资金冻结与现代支付的摩擦与平衡

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  【摘要】快速、高效的现代支付体系建设,在为国民提供快捷便利的资金结算的同时,与现行的“冻结”制度产生了摩擦,由此产生的“冻结不及”往往被犯罪分子觊觎与利用,影响案件查处。本文分析了现代支付体系与冻结制度在运行中产生的矛盾,并对如何减少制度之间摩擦,实现两个制度的平衡有效运行提出若干对策建议。
  【关键词】支付冻结
  一、“冻结不及”问题的提出
  根据福州新闻网2010年6月8日报道[1],因同事QQ被盗用,王小姐被骗汇款6000元,发现被骗且经查钱款仍存在对方账户里时,王小姐马上电话报警并要求冻结对方账户,遗憾的是尽管公安机关迅速采取了行动,但还没来得及执行冻结,钱已被犯罪分子取走。在近两年频繁发生的诈骗案件中,类似上述情况已出现多次。受害人在短时间内已发现受骗,却往往因涉案账户未能得到及时冻结而只能眼睁睁看着其中的钱款被取走,错过追回钱款的最佳时间。
  针对上述情况,公安机关表示,在当前如此迅速的资金汇划交易条件下,要想在一、两个小时的短时间内冻结银行账户,实际操作难度相当大,往往是冻结手续还未履行完毕,涉案账户中的钱款已被转走,致使赃款无法及时堵截,影响了案件查处。
  上述案例提出了这样一个问题:当前利用计算机技术和通信网络开发建设而成的快速、高效的支付体系,在为国民提供快捷便利的结算服务的同时,似乎与谨慎、抑制的“冻结”制度产生了矛盾。
  二、快捷的资金流转与抑制的冻结制度
  (一)快捷的资金流转速度
  现代支付系统的建设,最直接的体现是资金汇划快捷。目前,对于商业银行系统内的交易,各行行内业务处理系统基本上都实现了实时到账。对于跨行交易,人民银行大额支付系统提供实时清算,跨行资金清算零在途,在60秒钟内可跨行将款项汇到对方收款人开户银行;小额支付系统支撑各种支付工具的使用,实行724小时连续运行,一日3次批量处理,最迟在半天内可跨行将款项汇到对方收款人开户银行。2010年8月30日,人民银行“网上支付跨行清算系统”正式上线,实现了小额网银跨行转账实时到账,进一步简化了跨行转账中复杂的路径过程,再一次提速网银交易的到账时间。
  上述资金结算多种快捷方式,无疑适应了现代社会高速发展的节奏和要求,有效促进社会资金的高效安全运转,减少在途资金的占用,提高资金的使用效率,是整个社会发展,科技进步的重要体现。
  (二)抑制性的资金冻结制度
  在司法诉讼、行政执法活动中,“冻结”作为一种相当严厉的强制措施,对防止资金转移,收集和保全证据,打击犯罪以及保障诉讼活动顺利进行具有相当重要的意义。然而,由于冻结权本身具有的“侵益性”风险,为防止权力被滥用以侵犯公民的合法财产权,无论大陆法系还是英美法系国家,在设计冻结制度时均采取了“抑制”方式,对冻结的执法机构、原则、条件、范围、程序、时限等都做了较为严格的限定。
  我国《商业银行法》第二十九、三十条规定,对于个人、单位的存款,商业银行有权拒绝任何其他单位或者个人实施冻结,除非法律另有规定。而“法律另有规定”主要指的就司法等极少数有权机关行使的冻结权。据此,商业银行无权自行冻结客户的账户;并且,在协助司法、行政机关冻结时,也应严格按照法律、行政法规规定的权限和程序来进行,对不符合法律规定的,银行有权予以拒绝,以维护客户及银行自身的合法权益。
  就冻结主体而言,除了公安、检察、法院等司法机关,我国现行立法将冻结权也赋予了海关、税务等极少数的行政执法机关,包括中国人民银行在内,人民银行在反洗钱行政调查过程中享有一项临时冻结的权力。就程序而言,银行等金融机构在协助冻结时,首先要对相关的冻结文书进行严格审查。根据2002年中国人民银行与最高人民法院《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第九条规定:“办理协助冻结业务时,金融机构经办人员应当核实以下证件和法律文书:(一)有权机关执法人员的工作证件;(二)有权机关县团级以上机构签发的协助冻结存款通知书,法律、行政法规规定应当由有权机关主要负责人签字的,应当由主要负责人签字;(三)人民法院出具的冻结存款裁定书、其他有权机关出具的冻结存款决定书。”而对执法机关而言,以侦查活动为例,现行《刑事诉讼法》规定,只有在侦查机关立案后,才能对涉案资金和账户采取冻结措施,而立案本身有着严格的程序和证据要求。实施冻结措施对行政机关的程序要求也不简单,比如,中国人民银行要采取临时冻结措施,只能在反洗钱行政调查活动中,且必须报总行负责人批准,冻结权仅赋予总行而不包括各分支机构,如果案子发生在地方,应由分支机构逐级上报至总行,此间的内部流程和时间可想而知。
  以上述王小姐被骗的案子为例,按照法定程序,公安机关必须在做完笔录、经调查判断立案后,才可开具冻结账户的相关文书,继而才能联系账户的开户银行执行冻结手续。如果涉案账户的开户行在外地,还必须同该外地开户行的总行联系才能顺利执行相关程序,冻结速度要远比本地开户的情况慢。而实际情况往往是,为逃避侦查,犯罪分子大多采用外地账户作案,且使用假身份证或陌生人身份证件开户,从而使得账户查询、冻结手续更加繁琐和困难。同时,各家银行为切实保护客户和自身权益,对协助有关机关查询、冻结、扣划账户等都设置了相对严格的内部审批、控制流程,这无疑也影响了冻结实施的速度。
  (三)消长的矛盾
  无可否认,对于“冻结”这类具有“侵益性”风险的强制措施,国家通过高层次的立法和谨慎的程序设置来规制其适用,以保障公民合法财产权不受侵犯,实现社会公平正义和提高执法的公信力,具有极其重要的意义。程序在司法现代化中被视为枢纽[2],程序正义对于保护当事人平等权、裁判的可预测性、减少专断具有作用巨大。而在公正与效率之间,却也天生地不可避免地存在着消长的矛盾,为了实现程序的公正往往需要牺牲一定的效率。由此也导致了“冻结”与“实时到账”的矛盾,必须履行法定程序以充分保护当事人权益的“冻结措施”,在速度上似乎无论如何都难及“实时到账”的资金汇划,而狡黠的犯罪分子往往能够利用这一时间差,通过快捷的支付体系从容地转移、转换、隐匿、处置非法资金。
  三、实现制度平衡有效运行的对策建议
  在现代化如此快捷的支付体系中,如何保证冻结措施的迅速、有效实施,尤其在类似上述案件的紧急情况下,如何能够迅速通过冻结将公民的财产损失减到最低?实际上就是要减少冻结制度与支付体系在运行过程中的摩擦,是在追求程序正义中如何实现公正与效率的平衡问题。要实现程序正义,应在充分保障程序基本层面的公正要求的基础上,进一步提升效率在程序制度中的位次,在公正与效率的平衡中,实现效率的最大化。
  (一)简化冻结的执法程序
  针对上述案件中犯罪分子要通过银行账户转账将赃款分散提取的特点,为保证冻结措施的迅速执行,公安机关可以与商业银行建立办案的联动、配合机制,减少中间环节,简化执法程序,提高冻结涉案银行账户的工作成效,赢得追回钱款的宝贵时间。在这方面近期国内已有成功经验。
  2010年3月,为打击电信、电话诈骗犯罪,广州市公安局与金融监管机构、商业银行等充分协商合作,建立了公安机关快速查询、冻结涉案账户资金的应急处置机制。警银双方互设专门联络员,当公安机关确认受害人上当受骗后,联络专员会第一时间联系银行,银行以最快速度冻结嫌疑账户。据了解,该制度试行以来,已经通过这种快速冻结资金的方式为受害人成功挽回损失2000多万元,其中最快的一次是在短短10分钟内冻结了473万元资金。在这个过程中,公安机关还有效利用了信用联动系统,一旦发生违法犯罪行为,就将犯罪分子个人的全部银行账户、通讯工具等一并予以冻结、停止使用,从而提高了犯罪成本,有效打击、遏制犯罪[3]。
  (二)明确金融机构的中止权
  在现行法律规定中,商业银行没有自行冻结客户账户、资金的权利,但是有权中止为客户办理业务,主要是为履行反洗钱义务的需要。《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》第十九条规定,客户先前提交的身份证件或者身份证明文件已过有效期,而没有在合理期限内更新且没有提出合理理由的,金融机构应中止为客户办理业务。对于上述客户不提供有效身份证件的情形,按照该办法第二十六条规定,金融机构应将其认定为可疑交易并上报给监管机关。由此看来,法律规定了金融机构中止为特定类型的可疑客户办理业务的义务,另一角度看也是对金融机构履行该项权利的肯定和保障。笔者认为,应当考虑适度扩大金融机构中止办理业务的“可疑交易”范围,至少应将涉及洗钱、恐怖融资或者其他违法犯罪案件的可疑账户纳入其中,就上文所讨论的案例而言,如果金融机构能够先行临时中止为客户办理业务,就可能为后续的司法冻结以及追回钱款争取到宝贵的时间,对“冻结不及”具有缓冲作用。
  1.通过服务协议约定“中止条款”。金融机构与客户之间虽然存在着储蓄存款、消费信贷、代理结算等多重性质的关系,但归根结底都属于平等主体之间的民事法律关系,这种关系主要以双方意思自治条件下的合同条款为基础,以此来安排彼此的权利和义务。因此,金融机构可以通过与客户之间的服务合同条款来约定取得“中止权”,即在服务协议中可以明确:经对客户的身份或者行为进行分析、识别,有合理理由认为符合某些法定的可疑交易类型(例如客户拒绝提供有效身份证件,涉案账户等等),金融机构在向监管机关上报可疑交易的同时,有权临时中止为客户办理业务。对于中止业务,根据实际情况可进一步约定为全部中止或部分中止,后者可以表现为对转账次数的限制、对交易金额的封顶等等。
  2.严格限定中止的条件、时间。为保护客户的合法权益,对于金融机构在该类情况下的临时中止权,监管机构应当通过监管规则,对中止的条件和时间进行严格、科学的限定,将对客户的合法资金、交易的可能性影响降至最低程度。例如,针对本文讨论的诈骗案例,金融机构中止为客户办理业务的条件可以设定为:接到受害人的举报,核实钱款确实是从受害人的账户转出,核实受害人已向公安机关报案,等等。同时,中止的时间应当合理且明确,既要应对情况紧急,弥补公安机关受理、决定、实施冻结的时间空挡,又不宜过长而对客户的资金、交易产生较大的影响。鉴于目前支付清算的速度,笔者认为,按小额支付系统的清算速度来相应设置中止权的持续时间较为合理,即金融机构有权中止为嫌疑客户办理业务的时间为半天,时间一到自行解除,除非有权机关在这个时间段内冻结了有关账户。另外,如果金融机构违反规定中止为客户办理业务造成客户损失的,则应当承担相应的民事赔偿责任和行政违法责任。
  3.提高立法层次。当前有关金融机构有权中止为客户办理业务的法律规定,主要见诸于中国人民银行发布的《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》[4],但是该办法属于部委规章,法律层级不高,实践性不强,执行力不够。现实中金融机构往往基于开展业务、争揽客户的需要,同时出于“中止业务恐遭客户投诉和索赔”的担心,基本上不按监管要求采取“中止”措施。鉴于此,有必要提高相应的立法层次,协调统一相关制度,合理规制和保障金融机构在其中的“中止”义务和权利。
  
  参考文献
  [1]《报案时钱被骗子取走警方:立刻冻结账户有点难》,http://news.fznews.com.cn,2010-6-822:24:44
  [2]对于程序在司法现代化中的枢纽地位,美国学者M·格兰特指出,现代司法程序应当严格地适用于每个案件,这些程序制度必须是合理的,并且必须表现为成文规则。掌握它尽管无需不合理的特殊能力,如巫术、宗教仪式等,但必须由掌握法律技术、从事法律职业的专业人员操作。M·格兰特从现代法律的特征这一角度说明了上个世纪工业社会司法程序某些方面的规定性,其基本精神在20世纪的司法发展进程中仍然延续下来,从而构成了现代司法程序特性的一部分。转引自张武生等著《司法现代化与民事诉讼制度的建构》法律出版社2000年版,第9页。
  [3]《警银联动冻结账户被骗异地跨行存款报警可及时拦截》,http://www.dayoo.com/http://www.dayoo.com/2010-05-1508:35,来源:广州日报。
  [4]《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》(中国人民银行中国银行业监督管理委员会中国证券监督管理委员会中国保险监督管理委员会令〔2007〕第2号)第十九条第三款:“客户先前提交的身份证件或者身份证明文件已过有效期的,客户没有在合理期限内更新且没有提出合理理由的,金融机构应中止为客户办理业务。”
  
  作者简介:吴崇攀(1971-),男,海南海口市人,经济师,现供职于中国人民银行海口中心支行,处长;潘文娣(1979-),女,海南文昌人,公职律师,法学硕士,现供职于中国人民银行海口中心支行,科长。
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