论文部分内容阅读
2015年4月12日，国家开发银行（以下简称“国开行”）、中国进出口银行（以下简称“口行”）、中国农业发展银行（以下简称“农发行”）改革方案已获国务院批复同意。新一轮的政策性银行改革大幕再度拉起。8月18日，中国人民银行发布公告称，国家外汇储备已分别向国开行、口行注资480亿美元、450亿美元，此次改革通过国家外汇储备注资的方式，更加突出政策性的功能和定位，更好地发挥政策性金融在重点领域、薄弱环节、关键时期的功能和作用，积极服务稳增长、调结构、惠民生，促进经济社会持续健康发展。
政策性银行改革初衷
政策性银行并非中国特色，世界上第一家政策性银行诞生于1894年的法国，“农业信贷互助地方金库”的成立，标志着政策性银行正式诞生。中国三大政策性银行于1994年先后成立，为经济体制改革转轨服务，使当时的工农中建四大专业银行能够摆脱政策性贷款的业务，以协调政府与市场在金融资源配置中的关系、提高整体金融运行效率。三家政策性银行起初的定位清晰：国开行定位于支持国家基础设施、基础产业、支柱产业等重点领域建设；口行支持外贸；农发行支持农业发展。区别于其他银行的是，这三家银行不吸收存款，主要依托国家信用发行债券融资，再发放贷款。应该说，自1994年成立开始，政策性银行在计划经济向市场经济转轨的过程中，积极承担了增强宏观调控、实现政府发展战略目标，促进国有专业银行商业化改革等多重使命。
随着中国经济和金融环境发生变化，政策性银行的发展模式也面临着改革的压力。在2007年第三次全国金融工作会议上，我国正式确立了政策性银行向商业化转型的改革思路，期望可以探索出一条发展新路，以求在政策性及商业化经营管理之间求得平衡。当时政策性银行改革转型主要是出于以下几点考虑的。
缺乏健全的资本金补充机制，资本充足率偏低。我国政府没有建立起对政策性银行动态注入资本金的制度。与国外同业相比，我国政策性银行的资本充足率普遍偏低，其中农发行的资本充足率最低，口行的资本充足率只有2.26%，并且农发行和口行都没有根据五级分类标准提足呆坏账准备金。
内部公司治理结构尚未建立。按现代银行制度的要求，我国三家政策性银行在治理结构的建设方面尚有较大距离，还没有建立起有效的激励约束机制、完备的内控机制和风险管理体系等。从世界来看，1/3的政策性银行亏损和大量不良资产导致了其业务和经营的不可持续性。目前，农发行还没有成立董事会，监事会属于外派制，股东大会、董事会、监事会的三会制度还没有完全建立起来。
业务经营已不适应经济发展变化。国开行在“两基一支”领域的传统业务已经受到商业银行的竞争，而经济社会发展对开发银行又提出了新的融资需求，如“走出去”、社会瓶颈等领域。进出口银行传统的政策性业务已不能适应我国对外贸易和口行发展的需要，主要表现在当时机电产品出口竞争力显著提高，不再主要依靠政策性贷款支持；传统政策性金融业务比重大幅下降，以支持“走出去”為主的自主经营业务迅速上升。农发行虽然逐步开展了一些与其职能相关的商业性业务，但业务管理上，并没有对政策性业务和商业性业务从制度上加以区分，增加了政策性业务和商业性业务混合经营的道德风险。
商业化转型之路
政策性银行是在当时的特殊局面下，以承担特殊的历史使命而诞生的，随着我国实现市场经济的步伐加快，政策性金融业务的外部环境已发生变化，金融业伴随着创新也发生了翻天覆地的变化。由此，政策性银行主要的目标和任务已经发生重大的、实质性的变化。尽管政策性业务的需求仍然存在，但在量上已经有所减少。同时，外部条件的巨变导致在发展的过程中农发行的业务已经与其他涉农类金融机构同质化，由于做大做强的惯性导致业务发展方式上，主要的介入项目也都倾向于大型的农业产业化龙头企业，某种程度上来讲，商业化的转型之路已有倒逼之势。
但是有一点比较明确的就是，中国的国有银行经历了股份制改造成为上市银行之后，已经逐步建立了较为完善的公司治理体系，股东大会、董事会、监事会、高管层间的独立运作、相互制衡的治理机制也逐步形成，市场化转型思路还是较为清晰的，经营模式也向市场化靠拢。但是与商业银行的转型之路所不同的是，中国的三大政策性银行主要通过在银行间市场发行金融债券来筹资提高贷款来源，这种负债模式本身不具备参与市场化竞争的基础，因此，中国的政策性银行转型之路在不断摸索中逐渐清晰起来，其改革之路可以概括为商业化转型、市场化运作。一方面，通过商业化经营模式的转型，能够彻底明确金融机构本身的市场属性和自身定位，使之真正以市场主体的身份出现在金融业务活动中，真正以市场运行规则激励和约束自己的业务行为。另一方面，政策性金融机构的商业化转型也将进一步优化金融市场秩序，从而提高市场整体效率。
随着中国市场化进程的深入，更多的投资领域被放开、更多的建设项目采用了商业化的模式，与这种形势相适应，商业化金融业务有条件向一些基础建设和大型项目方面提供服务，能够覆盖更加广泛的经济领域。商业化强调的是经营模式、管理效率要商业化，通过商业化提升公司的治理水平，强化其内部的资本约束，最终的目的不是要他们变成商业银行。就农发行来看，商业化体现在：自主选贷、自担风险、自负盈亏、分账经营，其中的准政策性贷款并非真正是农发行自主发放的，很大程度上仍是执行政策性任务。但要实现政策性业务和商业性业务的泾渭分明也绝非易事，划分的技术难度极高。政策性银行的商业性往往依托于政策性业务，两者之间有千丝万缕的联系，而且也是一个动态变化的过程。比如，国开行在商业化转型之前的主要政策性业务就是做地方融资平台贷款，但到2009年政府融资平台成为各家商业银行争相放贷的优质对象。
由于转型发展过程中遇到了一些困难与障碍，在随后的争论中，关于政策性银行改革逐渐形成三派专家观点。一种是强化论，认为政策性金融不可或缺、不可替代，政策性银行应该集中精力做政策性业务，执行政府的意图；另一种是保留论，认为政策性银行改革的核心是强化考核和监管，促使其以市场化的方式来完成政策性任务；第三种是转型论，认为应该彻底走商业化道路。但是，国开行率先探索实行商业化转型之后，又再次陷入了商业化转型“进退两难”的症结，主要核心问题就是国开行负债来源单一、缺乏经营网点、国开债的债信问题难以解决。负债管理是商业银行经营管理的重要内容，资产负债管理的能力决定了一家银行的业务经营水平和流动性管理能力，也是商业银行的核心竞争力。因此，国开行的商业化转型之路势必与商业银行的经营模式有所区别，也就只能寻找一个折中方案。 应该说，通过初次的转型改革尝试，政策性银行也开始涉足自营业务领域，并且对政策性业务与自营业务实行分账管理，在风险管控、经营考核上也有区别，市场化的运作理念已经形成，并带来了发展的新活力，其效果还是值得肯定的。但是，鉴于政策性银行承担了服务重点领域、薄弱环节、关键时期的重大项目，盈利目标问题存在比较大的障碍。因为即使通过引入完善的公司治理机制，使得政策性银行和商业性银行在管理方式、经营方式上基本相同，但是其在盈利水平和实现国家利益的方式上有所不同。国有控股的商业银行追求利润最大化，体现为股东利益最大化和国家利益最大化。而政策性银行则是保本微利，需要完成国家一些特定的任务和政策，为企业承担一部分风险。毕竟，政策性银行的业务范围与股份制商业银行还是存在一定差别，其政策性的逆周期调节作用还是具体无法替代的作用，对促进经济发展的贡献仍十分突出。
如何走下去的第三条道路
随着“一行一策”思路的深化改革方案的落地和注资完成，三家政策性银行的改革路径也基本清晰，此次改革聚焦政策性功能和定位更加突出，央行通过债转股方式的注资进一步夯实了政策性银行的资本实力和抗风险能力。下一步，随着改革方案的逐步实施及配套政策的出台，三家政策性银行还需要进一步健全治理结构、约束机制、内部管理，稳步提升金融服务和可持续发展能力，从而在支持外贸发展、实施“走出去”战略、服务“三农”、推进城乡协调发展、维护国家粮食安全等方面发挥更加重要的作用。
关于功能定位。国开行将开发性金融的发展方向和战略定位通过深化改革加以明确。未来，国开行将坚持开发性金融机构定位，适应市场化、国际化新形势，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式，对市场盈利不足但国际战略需要的项目给予支持，加大对新型城镇化、棚户区改造、“两基一支”、走出去的信贷支持力度。口行与农发行的改革方向主要是强化政策性职能定位，坚持以政策性业务为主体，审慎发展自营性业务。对政策性业务与商业性业务实行分账管理、分类核算。进出口银行将加大对企业“走出去”的支持力度，农发行则需要重点支持粮棉油收储和农业农村基础设施建设，维护国家粮食安全、促进城乡发展一体化。应该说，三家政策性银行的改革基本上回归了成立之初的本源，开始全力聚焦于政策性职能，以服务国家战略为优先，加大对经济建设的薄弱环节和重点领域的信贷支持力度。
关于资本补充。资本充足率是衡量银行抵御风险能力的重要指标，按照巴塞尔协议Ⅲ的资本充足率要求各商业银行资本充足率要达到8%，核心资本充足率达到4%。我国银监会对于非系统重要性银行资本充足率最低要求为10.5%，但是当前三家政策性银行资本充足率还处于较低水平，仅有国开行的资本充足率达到9%以上，资本充足水平是保障可持续发展能力的重要支撑，因此，此轮改革在确定政策性只能与开发性职能定位的基础上，进一步夯实了政策性银行的资本实力，以增强抵御风险的能力。其中，农发行采取内源融资和国家注资相结合的方式，设立资本金补充计划。国开行和进出口银行通过外汇资金债转股的方式补充资本金，改革还将逐步完善其在市场发行政策性金融债渠道，建立资本充足率约束机制和动态资本金补充机制来解决发展可持续问题。
关于完善公司治理机制。董事会是公司治理架构中的决策机构，承担经营和管理的最终责任，重点在战略决策、高管管理、薪酬管理和风险管理等方面发挥主导作用。监事会是公司治理架构下的监督机构，重点监督董事会、高级管理层及其成员的履职尽责情况、财务活动、内部控制、风险管理等。应该说，完善公司法人治理结构，健全董事会、监事会、高级管理层相对独立、相互制衡，权责清晰明确、运作规范高效的公司治理机制对于商业银行市场化运作至关重要。目前来看，除了国开行已经设立了董事会外，其他两家政策性银行均未设立董事会，监事会采取外派监事会制度。改革后，农发行和进出口银行将会按照规定设立董事会，并强化董事会的职能，维持现行的外派监事会制度，建立市场化的人力资源管理体制与激励约束机制。同时，处理好发挥好党的领导与完善公司治理机制的双重性。
关于完善风险补偿机制。政策性银行在经营过程中承担了很多服务国家战略的政策性业务，在前期对政策性业务和自营性业務实行分账管理、分类核算的基础上，改革后将对政策性业务和自营性业务建立不同的风险分担机制。自营性业务参照市场化管理方式，将自行承担风险，国家不给予补贴。政策性业务及项目可以采取建立补偿基金池等风险补偿方式解决挂账等问题。同时，改革后，政策性银行也将进一步建立完善风险评估和避险机制，强化风险预警、监测和管理体系。
关于财税支持政策。从国际上来看，政策性金融机构普遍享有税收优惠政策，从而体现政府对经济社会薄弱环节的金融支持力度。在当前税收制度下，适当对政策性业务给予营业税优惠，有利于改革发展的持续推进。当前，政策性银行承担着执行国家战略意志的重任，很多政策性业务确实需要一定的税收优惠扶持，以便于更好地推进政策性业务发展。目前，进出口银行和农发行的财税支持政策主要以政府补贴为主，随着改革的深入推进，相关的配套政策也在进一步完善之中。
（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）
政策性银行改革初衷
政策性银行并非中国特色，世界上第一家政策性银行诞生于1894年的法国，“农业信贷互助地方金库”的成立，标志着政策性银行正式诞生。中国三大政策性银行于1994年先后成立，为经济体制改革转轨服务，使当时的工农中建四大专业银行能够摆脱政策性贷款的业务，以协调政府与市场在金融资源配置中的关系、提高整体金融运行效率。三家政策性银行起初的定位清晰：国开行定位于支持国家基础设施、基础产业、支柱产业等重点领域建设；口行支持外贸；农发行支持农业发展。区别于其他银行的是，这三家银行不吸收存款，主要依托国家信用发行债券融资，再发放贷款。应该说，自1994年成立开始，政策性银行在计划经济向市场经济转轨的过程中，积极承担了增强宏观调控、实现政府发展战略目标，促进国有专业银行商业化改革等多重使命。
随着中国经济和金融环境发生变化，政策性银行的发展模式也面临着改革的压力。在2007年第三次全国金融工作会议上，我国正式确立了政策性银行向商业化转型的改革思路，期望可以探索出一条发展新路，以求在政策性及商业化经营管理之间求得平衡。当时政策性银行改革转型主要是出于以下几点考虑的。
缺乏健全的资本金补充机制，资本充足率偏低。我国政府没有建立起对政策性银行动态注入资本金的制度。与国外同业相比，我国政策性银行的资本充足率普遍偏低，其中农发行的资本充足率最低，口行的资本充足率只有2.26%，并且农发行和口行都没有根据五级分类标准提足呆坏账准备金。
内部公司治理结构尚未建立。按现代银行制度的要求，我国三家政策性银行在治理结构的建设方面尚有较大距离，还没有建立起有效的激励约束机制、完备的内控机制和风险管理体系等。从世界来看，1/3的政策性银行亏损和大量不良资产导致了其业务和经营的不可持续性。目前，农发行还没有成立董事会，监事会属于外派制，股东大会、董事会、监事会的三会制度还没有完全建立起来。
业务经营已不适应经济发展变化。国开行在“两基一支”领域的传统业务已经受到商业银行的竞争，而经济社会发展对开发银行又提出了新的融资需求，如“走出去”、社会瓶颈等领域。进出口银行传统的政策性业务已不能适应我国对外贸易和口行发展的需要，主要表现在当时机电产品出口竞争力显著提高，不再主要依靠政策性贷款支持；传统政策性金融业务比重大幅下降，以支持“走出去”為主的自主经营业务迅速上升。农发行虽然逐步开展了一些与其职能相关的商业性业务，但业务管理上，并没有对政策性业务和商业性业务从制度上加以区分，增加了政策性业务和商业性业务混合经营的道德风险。
商业化转型之路
政策性银行是在当时的特殊局面下，以承担特殊的历史使命而诞生的，随着我国实现市场经济的步伐加快，政策性金融业务的外部环境已发生变化，金融业伴随着创新也发生了翻天覆地的变化。由此，政策性银行主要的目标和任务已经发生重大的、实质性的变化。尽管政策性业务的需求仍然存在，但在量上已经有所减少。同时，外部条件的巨变导致在发展的过程中农发行的业务已经与其他涉农类金融机构同质化，由于做大做强的惯性导致业务发展方式上，主要的介入项目也都倾向于大型的农业产业化龙头企业，某种程度上来讲，商业化的转型之路已有倒逼之势。
但是有一点比较明确的就是，中国的国有银行经历了股份制改造成为上市银行之后，已经逐步建立了较为完善的公司治理体系，股东大会、董事会、监事会、高管层间的独立运作、相互制衡的治理机制也逐步形成，市场化转型思路还是较为清晰的，经营模式也向市场化靠拢。但是与商业银行的转型之路所不同的是，中国的三大政策性银行主要通过在银行间市场发行金融债券来筹资提高贷款来源，这种负债模式本身不具备参与市场化竞争的基础，因此，中国的政策性银行转型之路在不断摸索中逐渐清晰起来，其改革之路可以概括为商业化转型、市场化运作。一方面，通过商业化经营模式的转型，能够彻底明确金融机构本身的市场属性和自身定位，使之真正以市场主体的身份出现在金融业务活动中，真正以市场运行规则激励和约束自己的业务行为。另一方面，政策性金融机构的商业化转型也将进一步优化金融市场秩序，从而提高市场整体效率。
随着中国市场化进程的深入，更多的投资领域被放开、更多的建设项目采用了商业化的模式，与这种形势相适应，商业化金融业务有条件向一些基础建设和大型项目方面提供服务，能够覆盖更加广泛的经济领域。商业化强调的是经营模式、管理效率要商业化，通过商业化提升公司的治理水平，强化其内部的资本约束，最终的目的不是要他们变成商业银行。就农发行来看，商业化体现在：自主选贷、自担风险、自负盈亏、分账经营，其中的准政策性贷款并非真正是农发行自主发放的，很大程度上仍是执行政策性任务。但要实现政策性业务和商业性业务的泾渭分明也绝非易事，划分的技术难度极高。政策性银行的商业性往往依托于政策性业务，两者之间有千丝万缕的联系，而且也是一个动态变化的过程。比如，国开行在商业化转型之前的主要政策性业务就是做地方融资平台贷款，但到2009年政府融资平台成为各家商业银行争相放贷的优质对象。
由于转型发展过程中遇到了一些困难与障碍，在随后的争论中，关于政策性银行改革逐渐形成三派专家观点。一种是强化论，认为政策性金融不可或缺、不可替代，政策性银行应该集中精力做政策性业务，执行政府的意图；另一种是保留论，认为政策性银行改革的核心是强化考核和监管，促使其以市场化的方式来完成政策性任务；第三种是转型论，认为应该彻底走商业化道路。但是，国开行率先探索实行商业化转型之后，又再次陷入了商业化转型“进退两难”的症结，主要核心问题就是国开行负债来源单一、缺乏经营网点、国开债的债信问题难以解决。负债管理是商业银行经营管理的重要内容，资产负债管理的能力决定了一家银行的业务经营水平和流动性管理能力，也是商业银行的核心竞争力。因此，国开行的商业化转型之路势必与商业银行的经营模式有所区别，也就只能寻找一个折中方案。 应该说，通过初次的转型改革尝试，政策性银行也开始涉足自营业务领域，并且对政策性业务与自营业务实行分账管理，在风险管控、经营考核上也有区别，市场化的运作理念已经形成，并带来了发展的新活力，其效果还是值得肯定的。但是，鉴于政策性银行承担了服务重点领域、薄弱环节、关键时期的重大项目，盈利目标问题存在比较大的障碍。因为即使通过引入完善的公司治理机制，使得政策性银行和商业性银行在管理方式、经营方式上基本相同，但是其在盈利水平和实现国家利益的方式上有所不同。国有控股的商业银行追求利润最大化，体现为股东利益最大化和国家利益最大化。而政策性银行则是保本微利，需要完成国家一些特定的任务和政策，为企业承担一部分风险。毕竟，政策性银行的业务范围与股份制商业银行还是存在一定差别，其政策性的逆周期调节作用还是具体无法替代的作用，对促进经济发展的贡献仍十分突出。
如何走下去的第三条道路
随着“一行一策”思路的深化改革方案的落地和注资完成，三家政策性银行的改革路径也基本清晰，此次改革聚焦政策性功能和定位更加突出，央行通过债转股方式的注资进一步夯实了政策性银行的资本实力和抗风险能力。下一步，随着改革方案的逐步实施及配套政策的出台，三家政策性银行还需要进一步健全治理结构、约束机制、内部管理，稳步提升金融服务和可持续发展能力，从而在支持外贸发展、实施“走出去”战略、服务“三农”、推进城乡协调发展、维护国家粮食安全等方面发挥更加重要的作用。
关于功能定位。国开行将开发性金融的发展方向和战略定位通过深化改革加以明确。未来，国开行将坚持开发性金融机构定位，适应市场化、国际化新形势，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式，对市场盈利不足但国际战略需要的项目给予支持，加大对新型城镇化、棚户区改造、“两基一支”、走出去的信贷支持力度。口行与农发行的改革方向主要是强化政策性职能定位，坚持以政策性业务为主体，审慎发展自营性业务。对政策性业务与商业性业务实行分账管理、分类核算。进出口银行将加大对企业“走出去”的支持力度，农发行则需要重点支持粮棉油收储和农业农村基础设施建设，维护国家粮食安全、促进城乡发展一体化。应该说，三家政策性银行的改革基本上回归了成立之初的本源，开始全力聚焦于政策性职能，以服务国家战略为优先，加大对经济建设的薄弱环节和重点领域的信贷支持力度。
关于资本补充。资本充足率是衡量银行抵御风险能力的重要指标，按照巴塞尔协议Ⅲ的资本充足率要求各商业银行资本充足率要达到8%，核心资本充足率达到4%。我国银监会对于非系统重要性银行资本充足率最低要求为10.5%，但是当前三家政策性银行资本充足率还处于较低水平，仅有国开行的资本充足率达到9%以上，资本充足水平是保障可持续发展能力的重要支撑，因此，此轮改革在确定政策性只能与开发性职能定位的基础上，进一步夯实了政策性银行的资本实力，以增强抵御风险的能力。其中，农发行采取内源融资和国家注资相结合的方式，设立资本金补充计划。国开行和进出口银行通过外汇资金债转股的方式补充资本金，改革还将逐步完善其在市场发行政策性金融债渠道，建立资本充足率约束机制和动态资本金补充机制来解决发展可持续问题。
关于完善公司治理机制。董事会是公司治理架构中的决策机构，承担经营和管理的最终责任，重点在战略决策、高管管理、薪酬管理和风险管理等方面发挥主导作用。监事会是公司治理架构下的监督机构，重点监督董事会、高级管理层及其成员的履职尽责情况、财务活动、内部控制、风险管理等。应该说，完善公司法人治理结构，健全董事会、监事会、高级管理层相对独立、相互制衡，权责清晰明确、运作规范高效的公司治理机制对于商业银行市场化运作至关重要。目前来看，除了国开行已经设立了董事会外，其他两家政策性银行均未设立董事会，监事会采取外派监事会制度。改革后，农发行和进出口银行将会按照规定设立董事会，并强化董事会的职能，维持现行的外派监事会制度，建立市场化的人力资源管理体制与激励约束机制。同时，处理好发挥好党的领导与完善公司治理机制的双重性。
关于完善风险补偿机制。政策性银行在经营过程中承担了很多服务国家战略的政策性业务，在前期对政策性业务和自营性业務实行分账管理、分类核算的基础上，改革后将对政策性业务和自营性业务建立不同的风险分担机制。自营性业务参照市场化管理方式，将自行承担风险，国家不给予补贴。政策性业务及项目可以采取建立补偿基金池等风险补偿方式解决挂账等问题。同时，改革后，政策性银行也将进一步建立完善风险评估和避险机制，强化风险预警、监测和管理体系。
关于财税支持政策。从国际上来看，政策性金融机构普遍享有税收优惠政策，从而体现政府对经济社会薄弱环节的金融支持力度。在当前税收制度下，适当对政策性业务给予营业税优惠，有利于改革发展的持续推进。当前，政策性银行承担着执行国家战略意志的重任，很多政策性业务确实需要一定的税收优惠扶持，以便于更好地推进政策性业务发展。目前，进出口银行和农发行的财税支持政策主要以政府补贴为主，随着改革的深入推进，相关的配套政策也在进一步完善之中。
（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）