重点领域和重点部位。
解决民生突出问题，健全纠风治乱机制。不正之风带有很强的顽固性和反复性，虽然在面上表现为一些民生和社会热点问题，但在深层次往往是由于工作不实所致。因此对出现的问题，要发现一起解决一起，更要着力究根溯源，做到标本兼治，纠建并举。
从南京的实践看，形成有效的纠风治乱机制，重点是抓四方面的工作。一是针对民生所忧，开展专项治理。二是把握民生诉求，深化政风行风评议。三是紧贴民生服务，建立健全长效机制。四是紧扣民生难题，开展体制机制创新。
强化执行效果，建立问责追究机制。首先要加强问责制度建设，明确问责依据和条件。南京在全国较早出台党政干部一体问责的规定，明确了“五个必问”，即出现重大问题必问、顶风违纪违法必问、发现管理松了解监督失控的必问、领导干部作风存在明显问题的必问、群众反映问题强烈的必问。这种“问”，是一种有效的监督，以此督促官员尽职尽责，保持对权力的敬畏之心。其次，实行追究必须及时、到位。最后，要形成强有力的“大督察”格局。在推行大部制改革中，专门成立了督察工作办公室，整合督察资源，构建集效能督察、民生督察、项目督察“三位一体”的大督察格局，加强对各项重大决策部署贯彻落实的督察和问责追究工作。
以从严执纪为保障，健全治腐惩戒机制。惩治和预防是治理腐败的双刃剑。要做到有效预防，必须以有力惩处为支撑。一要坚持有案必办原则。二要坚持科学办案的原则。我们通过推进“智慧办案”，不断提高办案工作的科技含量，应用信息技术“标准化”的程序规范功能，建立案件管理工作信息系统，实现从案件线索管理到查办、审理全程的电子化、网络化、协同化，从静态管理转为动态管理，做到办案过程的全控制，推动查处概率不断提高。三要坚持依纪依法办案原则。四要坚持标本兼治。办案工作既是治标，也包含治本的内容。每查办一起案件，都要进行原因分析。其中，涉及重点领域的典型案件，要全面剖析并通报，探寻其暴露出的制度漏洞，进而寻找更有效的治本之策。
延伸拓展，在更高起点上推进党风廉政建设和反腐败工作
推进体制改革，进一步深化体系建设工作。融入经济体制改革，推行公共交易制度改革，加快社会信用体系建设，深化源头治理各项改革工作；融入政治体制改革，科学配置权力，建立有效的平衡制约机制，不断完善权力结构；融入社会领域改革，大力推进基本公共服务均等化，保障公共资源均衡配置，形成发展合力。综合运用政府管理和市场运行两种手段和机制，充分发挥改革的治理功能和创新功能，在解决体系建设难点问题的同时，开辟更为广阔的体系发展领域和空间。
扩大民主参与，进一步增强体系建设动力。着力推进党代会代表常任制、竞争性干部选拔、财产申报等制度，加快党的民主建设。以党内民主推动人民民主，畅通民意表达渠道，建立民主参与机制，扩大群众监督权力，为群众参政、百姓维权提供制度化通道。建立健全报刊、电视、网络等媒体联动机制，加强民意收集、分析研判及处置，发挥舆论支持和监督功能。健全基层社会管理架构。正确引导公民社会的兴起，培育民权意识，扩大民权参与，推行公共治理，凝聚社会共识。
强化技术运用，进一步提高体系建设水平。利用信息技术“点对面”的高效传输功能，推动教育全覆盖；依托信息技术“看得见”的痕迹记录功能，推动监督全流程；应用信息技术“标准化”的程序规范功能，控制自由裁量权的空间。通过数字、通信、网络技术的应用，逐步建成独具南京特色的信息化惩防体系。把信息化建设作为纪检监察机关加强组织协调、推进体系建设的重要载体和手段，强力推进“数字纪检”工作模式。借鉴标准化管理经验，将流程标准化、监督全程化、管理痕迹化等国际先进管理理念融入惩防体系的六大机制建设之中，提升体系建设的系统性、科学性。
改革、民主、技术正在激发社会活力和制度潜力。犹如乘数效应一样，解决的不仅是党风廉政建设问题，还将在更大程度上推动经济和社会事业又好又快地向前发展，为构建和谐社会、谋求百姓福祉提供不竭的动力和有力的保障。
(作者系中共南京市委常委、纪委书记)
责任编辑：夏玉兰