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摘要：国家工作人员的正确认定，不仅关系到特定犯罪的定性问题，而且还涉及到对犯罪人的处罚轻重。我国现有法律规定及客观实际对刑法中几个特定概念含义的分析、阐述，找到一条现阶段认定国家工作人员范围的相对合理、合法的途径。
关键词：国家工作人员；立法沿革；国家机关；从事公务
修订后的刑法对国家工作人员作了较为明确而不同以往的规定，对司法实践中正确认定国家工作人员，准确定罪量刑以及严厉打击国家工作人员职务犯罪，具有十分重要的意义。本文根据新刑法的规定，就国家工作人员的概念、特征及范围，略陈己见，以收抛砖引玉之效。
一、国家工作人员概念和范围的立法变迁
刑事立法中关于国家工作人员的规定在刑法修正前，大体上经历了四个阶段。而每个阶段刑事立法对国家工作人员概念、特征、范围的不同界定，都反映了不同时期政治经济形势的发展特点，以及国家对职务犯罪的刑事政策试分述如下：
第一阶段是1979年刑法对国家工作人员的规定。不仅没有准确地界定国家工作人员的概念和特征，而且将受贿行为也视为贪污，导致界限不明。
第二阶段是1982年全国人大常委会《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》对国家工作人员的规定，这个概念弥补了刑法规定的不足，将国家工作人员进行了具体分类，尤其是将企业、事业单位明确限定为国营企业、国家事业机构，把集体所有制企业、事业单位工作人员从国家工作人员中排除出去，从一定程度上缩小了国家工作人员的范围，表明党和国家拟集中力量对初露端倪的国家工作人员职务犯罪从严打击的决心。
第三阶段是1988年全国人大常委会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》（下称《补充规定》）中对贪污罪、受贿罪犯罪主体的规定。
第四阶段是最高检1995年出台了一个名为《关于办理公司。企业人员受贿、侵占和挪用公司、企业资金犯罪案件适用法律的几个问题的通知》的司法解释，最高法也出台了一个司法解释，《关于办理违反公司法受贿、侵占、挪用等刑事案件适用法律若干问题的解释》，该《解释》则突出国家工作人员“身份”的特征。因此，要确定国家工作人员的范围，必须将“身份”和“从事公务”二者紧密地结合起来。
二、国家工作人员范围之梳理
就上述一些颇具争议的问题进行剖析之后，笔者认为刑法第93条中所规定的国家工作人员，应该概括为国家机关工作人员和准国家工作人员两大类。
1.国家机关工作人员
根据现行刑法的相关规定，国家机关工作人员就是在国家机关中从事公务的人员。当前，我国国家机关工作人员根据国家机关的划分标准，又可以分为两小类：
（1）纯正的国家机关工作人员。纯正的国家机关工作人员就是宪法所规定的机关中从事公务的人员，具体表现为行为人在各级权力机关、行政机关、检察机关、审判机关、军事机关中从事公务。
（2）准国家机关工作人员。根据前文对国家机关所进行的分析，行为人在中国共产党的各级机关以及中国人民政治协商会议的各级机关中从事公务，则认定为准国家机关工作人员；行为人在盐业局、石油天然气总公司等国有公司、企业、事业单位从事公务。就其本质属性来看，应将其划入到准国家机关工作人员的范围之内。
2.以国家工作人员论
以国家工作人员论的种类，主要是依据刑法第93条第2款的相关规定，具体包括：
（1）行为人在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务。由于行为人在该单位的职能所体现的都是国家性质，因此，只要行为人在这些单位中从事公务，都应当以国家工作人员论。
（2）国家机关、国有公司、企业、事业单位委派行为人到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务。行为人在该单位中从事公务时，对其委派前是何种身份将不受限制，只要具有相关的法律依据并且能够证明行为人是被委派到该单位中从事公务的，就必须以国家工作人员论。
（3）行为人依照法律从事公务。在这里应包括行为人在基层群众自治组织中依照法律从事公务和行为人受国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体委托从事公务，应当以国家工作人员论。
三、实践中的认定疑难及解决
“准国家工作人员”，即《刑法》第九十三条第二款规定的三类“以国家工作人员论”的人员。虽然本条及相关司法解释先后对“准国家工作人员”的范围进行了规定，但是囿于法律文件表述的概括性、规范性，不能对各方面的内容都一一列明；加之涉及单位性质多样、员工任职方式复杂，社会环境不断发展变化，在实践中产生了如下认定疑难：
1.农村基层组织的工作人员
《全国人大常委会关于刑法九十三条第二款的解释》阐明了村民委员会等村基层组织人员在从事七类特定工作时属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。但《解释》并未对于“村基层组织”的范围进行释明，这就进一步引发了争议。
笔者认为，判断的标准在于自治组织是否协助国家机关行使国家权力，其工作人员是否“依法从事公务”。村民小组、村安全协防队等自治组织的主要职能是协助政府进行社会管理，其工作人员在从事相关行政管理工作时理应属于“其他依照法律从事公务”的情况。其次，“村基层组织”并非限定农村基层组织最低为村一级，而是强调此类组织具备“农村”和“基层”两个特征。只要是存在于农村，协助政府进行社会管理的组织，都应认定为“村基层组织”，相关工作人员即“其他依照法律从事公务的人员”。所以村民小组、村安全协防队等组织成员在依法从事相关管理工作时就应当以国家工作人员论；实施贪污、贿赂等行为数额较大的，应当由刑法予以调整。
2.城镇居民委员会的工作人员
在我国城市化过程中，一些乡镇被所属城市吞并，并设立了类似于城市街道办事处①性质的办事处，其下辖的村民委员会则相应地变成了居民委员会。因城镇居民委员会的性质缺乏法律规定，实践中一直存在争议。
笔者认为，既然村民委员会等村基层组织及城市街道办事处中从事公务的工作人员都是国家工作人员，那么城镇居民委员会中从事公务的人员也应当认定为国家工作人员。首先，城镇居民委员会行使着基本等同于村民委员会和城市街道办事处的管理职能。其次，我国即将结束城乡二元户籍制度，统一登记为居民户口。2014年7月30日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式发布，《意见》要求取消农业户口与非农业户口性质区分。因而村民委员会、城市街道办事处与城镇居民委员会作为最基层的社会管理组织，性质终将归于一致。最后，根据平等适用刑法的原则，城镇居民委员会的组成人员与村基层组织人员具有同等的法律地位，若实施犯罪理应与村基层组织人员一样由刑法规制。
3.股份制公司中工会组织的工作人员
因国有资本控股、参股的股份制公司性质特殊，各界对此类企业中工会工作人员身份的认定争议不断。有观点认为，“各级、各类工会组织都是人民团体，其中从事公务的工作人员应当认定为准国家工作人员”。也有观点强调，“人民团体是‘由国家成立，财产归国有的非营利性社会组织’。股份制公司的工会组织不具备这一特征，不属于人民团体，其工作人员应当认定为非国家工作人员”。人民团体本质上是群众建立的社会组织，第二种观点的合理l生有待探讨。
根据《工会法》规定，工会是职工自愿结合的群众组织，是自发的社会组织，故笔者比较同意前一种观点：各级、各类工会的性质都一样，不因所在单位性质的不同而有所区别；其工作人员在从事工会事务时应当认定为准国家工作人员。进一步思考，私有制公司、企业若设有工会，其工作人员利用工会职务之便实施相关犯罪的，也应“以国家工作人员论”。
关键词：国家工作人员；立法沿革；国家机关；从事公务
修订后的刑法对国家工作人员作了较为明确而不同以往的规定，对司法实践中正确认定国家工作人员，准确定罪量刑以及严厉打击国家工作人员职务犯罪，具有十分重要的意义。本文根据新刑法的规定，就国家工作人员的概念、特征及范围，略陈己见，以收抛砖引玉之效。
一、国家工作人员概念和范围的立法变迁
刑事立法中关于国家工作人员的规定在刑法修正前，大体上经历了四个阶段。而每个阶段刑事立法对国家工作人员概念、特征、范围的不同界定，都反映了不同时期政治经济形势的发展特点，以及国家对职务犯罪的刑事政策试分述如下：
第一阶段是1979年刑法对国家工作人员的规定。不仅没有准确地界定国家工作人员的概念和特征，而且将受贿行为也视为贪污，导致界限不明。
第二阶段是1982年全国人大常委会《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》对国家工作人员的规定，这个概念弥补了刑法规定的不足，将国家工作人员进行了具体分类，尤其是将企业、事业单位明确限定为国营企业、国家事业机构，把集体所有制企业、事业单位工作人员从国家工作人员中排除出去，从一定程度上缩小了国家工作人员的范围，表明党和国家拟集中力量对初露端倪的国家工作人员职务犯罪从严打击的决心。
第三阶段是1988年全国人大常委会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》（下称《补充规定》）中对贪污罪、受贿罪犯罪主体的规定。
第四阶段是最高检1995年出台了一个名为《关于办理公司。企业人员受贿、侵占和挪用公司、企业资金犯罪案件适用法律的几个问题的通知》的司法解释，最高法也出台了一个司法解释，《关于办理违反公司法受贿、侵占、挪用等刑事案件适用法律若干问题的解释》，该《解释》则突出国家工作人员“身份”的特征。因此，要确定国家工作人员的范围，必须将“身份”和“从事公务”二者紧密地结合起来。
二、国家工作人员范围之梳理
就上述一些颇具争议的问题进行剖析之后，笔者认为刑法第93条中所规定的国家工作人员，应该概括为国家机关工作人员和准国家工作人员两大类。
1.国家机关工作人员
根据现行刑法的相关规定，国家机关工作人员就是在国家机关中从事公务的人员。当前，我国国家机关工作人员根据国家机关的划分标准，又可以分为两小类：
（1）纯正的国家机关工作人员。纯正的国家机关工作人员就是宪法所规定的机关中从事公务的人员，具体表现为行为人在各级权力机关、行政机关、检察机关、审判机关、军事机关中从事公务。
（2）准国家机关工作人员。根据前文对国家机关所进行的分析，行为人在中国共产党的各级机关以及中国人民政治协商会议的各级机关中从事公务，则认定为准国家机关工作人员；行为人在盐业局、石油天然气总公司等国有公司、企业、事业单位从事公务。就其本质属性来看，应将其划入到准国家机关工作人员的范围之内。
2.以国家工作人员论
以国家工作人员论的种类，主要是依据刑法第93条第2款的相关规定，具体包括：
（1）行为人在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务。由于行为人在该单位的职能所体现的都是国家性质，因此，只要行为人在这些单位中从事公务，都应当以国家工作人员论。
（2）国家机关、国有公司、企业、事业单位委派行为人到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务。行为人在该单位中从事公务时，对其委派前是何种身份将不受限制，只要具有相关的法律依据并且能够证明行为人是被委派到该单位中从事公务的，就必须以国家工作人员论。
（3）行为人依照法律从事公务。在这里应包括行为人在基层群众自治组织中依照法律从事公务和行为人受国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体委托从事公务，应当以国家工作人员论。
三、实践中的认定疑难及解决
“准国家工作人员”，即《刑法》第九十三条第二款规定的三类“以国家工作人员论”的人员。虽然本条及相关司法解释先后对“准国家工作人员”的范围进行了规定，但是囿于法律文件表述的概括性、规范性，不能对各方面的内容都一一列明；加之涉及单位性质多样、员工任职方式复杂，社会环境不断发展变化，在实践中产生了如下认定疑难：
1.农村基层组织的工作人员
《全国人大常委会关于刑法九十三条第二款的解释》阐明了村民委员会等村基层组织人员在从事七类特定工作时属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。但《解释》并未对于“村基层组织”的范围进行释明，这就进一步引发了争议。
笔者认为，判断的标准在于自治组织是否协助国家机关行使国家权力，其工作人员是否“依法从事公务”。村民小组、村安全协防队等自治组织的主要职能是协助政府进行社会管理，其工作人员在从事相关行政管理工作时理应属于“其他依照法律从事公务”的情况。其次，“村基层组织”并非限定农村基层组织最低为村一级，而是强调此类组织具备“农村”和“基层”两个特征。只要是存在于农村，协助政府进行社会管理的组织，都应认定为“村基层组织”，相关工作人员即“其他依照法律从事公务的人员”。所以村民小组、村安全协防队等组织成员在依法从事相关管理工作时就应当以国家工作人员论；实施贪污、贿赂等行为数额较大的，应当由刑法予以调整。
2.城镇居民委员会的工作人员
在我国城市化过程中，一些乡镇被所属城市吞并，并设立了类似于城市街道办事处①性质的办事处，其下辖的村民委员会则相应地变成了居民委员会。因城镇居民委员会的性质缺乏法律规定，实践中一直存在争议。
笔者认为，既然村民委员会等村基层组织及城市街道办事处中从事公务的工作人员都是国家工作人员，那么城镇居民委员会中从事公务的人员也应当认定为国家工作人员。首先，城镇居民委员会行使着基本等同于村民委员会和城市街道办事处的管理职能。其次，我国即将结束城乡二元户籍制度，统一登记为居民户口。2014年7月30日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式发布，《意见》要求取消农业户口与非农业户口性质区分。因而村民委员会、城市街道办事处与城镇居民委员会作为最基层的社会管理组织，性质终将归于一致。最后，根据平等适用刑法的原则，城镇居民委员会的组成人员与村基层组织人员具有同等的法律地位，若实施犯罪理应与村基层组织人员一样由刑法规制。
3.股份制公司中工会组织的工作人员
因国有资本控股、参股的股份制公司性质特殊，各界对此类企业中工会工作人员身份的认定争议不断。有观点认为，“各级、各类工会组织都是人民团体，其中从事公务的工作人员应当认定为准国家工作人员”。也有观点强调，“人民团体是‘由国家成立，财产归国有的非营利性社会组织’。股份制公司的工会组织不具备这一特征，不属于人民团体，其工作人员应当认定为非国家工作人员”。人民团体本质上是群众建立的社会组织，第二种观点的合理l生有待探讨。
根据《工会法》规定，工会是职工自愿结合的群众组织，是自发的社会组织，故笔者比较同意前一种观点：各级、各类工会的性质都一样，不因所在单位性质的不同而有所区别；其工作人员在从事工会事务时应当认定为准国家工作人员。进一步思考，私有制公司、企业若设有工会，其工作人员利用工会职务之便实施相关犯罪的，也应“以国家工作人员论”。