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摘 要：全球经济衰退背景下，更需要防止贸易保护主义抬头。被搁置的多哈回合农业贸易谈判有望在世人治理经济衰退中重启。本文在对全球农产品贸易保护主义产生根源的理论分析基础上，对欧美在WTO框架下农产品政策调整中的实用主义政策进行了剖析，提出了我国在农业政策调整中，对“黄箱”、“绿箱”和“蓝箱”政策调整对策建议，为未来“多哈回合”农业谈判打下基础。
关键词：WTO；多哈回合；贸易保护主义；农业政策调整
中图分类号：F320文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2009）04-0087-07
一、研究背景及意义
由发端于美国的世界性金融危机带来的这场全球性经济衰退，正在深刻地影响着世界各国经济和国际贸易格局。(注：参见联合国贸易与发展会议发布的“2009年世界经济形势与预测报告”前言部分，受全球性金融危机影响，预计世界经济增长率将从2008年的2.5%降至1%，发达国家经济增长将为0.5%，一些国家已经为负增长。国际贸易方面，2009年国际贸易量增长将从2008年的4.1%降至-2.8%，其中，进口方面，发达国家将从2008年的1.5%降至-3.1%，新兴经济体和发展中国家将从2008年的10.4%降至-2.2%；出口方面，发达国家将从2008年的3.1%降至-3.7%，新兴经济体和发展中国家将从2008年的5.6%降至-0.8%。由此可以看出，发展中国家将成为未来世界经济增长的主力军。
收稿日期：2009-01-21
作者简介：李勤昌（1959-），男，辽宁大连人，研究员，副教授，主要从事国际贸易研究与教学工作。E-mail：liqinchang 9 @ 163.com)历史的经验告诉我们，世界性经济衰退总是要引发贸易保护主义抬头，进而引发贸易战。历史经验也告诉我们，实行贸易保护主义政策，到头来总是搬起石头砸自己的脚。因此，各国有远见的政治家和经济学家在为治理这次经济衰退而献计献策的同时，也在呼吁各国警惕贸易保护主义的抬头，并主张尽早重启“多哈回合”多边贸易谈判。
多哈回合走走停停的一个最主要原因，就是主要农产品贸易国在世界农产品贸易自由化谈判中坚持利己主义的“国家利益至上”原则，在涉及核心问题上互不相让。成员国为了追求利益最大化，一方面设法通过谈判弥补其协议漏洞，另一方面又在农业政策调整中，充分利用这种机会，使本国利益最大化。于是，在国际农业贸易领域形成了既合作又竞争的局势。因此，在世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）法律框架下，成员国国内农业政策如何与WTO农业协议相协调，以及在未来多哈回合农业贸易的重启谈判中应当采取何种对策，是一个很值得研究的课题。
我国作为 WTO 成员国，广泛地参与国际分工，融入世界经济大循环已是大势所趋。目前，我国正处在双重转换的历史阶段：一是从工业化中期向工业化后期阶段过渡，到本世纪中叶达到中等收入国家水平；二是从计划经济体制向市场经济体制转轨。在这种国际化不断加深、发展阶段逐步演进、体制转换渐次到位的大背景下，国民经济的增长出现了历史性的转换——从供给约束型转为需求约束型。各产业均在积极进行结构调整，以期实现产业结构的高度化，农业结构调整尤其令人注目。然而，农业和农村发展并未摆脱困境。相比之下，农民增收缓慢更加突出。潜伏在背后的重大问题是：明显滞后的城市化进程，严重扭曲了城乡人口结构，既阻碍国民经济发展的步伐，又抑制农民收入的增长。因此，农民增收将成为我国政府长期的首要农业政策目标。
为了实现农业的首要政策目标，在追求国家利益最大化基础上，我国的农业政策既要与 WTO 农业协议保持协调，又要以发展中大国身份参与农业谈判。为此，一方面要求我们准确把握国际农业贸易制度的约束性，了解该“游戏规则”是怎样形成与变迁的，其运行效果如何，各成员国在其框架下是怎样进行农业政策调整的。在此基础上，判别中国农业政策与 WTO 农业协议存在哪些冲突点，其程度又是如何？如何进行战略性与策略性调整？另一方面，依据国际农业贸易制度变迁规律，需要了解政府应采取什么样的谈判策略，才能在未来国际农业贸易制度中体现我国的利益。
二、农业政策调整中的保护主义
古典贸易理论告诉人们，在国际贸易中消除各种贸易壁垒对贸易参与各国都会带来经济利益。然而，从农产品贸易的发展历程来看，对农业生产及贸易实施保护一直是各国普遍推崇的政策。各国所凭借的理论依据是农业除了能够保障食品供应安全外，还具有保障劳动就业、经济缓冲、农业景观、消除贫困等功能，而这种农业多功能理论，成为农产品贸易保护政策的理论基础。
农业多功能理论强调的是形成景观农业、保障农村就业、维护生物多样性、确保粮食安全、保持农村活力等。但是，这种正外部性的主要特点：一是其价值和成本无法通过市场交易和产品价格来体现，因而也就无法通过市场机制来增加其供给，造成市场失灵；二是增加供给必须依靠本国农业生产，不能指望进口产品来实现本国的粮食安全、保障就业、消除贫困等目标。因此，政府必须对农业生产以及贸易进行干预，尽可能实现正外部性的内部化。
图1和图2对农业保护政策给了很好的解释。在一国参加国际贸易后，进口会缩小本国该产品的生产规模，本国实现的农业正外部性就减少；而出口会促进该产品的生产规模，使本国实现的农业正外部性增加。国内需求为D，社会供给为Ss，个人供给为Sp，P和Q分别为价格和数量，Pw为世界价格。
图1表示进口产品虽然增加了消费量（由Q0增加到Q1），但该产品的本国生产减少了（由Q0减少到Q2），并且进口越多，生产越少；图2表示出口产品虽然减少了消费量（由Q0减少到Q1），但该产品的本国生产增加了（由Q0增加到Q2），并且出口越多，生产越多。
各国进行农业生产和贸易保护所采用的方法主要有以下两种：第一是增加补贴。通过补贴对农业多功能正外部性进行补偿，从而相应地减少农业商品生产的私人成本，使其与社会成本趋于一致。同时，促进出口，引导该产品生产的增加。第二是实施边境保护。通过关税或非关税壁垒措施限制进口数量，使具有农业正外部性的产品主要由本国农业部门来提供。而且，各国任意实施保护容易增加农产品贸易争端，扰乱正常的贸易秩序，也使得各国的农产品贸易难以顺利进行。因此，国际社会开始对农业保护予以限制，将保护政策措施控制在适度和适当的范围内。但由于农业是国民经济的基础，各国都对农业政策改革持审慎态度，这一点在历次世界多边贸易谈判中表现得淋漓尽致。
在农业贸易保护中，国家利益集团的斗争是一个值得研究的突出问题。根据国家利益相似原则，为了在多边贸易谈判中能够更好地体现和维护自身利益，具有相似谈判主张的国家会联合在一起形成集团，通过集团的力量来实现国家的贸易谈判目标，如欧盟、凯恩斯集团、G20等。由于农业在一个国家中占有重要的战略地位，各个国家都非常重视农业，在农产品对外贸易政策的制定和协调上，国家需要充分考虑农业和农民的利益。
国家利益集团在农产品多边贸易政策协调中直接影响着农业多边贸易体制谈判的目标和进程。如凯恩斯集团是由农产品出口国组成的国家利益集团，是农产品贸易自由化最积极的推动者；欧盟则代表了欧盟内部农产品国家的国家利益，在谈判中强烈坚持贸易保护主义立场；G20是发展中成员为了维护发展中国家的利益、消除发达国家贸易扭曲政策而形成的国家利益集团，它的产生改变了多边贸易政策协调体系中由发达国家做主的格局，使农业谈判能够充分考虑到发展中国家的利益。
国家利益集团之间的斗争实质上是自由贸易和保护贸易的斗争，在这种斗争中，保护贸易势力非常顽强，成为阻碍农产品贸易自由化的主要力量。因此，如何协调国家利益集团的各自利益，团结更多力量与坚持贸易保护的利益集团斗争，是当前农业谈判的关键。
三、全球贸易体制下农业政策调整的努力与障碍
由于农业保护深深植根于发达国家的国内农业政策之中，农业贸易长期被作为一个特殊的领域，游离于全球贸易体制一般管理框架之外。虽然GATT 各轮多边贸易谈判试图将农业贸易纳入总协定管理框架中，但都因分歧严重无功而返。
由于战后世界各国，尤其是发达国家的农业生产技术进步迅速，主要农产品的产量大幅度增加；交通和通讯工具的更新换代，降低了世界贸易的交易费用，从而推动全球农产品市场逐步由卖方市场转向买方市场。同时，欧共体国家从原先的农产品纯进口地区，逐步转为主要农产品靠补贴向世界市场大量倾销的区域性贸易集团，从而打破了农业贸易领域原来的权力分配格局。激烈的世界市场竞争，导致美国和欧共体之间爆发了农业补贴的贸易大战，“战火”殃及“凯恩斯集团”，致使其内部农业生产者集团和消费者集团的力量对比出现变化，国内利益格局也发生相应变动。贸易战的胜利者不是参战的某一方，而是“渔翁得利”的主要农产品的净进口国家和地区，因为经济福利流向了他们的“腰包”。于是，为了避免非合作博弈结果的困扰，将经济福利剩余转回国内，美国和现在的欧盟作为第一行动团体，主导了 WTO 农业协议的创新过程，试图从中获得制度性利润；“凯恩斯集团”和日本、韩国等其他农业贸易国家作为第二行动团体，帮助第一行动团体完成了制度创新，期望从中分享他们的部分制度性利润；而一般农业贸易小国，例如最不发达国家，在 WTO 农业协议创新过程中主要扮演“搭便车”的角色。美国、欧盟和“凯恩斯集团”等从事制度创新的第一和第二行动团体，也是维持 WTO 农业协议正常运行的主体力量。
在肯尼迪回合与东京回合多边贸易谈判期间，虽然也进行了农业贸易谈判，但并未达成农业协议。这主要是欧共体的不合作造成的。因为当时“共同农业政策” 的运行基本平稳，危机尚未出现。即使美国和欧共体，对一项在某种程度上推进农业贸易自由化的农业协议形成一些共识，但因无法找到双方福利的相切点，从而使此项国际农业贸易制度安排无法创立。到了乌拉圭回合阶段，欧共体的共同农业政策危机四起，先后经历了始于 1985 年和 1992 年的两个阶段改革，这样，敦促欧共体对“共同农业政策” 进行符合国际社会期望的调整就有了活动空间。而且，“共同农业政策” 带给欧共体日益沉重的财政负担，促使欧共体与美国及“凯恩斯集团”形成更多的共识，加上各国政治家、农业官员及专家学者的政治智慧，已设计出一套制度装置，能够使各国形成利益交汇点，于是，乌拉圭回合结束之时达成了 WTO 农业协议。
乌拉圭回合农业协议于 1995 年正式运行后，由于以下几方面原因，需要新一轮多边谈判来修订。一是法律动因问题。农业协议第 20 条规定，在该协议实施期结束的前一年，即 1999 年，开始继续进行农业领域改革进程的谈判。同时，该条款还决定了“特殊保障条款”的有效适用期。此外，农业协议第 13 条的和平条款，只在乌拉圭回合协议实施期间有效，也就是在 2003 年底到期。二是新问题。在 WTO 农业协议的执行中，遇到关税配额管理、关税化、遵守出口补贴承诺、国内支持减让规定和农业的“非贸易关注”等一系列新问题。三是加大农业贸易自由化力度的要求。许多成员国希望通过再次推动全球农业贸易自由化来扩大其农产品出口。基于上述原因，2001年即开始了多哈回合农业谈判。
多哈回合农业贸易谈判中，继续采取了乌拉圭回合农业谈判的方式，将农业问题分为市场准入、国内支持和出口补贴三个领域来处理。主要议题为：（1）市场准入。削减农产品约束关税，减少或取消季节税和同一产品多重关税，利用“瑞士公式”或其他类似公式削减关税高峰；消除关税配额中关税的“水分”，明确实施关税配额的管理程序，对现行关税配额制度设立时间约束；允许将特殊保障条款用于有选择的和有限的基本粮食产品，严格规定其“触发器”规则。（2）国内支持。继续使用综合支持量（Aggregate Measurement of Support，简称AMS）方法，并做进一步削减，规定特定农产品的 AMS 补贴水平和削减承诺，从 AMS计算中免除出于粮食安全目的的补贴，重新审议符合条件的生产、通胀和在“特殊发展”条款下可免除削减义务的“资源匮乏农民”的定义；限制“蓝箱”措施条款下可以免除的措施，并将相应的开支纳入 AMS 的计算；严格界定“绿箱”政策的标准，更精确和可度量地给出“对生产和贸易影响最小”的定义，保留现有“绿箱”政策措施，重新就农业协议第 13 条（和平条款）进行谈判。（3）出口补贴。遵循乌拉圭回合模式，进一步削减出口补贴；引入更多的指定产品，包括可能大幅度削减高额补贴的产品；进一步强化反规避措施，包括处理好目前农业协议中遗留的一些问题；阐明“农业协议”中农业补贴与“补贴协议”中补贴的关系。然而，多哈回合因主要农产品贸易国的立场矛盾激烈，几次谈判无功而返，终于搁置至今。
四、欧美的农业政策调整实践
纵观历次多边贸易谈判，无不是谈判各方以本国利益为中心，利己者则拥护自由贸易，害己者则避而不谈，极力维护既得利益。农业贸易谈判也是如此。一个有限理性的成员国，面对国际社会信息不完全的条件约束，会按照信息的边际收益等于边际成本原则，搜索其国内农业政策与该领域国际游戏规则的冲突点，界定一个现实的冲突点集合。在该集合的区间内，成员国根据冲突点的重要性，对其政策进行调整，直至边际收益等于边际成本时为止，以实现反映农业贸易领域主导利益集团要求的国家利益的最大化。
我们进而作出如下推论，欧美的农业政策调整则成为极好的实证：第一，当国内农业政策与国际农业贸易制度产生冲突时，如果调整符合本国的农业政策改革方向，有利于增进本国利益，则成员国的农业政策会主动调整；相反，成员国可能要被动调整，甚至不调整。第二，在特定的农业贸易领域，如果成员国之间的农业政策调整面对信息不完全的国际社会环境，只有当国际农业贸易制度的执行机构，对成员国不调整行为的查处概率与处罚成本的乘积大于不调整的收益时，被动性的政策调整才会发生；否则，该成员国会尽量规避此项农业政策安排。第三，实力雄厚的农业贸易大国，若预期到国内某些农业政策安排与正在形成的国际农业贸易制度的基本原则相冲突，如果进行调整，国家将会付出重大代价时，该国就会通过谈判的方式，努力将这些冲突性的政策安排纳入到国际农业贸易制度的例外条款中保护起来，以免进行调整。第四，实力弱的农业贸易小国，除了国际农业贸易制度的例外条款外，当某些农业政策安排明显与国际规则发生冲突，调整又对本国农业不利时，该国没有动力和能力去修改国际规则，只得进行被动式的适应性调整，以换取其它产业的发展。
（一）美国农业政策调整实践
WTO 农业协议正式生效后，美国对其农业政策进行了重大调整，集中体现在 1996年 4 月开始实施的《1996 年联邦农业完善与修改法》，以下简称《新农业法》，主要调整如下：
其一，取消目标价格和差价补贴，实行多种收入支持措施。美国《新农业法》规定，从 1996 年起取消长期实行的农产品目标价格和差价补贴，2002 年后将停止向农场主提供农产品价格和收入支持方面的补贴，使美国农业“完全过渡到市场经济”。政府将引导农场主参加期货交易和农业合作组织，并推行作物收入保险计划，通过社会环节来化解和分担农民的市场风险，以保证农民收入稳定。
其二，设立过渡性的弹性生产合同补贴，以直接固定收入支持替代国内价格支持。为了弥补 “农产品目标价格和差价补贴”取消后对农民收入造成的损失，作为过渡，在 1996—2000 年间设立“弹性生产合同补贴”。只要农场主自愿执行政府制定的环境资源保护计划和沼泽地保护条款等法规，并一次签订 7 年“弹性生产合同”，即可得到补贴，其补贴额按平均补贴基准和农民种植合同面积数计算。未来 7 年，直接固定收入支持总额 356.26 亿美元，平均每年补贴 50.89亿美元；而 1986—1995 年的 10 年间用以价格支持的直接补贴总额高达1 081 亿美元，平均每年为 108.1 亿美元。可见，直接固定收入支持比以往的价格支持力度大幅度下降，降幅达一半以上。此外，美国已经将补偿性支付与谷物种植者脱钩，进而使“蓝箱”价格支持转变为“绿箱”对农民直接固定支付。
其三，取消对农场主储备的补贴。美国以前的政策形成了存粮于民的体系，但国家财政补贴负担很大，于是，《新农业法》仅保留用于国际人道主义食品援助的 400万吨粮食储备，而取消了对农场主储备的补贴。
其四，导入市场丧失补助政策。1998 年美国农业收入，受国际市场谷物价格持续下落和亚洲金融危机的影响，比美国农业史上农业收入最高的一年 1996 年减少了21%。美国政府为提高农民收入，于 1998 年 10 月实施市场丧失补助政策。1999 年市场丧失补助支出 28.57 亿美元；2000 年农业支持计划中用于市场丧失补助的支出为55.4 亿美元，约为 1999 年的 2 倍。
其五，解除大部分农作物的种植限制。农场主若不参加政府的农业计划，他一直拥有完全的种植自由。但对参加政府计划的农场主而言，其种植自由曾受到种种限制。实施《新农业法》后，只要保证耕地不被非农业占用，农场主有权在其所有的耕地面积上种植，除水果蔬菜以外的任何农产品，却不影响其获得收入补贴的权利。
美国农业政策虽然出现了上述重要调整，仍然保持了很强的连续性，主要框架的局部发生了一些变动，其他部分基本维持以往的格局。例如，乌拉圭回合谈判中，美国为避免对一些与生产限制计划有关的“黄箱”政策支持进行过早调整，与欧盟联手设置了“蓝箱”政策条款，将按固定面积、产量和牲口头数提供的补贴，以及根据基期生产水平 85% 以下所提供的补贴，都纳入了该条款的屏蔽范围之内。
（二）欧盟农业政策调整实践
在 WTO 农业协议的框架下，欧盟的农业政策调整集中体现在“2000 年议程”中，主要包括：
其一，谷物政策。在 2000—2001 两年期间，谷物干预价格将削减 15%，而不是委员会提议、农业理事会批准的 20%。价格下调损失的 50%通过增加耕地面积支付予以补偿。油籽和亚麻籽的耕地面积补贴，从 2002 年开始，3 年内削减到与谷物相当的水平。对芬兰及瑞典的北极地区采取补充性支付，以补偿谷物和油籽的额外干燥成本；在玉米不是传统作物的成员国，耕地面积支付可按适宜土地上生长的饲草量来补贴。强制性休耕按照基期 10%的比例，一直保持到 2006 年。
其二，牛肉政策。对牛肉来说，支持价格到 2002 年削减 20%，而不是委员会原先建议的 30%，“安全网”干预体系被保留，必要时采取政府买入的干预政策。牛肉特别保险费和哺乳母牛保险费增加，但建议的奶牛保险费未采纳。取而代之的是，所有家畜都适用于新的屠宰保险费，其中 8 个月以上的家畜每头 80 欧元；授权成员国从自己的预算中支付乳牛的屠宰保险费。
其三，乳业政策。欧盟乳业的生产配额制度更新后一直沿用到 2006 年。委员会所提的削减干预价格 15%的建议被采纳。然而价格削减计划将不会像所建议的从 2000 年开始，甚至也不是如农业理事会所同意的从 2003 年开始，相反是从 2005 年开始，3年内以每年 5%的速度削减。与价格削减平行的是，大多数成员国的牛奶配额按比例增加 1.5%；但在地中海国家和爱尔兰岛内增加的更多，该制度于 2000 年生效。
其四，经济作物政策。虽然果酒制度的改革并不是原 2000 年议程建议中的组成部分，但是 1998 年 7 月委员会将此部门的修订建议列入了议事日程，且纳入了最终的 2000 年议程的一揽子方案中。另外，1998 年 7 月农业理事会已同意为期 3 年的橄榄油过渡性支持安排，而且新的支持安排包括烟草。糖是这次易受改革的产品链的明显例外。
其五，农产品关税政策。虽然谷物、牛肉和牛奶的支持价格已被削减，但是委员会既未建议，理事会也未采纳任何与之相伴的进口关税的削减。
其六，农村环境与发展政策。农业理事会接受了委员会所提三项建议中的一项，即交叉符合理念。因而，成员国现在不得不采取适当的环境措施，如果农场主想要全额接受面积和头数补贴，他们必须遵守这些规定。交叉符合不会节约欧盟的预算，因为减少补贴所能节余的资金将留在成员国，以“支持农业环境措施、欠佳地区、限制面积、提前退休、造林计划和农村发展”。
其七，农业支出政策。正如委员会原先建议和开销的一样，2000 年议程的一揽子方案到 2006 年，奶业部门增加开支 19 亿欧元，牛肉部门增加开支 20 亿欧元。这是将支持从消费者转向纳税人无法回避的结果。在2000—2006 年的 7 年间，农业部长们做出选择，将牛奶的价格削减推迟到较后部分，并减少牛肉的价格削减。即使如此，它们也超过了承诺的一揽子协定中价值达3 140 亿欧元的目标。
纵观欧盟的农业政策调整行为，以被动式调整为主，主动式调整为辅。这种调整不过是为了应对纳税人削减财政负担、合理配置财政资源的呼声以及 WTO 农业协议的约束要求而已。实际上，共同农业政策的主要目标和基本架构并未发生大的变化。
五、合理调整我国的农业政策，为再启多哈回合农业谈判作好准备
我国农业的国内支持政策，只有个别是“黄箱”政策，亟待深度调整；大量的属“绿箱”政策，但其中某些形式需要规范，手段有待调整，一些内容尚需扩展。此外，不大引人关注的“蓝箱”政策，则可作为我国农业国内支持政策补充性调整的预备队。
1.“黄箱”政策支持的调整
在微量允许标准范围内加大价格支持力度，资金支持转向粮棉等重要农产品的生产者。为了充分利用“黄箱”政策中保留的政策支持空间，当粮棉等大宗的重要农产品价格偏低时，为增加农民收入，首先，要在“微量允许标准”范围内，尽量增大对这些农产品生产者的价格支持力度，做到农民增收与农产品稳定供给二者兼顾。其次，与农业生产者签订粮棉等农产品的收购合同，按照市场价分时间段收购。这种分时收购方式，一方面利于强化农民的惜售预期，推动市场价格上升，另一方面通过政府购买介入，先行提高市场价格，然后再站在更高的价格台阶上收购，照此循环，接近于提高保护价收购，又不违背 WTO 农业规则。
对重要农产品的生产者定向实施农业投入品补贴。放开化肥、农药、农膜等生产资料的价格，低收入或耕地面积小、质量差的农业生产者，在种植粮棉油等重要农产品时，凭基层乡（镇）政府证明及购买农用生产资料的正规发票，到指定地点，按固定比例领取投入品补贴。或者将投入品补贴折抵为农业生产者上缴的税费，如果补贴额高于上缴税费，仅补发余额部分；如果补贴额低于上缴税费，农业生产者只上缴差额税费。
2.“绿箱”政策支持的调整
资助农村居民教育培训，夯实人力资本基础。为了加速我国的城市化进程，开发农民的人力资源，帮助收入水平和择业能力处于相对弱势地位的农民阶层，增加他们的收入，政府可提供教育培训服务。首先，直接补贴农民的职业培训费用。不论是农民获取绿色资格证书，还是进城从事一定技术含量的职业，都可凭有效证件和培训资格证书，领取一定金额的学杂费补贴。其次，资助非政府创办的培训机构。为了鼓励社会力量以较低的价格对农民进行职业培训，政府可公开招标选择若干家有实力的民间培训组织，根据培训的合格农民数量，给予其培训费用一定比例的补贴。
加速农业的信息化进程，降低农民的交易成本。在农产品的竞争优势中，价格优势居首位，而营销成本是构成价格要素的极其重要的组成部分，有时其比重超过农产品的生产成本。如何降低营销成本，成为提升一国农产品国际竞争力的重要环节。其中，通过农业的信息化，减少农业生产者获取价格和供求信息、搜寻交易对象的成本支出和时间耗费，加速农产品的跨国流通，是一条符合“绿箱”政策一般服务的便捷、高效的重要途径。为此，需扩大财政投资，改造农村通讯设施网。如同农村电网改造一样，基本实现城乡之间通讯服务费的同网同价；政府资助，企业参与，加快电脑网络向农村地区的延伸，为农民网上获取购销信息甚至进行交易创造条件。
逐步扩大粮食安全公共储备份额。随着人口城市化速度加快，商品粮所占比例稳步上升，在财政收入增加和支出结构调整的前提下，可分阶段地尽量增加粮食安全公共储备份额。但此份额仅作为粮食公共储备的上限指标，具体储备数量可根据粮食产量、消费量和需支持的农民收入水平动态调整。目的是既节约粮食储备费用，又为通过粮食收购增加农民收入，留出了政策支持空间。
按固定比例直接向低收入农业生产者发放收入补贴。按照“绿箱”政策不挂钩的收入支持措施，政府根据不同地区低收入农民的分布状况，分配享受补贴的人员指标。低收入农业生产者凭乡（镇）政府出具的收入证明、土地使用权证或土地承包合同，到当地的农村信用社、农业银行储蓄所及延伸到乡下的邮政储蓄网点，领取固定数额的收入补贴。政府将此项财政资金分别下拨到以上网点，并支付适量的财务代理费。
3.“蓝箱”政策支持的调整
在不引起大多数 WTO 成员强烈反应的条件下，尽可能按更大的固定面积和牲畜头数，设定补贴农业生产者的上限指标。目的是留出尽可能大的政策支持空间，但实际执行却可以在该范围内机动掌握。按基期播种面积或牲畜饲养头数 85%的水平设定补贴上限。每单位播种面积或饲养头数的补贴，依当时的财政支付能力来确定。值得说明的是，“蓝箱”政策目前基本不具备实施条件，但是，它可以在国家财政实力增强以后，“黄箱”政策支持空间受限，而“绿箱”政策对农业生产作用又不直接的条件下，作为兼顾增加农民收入和保证农产品稳定供给两大政策目标的一种政策储备手段。
对于上述国内支持政策，有的需要继续执行或立刻启动，有的需要调整完善后再实行，还有的则必须得到国家财政大力支持。总之，在当前政府4万亿元刺激经济计划的大背景下，国家应当重点解决“三农”问题，正确选择政策支持手段，以促进我国农业快速、稳步而健康地发展。只要我们做好政策调整准备，加上谈判政策措施运用得当，就一定会既能保障我国农业的根本利益，又能推动农产品贸易多边谈判取得成功。
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（责任编辑：于振荣）
关键词：WTO；多哈回合；贸易保护主义；农业政策调整
中图分类号：F320文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2009）04-0087-07
一、研究背景及意义
由发端于美国的世界性金融危机带来的这场全球性经济衰退，正在深刻地影响着世界各国经济和国际贸易格局。(注：参见联合国贸易与发展会议发布的“2009年世界经济形势与预测报告”前言部分，受全球性金融危机影响，预计世界经济增长率将从2008年的2.5%降至1%，发达国家经济增长将为0.5%，一些国家已经为负增长。国际贸易方面，2009年国际贸易量增长将从2008年的4.1%降至-2.8%，其中，进口方面，发达国家将从2008年的1.5%降至-3.1%，新兴经济体和发展中国家将从2008年的10.4%降至-2.2%；出口方面，发达国家将从2008年的3.1%降至-3.7%，新兴经济体和发展中国家将从2008年的5.6%降至-0.8%。由此可以看出，发展中国家将成为未来世界经济增长的主力军。
收稿日期：2009-01-21
作者简介：李勤昌（1959-），男，辽宁大连人，研究员，副教授，主要从事国际贸易研究与教学工作。E-mail：liqinchang 9 @ 163.com)历史的经验告诉我们，世界性经济衰退总是要引发贸易保护主义抬头，进而引发贸易战。历史经验也告诉我们，实行贸易保护主义政策，到头来总是搬起石头砸自己的脚。因此，各国有远见的政治家和经济学家在为治理这次经济衰退而献计献策的同时，也在呼吁各国警惕贸易保护主义的抬头，并主张尽早重启“多哈回合”多边贸易谈判。
多哈回合走走停停的一个最主要原因，就是主要农产品贸易国在世界农产品贸易自由化谈判中坚持利己主义的“国家利益至上”原则，在涉及核心问题上互不相让。成员国为了追求利益最大化，一方面设法通过谈判弥补其协议漏洞，另一方面又在农业政策调整中，充分利用这种机会，使本国利益最大化。于是，在国际农业贸易领域形成了既合作又竞争的局势。因此，在世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）法律框架下，成员国国内农业政策如何与WTO农业协议相协调，以及在未来多哈回合农业贸易的重启谈判中应当采取何种对策，是一个很值得研究的课题。
我国作为 WTO 成员国，广泛地参与国际分工，融入世界经济大循环已是大势所趋。目前，我国正处在双重转换的历史阶段：一是从工业化中期向工业化后期阶段过渡，到本世纪中叶达到中等收入国家水平；二是从计划经济体制向市场经济体制转轨。在这种国际化不断加深、发展阶段逐步演进、体制转换渐次到位的大背景下，国民经济的增长出现了历史性的转换——从供给约束型转为需求约束型。各产业均在积极进行结构调整，以期实现产业结构的高度化，农业结构调整尤其令人注目。然而，农业和农村发展并未摆脱困境。相比之下，农民增收缓慢更加突出。潜伏在背后的重大问题是：明显滞后的城市化进程，严重扭曲了城乡人口结构，既阻碍国民经济发展的步伐，又抑制农民收入的增长。因此，农民增收将成为我国政府长期的首要农业政策目标。
为了实现农业的首要政策目标，在追求国家利益最大化基础上，我国的农业政策既要与 WTO 农业协议保持协调，又要以发展中大国身份参与农业谈判。为此，一方面要求我们准确把握国际农业贸易制度的约束性，了解该“游戏规则”是怎样形成与变迁的，其运行效果如何，各成员国在其框架下是怎样进行农业政策调整的。在此基础上，判别中国农业政策与 WTO 农业协议存在哪些冲突点，其程度又是如何？如何进行战略性与策略性调整？另一方面，依据国际农业贸易制度变迁规律，需要了解政府应采取什么样的谈判策略，才能在未来国际农业贸易制度中体现我国的利益。
二、农业政策调整中的保护主义
古典贸易理论告诉人们，在国际贸易中消除各种贸易壁垒对贸易参与各国都会带来经济利益。然而，从农产品贸易的发展历程来看，对农业生产及贸易实施保护一直是各国普遍推崇的政策。各国所凭借的理论依据是农业除了能够保障食品供应安全外，还具有保障劳动就业、经济缓冲、农业景观、消除贫困等功能，而这种农业多功能理论，成为农产品贸易保护政策的理论基础。
农业多功能理论强调的是形成景观农业、保障农村就业、维护生物多样性、确保粮食安全、保持农村活力等。但是，这种正外部性的主要特点：一是其价值和成本无法通过市场交易和产品价格来体现，因而也就无法通过市场机制来增加其供给，造成市场失灵；二是增加供给必须依靠本国农业生产，不能指望进口产品来实现本国的粮食安全、保障就业、消除贫困等目标。因此，政府必须对农业生产以及贸易进行干预，尽可能实现正外部性的内部化。
图1和图2对农业保护政策给了很好的解释。在一国参加国际贸易后，进口会缩小本国该产品的生产规模，本国实现的农业正外部性就减少；而出口会促进该产品的生产规模，使本国实现的农业正外部性增加。国内需求为D，社会供给为Ss，个人供给为Sp，P和Q分别为价格和数量，Pw为世界价格。
图1表示进口产品虽然增加了消费量（由Q0增加到Q1），但该产品的本国生产减少了（由Q0减少到Q2），并且进口越多，生产越少；图2表示出口产品虽然减少了消费量（由Q0减少到Q1），但该产品的本国生产增加了（由Q0增加到Q2），并且出口越多，生产越多。
各国进行农业生产和贸易保护所采用的方法主要有以下两种：第一是增加补贴。通过补贴对农业多功能正外部性进行补偿，从而相应地减少农业商品生产的私人成本，使其与社会成本趋于一致。同时，促进出口，引导该产品生产的增加。第二是实施边境保护。通过关税或非关税壁垒措施限制进口数量，使具有农业正外部性的产品主要由本国农业部门来提供。而且，各国任意实施保护容易增加农产品贸易争端，扰乱正常的贸易秩序，也使得各国的农产品贸易难以顺利进行。因此，国际社会开始对农业保护予以限制，将保护政策措施控制在适度和适当的范围内。但由于农业是国民经济的基础，各国都对农业政策改革持审慎态度，这一点在历次世界多边贸易谈判中表现得淋漓尽致。
在农业贸易保护中，国家利益集团的斗争是一个值得研究的突出问题。根据国家利益相似原则，为了在多边贸易谈判中能够更好地体现和维护自身利益，具有相似谈判主张的国家会联合在一起形成集团，通过集团的力量来实现国家的贸易谈判目标，如欧盟、凯恩斯集团、G20等。由于农业在一个国家中占有重要的战略地位，各个国家都非常重视农业，在农产品对外贸易政策的制定和协调上，国家需要充分考虑农业和农民的利益。
国家利益集团在农产品多边贸易政策协调中直接影响着农业多边贸易体制谈判的目标和进程。如凯恩斯集团是由农产品出口国组成的国家利益集团，是农产品贸易自由化最积极的推动者；欧盟则代表了欧盟内部农产品国家的国家利益，在谈判中强烈坚持贸易保护主义立场；G20是发展中成员为了维护发展中国家的利益、消除发达国家贸易扭曲政策而形成的国家利益集团，它的产生改变了多边贸易政策协调体系中由发达国家做主的格局，使农业谈判能够充分考虑到发展中国家的利益。
国家利益集团之间的斗争实质上是自由贸易和保护贸易的斗争，在这种斗争中，保护贸易势力非常顽强，成为阻碍农产品贸易自由化的主要力量。因此，如何协调国家利益集团的各自利益，团结更多力量与坚持贸易保护的利益集团斗争，是当前农业谈判的关键。
三、全球贸易体制下农业政策调整的努力与障碍
由于农业保护深深植根于发达国家的国内农业政策之中，农业贸易长期被作为一个特殊的领域，游离于全球贸易体制一般管理框架之外。虽然GATT 各轮多边贸易谈判试图将农业贸易纳入总协定管理框架中，但都因分歧严重无功而返。
由于战后世界各国，尤其是发达国家的农业生产技术进步迅速，主要农产品的产量大幅度增加；交通和通讯工具的更新换代，降低了世界贸易的交易费用，从而推动全球农产品市场逐步由卖方市场转向买方市场。同时，欧共体国家从原先的农产品纯进口地区，逐步转为主要农产品靠补贴向世界市场大量倾销的区域性贸易集团，从而打破了农业贸易领域原来的权力分配格局。激烈的世界市场竞争，导致美国和欧共体之间爆发了农业补贴的贸易大战，“战火”殃及“凯恩斯集团”，致使其内部农业生产者集团和消费者集团的力量对比出现变化，国内利益格局也发生相应变动。贸易战的胜利者不是参战的某一方，而是“渔翁得利”的主要农产品的净进口国家和地区，因为经济福利流向了他们的“腰包”。于是，为了避免非合作博弈结果的困扰，将经济福利剩余转回国内，美国和现在的欧盟作为第一行动团体，主导了 WTO 农业协议的创新过程，试图从中获得制度性利润；“凯恩斯集团”和日本、韩国等其他农业贸易国家作为第二行动团体，帮助第一行动团体完成了制度创新，期望从中分享他们的部分制度性利润；而一般农业贸易小国，例如最不发达国家，在 WTO 农业协议创新过程中主要扮演“搭便车”的角色。美国、欧盟和“凯恩斯集团”等从事制度创新的第一和第二行动团体，也是维持 WTO 农业协议正常运行的主体力量。
在肯尼迪回合与东京回合多边贸易谈判期间，虽然也进行了农业贸易谈判，但并未达成农业协议。这主要是欧共体的不合作造成的。因为当时“共同农业政策” 的运行基本平稳，危机尚未出现。即使美国和欧共体，对一项在某种程度上推进农业贸易自由化的农业协议形成一些共识，但因无法找到双方福利的相切点，从而使此项国际农业贸易制度安排无法创立。到了乌拉圭回合阶段，欧共体的共同农业政策危机四起，先后经历了始于 1985 年和 1992 年的两个阶段改革，这样，敦促欧共体对“共同农业政策” 进行符合国际社会期望的调整就有了活动空间。而且，“共同农业政策” 带给欧共体日益沉重的财政负担，促使欧共体与美国及“凯恩斯集团”形成更多的共识，加上各国政治家、农业官员及专家学者的政治智慧，已设计出一套制度装置，能够使各国形成利益交汇点，于是，乌拉圭回合结束之时达成了 WTO 农业协议。
乌拉圭回合农业协议于 1995 年正式运行后，由于以下几方面原因，需要新一轮多边谈判来修订。一是法律动因问题。农业协议第 20 条规定，在该协议实施期结束的前一年，即 1999 年，开始继续进行农业领域改革进程的谈判。同时，该条款还决定了“特殊保障条款”的有效适用期。此外，农业协议第 13 条的和平条款，只在乌拉圭回合协议实施期间有效，也就是在 2003 年底到期。二是新问题。在 WTO 农业协议的执行中，遇到关税配额管理、关税化、遵守出口补贴承诺、国内支持减让规定和农业的“非贸易关注”等一系列新问题。三是加大农业贸易自由化力度的要求。许多成员国希望通过再次推动全球农业贸易自由化来扩大其农产品出口。基于上述原因，2001年即开始了多哈回合农业谈判。
多哈回合农业贸易谈判中，继续采取了乌拉圭回合农业谈判的方式，将农业问题分为市场准入、国内支持和出口补贴三个领域来处理。主要议题为：（1）市场准入。削减农产品约束关税，减少或取消季节税和同一产品多重关税，利用“瑞士公式”或其他类似公式削减关税高峰；消除关税配额中关税的“水分”，明确实施关税配额的管理程序，对现行关税配额制度设立时间约束；允许将特殊保障条款用于有选择的和有限的基本粮食产品，严格规定其“触发器”规则。（2）国内支持。继续使用综合支持量（Aggregate Measurement of Support，简称AMS）方法，并做进一步削减，规定特定农产品的 AMS 补贴水平和削减承诺，从 AMS计算中免除出于粮食安全目的的补贴，重新审议符合条件的生产、通胀和在“特殊发展”条款下可免除削减义务的“资源匮乏农民”的定义；限制“蓝箱”措施条款下可以免除的措施，并将相应的开支纳入 AMS 的计算；严格界定“绿箱”政策的标准，更精确和可度量地给出“对生产和贸易影响最小”的定义，保留现有“绿箱”政策措施，重新就农业协议第 13 条（和平条款）进行谈判。（3）出口补贴。遵循乌拉圭回合模式，进一步削减出口补贴；引入更多的指定产品，包括可能大幅度削减高额补贴的产品；进一步强化反规避措施，包括处理好目前农业协议中遗留的一些问题；阐明“农业协议”中农业补贴与“补贴协议”中补贴的关系。然而，多哈回合因主要农产品贸易国的立场矛盾激烈，几次谈判无功而返，终于搁置至今。
四、欧美的农业政策调整实践
纵观历次多边贸易谈判，无不是谈判各方以本国利益为中心，利己者则拥护自由贸易，害己者则避而不谈，极力维护既得利益。农业贸易谈判也是如此。一个有限理性的成员国，面对国际社会信息不完全的条件约束，会按照信息的边际收益等于边际成本原则，搜索其国内农业政策与该领域国际游戏规则的冲突点，界定一个现实的冲突点集合。在该集合的区间内，成员国根据冲突点的重要性，对其政策进行调整，直至边际收益等于边际成本时为止，以实现反映农业贸易领域主导利益集团要求的国家利益的最大化。
我们进而作出如下推论，欧美的农业政策调整则成为极好的实证：第一，当国内农业政策与国际农业贸易制度产生冲突时，如果调整符合本国的农业政策改革方向，有利于增进本国利益，则成员国的农业政策会主动调整；相反，成员国可能要被动调整，甚至不调整。第二，在特定的农业贸易领域，如果成员国之间的农业政策调整面对信息不完全的国际社会环境，只有当国际农业贸易制度的执行机构，对成员国不调整行为的查处概率与处罚成本的乘积大于不调整的收益时，被动性的政策调整才会发生；否则，该成员国会尽量规避此项农业政策安排。第三，实力雄厚的农业贸易大国，若预期到国内某些农业政策安排与正在形成的国际农业贸易制度的基本原则相冲突，如果进行调整，国家将会付出重大代价时，该国就会通过谈判的方式，努力将这些冲突性的政策安排纳入到国际农业贸易制度的例外条款中保护起来，以免进行调整。第四，实力弱的农业贸易小国，除了国际农业贸易制度的例外条款外，当某些农业政策安排明显与国际规则发生冲突，调整又对本国农业不利时，该国没有动力和能力去修改国际规则，只得进行被动式的适应性调整，以换取其它产业的发展。
（一）美国农业政策调整实践
WTO 农业协议正式生效后，美国对其农业政策进行了重大调整，集中体现在 1996年 4 月开始实施的《1996 年联邦农业完善与修改法》，以下简称《新农业法》，主要调整如下：
其一，取消目标价格和差价补贴，实行多种收入支持措施。美国《新农业法》规定，从 1996 年起取消长期实行的农产品目标价格和差价补贴，2002 年后将停止向农场主提供农产品价格和收入支持方面的补贴，使美国农业“完全过渡到市场经济”。政府将引导农场主参加期货交易和农业合作组织，并推行作物收入保险计划，通过社会环节来化解和分担农民的市场风险，以保证农民收入稳定。
其二，设立过渡性的弹性生产合同补贴，以直接固定收入支持替代国内价格支持。为了弥补 “农产品目标价格和差价补贴”取消后对农民收入造成的损失，作为过渡，在 1996—2000 年间设立“弹性生产合同补贴”。只要农场主自愿执行政府制定的环境资源保护计划和沼泽地保护条款等法规，并一次签订 7 年“弹性生产合同”，即可得到补贴，其补贴额按平均补贴基准和农民种植合同面积数计算。未来 7 年，直接固定收入支持总额 356.26 亿美元，平均每年补贴 50.89亿美元；而 1986—1995 年的 10 年间用以价格支持的直接补贴总额高达1 081 亿美元，平均每年为 108.1 亿美元。可见，直接固定收入支持比以往的价格支持力度大幅度下降，降幅达一半以上。此外，美国已经将补偿性支付与谷物种植者脱钩，进而使“蓝箱”价格支持转变为“绿箱”对农民直接固定支付。
其三，取消对农场主储备的补贴。美国以前的政策形成了存粮于民的体系，但国家财政补贴负担很大，于是，《新农业法》仅保留用于国际人道主义食品援助的 400万吨粮食储备，而取消了对农场主储备的补贴。
其四，导入市场丧失补助政策。1998 年美国农业收入，受国际市场谷物价格持续下落和亚洲金融危机的影响，比美国农业史上农业收入最高的一年 1996 年减少了21%。美国政府为提高农民收入，于 1998 年 10 月实施市场丧失补助政策。1999 年市场丧失补助支出 28.57 亿美元；2000 年农业支持计划中用于市场丧失补助的支出为55.4 亿美元，约为 1999 年的 2 倍。
其五，解除大部分农作物的种植限制。农场主若不参加政府的农业计划，他一直拥有完全的种植自由。但对参加政府计划的农场主而言，其种植自由曾受到种种限制。实施《新农业法》后，只要保证耕地不被非农业占用，农场主有权在其所有的耕地面积上种植，除水果蔬菜以外的任何农产品，却不影响其获得收入补贴的权利。
美国农业政策虽然出现了上述重要调整，仍然保持了很强的连续性，主要框架的局部发生了一些变动，其他部分基本维持以往的格局。例如，乌拉圭回合谈判中，美国为避免对一些与生产限制计划有关的“黄箱”政策支持进行过早调整，与欧盟联手设置了“蓝箱”政策条款，将按固定面积、产量和牲口头数提供的补贴，以及根据基期生产水平 85% 以下所提供的补贴，都纳入了该条款的屏蔽范围之内。
（二）欧盟农业政策调整实践
在 WTO 农业协议的框架下，欧盟的农业政策调整集中体现在“2000 年议程”中，主要包括：
其一，谷物政策。在 2000—2001 两年期间，谷物干预价格将削减 15%，而不是委员会提议、农业理事会批准的 20%。价格下调损失的 50%通过增加耕地面积支付予以补偿。油籽和亚麻籽的耕地面积补贴，从 2002 年开始，3 年内削减到与谷物相当的水平。对芬兰及瑞典的北极地区采取补充性支付，以补偿谷物和油籽的额外干燥成本；在玉米不是传统作物的成员国，耕地面积支付可按适宜土地上生长的饲草量来补贴。强制性休耕按照基期 10%的比例，一直保持到 2006 年。
其二，牛肉政策。对牛肉来说，支持价格到 2002 年削减 20%，而不是委员会原先建议的 30%，“安全网”干预体系被保留，必要时采取政府买入的干预政策。牛肉特别保险费和哺乳母牛保险费增加，但建议的奶牛保险费未采纳。取而代之的是，所有家畜都适用于新的屠宰保险费，其中 8 个月以上的家畜每头 80 欧元；授权成员国从自己的预算中支付乳牛的屠宰保险费。
其三，乳业政策。欧盟乳业的生产配额制度更新后一直沿用到 2006 年。委员会所提的削减干预价格 15%的建议被采纳。然而价格削减计划将不会像所建议的从 2000 年开始，甚至也不是如农业理事会所同意的从 2003 年开始，相反是从 2005 年开始，3年内以每年 5%的速度削减。与价格削减平行的是，大多数成员国的牛奶配额按比例增加 1.5%；但在地中海国家和爱尔兰岛内增加的更多，该制度于 2000 年生效。
其四，经济作物政策。虽然果酒制度的改革并不是原 2000 年议程建议中的组成部分，但是 1998 年 7 月委员会将此部门的修订建议列入了议事日程，且纳入了最终的 2000 年议程的一揽子方案中。另外，1998 年 7 月农业理事会已同意为期 3 年的橄榄油过渡性支持安排，而且新的支持安排包括烟草。糖是这次易受改革的产品链的明显例外。
其五，农产品关税政策。虽然谷物、牛肉和牛奶的支持价格已被削减，但是委员会既未建议，理事会也未采纳任何与之相伴的进口关税的削减。
其六，农村环境与发展政策。农业理事会接受了委员会所提三项建议中的一项，即交叉符合理念。因而，成员国现在不得不采取适当的环境措施，如果农场主想要全额接受面积和头数补贴，他们必须遵守这些规定。交叉符合不会节约欧盟的预算，因为减少补贴所能节余的资金将留在成员国，以“支持农业环境措施、欠佳地区、限制面积、提前退休、造林计划和农村发展”。
其七，农业支出政策。正如委员会原先建议和开销的一样，2000 年议程的一揽子方案到 2006 年，奶业部门增加开支 19 亿欧元，牛肉部门增加开支 20 亿欧元。这是将支持从消费者转向纳税人无法回避的结果。在2000—2006 年的 7 年间，农业部长们做出选择，将牛奶的价格削减推迟到较后部分，并减少牛肉的价格削减。即使如此，它们也超过了承诺的一揽子协定中价值达3 140 亿欧元的目标。
纵观欧盟的农业政策调整行为，以被动式调整为主，主动式调整为辅。这种调整不过是为了应对纳税人削减财政负担、合理配置财政资源的呼声以及 WTO 农业协议的约束要求而已。实际上，共同农业政策的主要目标和基本架构并未发生大的变化。
五、合理调整我国的农业政策，为再启多哈回合农业谈判作好准备
我国农业的国内支持政策，只有个别是“黄箱”政策，亟待深度调整；大量的属“绿箱”政策，但其中某些形式需要规范，手段有待调整，一些内容尚需扩展。此外，不大引人关注的“蓝箱”政策，则可作为我国农业国内支持政策补充性调整的预备队。
1.“黄箱”政策支持的调整
在微量允许标准范围内加大价格支持力度，资金支持转向粮棉等重要农产品的生产者。为了充分利用“黄箱”政策中保留的政策支持空间，当粮棉等大宗的重要农产品价格偏低时，为增加农民收入，首先，要在“微量允许标准”范围内，尽量增大对这些农产品生产者的价格支持力度，做到农民增收与农产品稳定供给二者兼顾。其次，与农业生产者签订粮棉等农产品的收购合同，按照市场价分时间段收购。这种分时收购方式，一方面利于强化农民的惜售预期，推动市场价格上升，另一方面通过政府购买介入，先行提高市场价格，然后再站在更高的价格台阶上收购，照此循环，接近于提高保护价收购，又不违背 WTO 农业规则。
对重要农产品的生产者定向实施农业投入品补贴。放开化肥、农药、农膜等生产资料的价格，低收入或耕地面积小、质量差的农业生产者，在种植粮棉油等重要农产品时，凭基层乡（镇）政府证明及购买农用生产资料的正规发票，到指定地点，按固定比例领取投入品补贴。或者将投入品补贴折抵为农业生产者上缴的税费，如果补贴额高于上缴税费，仅补发余额部分；如果补贴额低于上缴税费，农业生产者只上缴差额税费。
2.“绿箱”政策支持的调整
资助农村居民教育培训，夯实人力资本基础。为了加速我国的城市化进程，开发农民的人力资源，帮助收入水平和择业能力处于相对弱势地位的农民阶层，增加他们的收入，政府可提供教育培训服务。首先，直接补贴农民的职业培训费用。不论是农民获取绿色资格证书，还是进城从事一定技术含量的职业，都可凭有效证件和培训资格证书，领取一定金额的学杂费补贴。其次，资助非政府创办的培训机构。为了鼓励社会力量以较低的价格对农民进行职业培训，政府可公开招标选择若干家有实力的民间培训组织，根据培训的合格农民数量，给予其培训费用一定比例的补贴。
加速农业的信息化进程，降低农民的交易成本。在农产品的竞争优势中，价格优势居首位，而营销成本是构成价格要素的极其重要的组成部分，有时其比重超过农产品的生产成本。如何降低营销成本，成为提升一国农产品国际竞争力的重要环节。其中，通过农业的信息化，减少农业生产者获取价格和供求信息、搜寻交易对象的成本支出和时间耗费，加速农产品的跨国流通，是一条符合“绿箱”政策一般服务的便捷、高效的重要途径。为此，需扩大财政投资，改造农村通讯设施网。如同农村电网改造一样，基本实现城乡之间通讯服务费的同网同价；政府资助，企业参与，加快电脑网络向农村地区的延伸，为农民网上获取购销信息甚至进行交易创造条件。
逐步扩大粮食安全公共储备份额。随着人口城市化速度加快，商品粮所占比例稳步上升，在财政收入增加和支出结构调整的前提下，可分阶段地尽量增加粮食安全公共储备份额。但此份额仅作为粮食公共储备的上限指标，具体储备数量可根据粮食产量、消费量和需支持的农民收入水平动态调整。目的是既节约粮食储备费用，又为通过粮食收购增加农民收入，留出了政策支持空间。
按固定比例直接向低收入农业生产者发放收入补贴。按照“绿箱”政策不挂钩的收入支持措施，政府根据不同地区低收入农民的分布状况，分配享受补贴的人员指标。低收入农业生产者凭乡（镇）政府出具的收入证明、土地使用权证或土地承包合同，到当地的农村信用社、农业银行储蓄所及延伸到乡下的邮政储蓄网点，领取固定数额的收入补贴。政府将此项财政资金分别下拨到以上网点，并支付适量的财务代理费。
3.“蓝箱”政策支持的调整
在不引起大多数 WTO 成员强烈反应的条件下，尽可能按更大的固定面积和牲畜头数，设定补贴农业生产者的上限指标。目的是留出尽可能大的政策支持空间，但实际执行却可以在该范围内机动掌握。按基期播种面积或牲畜饲养头数 85%的水平设定补贴上限。每单位播种面积或饲养头数的补贴，依当时的财政支付能力来确定。值得说明的是，“蓝箱”政策目前基本不具备实施条件，但是，它可以在国家财政实力增强以后，“黄箱”政策支持空间受限，而“绿箱”政策对农业生产作用又不直接的条件下，作为兼顾增加农民收入和保证农产品稳定供给两大政策目标的一种政策储备手段。
对于上述国内支持政策，有的需要继续执行或立刻启动，有的需要调整完善后再实行，还有的则必须得到国家财政大力支持。总之，在当前政府4万亿元刺激经济计划的大背景下，国家应当重点解决“三农”问题，正确选择政策支持手段，以促进我国农业快速、稳步而健康地发展。只要我们做好政策调整准备，加上谈判政策措施运用得当，就一定会既能保障我国农业的根本利益，又能推动农产品贸易多边谈判取得成功。
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（责任编辑：于振荣）