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“穷人”贷款难是一道世界性难题，近年来，我国在金融扶贫的实践中独创了针对建档立卡贫困户的扶贫小额信贷制度，宁夏回族自治区盐池县高度重视，积极落实，严格按照“五万元以下、三年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、建立风险补偿金”六个政策要点，坚持“党政主导、诚信支撑、产融结合、风险防控、保险跟进、改革创新”的总体思路，盐池县金融扶贫工作受到汪洋副总理的充分肯定和国务院扶贫办的多次表扬，全国金融扶贫培训会2015、2016连续两年在盐池召开，金融扶贫“盐池模式”向全国推广。2016年，全县扶贫小额信贷贷款余额达31.4亿元，贷款户达2.8万余户，其中建档立卡贫困户贷款余额达5.4亿元，户均6.6万元。我们的主要做法是：
一、党政主导抓落实
盐池县位于陕甘宁蒙四省交界地带，地处毛乌素沙漠南缘，有中国滩羊之乡、中国甘草之乡两个“国字号”品牌。全县国土面积8522.2平方公里，辖4乡4镇1个街道办，102个行政村，总人口17.2万人，其中农业人口13.9万人，是国家扶贫开发工作重点县和革命老区县，现有贫困村74个，贫困人口11228户34046人。
做好扶贫小额信贷工作，必须发挥政治优势，党政要作为，银行要担当，基层组织要发力，调动各方面参与的积极性。一是党委政府强力推动。县委、政府认真贯彻中央和自治区扶贫开发有关精神，着眼在宁夏中南部地区率先高标准脱贫、率先建成全面小康的目标定位，将金融扶贫作为打赢脱贫攻坚战的核心举措，先后7次专题研究部署金融扶贫工作。相继出台了《盐池县金融发展规划》《盐池县加快扶贫开发实施意见》等一系列政策文件，在构建金融扶贫体系、制定优惠政策、防范金融风险等方面提出了一系列创新举措，形成了较为完善的金融扶贫政策体系。二是金融机构聚力攻坚。全县5家金融机构抢抓脱贫攻坚背景下农村金融市场机遇，积极参与脱贫攻坚工作，为建档立卡贫困户量身定做金融产品。通过设立风险补偿金与评级授信相结合，解除了银行后顾之忧，确保了扶贫小额信贷六个政策要点全面推广落实。三是基层组织示范引领。扶贫小额信贷政策知晓率低是制约金融扶贫的一个重要因素。我们以“强龙工程”为抓手，坚持党建带扶贫，探索建立党员“1+1”、“支部+合作社+贫困户”等助贷扶贫模式，把支部建到金融链、产业链上，充分发挥村两委、驻村工作队和党员干部的带动作用，提升基层党组织的综合服务水平，真正把基层党建与金融扶贫拧成了“一股绳”。我县大坝村党支部积极协调2家龙头企业发展黄花订单收购、连片承包、加工销售，引导建档立卡贫困户贷款种植黄花，2016年，亩均收益达到6000元以上，成为当地贫困群众脱贫增收的主导产业。
二、厚植诚信强支撑
脱贫靠产业，产业靠金融，贷款靠诚信。盐池县坚持物质脱贫与精神脱贫一起抓，“扶贫先扶志”，把提高贫困户诚信意识、增强内生动力、完善农村金融信用体系，作为推进扶贫小额信贷的“总开关”。一是创新“631”评级授信系统。建立了全区首个建档立卡贫困户评级授信系统，改变原有评级授信标准，将建档立卡贫困户的诚信度占比由原来的10%提高到60%，家庭收入占30%，基本情况占10%，即“631”模式。2016年特别将60-65周岁和非恶意“黑名单”建档立卡贫困户纳入评级授信范围。
根据评级结果确定授信额度，发放“金扶卡”，A级可贷10万元以上、B级5-10万元、C级2-5万元、D级2万元。农户一次授信，3年内随用随取，不用时不产生利息，有效降低了贷款门槛和贷款成本。二是积极构建“四信平台”。把对建档立卡贫困户评级授信的成功做法运用到所有农户，建立了全区首个乡、村、组、户信用评定系统，按照“1531”的比例（即精神文明10%、信用情况50%、家庭资产30%、基本情况10%），将全县所有农户的信用情况由低到高分为A、A+、AA、AAA四个信用等级，信用等级越高，在貸款项目支持等方面享受的优惠越多。目前，全县已评出信用乡镇3个、信用村60个、信用组320个、信用户2.32万户。守信才能发展、失信寸步难行已成为群众共识。
三、产融结合促增收
盐池县抓住国家实行金融扶贫的政策机遇，充分发挥党政主导作用，与信用社、农业银行、宁夏银行、邮储银行、村镇银行等金融机构和龙头企业进行衔接沟通，以滩羊、黄花、小杂粮等特色产业为纽带，为建档立卡贫困户发展产业提供贷款支撑。一是瞄准产业落实贷款，促进产融结合。2016年初，结合干部包户扶贫工作，安排3778名干部，为全县建档立卡贫困户逐户制定金融助推产业发展计划，积极协调银行给予贷款支持。建档立卡贫困户累计存栏滩羊基础母羊达33.7万只，种植黄花2814亩、小杂粮12.3万亩。同时，县委、政府出台了10个“菜单式快捷扶持政策”对建档立卡贫困户予以补贴，确保他们依靠特色产业人均增收3000元以上。二是创新实施融资撬动，助力龙头企业发展。县政府牵头成立了融盐扶贫担保公司，县财政拿出5000万元，引导社会融资入股2.5亿元，形成3亿元的担保基金，撬动银行30亿元的信贷资金，形成了一个可持续发展的“资金池”，解决参与产业扶贫的龙头企业融资问题，定向精准扶持建档立卡贫困户发展特色优势产业。三是“企业+贫困户”融合发展，实现合作共赢。积极协调银行对龙头企业、合作社等给予信贷优惠支持，鼓励发展“企业+贫困户+基地”和“企业+贫困户+合作社”等多种模式，引导企业把贫困村作为种养殖基地或成立合作社，由企业向银行获得贷款授信，委托银行为农户发放贷款，实行“订单式”种养。这样，企业有了稳定的优质农产品来源，农户也不用担心销路和亏本，实现了良性互动。仅中民融盐扶贫担保公司一家企业就向850户农户贷款1.3亿元，户均贷款15.3万元，有力带动了贫困户增收。
四、风险防控做保障
为了构建金融扶贫长效机制，实现扶贫小额信贷可持续发展，盐池县把风险防控放在重要位置，围绕贷款“有需求、贷得出、能收回”，完善扶贫小额贷款风险防控网络。一是建立政府风险补偿基金。研究出台了《盐池县建档立卡贫困户扶贫小额信贷风险补偿基金管理办法》，与涉农银行建立风险补偿合作机制，向各银行整合注入5000万元风险补偿金，银行按1：：10的比例提供扶贫小额信贷，因重大灾病等不可抗力因素造成不能偿还的，由风险补偿金和银行按7：：3的比例分担。二是严把评级授信关。明确评级授信对象为有发展意愿、有创业能力、有产业项目、有良好信誉的建档立卡贫困户。出台了贫困农户评级授信管理办法，实行“一次摸底、四级评审、两轮公示”（“一次摸底”即由扶贫办、金融机构、乡村组成评审小组，对贫困户进行逐户摸底调查；“四级评审”即由行政村、县扶贫办、金融机构、人民银行逐级评审；“两轮公示”即村两委公示、金融机构公示），确保扶贫小额信贷惠及真正需要贷款发展的建档立卡贫困户。三是强化金融信贷监督。创新建立了“精准扶贫管理系统”平台，将贫困户信用评级、贷款情况、银行放贷情况等及时录入系统，实行扶贫贷款周统计、月通报、年考核制度，由扶贫办、人民银行、各金融机构组成联合工作组，对贷款进展数据进行分析整理，及时协调解决问题，合力防控信贷风险。 五、保险跟进兜底线
盐池县采取“政府+商业保险”的模式，筹资2200余万元，为建档立卡贫困户量身打造了“扶贫保”，通过制定“一揽子”保险计划，提供“菜单式”服务，提高保险额度、降低保险费率、拓宽保障范围，着力解决因意外事故、因病因灾的致贫返贫问题。
一是量身打造了12种扶贫保。采取“2+X”菜单式扶贫保模式，即做到建档立卡贫困户家庭意外综合保险和大病补充医疗保险2个基本险全覆盖，同时开发包括滩羊基础保、农业风险保、金融信贷保等多个险种供建档立卡贫困户选择，既兜住了因病因意外返贫的底线，又为发展产业增收致富保驾护航。二是实行最低保费、最优保额。宁夏人寿保险、人保财险积极投身脱贫攻坚，主动履行社会责任，对建档立卡贫困户实行低保费、高保额的特惠政策。三是先行先试，严格监管。2016年先试行一年，年底核算各项产品收益，按照保本、微利原则进行考核评估并结合实际情况调整保费。
在脱贫攻坚期内，扶贫险保费全部由政府为建档立卡贫困户买单补贴。比如对患大病的建档立卡贫困户在医保正常报销后，剩余费用再按60—80%比例给予报销；对滩羊肉价格低于保险预期收益每斤20元的，按照保险约定给予赔偿。尽管2016年我县滩羊肉价格出现波动，但滩羊肉价格保险让贫困群众滩羊饲养量增加了，收入也增加了，贫困户发展滩羊养殖增收致富的信心更足了。目前，我县已在全区率先实现建档立卡贫困户扶贫保险全覆盖，2016年扶贫保险理赔金额达2024.4万元。
六、改革创新破难题
盐池县立足实际，积极探索，通过创新运用国家和自治区金融扶贫政策，切实破解了困扰扶贫小额信贷的难题，对“穷人”贷款这一世界性难题给出了盐池答案。一是通过建立建档立卡贫困户评级授信机制，提高诚信度占比，将60-65岁身体健康和非恶意“黑名单”建档立卡贫困户纳入评级授信范围，定制了“金扶卡”信贷产品，免担保免抵押即可贷款，破解了依靠诚信贷款、免担保免抵押贷款和60周岁以上及非恶意“黑名单”贫困户无法贷款四个难题。二是县财政设立扶贫贷款风险补偿金，与银行合作按照一定比例捆绑放大，实行专户管理、封闭运行、专款专用，发生贷款风险由政府和银行按7：：3分担，破解了金融信贷员尽职免责难题。三是由党委、政府组织，人行、扶贫办牵头，各金融机构参与，制定出台了《盐池县农村信用体系建设“乡村组户”四级信用评定办法》，将全县所有农户的信用情况共同评定、共同認可、共同应用，通过数据共享，推动了政府和金融机构的良性互动，破解了农村金融信用体系共建共享和农村金融贷款精准统计两个难题。四是对有贷款意愿、有发展能力和一定还贷能力的建档立卡贫困户5万元以下的贷款，按照人民银行同期同档次基准利率进行放贷，财政扶贫资金给予基准利率贴息，5-10万元的贷款，县财政对基准利率上浮部分贴息，破解了建档立卡贫困户贷款贵的难题。五是把农村金融便民服务网点纳入全县“五通八有”基础建设，协调金融机构在8个乡镇新设立便民服务网点14个、便民服务终端193个，实现了村级金融服务网点全覆盖，推广使用手机银行、网络银行，让建档立卡贫困户足不出户就能办理转账、还贷、清息、缴费等业务，破解了偏远乡镇金融服务网点空白的难题。六是针对“农产品市场波动较大、因病因灾致贫比重大、贫困群众自我发展能力不强”等因素，通过与驻地保险机构合作，在全区率先创新推行“扶贫保”，实行菜单式推广，由建档立卡贫困户自主选择，县财政及时跟进补贴扶持，为贫困户吃下了“定心丸”，设立了“防火墙”，实现了“脱贫路上零风险”，破解了建档立卡贫困户在发展中因病灾、因市场价格波动返贫的难题。
现在，金融扶贫小额信贷已经成为盐池县脱贫攻坚的第一抓手，盐池县率先在全区全面推行扶贫小额信贷，率先在全区对贫困户评级授信并实现全覆盖，率先在全区进行乡村组户四级信用评定，率先在全区完成贫困户贷款全覆盖，率先在全区筹集注入风险补偿金，率先在全区完成金融扶贫精准统计和信息共享，率先在全区推行“扶贫保”，破解了扶贫小额信贷的难题，在解决建档立卡贫困户贷款难、贷款贵等方面取得显著成效，走出了一条“依托金融创新推动产业发展、依靠产业发展带动贫困群众增收”的新路子。
今后，盐池县将按照“两年集中攻坚，三年巩固提高，力争提前脱贫”的总目标，不断探索创新金融扶贫模式，努力使金融扶贫小额信贷成为贫困群众脱贫致富的“金钥匙”，打造金融扶贫“盐池模式”的“升级版”。
（作者系宁夏回族自治区盐池县委书记）
一、党政主导抓落实
盐池县位于陕甘宁蒙四省交界地带，地处毛乌素沙漠南缘，有中国滩羊之乡、中国甘草之乡两个“国字号”品牌。全县国土面积8522.2平方公里，辖4乡4镇1个街道办，102个行政村，总人口17.2万人，其中农业人口13.9万人，是国家扶贫开发工作重点县和革命老区县，现有贫困村74个，贫困人口11228户34046人。
做好扶贫小额信贷工作，必须发挥政治优势，党政要作为，银行要担当，基层组织要发力，调动各方面参与的积极性。一是党委政府强力推动。县委、政府认真贯彻中央和自治区扶贫开发有关精神，着眼在宁夏中南部地区率先高标准脱贫、率先建成全面小康的目标定位，将金融扶贫作为打赢脱贫攻坚战的核心举措，先后7次专题研究部署金融扶贫工作。相继出台了《盐池县金融发展规划》《盐池县加快扶贫开发实施意见》等一系列政策文件，在构建金融扶贫体系、制定优惠政策、防范金融风险等方面提出了一系列创新举措，形成了较为完善的金融扶贫政策体系。二是金融机构聚力攻坚。全县5家金融机构抢抓脱贫攻坚背景下农村金融市场机遇，积极参与脱贫攻坚工作，为建档立卡贫困户量身定做金融产品。通过设立风险补偿金与评级授信相结合，解除了银行后顾之忧，确保了扶贫小额信贷六个政策要点全面推广落实。三是基层组织示范引领。扶贫小额信贷政策知晓率低是制约金融扶贫的一个重要因素。我们以“强龙工程”为抓手，坚持党建带扶贫，探索建立党员“1+1”、“支部+合作社+贫困户”等助贷扶贫模式，把支部建到金融链、产业链上，充分发挥村两委、驻村工作队和党员干部的带动作用，提升基层党组织的综合服务水平，真正把基层党建与金融扶贫拧成了“一股绳”。我县大坝村党支部积极协调2家龙头企业发展黄花订单收购、连片承包、加工销售，引导建档立卡贫困户贷款种植黄花，2016年，亩均收益达到6000元以上，成为当地贫困群众脱贫增收的主导产业。
二、厚植诚信强支撑
脱贫靠产业，产业靠金融，贷款靠诚信。盐池县坚持物质脱贫与精神脱贫一起抓，“扶贫先扶志”，把提高贫困户诚信意识、增强内生动力、完善农村金融信用体系，作为推进扶贫小额信贷的“总开关”。一是创新“631”评级授信系统。建立了全区首个建档立卡贫困户评级授信系统，改变原有评级授信标准，将建档立卡贫困户的诚信度占比由原来的10%提高到60%，家庭收入占30%，基本情况占10%，即“631”模式。2016年特别将60-65周岁和非恶意“黑名单”建档立卡贫困户纳入评级授信范围。
根据评级结果确定授信额度，发放“金扶卡”，A级可贷10万元以上、B级5-10万元、C级2-5万元、D级2万元。农户一次授信，3年内随用随取，不用时不产生利息，有效降低了贷款门槛和贷款成本。二是积极构建“四信平台”。把对建档立卡贫困户评级授信的成功做法运用到所有农户，建立了全区首个乡、村、组、户信用评定系统，按照“1531”的比例（即精神文明10%、信用情况50%、家庭资产30%、基本情况10%），将全县所有农户的信用情况由低到高分为A、A+、AA、AAA四个信用等级，信用等级越高，在貸款项目支持等方面享受的优惠越多。目前，全县已评出信用乡镇3个、信用村60个、信用组320个、信用户2.32万户。守信才能发展、失信寸步难行已成为群众共识。
三、产融结合促增收
盐池县抓住国家实行金融扶贫的政策机遇，充分发挥党政主导作用，与信用社、农业银行、宁夏银行、邮储银行、村镇银行等金融机构和龙头企业进行衔接沟通，以滩羊、黄花、小杂粮等特色产业为纽带，为建档立卡贫困户发展产业提供贷款支撑。一是瞄准产业落实贷款，促进产融结合。2016年初，结合干部包户扶贫工作，安排3778名干部，为全县建档立卡贫困户逐户制定金融助推产业发展计划，积极协调银行给予贷款支持。建档立卡贫困户累计存栏滩羊基础母羊达33.7万只，种植黄花2814亩、小杂粮12.3万亩。同时，县委、政府出台了10个“菜单式快捷扶持政策”对建档立卡贫困户予以补贴，确保他们依靠特色产业人均增收3000元以上。二是创新实施融资撬动，助力龙头企业发展。县政府牵头成立了融盐扶贫担保公司，县财政拿出5000万元，引导社会融资入股2.5亿元，形成3亿元的担保基金，撬动银行30亿元的信贷资金，形成了一个可持续发展的“资金池”，解决参与产业扶贫的龙头企业融资问题，定向精准扶持建档立卡贫困户发展特色优势产业。三是“企业+贫困户”融合发展，实现合作共赢。积极协调银行对龙头企业、合作社等给予信贷优惠支持，鼓励发展“企业+贫困户+基地”和“企业+贫困户+合作社”等多种模式，引导企业把贫困村作为种养殖基地或成立合作社，由企业向银行获得贷款授信，委托银行为农户发放贷款，实行“订单式”种养。这样，企业有了稳定的优质农产品来源，农户也不用担心销路和亏本，实现了良性互动。仅中民融盐扶贫担保公司一家企业就向850户农户贷款1.3亿元，户均贷款15.3万元，有力带动了贫困户增收。
四、风险防控做保障
为了构建金融扶贫长效机制，实现扶贫小额信贷可持续发展，盐池县把风险防控放在重要位置，围绕贷款“有需求、贷得出、能收回”，完善扶贫小额贷款风险防控网络。一是建立政府风险补偿基金。研究出台了《盐池县建档立卡贫困户扶贫小额信贷风险补偿基金管理办法》，与涉农银行建立风险补偿合作机制，向各银行整合注入5000万元风险补偿金，银行按1：：10的比例提供扶贫小额信贷，因重大灾病等不可抗力因素造成不能偿还的，由风险补偿金和银行按7：：3的比例分担。二是严把评级授信关。明确评级授信对象为有发展意愿、有创业能力、有产业项目、有良好信誉的建档立卡贫困户。出台了贫困农户评级授信管理办法，实行“一次摸底、四级评审、两轮公示”（“一次摸底”即由扶贫办、金融机构、乡村组成评审小组，对贫困户进行逐户摸底调查；“四级评审”即由行政村、县扶贫办、金融机构、人民银行逐级评审；“两轮公示”即村两委公示、金融机构公示），确保扶贫小额信贷惠及真正需要贷款发展的建档立卡贫困户。三是强化金融信贷监督。创新建立了“精准扶贫管理系统”平台，将贫困户信用评级、贷款情况、银行放贷情况等及时录入系统，实行扶贫贷款周统计、月通报、年考核制度，由扶贫办、人民银行、各金融机构组成联合工作组，对贷款进展数据进行分析整理，及时协调解决问题，合力防控信贷风险。 五、保险跟进兜底线
盐池县采取“政府+商业保险”的模式，筹资2200余万元，为建档立卡贫困户量身打造了“扶贫保”，通过制定“一揽子”保险计划，提供“菜单式”服务，提高保险额度、降低保险费率、拓宽保障范围，着力解决因意外事故、因病因灾的致贫返贫问题。
一是量身打造了12种扶贫保。采取“2+X”菜单式扶贫保模式，即做到建档立卡贫困户家庭意外综合保险和大病补充医疗保险2个基本险全覆盖，同时开发包括滩羊基础保、农业风险保、金融信贷保等多个险种供建档立卡贫困户选择，既兜住了因病因意外返贫的底线，又为发展产业增收致富保驾护航。二是实行最低保费、最优保额。宁夏人寿保险、人保财险积极投身脱贫攻坚，主动履行社会责任，对建档立卡贫困户实行低保费、高保额的特惠政策。三是先行先试，严格监管。2016年先试行一年，年底核算各项产品收益，按照保本、微利原则进行考核评估并结合实际情况调整保费。
在脱贫攻坚期内，扶贫险保费全部由政府为建档立卡贫困户买单补贴。比如对患大病的建档立卡贫困户在医保正常报销后，剩余费用再按60—80%比例给予报销；对滩羊肉价格低于保险预期收益每斤20元的，按照保险约定给予赔偿。尽管2016年我县滩羊肉价格出现波动，但滩羊肉价格保险让贫困群众滩羊饲养量增加了，收入也增加了，贫困户发展滩羊养殖增收致富的信心更足了。目前，我县已在全区率先实现建档立卡贫困户扶贫保险全覆盖，2016年扶贫保险理赔金额达2024.4万元。
六、改革创新破难题
盐池县立足实际，积极探索，通过创新运用国家和自治区金融扶贫政策，切实破解了困扰扶贫小额信贷的难题，对“穷人”贷款这一世界性难题给出了盐池答案。一是通过建立建档立卡贫困户评级授信机制，提高诚信度占比，将60-65岁身体健康和非恶意“黑名单”建档立卡贫困户纳入评级授信范围，定制了“金扶卡”信贷产品，免担保免抵押即可贷款，破解了依靠诚信贷款、免担保免抵押贷款和60周岁以上及非恶意“黑名单”贫困户无法贷款四个难题。二是县财政设立扶贫贷款风险补偿金，与银行合作按照一定比例捆绑放大，实行专户管理、封闭运行、专款专用，发生贷款风险由政府和银行按7：：3分担，破解了金融信贷员尽职免责难题。三是由党委、政府组织，人行、扶贫办牵头，各金融机构参与，制定出台了《盐池县农村信用体系建设“乡村组户”四级信用评定办法》，将全县所有农户的信用情况共同评定、共同認可、共同应用，通过数据共享，推动了政府和金融机构的良性互动，破解了农村金融信用体系共建共享和农村金融贷款精准统计两个难题。四是对有贷款意愿、有发展能力和一定还贷能力的建档立卡贫困户5万元以下的贷款，按照人民银行同期同档次基准利率进行放贷，财政扶贫资金给予基准利率贴息，5-10万元的贷款，县财政对基准利率上浮部分贴息，破解了建档立卡贫困户贷款贵的难题。五是把农村金融便民服务网点纳入全县“五通八有”基础建设，协调金融机构在8个乡镇新设立便民服务网点14个、便民服务终端193个，实现了村级金融服务网点全覆盖，推广使用手机银行、网络银行，让建档立卡贫困户足不出户就能办理转账、还贷、清息、缴费等业务，破解了偏远乡镇金融服务网点空白的难题。六是针对“农产品市场波动较大、因病因灾致贫比重大、贫困群众自我发展能力不强”等因素，通过与驻地保险机构合作，在全区率先创新推行“扶贫保”，实行菜单式推广，由建档立卡贫困户自主选择，县财政及时跟进补贴扶持，为贫困户吃下了“定心丸”，设立了“防火墙”，实现了“脱贫路上零风险”，破解了建档立卡贫困户在发展中因病灾、因市场价格波动返贫的难题。
现在，金融扶贫小额信贷已经成为盐池县脱贫攻坚的第一抓手，盐池县率先在全区全面推行扶贫小额信贷，率先在全区对贫困户评级授信并实现全覆盖，率先在全区进行乡村组户四级信用评定，率先在全区完成贫困户贷款全覆盖，率先在全区筹集注入风险补偿金，率先在全区完成金融扶贫精准统计和信息共享，率先在全区推行“扶贫保”，破解了扶贫小额信贷的难题，在解决建档立卡贫困户贷款难、贷款贵等方面取得显著成效，走出了一条“依托金融创新推动产业发展、依靠产业发展带动贫困群众增收”的新路子。
今后，盐池县将按照“两年集中攻坚，三年巩固提高，力争提前脱贫”的总目标，不断探索创新金融扶贫模式，努力使金融扶贫小额信贷成为贫困群众脱贫致富的“金钥匙”，打造金融扶贫“盐池模式”的“升级版”。
（作者系宁夏回族自治区盐池县委书记）