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摘要：县乡两级财政财力不足以及制度缺陷已成为我国财政制度上的短板，安徽省位于中国东西交界，地理位置特殊，其财政困难形成有着特有的历史、地理原因，也具有中国县乡财政困难的普遍特征。分析总结安徽县乡财政问题，对其他省份具有启示作用。
关键词：县乡财政；现况；必要性；改革实践；展望
分税制体制改革以来，县乡财政逐渐成为我国财政体制上短板。自我国提出“‘完善省以下财政体制’的重点在农村，‘增强基层政府提供公共服务能力’的重心在农村”业已七年，但是财政财力不足的问题仍普遍存在，如何缓解县乡财政困难变得紧迫而紧迫。
一、安徽省县乡财政困难现状
（一）发展不平衡，城乡差距大，地区间收入差距大
多年来，我国一直把经济发展的重心放在城市和工业上，“剪刀差”的存在一定程度上掣肘了农村的发展。户籍制度使得农村和城市具有明显的二元化特征：城乡在产品价格、劳动力市场、税收制度上具有明显区别。农村发展较快但是不够平衡，而且这种发展往往遭遇瓶颈。农村发展的减缓进而导致县乡财源的枯萎。仅仅依靠转移支付无法从根本上解决财政问题。
发展不平衡不仅在城乡之间，地区间收入差距也在不断扩大。以安徽省为例：2012年安徽省宁国市（县级市）财政收入178634万元，人口387964，芜湖县财政收入168285万元，人口347104。而人口479297的歙县，财政收入为78504万元，人口1257950的灵璧县，财政收入仅有44170万元。仅仅是在安徽省差距就如此之大，如果放眼全国，地区收入差距更为明显。发展好的地区财源相对充足，自然可以提供足够的公共产品：修建学校、道路，建设水利，医疗养老保险，建设社会主义新型农村。但是反之，发展差、财力差的地区，县乡财政多维持在“吃饭”水平上，财政支出用于建设性支出极少，学校道路失修，工资足额发放难度大，根本无钱考虑公共设施和福利。
（二）县乡财政收入减少，负债情况加强，自给能力减弱
安徽省在推行农村税费改革后，规范了政府非税项目以及对农民的收费项目，减轻了农民的负担。但是与此同时，基层政府也丧失了收费的途径，相应丧失了部分提供公共服务的能力。县级财政困难，主要体现在欠发工人津贴、贷款等方面。而乡级，则通过向银行、信用社、单位大量借款弥补财政空缺。农村税费改革后，安徽省县乡财政一般预算收入为100亿元左右，而支出总量却由1994年的44.6亿元上升到2006年的457.3亿元。财政供养人口，由1994年的121万人增长到2006年的167.3万人。收入减少，负债加强严重影响了县乡执行财政职能，制约着县乡经济的发展。而与此同时，县乡财政自给能力减弱，任何职能都执行都依赖上级财政，越来越依靠各种途径的转移支付来勉强维持。
（三）财政赤字严重，财政潜在风险大
虽然随着撤乡并镇，安徽省乡镇数由2000年的1980个减少到2012年的1509个。但是财政赤字的乡镇反而增加。县乡原本的负债数目就较为庞大，取消“三提五统”后，历史性债务更是难以消化。县乡财力的不足，必然动摇县乡财政的根本，影响政府的公信力。皖南某乡，新任乡长一年被起诉84次。农村税费改革并不是财政困难的成因，只是更快更直接地把这个问题暴露出来。乡镇采取的行为仅仅在一定程度上取得成效，但是不能真正解决问题。而财政赤字严重也导致乡镇财政更多沦为维持基础运营的“吃饭”财政甚至“要饭”财政，难以承担基础设施的建设和承担公共事务。
二、完善县乡财政体系的必要性
（一）提高行政效率、缓解收支矛盾的必要性
现代组织管理学理论认为，层级越多，传递链条越长，则传递速度和效率就越慢。我国现行的财政体制，一是机构肿胀、职能重叠，政府层级多，下级对应上级部门设置相应部门，党委、人大、纪检委、政协等等。机构肿胀，往往造成人浮于事。而在基层财政本身困难的情况下，财政更是不堪重负。二是政府层级过多。我国从中央到省、市、县、乡五级政府，五级财政。有限的财源在五级财政之间划分，杯水车薪、僧多粥少。
一般而言，政府的财政行为表现为筹集资金和支出资金。在行政低效，财政困难的情况下，基层政府不得不采取控制支出、裁减人员、变卖土地等增收减支方法解决问题，但是变卖土地往往导致后土地时期无地可卖，裁减人员、控制支出也只能缓解问题。财政体制不改，政府层级过多，这个问题就很难彻底解决。
（二）明确财权与事权、调节税收分配的必要性
分税制以后，基层的收入项目和收入能力极为有限，但是事实上，基层却承担了提供大部分公共产品的职责。（见图1）财力减少事权增加，财权与事权的不匹配，县乡财政以不动20%的收入，负担绝大多数的公共事务。基层财政体制性矛盾是财政困难的成因。明确财权与事权、调节税收分配极为必要。
我国经济正处于转型时期，国情要求中央必须集中一部分的财权。地方政府作为提供公共物品的主要承担者，也需要一定的财权。分配财力，既不能过于集中，也不能过于分散。要找到基层政府收入的稳定税源，尽可能增加固定收入、减少共享收入，扩大直接税征收范围。建立税源结构合理、税收规模适度的地方税体系。
图1
（三）理顺分配关系、完善财政体系的必要性
农村税费改革后，农民的负担减轻，但是与此同时，乡镇财政的收入也减少。传统体制下，基层政府的许多支出其实是转嫁给农民负担的。基层政府的税收规模小，税源散，缺少作为稳定收入的税种和主体税种，收支不平衡十分明显。譬如：安徽省目前县乡支出有三分之二以上依靠上级财政的拨付。许多基层政府仅仅只能停留在“吃饭”财政的水平上，更谈不上改善民生，修建水利和道路。
基层政府财政不平衡如此严重，暴露的是分配关系上的不足，也暴露了财政体系本身的不足。只有革除制度中的积弊，提高行政效率，减少财政层级，找到稳定基层税源，才能完善财政体系，理顺各级政府间的分配关系。
关键词：县乡财政；现况；必要性；改革实践；展望
分税制体制改革以来，县乡财政逐渐成为我国财政体制上短板。自我国提出“‘完善省以下财政体制’的重点在农村，‘增强基层政府提供公共服务能力’的重心在农村”业已七年，但是财政财力不足的问题仍普遍存在，如何缓解县乡财政困难变得紧迫而紧迫。
一、安徽省县乡财政困难现状
（一）发展不平衡，城乡差距大，地区间收入差距大
多年来，我国一直把经济发展的重心放在城市和工业上，“剪刀差”的存在一定程度上掣肘了农村的发展。户籍制度使得农村和城市具有明显的二元化特征：城乡在产品价格、劳动力市场、税收制度上具有明显区别。农村发展较快但是不够平衡，而且这种发展往往遭遇瓶颈。农村发展的减缓进而导致县乡财源的枯萎。仅仅依靠转移支付无法从根本上解决财政问题。
发展不平衡不仅在城乡之间，地区间收入差距也在不断扩大。以安徽省为例：2012年安徽省宁国市（县级市）财政收入178634万元，人口387964，芜湖县财政收入168285万元，人口347104。而人口479297的歙县，财政收入为78504万元，人口1257950的灵璧县，财政收入仅有44170万元。仅仅是在安徽省差距就如此之大，如果放眼全国，地区收入差距更为明显。发展好的地区财源相对充足，自然可以提供足够的公共产品：修建学校、道路，建设水利，医疗养老保险，建设社会主义新型农村。但是反之，发展差、财力差的地区，县乡财政多维持在“吃饭”水平上，财政支出用于建设性支出极少，学校道路失修，工资足额发放难度大，根本无钱考虑公共设施和福利。
（二）县乡财政收入减少，负债情况加强，自给能力减弱
安徽省在推行农村税费改革后，规范了政府非税项目以及对农民的收费项目，减轻了农民的负担。但是与此同时，基层政府也丧失了收费的途径，相应丧失了部分提供公共服务的能力。县级财政困难，主要体现在欠发工人津贴、贷款等方面。而乡级，则通过向银行、信用社、单位大量借款弥补财政空缺。农村税费改革后，安徽省县乡财政一般预算收入为100亿元左右，而支出总量却由1994年的44.6亿元上升到2006年的457.3亿元。财政供养人口，由1994年的121万人增长到2006年的167.3万人。收入减少，负债加强严重影响了县乡执行财政职能，制约着县乡经济的发展。而与此同时，县乡财政自给能力减弱，任何职能都执行都依赖上级财政，越来越依靠各种途径的转移支付来勉强维持。
（三）财政赤字严重，财政潜在风险大
虽然随着撤乡并镇，安徽省乡镇数由2000年的1980个减少到2012年的1509个。但是财政赤字的乡镇反而增加。县乡原本的负债数目就较为庞大，取消“三提五统”后，历史性债务更是难以消化。县乡财力的不足，必然动摇县乡财政的根本，影响政府的公信力。皖南某乡，新任乡长一年被起诉84次。农村税费改革并不是财政困难的成因，只是更快更直接地把这个问题暴露出来。乡镇采取的行为仅仅在一定程度上取得成效，但是不能真正解决问题。而财政赤字严重也导致乡镇财政更多沦为维持基础运营的“吃饭”财政甚至“要饭”财政，难以承担基础设施的建设和承担公共事务。
二、完善县乡财政体系的必要性
（一）提高行政效率、缓解收支矛盾的必要性
现代组织管理学理论认为，层级越多，传递链条越长，则传递速度和效率就越慢。我国现行的财政体制，一是机构肿胀、职能重叠，政府层级多，下级对应上级部门设置相应部门，党委、人大、纪检委、政协等等。机构肿胀，往往造成人浮于事。而在基层财政本身困难的情况下，财政更是不堪重负。二是政府层级过多。我国从中央到省、市、县、乡五级政府，五级财政。有限的财源在五级财政之间划分，杯水车薪、僧多粥少。
一般而言，政府的财政行为表现为筹集资金和支出资金。在行政低效，财政困难的情况下，基层政府不得不采取控制支出、裁减人员、变卖土地等增收减支方法解决问题，但是变卖土地往往导致后土地时期无地可卖，裁减人员、控制支出也只能缓解问题。财政体制不改，政府层级过多，这个问题就很难彻底解决。
（二）明确财权与事权、调节税收分配的必要性
分税制以后，基层的收入项目和收入能力极为有限，但是事实上，基层却承担了提供大部分公共产品的职责。（见图1）财力减少事权增加，财权与事权的不匹配，县乡财政以不动20%的收入，负担绝大多数的公共事务。基层财政体制性矛盾是财政困难的成因。明确财权与事权、调节税收分配极为必要。
我国经济正处于转型时期，国情要求中央必须集中一部分的财权。地方政府作为提供公共物品的主要承担者，也需要一定的财权。分配财力，既不能过于集中，也不能过于分散。要找到基层政府收入的稳定税源，尽可能增加固定收入、减少共享收入，扩大直接税征收范围。建立税源结构合理、税收规模适度的地方税体系。
图1
（三）理顺分配关系、完善财政体系的必要性
农村税费改革后，农民的负担减轻，但是与此同时，乡镇财政的收入也减少。传统体制下，基层政府的许多支出其实是转嫁给农民负担的。基层政府的税收规模小，税源散，缺少作为稳定收入的税种和主体税种，收支不平衡十分明显。譬如：安徽省目前县乡支出有三分之二以上依靠上级财政的拨付。许多基层政府仅仅只能停留在“吃饭”财政的水平上，更谈不上改善民生，修建水利和道路。
基层政府财政不平衡如此严重，暴露的是分配关系上的不足，也暴露了财政体系本身的不足。只有革除制度中的积弊，提高行政效率，减少财政层级，找到稳定基层税源，才能完善财政体系，理顺各级政府间的分配关系。