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摘 要：该文介绍了当前农村土地承包纠纷存在的问题，表现形式，并提出化解纠纷的对策。主要包括：清查土地承包现状，加强政策法规宣传，健全土地流转机制等。
关键词：农村承包；纠纷；对策；宜汉县
中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）04-0013-03
近年来，我国对“三农”问题高度重视，对农业发展的投入也很大，土地的收益所带来的诱惑，让土地成为农民关注的热点，由此引发农村土地纠纷信访也逐年攀升，影响到农村社会稳定，尤其是山区。以四川省宣汉县的土地纠纷为例，从历年土地纠纷上访事件的调查中，分析当前农村土地纠纷的成因、表现形式，提出实践中的调解原则及化解纠纷的对策。
1 当前农村土地纠纷的诱因
由于利益驱动，土地效益提升，诱发当前农村土地纠纷量持续上升。地方政府在农村打造旅游景点、重点工程、扩建场镇、引入企业开采矿产资源等需要占用大量的农村土地，发生拆迁及占地补偿等相关事宜，从而引发了农民对土地承包经营权的关注。二轮土地承包开始時，因农业税费负担重，不主动承包土地的农民，现在纷纷上访到各级政府要求原承包土地的承包经营权。宣汉县是典型的山区农业县，巴山大峡谷和场镇的开发，中石油、中石化等企业入驻建设，新型农业主体土地流转的加快等外环境变化，使农村土地效益大幅提升，诱发全县土地纠纷。
2 农村土地承包纠纷表现形式
2.1 “户在人不在”的农户 有些农户在二轮土地延包时，没有得到相应的承包权，现回乡上访要地。这类纠纷当事人因各种原因当时与村组失联，有的长期外出务工，弃耕撂荒；有的为逃避缴纳村内公益建设集资金或农业税费，隐瞒或迁出户口，近年又重新恢复户口；有的交给亲戚邻居代管，村组将其第一轮承包地发包给了其他农户，他们现在以“土地承包三十年不变、村组在二轮延包时没有通知到本人，颁证程序不合法”为由，现在纷纷回来争要承包地。
2.2 农户间买卖农房搭售承包土地 农户间双方口头协议，或者书面协议约定不明，采用“转包”或“代管”等歧义词造成房屋买卖合同纠纷。2004年，全县开展了对二轮土地承包经营权证的变更、换发工作，现在卖房农户以“土地不能买卖”为由与已取得土地承包经营权证的买房户发生纠纷。
2.3 离婚妇女与前夫家人发生土地分割的承包地纠纷 由于农村妇女离婚后，法院未对家庭承包土地地进行分割，土地承包经营权证户主是男方，离婚妇女承包权难以维护，与前夫家人发生土地纠纷。
2.4 土地承包经营权流转纠纷 主要是流转合同不规范。因为以村社自行流转土地为主，未履行报批、备案或申请变更、登记等手续，土地流转合同概念不清，约定不明，权利义务不确定等问题，导致农户与土地流入方发生纠纷。
3 土地纠纷增多的原因
3.1 二轮土地延包工作疏漏 1999年二轮土地延包时，部分村组在难以与部分农户签订落实承包合同的情况下，统一按当年村民小组分配给农户的计税面积落实承包任务，没有签订土地承包合同，也没有颁发土地承包经营权证书。有些乡镇即使颁发了土地承包经营权证，土地证上地块数没填完整，且四至界畔模糊不清，征地补偿发生时，农民利益受到损失。如普光镇、土主镇、南坝镇，因开发天然气，中石油、中石化建脱硫厂征占农村土地，柳池乡柳坪村因修建工业园区征地等。这些涉及乡镇在制定土地补偿费分配方案、上报失地农民购买社保补偿款名册时均以土地证为准，由于部分农户土地承包经营权属不清，引发征地补偿费分配纠纷。
3.2 农村土地发包、承包双方法律意识淡薄 1999年至2004年期间，村组调整土地（迁入户分配土地）未颁证、农户间因卖房搭土地，达成土地转让口头协议，未作变更登记并颁发土地证；乡镇、村组1999年和2004年土地承包合同记录或台帐资料保管不善遗失。如南坝镇未取得二轮土地承包经营权证的农民，以村组集体颁证不合法为由，上访到市政府，要求行政复议并撤证，并要回第一轮承包地。
3.3 农民承包的土地逐渐使农民有资源性资产的收益 一是有国家投资的重点建设项目乡镇已成为土地纠纷频发地带。2016年，宣汉县开展农村土地确权和巴山大峡谷旅开发征地，导致了龙泉乡、渡口乡土地纠纷集中爆发，每天有几十个村民到各级政府部门上访要地，县委、县政府组建专项工作组研讨方案，3个月才基本平息。二轮土地承包时，龙泉乡、渡口乡因交通不便、土地贫瘠、耕种条件恶劣等原因，农户外出务工，造成大量土地撂荒。大部分回乡要地的农户，已于10a前整家迁出，承包土地已被村组在二轮延包时重新发包。他们要地的目的不是回原村组耕种土地，而是观望可能存在的土地征用补偿费，于是一边打工，一边上访要地。三是基层历年来落实惠农补贴政策简化程序，大部分以税费时期的农户税费任务名册及面积上报补贴表册，大量承包地荒芜多年，照样领取种粮补贴资金。由此造成农户对“谁种粮，补贴谁”的政策认识不清，认为有土地就必须给补贴。从多年来实地调查处理的土地纠纷案件中看，有50%以上有争议土地长满了灌木杂草，处于撂荒状态达数年，已分辨不出耕地边界。
3.4 土地流转不规范 国家土地政策调整，使得土地的负担减少，农业公司、专业合作社、种植大户等纷纷增加农业投入，大规模流转土地，但流转合同不规范，程序不合法。土地流转以村社自行流转为主，未履行报批、备案或申请变更登记等手续，土地流转合同概念不清，约定不明，权利义务不确定等问题，导致农户与土地流入方发生纠纷。
3.5 缺乏必要的矛盾调处机制 农村土地承包纠纷的诉讼、调解和仲裁制度不完善。矛盾发生时没有相应的机构及时调处，基层将问题上交，农民通常直接到县、市、省上访，基层政府花费大量资金到各级接回上访人后，调处人员怕担责，不是严格依法调解，而是给钱保稳定，让其暂时平息不上访。时隔1a后，又重复上访，滋生一批职业上访户常访各级政府部门。 4 化解农村土地承包纠纷的原则及对策
4.1 严格界定《土地承包经营权证》的合法有效性 一是界定集体经济组织成员资格。首先界定是否具备本社集体经济组织成员资格。根据《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》第六条：“家庭承包的承包方是指户籍在当地公安机关登记在册的本集体经济组织成员”“非本集体经济组织的农户不得以家庭承包方式承包本集体经济组织所有或者国家所有的依法由本集体经济组织使用的农村土地”。对取得该成员资格起享有该时点之后的本社集体经济组织成员权利。二是维护合法取得的土地权属证。对依法取得的《农村土地经营权证》和《林权证》予以确认。根据《中华人民共和国农地土地承包经营权证管理办法》第二条：“农村土地经营权证是农村土地承包合同生效后国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律权证”，“农村土地承包经营权证只限承包方使用”。三是明确取得土地证的时间界限：（1）第一轮土地承包期限15a（1984年—1999年），1999年10月签定第二轮土地承包合同时，原承包户享有优先承包权。1999年合同到期，不申请参加第二轮土地延包并签合同并取得第二轮《农村土地承包经营权证》，则原承包户失去优先承包权，社集体可以与其农户重新签订土地承包合同，并颁发第二轮土地承包经营权证，农户以此取得的《土地承包经营权证》合法有效。（2）1999年到2004年期间，因部分地方按照原来的政策规定进行了土地小调整，宣汉县2004年开展了换发土地承包经营权证工作。因村社按土地政策调整并落实到了具体承包户并颁发了《农村土地承包经营权证》的，以2004年重新颁发的《土地证》为依据。例如：参加了第二轮土地承包，并且合法取得《农村土地承包经营权证》后的农户，在与第三人发生房屋买卖等交易时，将承包土地随同房屋一并处理搭售转让土地权利义务（卖房价格明显高于当时市面价格）后，同时买房农户取得该集体经济组织成员资格，卖房农户在该社的社员权利义务转给买房农户，在2004年土地承包经营权证换证时，社集体经济组织颁证给了买房农户，则以2004年调整土地后重新换发的《农村土地承包经营权证》为依据。（3）2003年3月1日之后，村社集体不再调整承包土地，宣汉县以2004年换发土地承包经营权证工作为截止点。之后村社集体经济组织调整土地颁发《农村土地承包经营权证》的不予认可，但个人之间达成的协议变更权属关系而颁发的《农村土地承包经营权证》除外。
4.2 妥善解决农户无承包地的问题 未取得第二轮土地承包经营权证的农户，现要求承包土地，分类处理，妥善解决。一是出售房屋搭土地类。原则上按长期以土地为主要生活来源的本集体经济组织成员合法拥有的土地经营权予以稳定不变。二是主动申请退回土地类。在承包期内，主动将土地交回发包方，在承包期内不得再要求承包土地。三是“户在人不在”的农户。通过民主协商解决。以前户口消失后又在本社恢复或户籍迁入的农户，享受户口恢复或迁入之日起后的村民待遇，原则上同意继续参加本社土地承包。四是对想种地而无地或少地农户。有条件的应在机动地中调剂解决，但只能解决少部分的无承包地问题，大部分可通过土地流转等办法解决。五是对暂时无力，无法解决承包地的。建议政府有关民生保障部门给予没有承包地农记农民最低生活保障金，劳动保障部门优先解决没有承包地农户且有劳动力的农民再就业，在当地征地兴建的企业优先用本村无承包地农民。
4.3 清查土地承包现状 由于土地二轮延包以来，农村户已形成不少应收回的农村消亡户承包地、承包到户的集体机动地、因退耕还林、国家建设征用而改变用途的承包地，使土地承包合同和经营权承包经营权证未得到及时变更，所以要清查土地承包现状，完善土地承包工作。
4.4 加强政策法规宣传 纠纷调解员向当事人讲解有关法律法规和国家政策，耐心疏导，使当事双方正确判断权益边界，消除不切实际的过高期望，引导当事人平等协商、互谅互讓，达成调解协议。
4.5 理顺纠纷处理体制 按土地纠纷属地管理原则，落实基层主体责任，充分合理统筹使用或借助乡镇“大调解中心”、乡镇“司法调解室” 形成工作合力将矛盾化解在基层。加强县级土地仲裁工作，充分发挥“县土地承包仲裁委员会”职能，减少久拖不决积压的土地纠纷案件。加强部门配合，多渠道及时解决纠纷，避免推诿、扯皮现象，防止矛盾纠纷复杂化、扩大化，维护基层社会稳定。
4.6 健全土地流转机制 鉴于部分乡镇村没有按照土地承包经营权流转的规定签订流转合同的实际，要健全土地流转管理机制，组成专门班子负责土地流转工作，加强工作指导，建立健全土地流转合同订立、鉴证、登记备案制度，管理和指导村委会完善本村的农户土地流转合同。
关键词：农村承包；纠纷；对策；宜汉县
中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）04-0013-03
近年来，我国对“三农”问题高度重视，对农业发展的投入也很大，土地的收益所带来的诱惑，让土地成为农民关注的热点，由此引发农村土地纠纷信访也逐年攀升，影响到农村社会稳定，尤其是山区。以四川省宣汉县的土地纠纷为例，从历年土地纠纷上访事件的调查中，分析当前农村土地纠纷的成因、表现形式，提出实践中的调解原则及化解纠纷的对策。
1 当前农村土地纠纷的诱因
由于利益驱动，土地效益提升，诱发当前农村土地纠纷量持续上升。地方政府在农村打造旅游景点、重点工程、扩建场镇、引入企业开采矿产资源等需要占用大量的农村土地，发生拆迁及占地补偿等相关事宜，从而引发了农民对土地承包经营权的关注。二轮土地承包开始時，因农业税费负担重，不主动承包土地的农民，现在纷纷上访到各级政府要求原承包土地的承包经营权。宣汉县是典型的山区农业县，巴山大峡谷和场镇的开发，中石油、中石化等企业入驻建设，新型农业主体土地流转的加快等外环境变化，使农村土地效益大幅提升，诱发全县土地纠纷。
2 农村土地承包纠纷表现形式
2.1 “户在人不在”的农户 有些农户在二轮土地延包时，没有得到相应的承包权，现回乡上访要地。这类纠纷当事人因各种原因当时与村组失联，有的长期外出务工，弃耕撂荒；有的为逃避缴纳村内公益建设集资金或农业税费，隐瞒或迁出户口，近年又重新恢复户口；有的交给亲戚邻居代管，村组将其第一轮承包地发包给了其他农户，他们现在以“土地承包三十年不变、村组在二轮延包时没有通知到本人，颁证程序不合法”为由，现在纷纷回来争要承包地。
2.2 农户间买卖农房搭售承包土地 农户间双方口头协议，或者书面协议约定不明，采用“转包”或“代管”等歧义词造成房屋买卖合同纠纷。2004年，全县开展了对二轮土地承包经营权证的变更、换发工作，现在卖房农户以“土地不能买卖”为由与已取得土地承包经营权证的买房户发生纠纷。
2.3 离婚妇女与前夫家人发生土地分割的承包地纠纷 由于农村妇女离婚后，法院未对家庭承包土地地进行分割，土地承包经营权证户主是男方，离婚妇女承包权难以维护，与前夫家人发生土地纠纷。
2.4 土地承包经营权流转纠纷 主要是流转合同不规范。因为以村社自行流转土地为主，未履行报批、备案或申请变更、登记等手续，土地流转合同概念不清，约定不明，权利义务不确定等问题，导致农户与土地流入方发生纠纷。
3 土地纠纷增多的原因
3.1 二轮土地延包工作疏漏 1999年二轮土地延包时，部分村组在难以与部分农户签订落实承包合同的情况下，统一按当年村民小组分配给农户的计税面积落实承包任务，没有签订土地承包合同，也没有颁发土地承包经营权证书。有些乡镇即使颁发了土地承包经营权证，土地证上地块数没填完整，且四至界畔模糊不清，征地补偿发生时，农民利益受到损失。如普光镇、土主镇、南坝镇，因开发天然气，中石油、中石化建脱硫厂征占农村土地，柳池乡柳坪村因修建工业园区征地等。这些涉及乡镇在制定土地补偿费分配方案、上报失地农民购买社保补偿款名册时均以土地证为准，由于部分农户土地承包经营权属不清，引发征地补偿费分配纠纷。
3.2 农村土地发包、承包双方法律意识淡薄 1999年至2004年期间，村组调整土地（迁入户分配土地）未颁证、农户间因卖房搭土地，达成土地转让口头协议，未作变更登记并颁发土地证；乡镇、村组1999年和2004年土地承包合同记录或台帐资料保管不善遗失。如南坝镇未取得二轮土地承包经营权证的农民，以村组集体颁证不合法为由，上访到市政府，要求行政复议并撤证，并要回第一轮承包地。
3.3 农民承包的土地逐渐使农民有资源性资产的收益 一是有国家投资的重点建设项目乡镇已成为土地纠纷频发地带。2016年，宣汉县开展农村土地确权和巴山大峡谷旅开发征地，导致了龙泉乡、渡口乡土地纠纷集中爆发，每天有几十个村民到各级政府部门上访要地，县委、县政府组建专项工作组研讨方案，3个月才基本平息。二轮土地承包时，龙泉乡、渡口乡因交通不便、土地贫瘠、耕种条件恶劣等原因，农户外出务工，造成大量土地撂荒。大部分回乡要地的农户，已于10a前整家迁出，承包土地已被村组在二轮延包时重新发包。他们要地的目的不是回原村组耕种土地，而是观望可能存在的土地征用补偿费，于是一边打工，一边上访要地。三是基层历年来落实惠农补贴政策简化程序，大部分以税费时期的农户税费任务名册及面积上报补贴表册，大量承包地荒芜多年，照样领取种粮补贴资金。由此造成农户对“谁种粮，补贴谁”的政策认识不清，认为有土地就必须给补贴。从多年来实地调查处理的土地纠纷案件中看，有50%以上有争议土地长满了灌木杂草，处于撂荒状态达数年，已分辨不出耕地边界。
3.4 土地流转不规范 国家土地政策调整，使得土地的负担减少，农业公司、专业合作社、种植大户等纷纷增加农业投入，大规模流转土地，但流转合同不规范，程序不合法。土地流转以村社自行流转为主，未履行报批、备案或申请变更登记等手续，土地流转合同概念不清，约定不明，权利义务不确定等问题，导致农户与土地流入方发生纠纷。
3.5 缺乏必要的矛盾调处机制 农村土地承包纠纷的诉讼、调解和仲裁制度不完善。矛盾发生时没有相应的机构及时调处，基层将问题上交，农民通常直接到县、市、省上访，基层政府花费大量资金到各级接回上访人后，调处人员怕担责，不是严格依法调解，而是给钱保稳定，让其暂时平息不上访。时隔1a后，又重复上访，滋生一批职业上访户常访各级政府部门。 4 化解农村土地承包纠纷的原则及对策
4.1 严格界定《土地承包经营权证》的合法有效性 一是界定集体经济组织成员资格。首先界定是否具备本社集体经济组织成员资格。根据《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》第六条：“家庭承包的承包方是指户籍在当地公安机关登记在册的本集体经济组织成员”“非本集体经济组织的农户不得以家庭承包方式承包本集体经济组织所有或者国家所有的依法由本集体经济组织使用的农村土地”。对取得该成员资格起享有该时点之后的本社集体经济组织成员权利。二是维护合法取得的土地权属证。对依法取得的《农村土地经营权证》和《林权证》予以确认。根据《中华人民共和国农地土地承包经营权证管理办法》第二条：“农村土地经营权证是农村土地承包合同生效后国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律权证”，“农村土地承包经营权证只限承包方使用”。三是明确取得土地证的时间界限：（1）第一轮土地承包期限15a（1984年—1999年），1999年10月签定第二轮土地承包合同时，原承包户享有优先承包权。1999年合同到期，不申请参加第二轮土地延包并签合同并取得第二轮《农村土地承包经营权证》，则原承包户失去优先承包权，社集体可以与其农户重新签订土地承包合同，并颁发第二轮土地承包经营权证，农户以此取得的《土地承包经营权证》合法有效。（2）1999年到2004年期间，因部分地方按照原来的政策规定进行了土地小调整，宣汉县2004年开展了换发土地承包经营权证工作。因村社按土地政策调整并落实到了具体承包户并颁发了《农村土地承包经营权证》的，以2004年重新颁发的《土地证》为依据。例如：参加了第二轮土地承包，并且合法取得《农村土地承包经营权证》后的农户，在与第三人发生房屋买卖等交易时，将承包土地随同房屋一并处理搭售转让土地权利义务（卖房价格明显高于当时市面价格）后，同时买房农户取得该集体经济组织成员资格，卖房农户在该社的社员权利义务转给买房农户，在2004年土地承包经营权证换证时，社集体经济组织颁证给了买房农户，则以2004年调整土地后重新换发的《农村土地承包经营权证》为依据。（3）2003年3月1日之后，村社集体不再调整承包土地，宣汉县以2004年换发土地承包经营权证工作为截止点。之后村社集体经济组织调整土地颁发《农村土地承包经营权证》的不予认可，但个人之间达成的协议变更权属关系而颁发的《农村土地承包经营权证》除外。
4.2 妥善解决农户无承包地的问题 未取得第二轮土地承包经营权证的农户，现要求承包土地，分类处理，妥善解决。一是出售房屋搭土地类。原则上按长期以土地为主要生活来源的本集体经济组织成员合法拥有的土地经营权予以稳定不变。二是主动申请退回土地类。在承包期内，主动将土地交回发包方，在承包期内不得再要求承包土地。三是“户在人不在”的农户。通过民主协商解决。以前户口消失后又在本社恢复或户籍迁入的农户，享受户口恢复或迁入之日起后的村民待遇，原则上同意继续参加本社土地承包。四是对想种地而无地或少地农户。有条件的应在机动地中调剂解决，但只能解决少部分的无承包地问题，大部分可通过土地流转等办法解决。五是对暂时无力，无法解决承包地的。建议政府有关民生保障部门给予没有承包地农记农民最低生活保障金，劳动保障部门优先解决没有承包地农户且有劳动力的农民再就业，在当地征地兴建的企业优先用本村无承包地农民。
4.3 清查土地承包现状 由于土地二轮延包以来，农村户已形成不少应收回的农村消亡户承包地、承包到户的集体机动地、因退耕还林、国家建设征用而改变用途的承包地，使土地承包合同和经营权承包经营权证未得到及时变更，所以要清查土地承包现状，完善土地承包工作。
4.4 加强政策法规宣传 纠纷调解员向当事人讲解有关法律法规和国家政策，耐心疏导，使当事双方正确判断权益边界，消除不切实际的过高期望，引导当事人平等协商、互谅互讓，达成调解协议。
4.5 理顺纠纷处理体制 按土地纠纷属地管理原则，落实基层主体责任，充分合理统筹使用或借助乡镇“大调解中心”、乡镇“司法调解室” 形成工作合力将矛盾化解在基层。加强县级土地仲裁工作，充分发挥“县土地承包仲裁委员会”职能，减少久拖不决积压的土地纠纷案件。加强部门配合，多渠道及时解决纠纷，避免推诿、扯皮现象，防止矛盾纠纷复杂化、扩大化，维护基层社会稳定。
4.6 健全土地流转机制 鉴于部分乡镇村没有按照土地承包经营权流转的规定签订流转合同的实际，要健全土地流转管理机制，组成专门班子负责土地流转工作，加强工作指导，建立健全土地流转合同订立、鉴证、登记备案制度，管理和指导村委会完善本村的农户土地流转合同。