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摘 要 “免费午餐”计划自活动开展以来已展现出良好的社会效益，被普遍认为是民间公益和政府良性互动的范例。本文重点对“免费午餐”施行中民间公益组织与政府部门的互动机制进行分析，并指出了两方互动合作中存在的问题，进而提出完善两方互动机制的对策与建议。
关键词 免费午餐 民间组织 互动机制
作者简介：王璐，华北电力大学。
中图分类号：D632D632文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）05-138-02
“免费午餐”是一项由社会公益人士发起、民间组织参与，并最终上升至政府公共政策层面的公益项目。“免费午餐”之所以被称为中国式慈善模式的一次全新探索，就是因为其在实施过程中，民间组织与政府进行了理性的合作互动，使得这场民间公益探索最终引领了国家行动。但是“免费午餐”上升为政府政策层面为时较短，民间组织与政府的互动合作机制仍存在不足之处。
一 “免费午餐”的背景介绍
（一）发起背景
2011 年2 月，国务院发展研究中心中国发展研究基金会一项关于中国贫困地区学生营养状况的调查报告揭示，中西部贫困地区儿童营养摄入严重不足，受调查的学生中12%发育迟缓，72%上课期间有饥饿感；学校男女寄宿生体重分别比全国农村学生平均水平低10 公斤和7 公斤，身高低11厘米和9厘米。在此背景下，2011年4月始，由《凤凰周刊》记者邓飞为代表的500名媒体人士联合中国社会福利教育基金会在微博发起“免费午餐公募”活动，倡议按照3元一餐的标準为贫困学童提供免费午餐。短短几个月，筹集善款2500多万，覆盖13个省区的110多所学校。“免费午餐”的活动宗旨就是希望其成为一个跨平台的合作行动，最终能帮助中国贫困地区的儿童免于饥饿，健康成长。
（二）“国家版免费午餐”的出台
“免费午餐”活动运行半年后，便得到了政府的回应，2011年10月，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划：中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，普惠680个县市、约2600万在校学生。农村义务教育学生营养改善计划被称作“国家版免费午餐”，从民间公益活动到国家普惠公共政策的出台，这被学界普遍认为是民间组织与政府良性互动的一个典范。一方面，“国家版免费午餐”计划的出台体现了民间组织也是社会治理的有生力量，也可以影响国家公共政策的制定过程，开创政府与民间组织协同共治的模式。另一方面，从公民自身角度来看，政府对民间公益活动的政策回应，是一种自下而上的需求实现，为普通公民参与公共生活提供了一条柔性、理性的通道。
二、民间公益组织与政府的良性互动—两种模式
“免费午餐”能从非正式的民间行动上升为正式的国家公共政策，其间经历了民间公益与政府寻求合作互动的探索过程。关于两方如何展开合作，“鹤峰模式”与“马山模式”提供了范例。
（一）“鹤峰模式”
湖北省鹤峰县地处边远山区，是国家级贫困县。为实现让农村学生免于饥饿健康成长的目标，鹤峰县政府积极携手中国社会福利基金会，按照政府出1元基金会出2元的方式实施“免费午餐”计划，并在实施过程中建立起一套保障“免费午餐”有效运作的模式。该县政府通过投入资金改造食堂建设，对后勤管理人员进行食品安全管理培训的方式确保食品安全，通过建立统一规范的食堂专账制度确保资金安全。同时实行政府职能部门、基金会、学生家长三方联合参与的监管制度，并在“免费午餐”的具体实施过程中落实了行政问责机制、志愿者服务制度及微博公示制度，以便接受全社会的监督。总之，“鹤峰模式”为民间组织与政府两方提供了合作的可能性。
（二）“马山模式”
广西省马山县也为国家级贫困县，于2011年5月开始试点实施学生营养改善计划。“马山模式”与“鹤峰模式”最大的区别在于，在“免费午餐”的实施推进过程中，“马山模式”不仅实现了政府与民间公益组织的良性互动，还集合了其他众多社会资源和力量的参与。马山县政府首先出资改造了学校厨房基础建设、水电配套等基本设施，在此基础上，中国青基会和九阳公司联合发起的“九阳希望厨房”基金为学校资助配置了现代化的厨房设备。中央财政补贴试点农村学校每个孩子每天3元营养餐费，“免费午餐”项目另补助1元，同时营养学家因地制宜提供学童膳食营养指导，媒体及热心网友组成志愿者队伍进行社会监督等。由此，政府、民间公益组织、企业、民众、媒体等多方通力合作，共同解决贫困地区学童的营养问题，探索出了“政府主导、企业支持、民间组织助力、群众参与、媒体监督”的“马山模式”。
（三）两种模式的成功之处
“鹤峰模式”与“马山模式”具有一定的共性：在提供同一项社会福利的活动中，民间组织、企业、政府通力合作，理性对话，形成多元主体协同共治的格局。两种模式的成功之处便是为社会与政府搭建了一个良性互动的参与平台，弥合了社会割裂，由政府、企业、社会组织三方合力解决“免费午餐”问题，不仅能节约政府成本，也能使“免费午餐”的整个实施过程得到有效控制和监督，是对社会管理方法的一种创新。在我国，民间组织如何参与提供社会福利活动并没有正式完备的制度安排。但在“免费午餐”项目的开展过程中，民间组织通过理性的对话、合作，而非抗争和对抗的方式，积极争取政府支持，建构起两者之间非正式的良性合作模式。
三、民间公益组织与政府互动中存在的问题
民间组织与政府的互动合作之路并不是一帆风顺。营养餐试点实施刚刚四个多月，贵州、云南等地就出现配送营养餐引起食物中毒的事件及部分学校用零食代替正经午餐的问题。在这些矛盾背后，反映出民间组织和政府在提供公益服务时不同的运作方式，双方在互动合作中还存在一些问题。
（一）民间公益组织与政府的良性互动受限
由于政府和民间公益组织具有不同的组织特点，使其在“免费午餐”活动的资金筹措与实施推广方面，表现出不同的运作方式。一方面，政府因官僚体制、路径依赖等因素，在“免费午餐”的资金筹措上立足于中央和地方的统一财政拨款，在“免费午餐”的具体实施方式上倾向于行政性指导，而这种运作方式很明显不能达到高效利用公益资金的效果。另一方面，民间公益组织大多机构简化，运作灵活，社会动员能力较强，“免费午餐”的资金筹措多依靠社会募捐的渠道，具体实施方式多采取灵活多样的活动方式。虽然民间组织的这种运作方式能够实现高效透明，但却常苦于资金不足而导致整体行动受限。因此，政府和民间组织如何扬长避短，将各自优势有机结合值得思考。 （二）缺乏制度化的长效合作机制
我国民间组织发育较晚，活动开展的分散性和临时性特点明显，民间组织与政府开展互动合作时，非正式性、权宜性的特点明显，这对提升民间组织与政府的公信力都是不利的。“免费午餐”的实施不应该只是临时性措施，更应该成为一项有计划、有制度的福利体系，从而构建“免费午餐”的长效机制。与印度相比，我国的民间组织与政府之间缺少制度化的互动机制。印度的民间组织经过长期的冲突、磨合、调整，已经初步建立起较为制度化的公私伙伴关系。一方面，在“免费午餐”政策的制定、实施、监督等环节，印度政府都有意地吸纳民间组织参与。另一方面，民间组织也在政府规定的法律框架下，参与“免费午餐”的政策制定、服务输送、监督管理，与政府进行良好的互动与合作。而从目前我国“免费午餐”的实践过程来看，政府只是在摸索中与民间组织建立起了非正式的互动模式，未实现制度化。
四、民间公益组织与政府互动机制的完善
为保障“免费午餐”的长效运作机制，使其真正惠及贫困地区学童，还需在以下方面得以完善。
（一）完善“免费午餐”的制度化建设
“免费午餐”活动由民间公益人士自发兴起，其“民间性”的特点比较明显。但是，“免费午餐”与以往局限于某一专业领域的公益活动存在很大差异，此活动涉及面广，牵涉到的利益关系繁多，在资金筹措、模式的实施推广、控制监管等方面都需要向拥有强大公共资源的政府部门借力。因此，要确保“免费午餐”公益功能的有效发挥，对其的制度构建便提出了极高要求。而实现制度化的有效途径之一便是通过制定公共政策的方式对“免费午餐”实施过程中的重要环节加以明确和引导，如对“免费午餐”资金的划拨方式、资金的利用途径、实施推进方式、监督奖惩体系等方面的政策规范，从而确保“免费午餐”计划施行的高效透明，保障其长效运作机制。
（二）促进民间组织与政府的协同共治
政府和民間组织在提供公共产品和服务时有其各自的优势和短板，但如果两方能优势互补，便可以协调增益。我国政府管理机构具有科层制的特点，这就有可能导致“免费午餐”运行过程中的责任相互推诿、管理效率低下等问题，而民间组织在此方面具有相对优势，具备运作方式高效灵活、能够满足社会多元需求的特征。因此在未来“免费午餐”的实施过程中，应在立足当地实际情况的基础上，充分借鉴“鹤峰模式”和“马山模式”的有益经验，形成政府、民间公益组织、企业、社会多元主体协同治理的良好局面。或者采取政府购买专业服务的形式，由政府出资，民间公益组织负责提供具体的公共服务，如此，既能有效避免政府管理效率低下的问题，又能将政府与民间公益组织的优势有机结合，实现“免费午餐”计划的公益功能最大化。
（三）加强对民间公益组织的政策引导
虽然民间公益组织在提供公共产品和服务的过程中能够发挥高效灵活的优势，但由于我国民间组织发育较晚以及双重管理体制对其的限制等原因，使其普遍存在生存能力较弱，资源不足、动员和专业能力不足的问题。而现阶段由民间公益组织参与提供公共产品和服务正日益成为时代发展的趋势，因此很有必要加强对民间公益组织的政策引导，简化我国的双重管理体制，放松不必要地管制，为我国民间公益组织创造利于其成长的制度空间，鼓励民间公益组织之间的合作共建，促进其更好地服务于社会发展需求。
（四）发挥政府的监管职能
在“免费午餐”的实施过程中，政府也应该明确自身的定位，避免“既当裁判员又当运动员”，应将角色聚焦在资金的主要提供者、营养标准的制定者、食品安全和营养达标情况的监督者上，其中最为重要的是充分发挥政府对食品安全和营养达标情况的监管作用。在“免费午餐”的监管上，应邀请广泛的社会力量参与其中，包括民间社会组织、企业、媒体、学生家长等。一方面，“免费午餐”试点地卫生监管部门对食堂进行不定期的抽查；另一方面，由民间组织的成员及学生家长组成志愿者队伍，由他们进行监督，购买食品都必须有买卖双方以及监管人员三方的签字，保证食品安全。
参考文献：
[1]袁同成.“国家—社会”互动中的校园“免费午餐”政策建构——基于中印两国的比较分析.大连理工大学学报（社会科学版）.2012.
[2]黄克，罗玉华，向长卿.“免费午餐”推广过程中存在的问题及解决对策分析.青年与社会.2013.
关键词 免费午餐 民间组织 互动机制
作者简介：王璐，华北电力大学。
中图分类号：D632D632文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）05-138-02
“免费午餐”是一项由社会公益人士发起、民间组织参与，并最终上升至政府公共政策层面的公益项目。“免费午餐”之所以被称为中国式慈善模式的一次全新探索，就是因为其在实施过程中，民间组织与政府进行了理性的合作互动，使得这场民间公益探索最终引领了国家行动。但是“免费午餐”上升为政府政策层面为时较短，民间组织与政府的互动合作机制仍存在不足之处。
一 “免费午餐”的背景介绍
（一）发起背景
2011 年2 月，国务院发展研究中心中国发展研究基金会一项关于中国贫困地区学生营养状况的调查报告揭示，中西部贫困地区儿童营养摄入严重不足，受调查的学生中12%发育迟缓，72%上课期间有饥饿感；学校男女寄宿生体重分别比全国农村学生平均水平低10 公斤和7 公斤，身高低11厘米和9厘米。在此背景下，2011年4月始，由《凤凰周刊》记者邓飞为代表的500名媒体人士联合中国社会福利教育基金会在微博发起“免费午餐公募”活动，倡议按照3元一餐的标準为贫困学童提供免费午餐。短短几个月，筹集善款2500多万，覆盖13个省区的110多所学校。“免费午餐”的活动宗旨就是希望其成为一个跨平台的合作行动，最终能帮助中国贫困地区的儿童免于饥饿，健康成长。
（二）“国家版免费午餐”的出台
“免费午餐”活动运行半年后，便得到了政府的回应，2011年10月，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划：中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，普惠680个县市、约2600万在校学生。农村义务教育学生营养改善计划被称作“国家版免费午餐”，从民间公益活动到国家普惠公共政策的出台，这被学界普遍认为是民间组织与政府良性互动的一个典范。一方面，“国家版免费午餐”计划的出台体现了民间组织也是社会治理的有生力量，也可以影响国家公共政策的制定过程，开创政府与民间组织协同共治的模式。另一方面，从公民自身角度来看，政府对民间公益活动的政策回应，是一种自下而上的需求实现，为普通公民参与公共生活提供了一条柔性、理性的通道。
二、民间公益组织与政府的良性互动—两种模式
“免费午餐”能从非正式的民间行动上升为正式的国家公共政策，其间经历了民间公益与政府寻求合作互动的探索过程。关于两方如何展开合作，“鹤峰模式”与“马山模式”提供了范例。
（一）“鹤峰模式”
湖北省鹤峰县地处边远山区，是国家级贫困县。为实现让农村学生免于饥饿健康成长的目标，鹤峰县政府积极携手中国社会福利基金会，按照政府出1元基金会出2元的方式实施“免费午餐”计划，并在实施过程中建立起一套保障“免费午餐”有效运作的模式。该县政府通过投入资金改造食堂建设，对后勤管理人员进行食品安全管理培训的方式确保食品安全，通过建立统一规范的食堂专账制度确保资金安全。同时实行政府职能部门、基金会、学生家长三方联合参与的监管制度，并在“免费午餐”的具体实施过程中落实了行政问责机制、志愿者服务制度及微博公示制度，以便接受全社会的监督。总之，“鹤峰模式”为民间组织与政府两方提供了合作的可能性。
（二）“马山模式”
广西省马山县也为国家级贫困县，于2011年5月开始试点实施学生营养改善计划。“马山模式”与“鹤峰模式”最大的区别在于，在“免费午餐”的实施推进过程中，“马山模式”不仅实现了政府与民间公益组织的良性互动，还集合了其他众多社会资源和力量的参与。马山县政府首先出资改造了学校厨房基础建设、水电配套等基本设施，在此基础上，中国青基会和九阳公司联合发起的“九阳希望厨房”基金为学校资助配置了现代化的厨房设备。中央财政补贴试点农村学校每个孩子每天3元营养餐费，“免费午餐”项目另补助1元，同时营养学家因地制宜提供学童膳食营养指导，媒体及热心网友组成志愿者队伍进行社会监督等。由此，政府、民间公益组织、企业、民众、媒体等多方通力合作，共同解决贫困地区学童的营养问题，探索出了“政府主导、企业支持、民间组织助力、群众参与、媒体监督”的“马山模式”。
（三）两种模式的成功之处
“鹤峰模式”与“马山模式”具有一定的共性：在提供同一项社会福利的活动中，民间组织、企业、政府通力合作，理性对话，形成多元主体协同共治的格局。两种模式的成功之处便是为社会与政府搭建了一个良性互动的参与平台，弥合了社会割裂，由政府、企业、社会组织三方合力解决“免费午餐”问题，不仅能节约政府成本，也能使“免费午餐”的整个实施过程得到有效控制和监督，是对社会管理方法的一种创新。在我国，民间组织如何参与提供社会福利活动并没有正式完备的制度安排。但在“免费午餐”项目的开展过程中，民间组织通过理性的对话、合作，而非抗争和对抗的方式，积极争取政府支持，建构起两者之间非正式的良性合作模式。
三、民间公益组织与政府互动中存在的问题
民间组织与政府的互动合作之路并不是一帆风顺。营养餐试点实施刚刚四个多月，贵州、云南等地就出现配送营养餐引起食物中毒的事件及部分学校用零食代替正经午餐的问题。在这些矛盾背后，反映出民间组织和政府在提供公益服务时不同的运作方式，双方在互动合作中还存在一些问题。
（一）民间公益组织与政府的良性互动受限
由于政府和民间公益组织具有不同的组织特点，使其在“免费午餐”活动的资金筹措与实施推广方面，表现出不同的运作方式。一方面，政府因官僚体制、路径依赖等因素，在“免费午餐”的资金筹措上立足于中央和地方的统一财政拨款，在“免费午餐”的具体实施方式上倾向于行政性指导，而这种运作方式很明显不能达到高效利用公益资金的效果。另一方面，民间公益组织大多机构简化，运作灵活，社会动员能力较强，“免费午餐”的资金筹措多依靠社会募捐的渠道，具体实施方式多采取灵活多样的活动方式。虽然民间组织的这种运作方式能够实现高效透明，但却常苦于资金不足而导致整体行动受限。因此，政府和民间组织如何扬长避短，将各自优势有机结合值得思考。 （二）缺乏制度化的长效合作机制
我国民间组织发育较晚，活动开展的分散性和临时性特点明显，民间组织与政府开展互动合作时，非正式性、权宜性的特点明显，这对提升民间组织与政府的公信力都是不利的。“免费午餐”的实施不应该只是临时性措施，更应该成为一项有计划、有制度的福利体系，从而构建“免费午餐”的长效机制。与印度相比，我国的民间组织与政府之间缺少制度化的互动机制。印度的民间组织经过长期的冲突、磨合、调整，已经初步建立起较为制度化的公私伙伴关系。一方面，在“免费午餐”政策的制定、实施、监督等环节，印度政府都有意地吸纳民间组织参与。另一方面，民间组织也在政府规定的法律框架下，参与“免费午餐”的政策制定、服务输送、监督管理，与政府进行良好的互动与合作。而从目前我国“免费午餐”的实践过程来看，政府只是在摸索中与民间组织建立起了非正式的互动模式，未实现制度化。
四、民间公益组织与政府互动机制的完善
为保障“免费午餐”的长效运作机制，使其真正惠及贫困地区学童，还需在以下方面得以完善。
（一）完善“免费午餐”的制度化建设
“免费午餐”活动由民间公益人士自发兴起，其“民间性”的特点比较明显。但是，“免费午餐”与以往局限于某一专业领域的公益活动存在很大差异，此活动涉及面广，牵涉到的利益关系繁多，在资金筹措、模式的实施推广、控制监管等方面都需要向拥有强大公共资源的政府部门借力。因此，要确保“免费午餐”公益功能的有效发挥，对其的制度构建便提出了极高要求。而实现制度化的有效途径之一便是通过制定公共政策的方式对“免费午餐”实施过程中的重要环节加以明确和引导，如对“免费午餐”资金的划拨方式、资金的利用途径、实施推进方式、监督奖惩体系等方面的政策规范，从而确保“免费午餐”计划施行的高效透明，保障其长效运作机制。
（二）促进民间组织与政府的协同共治
政府和民間组织在提供公共产品和服务时有其各自的优势和短板，但如果两方能优势互补，便可以协调增益。我国政府管理机构具有科层制的特点，这就有可能导致“免费午餐”运行过程中的责任相互推诿、管理效率低下等问题，而民间组织在此方面具有相对优势，具备运作方式高效灵活、能够满足社会多元需求的特征。因此在未来“免费午餐”的实施过程中，应在立足当地实际情况的基础上，充分借鉴“鹤峰模式”和“马山模式”的有益经验，形成政府、民间公益组织、企业、社会多元主体协同治理的良好局面。或者采取政府购买专业服务的形式，由政府出资，民间公益组织负责提供具体的公共服务，如此，既能有效避免政府管理效率低下的问题，又能将政府与民间公益组织的优势有机结合，实现“免费午餐”计划的公益功能最大化。
（三）加强对民间公益组织的政策引导
虽然民间公益组织在提供公共产品和服务的过程中能够发挥高效灵活的优势，但由于我国民间组织发育较晚以及双重管理体制对其的限制等原因，使其普遍存在生存能力较弱，资源不足、动员和专业能力不足的问题。而现阶段由民间公益组织参与提供公共产品和服务正日益成为时代发展的趋势，因此很有必要加强对民间公益组织的政策引导，简化我国的双重管理体制，放松不必要地管制，为我国民间公益组织创造利于其成长的制度空间，鼓励民间公益组织之间的合作共建，促进其更好地服务于社会发展需求。
（四）发挥政府的监管职能
在“免费午餐”的实施过程中，政府也应该明确自身的定位，避免“既当裁判员又当运动员”，应将角色聚焦在资金的主要提供者、营养标准的制定者、食品安全和营养达标情况的监督者上，其中最为重要的是充分发挥政府对食品安全和营养达标情况的监管作用。在“免费午餐”的监管上，应邀请广泛的社会力量参与其中，包括民间社会组织、企业、媒体、学生家长等。一方面，“免费午餐”试点地卫生监管部门对食堂进行不定期的抽查；另一方面，由民间组织的成员及学生家长组成志愿者队伍，由他们进行监督，购买食品都必须有买卖双方以及监管人员三方的签字，保证食品安全。
参考文献：
[1]袁同成.“国家—社会”互动中的校园“免费午餐”政策建构——基于中印两国的比较分析.大连理工大学学报（社会科学版）.2012.
[2]黄克，罗玉华，向长卿.“免费午餐”推广过程中存在的问题及解决对策分析.青年与社会.2013.