论文部分内容阅读
摘要：“柔性”措施是反恐工作的重要组成部分，与武力反恐相对应。当前，单纯的武力打击并非反恐的最佳选择，反恐需要更为全面的“柔性”政策。由于历史、宗教、民族等方面的不同，东南亚各国反恐政策各有侧重，从实践效果看，马来西亚和新加坡的反恐成效最为突出。马来西亚结合历史经验，制定了武力打击与“柔性”措施相融合的反恐政策，尤其重视对武装分子的去激进化改造并取得了良好成效。尽管马来西亚仍面临“伊斯兰国”（IS）等极端势力扩散、转移带来的安全威胁，但不可否认，其“柔性”反恐政策中的去激进化措施对于宗教极端思想的蔓延、恐怖主义的扩散等起到了预防、遏制作用。未来，加强与周边国家的区域反恐交流合作亦是马来西亚反恐政策的有益补充。
关键词：去激进化；“柔性”反恐；马来西亚；反恐政策
[中图分类号] D815.5
[文献标识码]A
[文章编号]1003-2479（ 2018 ）03-0053-09
引言
顾名思义，“柔性”反恐是与武力反恐相对应的一种反恐政策，指政府采取武力打击之外的政治、經济、社会、宗教、教育和宣传等一系列非军事手段进行反恐。自“9 .11”事件发生后，传统的武力反恐模式过度关注对恐怖分子的追捕、镇压甚至消灭，很大程度上忽视了恐怖主义产生、发展背后的社会和时空环境，从而并未有效地减弱恐怖主义对国际社会的威胁程度。相反，仅仅严酷镇压不仅对反恐目标的最终实现无益，而且可能会强化恐怖分子的招募，甚至刺激更多人投身极端暴力活动中，加深恐怖主义的社会政治基础。因此，单纯的武力打击并非反恐的最佳选择，反恐需要更为广泛、全面的“柔性”政策。这就涉及到反恐政策的深层治理问题，即恐怖主义的“柔性”治理。
从内容上看，“柔性”反恐包含多个方面且可能涉及多个实施主体，如社会宣传、宗教对话、说教和拘留等，去激进化（ deradicalization）亦是“柔性”反恐的重要内容之一。在当前的反恐斗争中，世界各国的一个普遍共识是：在个体最终迈过恐怖主义红线之前存在一个“激进化”（ radicalization）过程，这一过程是可以预防和中断的。“激进化”不一定都会发展成为恐怖主义，但预防和中断这种有“恐怖主义趋向”的“激进化”却是打击恐怖主义的重要方面之一。世界上已经有很多国家将去激进化政策视为反恐的重要方面，如英国的预防战略、沙特阿拉伯王国的PRAC战略等。联合国亦对“柔性”反恐十分重视，如联合国安理会第2178（ 2014）号决议中亦提到：成员国应制定预防和解决冲突的非暴力替代途径以减少激进化演变为恐怖主义的风险。
作为伊斯兰世界的重要组成部分，东南亚受伊斯兰极端主义与恐怖主义的影响十分明显。随着“伊斯兰国”（IS）的溃败，此前聚集于中东地区的恐怖主义战斗人员开始向全世界转移、流散，东南亚是其重要的目的地之一，如2017年5月菲律宾南部地区就发生了恐怖分子与政府军对峙的“马拉维事件”。种种迹象表明，东南亚正面临来自恐怖分子转移、扩散的巨大压力。作为东南亚的伊斯兰国家，马来西亚亦难逃来自IS及相关恐怖组织的恐怖威胁。2016年6月，马来西亚国内发生“蒲种恐袭”事件，造成8人受伤但无人员丧生，该事件系IS针对马来西亚的首次袭击。然而，从恐怖袭击事件发生的频率看，2001年至今，马来西亚并未发生过大规模恐怖袭击事件，而印度尼西亚和菲律宾等国则不时发生规模较大的恐怖袭击事件，这在一定层面上反映了马来西亚反恐政策的有效性。
2018年1月，在为期两天的布城国际安全对话（ Putrajaya International Security Dialogue）上，马来西亚副总理扎希德·哈米迪（Zahid Hamidi）介绍了该国在反恐怖主义、极端主义、激进主义等方面的经验，并表示“我们不仅使用警察和军事手段，而且还强调对思想和心灵的康复”。马来西亚的反恐政策不只包含武力打击，还包含诸多“柔性”内容，如去激进化政策等。基于此，以去激进化为视角，对马来西亚的“柔性”反恐政策进行评析，不仅对周边国家具有重要的借鉴意义，而且在IS武装分子向全球转移、扩散的背景下，对于探索有效的地区反恐模式亦有重要价值。
一、近年来东南亚及马来西亚反恐工作的整体评述
自2002年印度尼西亚巴厘岛遭受恐怖袭击后，东南亚的恐怖主义引发世界关注，并一度成为美国反恐的“第二战场”。此后，东南亚各国逐渐加强对恐怖主义的打击，东南亚地区性恐怖主义一度沉寂，但随着IS的崛起，东南亚地区性恐怖主义出现复兴趋势，且与国际恐怖势力的勾结更为紧密。2016年1月，印度尼西亚首都雅加达遭遇恐怖袭击，随后IS承认策划了此次袭击。至此，自2009年以来东南亚未发生重大恐怖袭击的平静再次被打破，这也同时意味着东南亚各国正面临来自IS等恐怖组织的巨大威胁。对此，东南亚各国亦表达了对地区安全局势的担忧，如新加坡总理李显龙就表示：东南亚已经成为IS招募成员的重要地区，并拥有自己的招募组织“努桑塔拉”（ Katibah Nusantara）。
受IS猛烈的宣传攻势和与众不同的招募策略的影响，东南亚各国均有为数不少的穆斯林往中东参加“圣战”，而且此前沉寂的诸多恐怖组织也出现了复兴，纷纷向IS宣誓效忠，如伊斯兰祈祷团和阿布沙耶夫组织等。一时间，东南亚不仅成为了IS进行招募、宣传的重要目标，而且成为“圣战”分子中转、回流甚至发动恐怖袭击的重要目的地。2017年5月，菲律宾南部马拉维市发生恐怖分子与政府军对峙事件，这标志着东南亚恐怖主义威胁的再次“升级”。当前，尽管IS在中东面临重大失败，但被打散的极端分子开始向全球转移、扩散，而基于历史、宗教、民族和地缘等因素，东南亚是其重要的目的地之一。
面对恐怖主义的威胁，东南亚国家大都采取国内、国际并行的多层次反恐策略。从国际反恐层面来看，东南亚国家既参加区域性反恐合作，又参与国际反恐合作。如早在2007年1月，东盟10国就签署了《东盟反恐公约》，对恐怖主义的界定及相关反恐合作、机制等进行了规定。但由于东盟各国之间经济等差异明显、面对的恐怖主义威胁程度各异，各国对反恐的态度并不完全相同：菲律宾、印度尼西亚、新加坡、马来西亚和泰国相对积极，越南、老挝、柬埔寨和文莱等国则相对消极。再加上东盟各国往往视区域反恐合作为国内反恐政策的补充，且区域反恐合作不具有强制力，只能依靠各国自觉遵守，因而尽管东盟峰会多次强调区域反恐合作的重要性，但落实到实践层面效果并不好。此外，东盟部分成员还参加了美国等主导的反恐联盟，如菲律宾、印度尼西亚和马来西亚等。以美印（尼）反恐为例，双方的合作更多地是一种附性反恐合作，即以武力打击为主，尽管也涉及人员与技术培训、资金支持和情报交流等内容，但印度尼西亚在合作中并不居于主导地位，而是更多地承担为美国全球反恐战略服务的角色。因此，尽管区域性反恐合作和国际反恐合作是东盟国家反恐政策的一部分，但各国更多地将其视为国内反恐政策的补充而并非主导性政策。 随着IS威胁的不断加深，东南亚国家的反恐合作亦随之加强，不再以东盟为平台展开“口头”合作，更多的是以参与国需要为基础、以具体威胁为目标来进行实践合作。2017年5月菲律宾南部发生“马拉维事件”后，菲律宾、印度尼西亚和马来西亚3国先后达成联合巡航和空中巡逻等协定，以应对3国交界处苏禄海域的恐怖主义威胁、海盗和跨国犯罪活动。2018年1月，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和文莱6国达成一项情报合作协定，旨在应对IS武装分子回流带来的威胁。总体来看，东南亚各国在反恐领域既有区域双边、多边等反恐议题，又积极借助域外国家或组织增设反恐议题和争取外部援助。然而，由于东南亚恐怖威胁具有多样化、差异化和复杂化等特征，实际上各国反恐仍以本国政策为主，各国之间缺乏协作，只是在涉及共有区域或共同问题时，才有强烈的合作意愿，从而导致区域反恐合作的效果大打折扣。
实际上，由于面对的恐怖主义威胁不同，东南亚各国在反恐问题上采取的政策并不完全相同，其政策效果亦差异显著。相较于其他国家，马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、新加坡和泰国受到的恐怖主义威胁更多，但反恐政策的侧重点并不相同。印度尼西亚和马来西亚因国内存在大量穆斯林群体，分别占到其国内总人口的90%和60%以上，因而在制定反恐政策时并不能仅仅采取激进的军事打击，因为这很可能激起穆斯林群体的抵触。因此，两国制定的反恐政策兼具柔性与刚性，只是马来西亚更侧重“柔性”、印度尼西亚则更重视“刚性”。泰国和菲律宾国内的主流宗教都不是伊斯兰教（泰国是佛教、菲律宾是天主教），但两国南部都存在大量的穆斯林群体，且长期以来为争取高度自治权而斗争，因而两国的反恐政策兼具反分裂与反恐特性。只是菲律宾更侧重于依靠武力打击和与美国合作反恐，泰国更侧重于反恐立法和对疑似人员进行监控等柔性层面。新加坡因独特的地缘位置和地缘环境，在制定反恐政策时更多地着眼于国内稳定层面，制定了“全面防卫”的策略，包括预防、保卫和反应等3个层面，对恐怖主义的预防和遏制起到了重要作用。
从实践层面看，上述5国中的新加坡和马来西亚受到恐怖主义的影响最小，实施的反恐政策效果最佳。究其原因，新加坡和马来西亚都非常重视对恐怖主义的事前预防和极端分子的事后改造，即将武力反恐与“柔性”反恐进行有效的结合。相较于马来西亚，新加坡国土面积小、防控难度相对较低，因而反恐效果也更为突出。作为东南亚地区的伊斯兰国家，马来西亚着眼于恐怖主义产生的根源，制定了较为完善的反恐措施，亦取得了不错的反恐效果。总体来看，马来西亚的反恐政策主要包含3个方面：第一，对国内极端势力进行坚决的打击；第二，对重点区域进行重点布防，如北部沙巴州等；第三，从情报与改造人手，对恐怖犯罪进行预判，对极端分子实施改造。这些政策不仅包含对恐怖势力的打击，更重要的是对极端分子进行思想改造，消灭恐怖分子产生的土壤。
进入21世纪以来，马来西亚未出现较大规模的恐怖主义袭击，而且屡屡破获恐怖分子的恐袭计划，这在一定层面上证明了马来西亚反恐政策的成效。2013～2015年，马来西亚拘留了超过150名与IS有关的疑似恐怖分子；2016年又逮捕了涉嫌参与恐怖活动的人员115人。近几年，马来西亚通过监控、跟踪和卧底等方式，捣破和瓦解了多起恐怖袭击事件，在反恐工作中发挥了很大作用③。然而，反恐成效的取得并不代表恐怖主义威胁程度的降低，当前马来西亚的反恐工作仍面临一些问题：其一，马来西亚本土穆斯林深受盛行于中东的瓦哈比主义的影响，激进化倾向较为严重，且易受到极端思想的影响；其二，受地缘和海外劳工等因素影响，马来西亚海岸边防易于渗透，便利了地区恐怖分子的流动。基于此，马来西亚在制定反恐政策时不仅有针对性地制定了打击策略，还从思想层面人手，对易激进化人员实施了去激进化等“柔性”措施。其中，后者在马来西亚整体反恐政策中扮演着重要角色，且为反恐工作做出了重大贡献。
二、马来西亚去激进化政策：历史与现状
马来西亚的去激进化政策最早可追溯至建国初期。1957年马来西亚宣布独立后，此前与英国当局联合抗日的马来西亚共产党被视为“叛乱者”，成为威胁现政权的“激进”力量。为了消除马来西亚共产党对现政权的威胁，英国当局与马来西亚政府实施了一系列针对“激进”共产党人的措施，如强化武装力量、修订《国内安全法案》（Internal Security Act，简称ISA）、实施心理方案（psychological operations）和开展反叛乱运动（couner-insurgency campaign）等以赢得国内民众的忠诚，削弱叛乱分子的意识形态吸引力。为了更好地应对马来西亚共产党的威胁、争取民心，马来西亚政府还对被捕的共产主义“叛乱”分子实施了去激进化政策，目的是通过“精神辅导”等方式重塑反叛分子的世界观。此外，政府还向其家庭提供幫助，以阻止其家庭成员对国家产生仇恨，成为社会中的边缘阶层。这是一种硬性打击与“柔性”改造相结合的政策，在马来西亚政府的反共产主义叛乱运动中发挥了重要作用，并为此后马来西亚反恐模式的形成奠定了基础。
直到1989年12月，马来西亚政府与马来西亚共产党在泰国南部城市合艾签署《1989年合艾和平协定》（Peace Agreement of Hat Yai 1989），自此马来西亚共产党放下武器，马来西亚国内“叛乱”问题基本解决。长期的叛乱历史及针对叛乱分子的政策使马来西亚政府积累了深厚的历史经验，尤其是面对思想激进的群体，这为马来西亚日后实施以恐怖分子为目标的去激进化政策奠定了基础。一方面，马来西亚政府坚持武力打击的政策，坚决消灭其中的顽固分子；另一方面，采取柔性措施，对其进行精神辅导，以从中获取情报、争取民心。世纪之交，伴随伊斯兰祈祷团（Jemaah Islamiyah，简称JI）等恐怖组织的兴起，马来西亚政府逐渐将此前的去激进化政策融人反恐政策之中，借助此前积累的经验建立了独具特色的去激进化项目，并在其国内反恐工作中产生了巨大影响。 东南亚国家去激进化项目的建立与实施往往都与JI等恐怖组织的出现相关，马来西亚亦不例外。21世纪初，与基地组织“交相辉映”的JI在东南亚地区实施了一系列骇人听闻的恐怖活动，给东南亚国家带来了巨大的人员和财产损失。为了更好地应对恐怖主义威胁，马来西亚政府开始建立针对JI及相关恐怖组织的去激进化项目。2001年5～6月，马来西亚警方逮捕了25名与JI联系紧密的疑似马来西亚圣战组织（Kumpulan Militan Malaysia，或称Kumpulan Mujahidin Malaysian，简称KMM）的成员；同年12月，又逮捕了13名KMM成员，其中包括耶赛德·苏法特（Yazid Sufaat），他曾于2000年1月在吉隆坡的公寓中招待过“9 .11”事件的两名劫机者。自此，基于长期的反叛乱经验，马来西亚政府正式建立针对暴力极端组织（如JI）的去激进化项目，并将其视为本国反恐政策的重要组成部分。
马来西亚的去激进化项目以监狱为基础，是一项对相关人员进行康复和辅导的项目，目的是使被捕或潜在极端分子的思想更为温和化，最终摆脱极端主义或恐怖主义的影响。纵观整个项目进程，主要分为3个阶段：前在押阶段（the early detainmentperiod）、在押阶段（the detainment period）和后在押阶段（ the post-detainment period）。该项目主要由马来西亚皇家警察部门（ Royal Malaysian Police）负责，其他多个部门予以配合，如监狱部门、伊斯兰发展署（ JAKIM）、社会福利部门（the Social WelfareDepartment）和国家救济中心（the State Alms Centre）等。大体流程是：警察部门根据情报对相关人员进行抓捕、询问，依据相关法律进行收押，在监狱等部门接受宗教再教育和思想康复训练等，最终根据有关部门的评估对符合条件的人员进行有条件释放或完全释放。
具体来说，在前在押阶段，马来西亚政府继承了此前针对马来西亚共产党实施的“接触政策”（ engagement policy）。其中，《国内安全法案》（简称ISA）发挥着重要作用。对于警察部门来说，ISA赋予了其一项先发制人的法律（ pre -emptive law），即警方可先越过司法机关，在不经审讯的情况下对可能威胁国家安全的可疑人员实施搜查、抓捕和拘留。ISA规定，警方对疑似涉恐人员有为期60天的询问（interrogation）期，如果疑似人员在60天内未被释放，将继续接受为期2年的拘留，且该期限可不定期延长。这项法案赋予相关部门“先发制人”的权力，避免了恐袭事件事后抓捕的弊端，即疑似恐怖分子可能在實施暴恐事件之前就已经被捕，而且只要证据充足，可不经审讯直接将其送上法庭。当然，这项工作的执行需要准确的情报，不能随意抓捕。2011年9月ISA被废止，但马来西亚国会在2012年通过了《安全犯罪（特殊手段）法案》（ SecurityOffences（ Special Measures）Act ，SOSMA） ，2015年通过了《预防恐怖主义法案》（ Prevention of TerrorismAct，POTA），再次赋予警察部门先发制人的权力。
在在押阶段，马来西亚皇家警察部门与监狱部门等众多部门进行合作，对在押人员进行宗教再教育与思想康复训练。该阶段的主要目标是改变在押者错误的思想认知，并为其提供正确的宗教认知，以确保其明确当前他们的行为是对国家有害的，是与真正的伊斯兰教教义相悖离的。同时，马来西亚的去激进化项目还试图使在押者认识到个人对宗教的责任和对国家的忠诚。此外，这一阶段监狱部门还会定期对在押者进行思想评估，评估其是否达到了被释放的标准。一般来说，评估工作由3人组成的特殊委员会进行，每6个月进行一次，主要标准是其是否仍对社会存在安全威胁。当然，为了不使在押者对社会产生怨恨、抵触等情感，未达到释放标准的在押者仍享有宪法规定的亲人探访权、身体检查等权利以降低在押人员被释放后的再犯（ recidivism）风险。
在后在押阶段，对被释放人员的监督与管理是关键。对在押者的释放并不意味着去激进化进程的完成，因为被释放人员仍存在再犯风险，尤其是被释放初期。在这一阶段，马来西亚政府用严密的监控防止被释放人员与极端组织之间的“再次接触”，以定期回访、评估等机制保障被释放人员在行为上的“脱离接触”，这是一种略带威慑性的表面强制措施（coerclon again surfaces）。被释放的在押人员分为两种：一种是有条件释放，一种是完全释放。对于有条件释放人员，警察部门还会对被释放人员进行严密监控，如宵禁或定期汇报等以最小化其再次被恐怖组织招募的可能性。对于完全释放人员，尽管不再进行强制性约束，但也会重点关注其本人和家庭的情况，以防再犯。此外，政府还会为其提供持续性的宗教咨询与教育，并为有需要的人员提供必要的职业技能培训甚至小额资金扶助以帮助其顺利融人社会。
从主要内容上看，马来西亚的去激进化项目重在对相关人员的思想改造，项目主体是再教育和康复两个层面。再教育意在改变恐怖武装分子错误的政治、宗教认知；康复策略则重在被释放后的监督以防止其再犯。无论是再教育层面还是康复层面，其核心都是改变恐怖武装分子错误的意识形态，其中宗教咨询扮演着重要的角色。宗教咨询不仅包括相关的宗教课程学习，还包含在押者与宗教学者之间的主题讨论，如伊斯兰圣战、伊斯兰教教法、《古兰经》的正确解读以及伊斯兰教与其他宗教之间的关系等。一般来说，政府会邀请相关宗教学者，如具备专门知识且有威望的阿訇参与去激进化项目，帮助在押者改变错误的宗教认知等。这一转变过程大体分为4个阶段：第一，指出在押者错误或扭曲的意识形态与伊斯兰教教义认知；第二，宗教学者与在押者面对面交流，进行思想交锋（宗教学者可能面临挑战，因为恐怖武装分子会保卫自己的意识形态）；第三，扭曲或错误的伊斯兰教教义认知被正确的认识所取代；第四，在正确认知基础上，接受更为全面的伊斯兰教育。 总之，马来西亚的去激进化政策既有相对严厉的一面，又运用了“柔性”的方法。2005年，马来西亚副总理纳吉布·拉扎克（Najib Razak）在接受采访时表示：去激进化项目的一个关键因素是对在押者被释放后的监控与监督，这些被释放人员之所以不敢再犯，是因为他们受到了小心的监控。当然，为了确保在押者思想层面的去激进化，还会对其家庭或个人提供技能、技术方面的培训以及部分的经济支持等，也是其反恐政策中的“柔性”内容之一。此外，马来西亚政府还会根据形势变化，对相关法律、机构等进行调整以更有针对性的推进反恐工作，如2014年成立特别反恐支队（Special Branch Counter Terrorism Division）、2015年通过《国外反恐特别措施法案》（SpecialMeasures against Terrorism in Foreign Countries，SMATA）、2016年7月设立区域数字反信息交流中心（Regional Digital Counter-Messaging CommunicationsCentre）等，这些相关工作的推进与实施都为马来西亚反恐工作的开展提供了有力支撑与保障。
三、马来西亚去激进化政策评估
马来西亚去激进化政策的效果如何、在多大程度上是成功的、评估的标准是什么，基于不同的立场与视角，不同主体的回答差异较大。在马来西亚政府看来，本国的去激进化项目是世界上最成功的项目，因为其康复率达97%。如2016年2月，马来西亚副总理扎希德·哈米迪表示：“马来西亚的去激进化项目是世界上最成功的，也是最好的项目；我们不是自夸，这得到了联合国、国际刑警组织（Interpol）和一些其他组织的认可，这也是为何上个月马来西亚能主办国际去激进化会议的原因。”但是，马来西亚政府的这一观点似乎并未得到其他组织的认可。如兰德公司在马来西亚的去激进化政策相关的报告中指出：因相关信息较少，很难对其有效性或优缺点做出评估；而且，由于马来西亚政府不允许独立记者或学者对相关项目发表评论，因此很难明确政府究竟给被释放的恐怖武装分子及其家庭多少帮助，在多大程度改变了恐怖武装分子的思想亦未可知⑦。
还有部分学者对“马来西亚去激进化项目取得了巨大成功”的观点持怀疑态度。如扎卡里·阿布扎（Zachary Abuza）就认为，像马来西亚这样的去激进化项目可以发挥作用，但他本人对该项目取得巨大成功的说法持怀疑态度。阿布扎表示，由于该项目是极端分子获释的唯一机会，因此很多通过该项目的人员，其思想仍然非常激进（并非真正的去激进化）；由此“去激进化”这个术语本身就是错误使用，正确的应该是“脱离接触”（ disengagement）。由此来看，上述观点认为马来西亚去激进化项目更多包含着“强制”因素，由于接受是唯一出路，故马来西亚政府宣称的康复率可信度并不高。
也有观点认为，马来西亚的官方宗教是伊斯兰教逊尼派，尽管《宪法》规定了宗教自由，但很多其他宗教或伊斯兰教不同派别的信徒很可能因思想激进等原因而被捕，从而造成制度的滥用，这是该项目的另一不足之处。与此类似，人权观察组织的罗伯逊指出，ISA中有关“先发制人”权力的规定可能被用于“恐吓或压制其他政治活动人士”，从而使去激进化项目沦落为政治工具。值得注意的是，尽管ISA已经被废止，但新通过的POTA再次授予了相关部门此项权力，只是对两年关押期限的规定更为严格。此外，还有观点认为马来西亚去激进化项目存在不能“复制”的弊端。即尽管马来西亚政府对项目推崇备至，但似乎此项目对于其他国家来说可借鉴之处不多。如尽管澳大利亚和印度等国希望从中学习，但由于国情有着显著差异，这种学习的效果并不好。
综上所述，由于立场不同，无论是马来西亚自身的评价还是其他机构或学者的看法都有一定的合理之处。以反恐为视角，笔者认为马来西亚的去激进化政策大体是成功的，因为从现实来看，马来西亚国内在很长一段时期内并未发生过大规模的恐怖袭击事件，并且反恐部门侦破了多起恐袭预谋。据不完全统计，2014～2017年马来西亚反恐部門破获主要的极端主义与恐怖主义事件12起。因此，从反恐效果看，马来西亚去激进化政策是有效的，至少在遏制和预防恐怖袭击方面的作用是十分明显的。究其原因，马来西亚的去激进化政策较为系统，不仅挖掘了去激进化的基本内涵，还融合了自身的特点，充分发挥了去激进化政策在反恐工作中的“柔性”作用。
其一，马来西亚去激进化政策挖掘了去激进化的基本内涵。狭义上看，“去激进化”指用于破坏（undermine）和颠覆（reverse）完整的激进化进程以此降低激进化的恐怖主义转向对社会带来的风险。然而，当前关于“去激进化”的内涵，西方理论界并未形成一致看法，但大体包含两个层面：行为去激进化与思想去激进化。行为去激进化又称“脱离接触”（ disengagement），指具体行为的改变，如脱离组织或放弃组织角色，但思想上并未摆脱或放弃暴力思想；思想去激进化指极端分子在认知层面上的改变，即改变个人的信仰体系，放弃以暴力手段实现既定目标的意识形态，并接受了主流的社会价值观⑥。
马来西亚的去激进化政策包含行为去激进化和思想去激进化两个方面的内容。在行为去激进化方面，马来西亚通过情报、卧底等形式对恐怖袭击进行提前侦破，对相关人员进行抓捕、审问、关押，从而在行为上实现“脱离接触”。在思想去激进化层面，与很多国家类似（如新加坡和沙特阿拉伯王国等），马来西亚去激进化政策包含了思想改造、宗教再教育等内容，促使在押人员在思想上抛弃错误认知，形成对宗教、政治和社会的正确认知。马来西亚去激进化政策不仅强调对在押人员思想层面的改造，还积极帮助他们学习生活技能以使其有能力支撑家庭、融人社会，最终降低再犯率。正如马来西亚副总理扎希德·哈米迪所言：监狱部门不应与社会分离开来，因为在押者完成相关刑期后仍需继续生活，我们应该帮助他们重归社会。
其二，马来西亚去激进化政策融合了自身特点，尤以康复和改造为核心的攻心之法最为特别。长期积累的经验使马来西亚注重从不同个体的需求出发，提升了相关方法与措施的有效性与可行性，从而使去激进化政策在反恐实践中扮演了“柔性”角色，取得了良好的反恐效果。总体来看，马来西亚去激进化政策是极具结构性的，在不同的阶段有不同的针对性方法，旨在对武装分子的行为与思想进行改造。2018年1月，马来西亚内政部秘书长达图·阿尔维·易普拉欣（ Datuk Alwi Ibrahim）在接受采访时就表示，“必须试图获得每一个有恐怖主义倾向的人的内心活动与想法，这种方法包含智慧与温和因素，即以对话寻求理解，尽管这意味着要花更长的时间来打击极端主义和恐怖主义”。 此外，马来西亚去激进化政策还强调国内不同部门之间、区域和国际层面的合作。在国内层面，尽管去激进化由马来西亚皇家警察主导，但需要多个部门的配合。一方面，在政策实施的不同阶段，马来西亚各部门之间分工较为明确，使相关政策得以顺利推进；另一方面，每一阶段亦需要不同部门之间的协作，尤其是在押阶段，需要监狱部门、伊斯兰发展署、社会福利部门和家庭成员等之间的配合以彻底改造在押人员的思想。对此，马来西亚副总理扎希德·哈米迪明确表示：去激进化项目的成功主要取决于来自社会不同部门之间的合作，尤其是心理学家、非政府组织、宗教学者和伊斯兰事务部门等对激进人员远离暴力活动等的说服教育。而且，马来西亚政府还积極推进不同国家的合作，尤其是与周边国家的去激进化合作。
结语
作为东南亚伊斯兰国家之一，马来西亚制定了有针对性的反恐策略，尤其是将去激进化政策与反恐政策相融合，充分发挥了“柔性”反恐的效用，“柔性”反恐在保障马来西亚国内安全与稳定方面起到了重要作用。当然，反恐工作取得成效并不意味着恐怖主义威胁的消除。随着IS在中东地区的失败，极端分子的转移与回流成为马来西亚不得不面对的挑战。而且，作为菲律宾、印度尼西亚和泰国等国的邻国，区域恐怖主义的蔓延与扩散也可能加剧马来西亚面临的恐怖威胁程度。目前，印度尼西亚、马来西亚和菲律宾3国不仅实现了海上联合巡航，还实现了空中联合巡逻以应对3国交界处苏禄地区的恐怖主义威胁、海盗和跨国犯罪等活动，且取得了一定效果。由此来看，加强区域反恐合作、构建区域反恐新机制不仅是对马来西亚国内反恐政策的有益补充，而且对于遏制区域恐怖主义以及实现地区的安全、稳定和发展亦意义重大。
对于中国来说，关注东南亚地区安全尤其是非传统安全是顺利推进21世纪海上丝绸之路建设的重要保障。马来西亚是21世纪海上丝绸之路的重要节点国家，其国内与周边安全局势对于21世纪海上丝绸之路建设的顺利推进具有十分重要的影响。中马两国经济结构不同、贸易互补性强，且马来西亚华人华侨人数众多，可以充当中马两国经贸合作的重要桥梁，两国经贸合作空间广阔。自“一带一路”倡议提出以来，相较于东南亚其他国家的担忧，马来西亚政府做出了积极的回应且对中马合作充满信心。未来，在两国共建“一带一路”的背景下，中马两国应牢牢把握时代脉搏、扩大合作范围、提升合作水平，而要实现这一目标，安全保障必不可少。加强中马两国的安全合作尤其是反恐合作，对于深化双方合作具有重大意义。对于马来西亚来说，加强与区域国家的反恐合作，是对国内反恐政策的有益补充，能进一步保障国内的和平与稳定；对于中国来说，加强与马来西亚的反恐合作，不仅能借鉴其“柔性”反恐的经验，还能实现对海外利益、海外华人群体的有效保护，为全面推进21世纪海上丝绸之路建设保驾护航。
关键词：去激进化；“柔性”反恐；马来西亚；反恐政策
[中图分类号] D815.5
[文献标识码]A
[文章编号]1003-2479（ 2018 ）03-0053-09
引言
顾名思义，“柔性”反恐是与武力反恐相对应的一种反恐政策，指政府采取武力打击之外的政治、經济、社会、宗教、教育和宣传等一系列非军事手段进行反恐。自“9 .11”事件发生后，传统的武力反恐模式过度关注对恐怖分子的追捕、镇压甚至消灭，很大程度上忽视了恐怖主义产生、发展背后的社会和时空环境，从而并未有效地减弱恐怖主义对国际社会的威胁程度。相反，仅仅严酷镇压不仅对反恐目标的最终实现无益，而且可能会强化恐怖分子的招募，甚至刺激更多人投身极端暴力活动中，加深恐怖主义的社会政治基础。因此，单纯的武力打击并非反恐的最佳选择，反恐需要更为广泛、全面的“柔性”政策。这就涉及到反恐政策的深层治理问题，即恐怖主义的“柔性”治理。
从内容上看，“柔性”反恐包含多个方面且可能涉及多个实施主体，如社会宣传、宗教对话、说教和拘留等，去激进化（ deradicalization）亦是“柔性”反恐的重要内容之一。在当前的反恐斗争中，世界各国的一个普遍共识是：在个体最终迈过恐怖主义红线之前存在一个“激进化”（ radicalization）过程，这一过程是可以预防和中断的。“激进化”不一定都会发展成为恐怖主义，但预防和中断这种有“恐怖主义趋向”的“激进化”却是打击恐怖主义的重要方面之一。世界上已经有很多国家将去激进化政策视为反恐的重要方面，如英国的预防战略、沙特阿拉伯王国的PRAC战略等。联合国亦对“柔性”反恐十分重视，如联合国安理会第2178（ 2014）号决议中亦提到：成员国应制定预防和解决冲突的非暴力替代途径以减少激进化演变为恐怖主义的风险。
作为伊斯兰世界的重要组成部分，东南亚受伊斯兰极端主义与恐怖主义的影响十分明显。随着“伊斯兰国”（IS）的溃败，此前聚集于中东地区的恐怖主义战斗人员开始向全世界转移、流散，东南亚是其重要的目的地之一，如2017年5月菲律宾南部地区就发生了恐怖分子与政府军对峙的“马拉维事件”。种种迹象表明，东南亚正面临来自恐怖分子转移、扩散的巨大压力。作为东南亚的伊斯兰国家，马来西亚亦难逃来自IS及相关恐怖组织的恐怖威胁。2016年6月，马来西亚国内发生“蒲种恐袭”事件，造成8人受伤但无人员丧生，该事件系IS针对马来西亚的首次袭击。然而，从恐怖袭击事件发生的频率看，2001年至今，马来西亚并未发生过大规模恐怖袭击事件，而印度尼西亚和菲律宾等国则不时发生规模较大的恐怖袭击事件，这在一定层面上反映了马来西亚反恐政策的有效性。
2018年1月，在为期两天的布城国际安全对话（ Putrajaya International Security Dialogue）上，马来西亚副总理扎希德·哈米迪（Zahid Hamidi）介绍了该国在反恐怖主义、极端主义、激进主义等方面的经验，并表示“我们不仅使用警察和军事手段，而且还强调对思想和心灵的康复”。马来西亚的反恐政策不只包含武力打击，还包含诸多“柔性”内容，如去激进化政策等。基于此，以去激进化为视角，对马来西亚的“柔性”反恐政策进行评析，不仅对周边国家具有重要的借鉴意义，而且在IS武装分子向全球转移、扩散的背景下，对于探索有效的地区反恐模式亦有重要价值。
一、近年来东南亚及马来西亚反恐工作的整体评述
自2002年印度尼西亚巴厘岛遭受恐怖袭击后，东南亚的恐怖主义引发世界关注，并一度成为美国反恐的“第二战场”。此后，东南亚各国逐渐加强对恐怖主义的打击，东南亚地区性恐怖主义一度沉寂，但随着IS的崛起，东南亚地区性恐怖主义出现复兴趋势，且与国际恐怖势力的勾结更为紧密。2016年1月，印度尼西亚首都雅加达遭遇恐怖袭击，随后IS承认策划了此次袭击。至此，自2009年以来东南亚未发生重大恐怖袭击的平静再次被打破，这也同时意味着东南亚各国正面临来自IS等恐怖组织的巨大威胁。对此，东南亚各国亦表达了对地区安全局势的担忧，如新加坡总理李显龙就表示：东南亚已经成为IS招募成员的重要地区，并拥有自己的招募组织“努桑塔拉”（ Katibah Nusantara）。
受IS猛烈的宣传攻势和与众不同的招募策略的影响，东南亚各国均有为数不少的穆斯林往中东参加“圣战”，而且此前沉寂的诸多恐怖组织也出现了复兴，纷纷向IS宣誓效忠，如伊斯兰祈祷团和阿布沙耶夫组织等。一时间，东南亚不仅成为了IS进行招募、宣传的重要目标，而且成为“圣战”分子中转、回流甚至发动恐怖袭击的重要目的地。2017年5月，菲律宾南部马拉维市发生恐怖分子与政府军对峙事件，这标志着东南亚恐怖主义威胁的再次“升级”。当前，尽管IS在中东面临重大失败，但被打散的极端分子开始向全球转移、扩散，而基于历史、宗教、民族和地缘等因素，东南亚是其重要的目的地之一。
面对恐怖主义的威胁，东南亚国家大都采取国内、国际并行的多层次反恐策略。从国际反恐层面来看，东南亚国家既参加区域性反恐合作，又参与国际反恐合作。如早在2007年1月，东盟10国就签署了《东盟反恐公约》，对恐怖主义的界定及相关反恐合作、机制等进行了规定。但由于东盟各国之间经济等差异明显、面对的恐怖主义威胁程度各异，各国对反恐的态度并不完全相同：菲律宾、印度尼西亚、新加坡、马来西亚和泰国相对积极，越南、老挝、柬埔寨和文莱等国则相对消极。再加上东盟各国往往视区域反恐合作为国内反恐政策的补充，且区域反恐合作不具有强制力，只能依靠各国自觉遵守，因而尽管东盟峰会多次强调区域反恐合作的重要性，但落实到实践层面效果并不好。此外，东盟部分成员还参加了美国等主导的反恐联盟，如菲律宾、印度尼西亚和马来西亚等。以美印（尼）反恐为例，双方的合作更多地是一种附性反恐合作，即以武力打击为主，尽管也涉及人员与技术培训、资金支持和情报交流等内容，但印度尼西亚在合作中并不居于主导地位，而是更多地承担为美国全球反恐战略服务的角色。因此，尽管区域性反恐合作和国际反恐合作是东盟国家反恐政策的一部分，但各国更多地将其视为国内反恐政策的补充而并非主导性政策。 随着IS威胁的不断加深，东南亚国家的反恐合作亦随之加强，不再以东盟为平台展开“口头”合作，更多的是以参与国需要为基础、以具体威胁为目标来进行实践合作。2017年5月菲律宾南部发生“马拉维事件”后，菲律宾、印度尼西亚和马来西亚3国先后达成联合巡航和空中巡逻等协定，以应对3国交界处苏禄海域的恐怖主义威胁、海盗和跨国犯罪活动。2018年1月，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和文莱6国达成一项情报合作协定，旨在应对IS武装分子回流带来的威胁。总体来看，东南亚各国在反恐领域既有区域双边、多边等反恐议题，又积极借助域外国家或组织增设反恐议题和争取外部援助。然而，由于东南亚恐怖威胁具有多样化、差异化和复杂化等特征，实际上各国反恐仍以本国政策为主，各国之间缺乏协作，只是在涉及共有区域或共同问题时，才有强烈的合作意愿，从而导致区域反恐合作的效果大打折扣。
实际上，由于面对的恐怖主义威胁不同，东南亚各国在反恐问题上采取的政策并不完全相同，其政策效果亦差异显著。相较于其他国家，马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、新加坡和泰国受到的恐怖主义威胁更多，但反恐政策的侧重点并不相同。印度尼西亚和马来西亚因国内存在大量穆斯林群体，分别占到其国内总人口的90%和60%以上，因而在制定反恐政策时并不能仅仅采取激进的军事打击，因为这很可能激起穆斯林群体的抵触。因此，两国制定的反恐政策兼具柔性与刚性，只是马来西亚更侧重“柔性”、印度尼西亚则更重视“刚性”。泰国和菲律宾国内的主流宗教都不是伊斯兰教（泰国是佛教、菲律宾是天主教），但两国南部都存在大量的穆斯林群体，且长期以来为争取高度自治权而斗争，因而两国的反恐政策兼具反分裂与反恐特性。只是菲律宾更侧重于依靠武力打击和与美国合作反恐，泰国更侧重于反恐立法和对疑似人员进行监控等柔性层面。新加坡因独特的地缘位置和地缘环境，在制定反恐政策时更多地着眼于国内稳定层面，制定了“全面防卫”的策略，包括预防、保卫和反应等3个层面，对恐怖主义的预防和遏制起到了重要作用。
从实践层面看，上述5国中的新加坡和马来西亚受到恐怖主义的影响最小，实施的反恐政策效果最佳。究其原因，新加坡和马来西亚都非常重视对恐怖主义的事前预防和极端分子的事后改造，即将武力反恐与“柔性”反恐进行有效的结合。相较于马来西亚，新加坡国土面积小、防控难度相对较低，因而反恐效果也更为突出。作为东南亚地区的伊斯兰国家，马来西亚着眼于恐怖主义产生的根源，制定了较为完善的反恐措施，亦取得了不错的反恐效果。总体来看，马来西亚的反恐政策主要包含3个方面：第一，对国内极端势力进行坚决的打击；第二，对重点区域进行重点布防，如北部沙巴州等；第三，从情报与改造人手，对恐怖犯罪进行预判，对极端分子实施改造。这些政策不仅包含对恐怖势力的打击，更重要的是对极端分子进行思想改造，消灭恐怖分子产生的土壤。
进入21世纪以来，马来西亚未出现较大规模的恐怖主义袭击，而且屡屡破获恐怖分子的恐袭计划，这在一定层面上证明了马来西亚反恐政策的成效。2013～2015年，马来西亚拘留了超过150名与IS有关的疑似恐怖分子；2016年又逮捕了涉嫌参与恐怖活动的人员115人。近几年，马来西亚通过监控、跟踪和卧底等方式，捣破和瓦解了多起恐怖袭击事件，在反恐工作中发挥了很大作用③。然而，反恐成效的取得并不代表恐怖主义威胁程度的降低，当前马来西亚的反恐工作仍面临一些问题：其一，马来西亚本土穆斯林深受盛行于中东的瓦哈比主义的影响，激进化倾向较为严重，且易受到极端思想的影响；其二，受地缘和海外劳工等因素影响，马来西亚海岸边防易于渗透，便利了地区恐怖分子的流动。基于此，马来西亚在制定反恐政策时不仅有针对性地制定了打击策略，还从思想层面人手，对易激进化人员实施了去激进化等“柔性”措施。其中，后者在马来西亚整体反恐政策中扮演着重要角色，且为反恐工作做出了重大贡献。
二、马来西亚去激进化政策：历史与现状
马来西亚的去激进化政策最早可追溯至建国初期。1957年马来西亚宣布独立后，此前与英国当局联合抗日的马来西亚共产党被视为“叛乱者”，成为威胁现政权的“激进”力量。为了消除马来西亚共产党对现政权的威胁，英国当局与马来西亚政府实施了一系列针对“激进”共产党人的措施，如强化武装力量、修订《国内安全法案》（Internal Security Act，简称ISA）、实施心理方案（psychological operations）和开展反叛乱运动（couner-insurgency campaign）等以赢得国内民众的忠诚，削弱叛乱分子的意识形态吸引力。为了更好地应对马来西亚共产党的威胁、争取民心，马来西亚政府还对被捕的共产主义“叛乱”分子实施了去激进化政策，目的是通过“精神辅导”等方式重塑反叛分子的世界观。此外，政府还向其家庭提供幫助，以阻止其家庭成员对国家产生仇恨，成为社会中的边缘阶层。这是一种硬性打击与“柔性”改造相结合的政策，在马来西亚政府的反共产主义叛乱运动中发挥了重要作用，并为此后马来西亚反恐模式的形成奠定了基础。
直到1989年12月，马来西亚政府与马来西亚共产党在泰国南部城市合艾签署《1989年合艾和平协定》（Peace Agreement of Hat Yai 1989），自此马来西亚共产党放下武器，马来西亚国内“叛乱”问题基本解决。长期的叛乱历史及针对叛乱分子的政策使马来西亚政府积累了深厚的历史经验，尤其是面对思想激进的群体，这为马来西亚日后实施以恐怖分子为目标的去激进化政策奠定了基础。一方面，马来西亚政府坚持武力打击的政策，坚决消灭其中的顽固分子；另一方面，采取柔性措施，对其进行精神辅导，以从中获取情报、争取民心。世纪之交，伴随伊斯兰祈祷团（Jemaah Islamiyah，简称JI）等恐怖组织的兴起，马来西亚政府逐渐将此前的去激进化政策融人反恐政策之中，借助此前积累的经验建立了独具特色的去激进化项目，并在其国内反恐工作中产生了巨大影响。 东南亚国家去激进化项目的建立与实施往往都与JI等恐怖组织的出现相关，马来西亚亦不例外。21世纪初，与基地组织“交相辉映”的JI在东南亚地区实施了一系列骇人听闻的恐怖活动，给东南亚国家带来了巨大的人员和财产损失。为了更好地应对恐怖主义威胁，马来西亚政府开始建立针对JI及相关恐怖组织的去激进化项目。2001年5～6月，马来西亚警方逮捕了25名与JI联系紧密的疑似马来西亚圣战组织（Kumpulan Militan Malaysia，或称Kumpulan Mujahidin Malaysian，简称KMM）的成员；同年12月，又逮捕了13名KMM成员，其中包括耶赛德·苏法特（Yazid Sufaat），他曾于2000年1月在吉隆坡的公寓中招待过“9 .11”事件的两名劫机者。自此，基于长期的反叛乱经验，马来西亚政府正式建立针对暴力极端组织（如JI）的去激进化项目，并将其视为本国反恐政策的重要组成部分。
马来西亚的去激进化项目以监狱为基础，是一项对相关人员进行康复和辅导的项目，目的是使被捕或潜在极端分子的思想更为温和化，最终摆脱极端主义或恐怖主义的影响。纵观整个项目进程，主要分为3个阶段：前在押阶段（the early detainmentperiod）、在押阶段（the detainment period）和后在押阶段（ the post-detainment period）。该项目主要由马来西亚皇家警察部门（ Royal Malaysian Police）负责，其他多个部门予以配合，如监狱部门、伊斯兰发展署（ JAKIM）、社会福利部门（the Social WelfareDepartment）和国家救济中心（the State Alms Centre）等。大体流程是：警察部门根据情报对相关人员进行抓捕、询问，依据相关法律进行收押，在监狱等部门接受宗教再教育和思想康复训练等，最终根据有关部门的评估对符合条件的人员进行有条件释放或完全释放。
具体来说，在前在押阶段，马来西亚政府继承了此前针对马来西亚共产党实施的“接触政策”（ engagement policy）。其中，《国内安全法案》（简称ISA）发挥着重要作用。对于警察部门来说，ISA赋予了其一项先发制人的法律（ pre -emptive law），即警方可先越过司法机关，在不经审讯的情况下对可能威胁国家安全的可疑人员实施搜查、抓捕和拘留。ISA规定，警方对疑似涉恐人员有为期60天的询问（interrogation）期，如果疑似人员在60天内未被释放，将继续接受为期2年的拘留，且该期限可不定期延长。这项法案赋予相关部门“先发制人”的权力，避免了恐袭事件事后抓捕的弊端，即疑似恐怖分子可能在實施暴恐事件之前就已经被捕，而且只要证据充足，可不经审讯直接将其送上法庭。当然，这项工作的执行需要准确的情报，不能随意抓捕。2011年9月ISA被废止，但马来西亚国会在2012年通过了《安全犯罪（特殊手段）法案》（ SecurityOffences（ Special Measures）Act ，SOSMA） ，2015年通过了《预防恐怖主义法案》（ Prevention of TerrorismAct，POTA），再次赋予警察部门先发制人的权力。
在在押阶段，马来西亚皇家警察部门与监狱部门等众多部门进行合作，对在押人员进行宗教再教育与思想康复训练。该阶段的主要目标是改变在押者错误的思想认知，并为其提供正确的宗教认知，以确保其明确当前他们的行为是对国家有害的，是与真正的伊斯兰教教义相悖离的。同时，马来西亚的去激进化项目还试图使在押者认识到个人对宗教的责任和对国家的忠诚。此外，这一阶段监狱部门还会定期对在押者进行思想评估，评估其是否达到了被释放的标准。一般来说，评估工作由3人组成的特殊委员会进行，每6个月进行一次，主要标准是其是否仍对社会存在安全威胁。当然，为了不使在押者对社会产生怨恨、抵触等情感，未达到释放标准的在押者仍享有宪法规定的亲人探访权、身体检查等权利以降低在押人员被释放后的再犯（ recidivism）风险。
在后在押阶段，对被释放人员的监督与管理是关键。对在押者的释放并不意味着去激进化进程的完成，因为被释放人员仍存在再犯风险，尤其是被释放初期。在这一阶段，马来西亚政府用严密的监控防止被释放人员与极端组织之间的“再次接触”，以定期回访、评估等机制保障被释放人员在行为上的“脱离接触”，这是一种略带威慑性的表面强制措施（coerclon again surfaces）。被释放的在押人员分为两种：一种是有条件释放，一种是完全释放。对于有条件释放人员，警察部门还会对被释放人员进行严密监控，如宵禁或定期汇报等以最小化其再次被恐怖组织招募的可能性。对于完全释放人员，尽管不再进行强制性约束，但也会重点关注其本人和家庭的情况，以防再犯。此外，政府还会为其提供持续性的宗教咨询与教育，并为有需要的人员提供必要的职业技能培训甚至小额资金扶助以帮助其顺利融人社会。
从主要内容上看，马来西亚的去激进化项目重在对相关人员的思想改造，项目主体是再教育和康复两个层面。再教育意在改变恐怖武装分子错误的政治、宗教认知；康复策略则重在被释放后的监督以防止其再犯。无论是再教育层面还是康复层面，其核心都是改变恐怖武装分子错误的意识形态，其中宗教咨询扮演着重要的角色。宗教咨询不仅包括相关的宗教课程学习，还包含在押者与宗教学者之间的主题讨论，如伊斯兰圣战、伊斯兰教教法、《古兰经》的正确解读以及伊斯兰教与其他宗教之间的关系等。一般来说，政府会邀请相关宗教学者，如具备专门知识且有威望的阿訇参与去激进化项目，帮助在押者改变错误的宗教认知等。这一转变过程大体分为4个阶段：第一，指出在押者错误或扭曲的意识形态与伊斯兰教教义认知；第二，宗教学者与在押者面对面交流，进行思想交锋（宗教学者可能面临挑战，因为恐怖武装分子会保卫自己的意识形态）；第三，扭曲或错误的伊斯兰教教义认知被正确的认识所取代；第四，在正确认知基础上，接受更为全面的伊斯兰教育。 总之，马来西亚的去激进化政策既有相对严厉的一面，又运用了“柔性”的方法。2005年，马来西亚副总理纳吉布·拉扎克（Najib Razak）在接受采访时表示：去激进化项目的一个关键因素是对在押者被释放后的监控与监督，这些被释放人员之所以不敢再犯，是因为他们受到了小心的监控。当然，为了确保在押者思想层面的去激进化，还会对其家庭或个人提供技能、技术方面的培训以及部分的经济支持等，也是其反恐政策中的“柔性”内容之一。此外，马来西亚政府还会根据形势变化，对相关法律、机构等进行调整以更有针对性的推进反恐工作，如2014年成立特别反恐支队（Special Branch Counter Terrorism Division）、2015年通过《国外反恐特别措施法案》（SpecialMeasures against Terrorism in Foreign Countries，SMATA）、2016年7月设立区域数字反信息交流中心（Regional Digital Counter-Messaging CommunicationsCentre）等，这些相关工作的推进与实施都为马来西亚反恐工作的开展提供了有力支撑与保障。
三、马来西亚去激进化政策评估
马来西亚去激进化政策的效果如何、在多大程度上是成功的、评估的标准是什么，基于不同的立场与视角，不同主体的回答差异较大。在马来西亚政府看来，本国的去激进化项目是世界上最成功的项目，因为其康复率达97%。如2016年2月，马来西亚副总理扎希德·哈米迪表示：“马来西亚的去激进化项目是世界上最成功的，也是最好的项目；我们不是自夸，这得到了联合国、国际刑警组织（Interpol）和一些其他组织的认可，这也是为何上个月马来西亚能主办国际去激进化会议的原因。”但是，马来西亚政府的这一观点似乎并未得到其他组织的认可。如兰德公司在马来西亚的去激进化政策相关的报告中指出：因相关信息较少，很难对其有效性或优缺点做出评估；而且，由于马来西亚政府不允许独立记者或学者对相关项目发表评论，因此很难明确政府究竟给被释放的恐怖武装分子及其家庭多少帮助，在多大程度改变了恐怖武装分子的思想亦未可知⑦。
还有部分学者对“马来西亚去激进化项目取得了巨大成功”的观点持怀疑态度。如扎卡里·阿布扎（Zachary Abuza）就认为，像马来西亚这样的去激进化项目可以发挥作用，但他本人对该项目取得巨大成功的说法持怀疑态度。阿布扎表示，由于该项目是极端分子获释的唯一机会，因此很多通过该项目的人员，其思想仍然非常激进（并非真正的去激进化）；由此“去激进化”这个术语本身就是错误使用，正确的应该是“脱离接触”（ disengagement）。由此来看，上述观点认为马来西亚去激进化项目更多包含着“强制”因素，由于接受是唯一出路，故马来西亚政府宣称的康复率可信度并不高。
也有观点认为，马来西亚的官方宗教是伊斯兰教逊尼派，尽管《宪法》规定了宗教自由，但很多其他宗教或伊斯兰教不同派别的信徒很可能因思想激进等原因而被捕，从而造成制度的滥用，这是该项目的另一不足之处。与此类似，人权观察组织的罗伯逊指出，ISA中有关“先发制人”权力的规定可能被用于“恐吓或压制其他政治活动人士”，从而使去激进化项目沦落为政治工具。值得注意的是，尽管ISA已经被废止，但新通过的POTA再次授予了相关部门此项权力，只是对两年关押期限的规定更为严格。此外，还有观点认为马来西亚去激进化项目存在不能“复制”的弊端。即尽管马来西亚政府对项目推崇备至，但似乎此项目对于其他国家来说可借鉴之处不多。如尽管澳大利亚和印度等国希望从中学习，但由于国情有着显著差异，这种学习的效果并不好。
综上所述，由于立场不同，无论是马来西亚自身的评价还是其他机构或学者的看法都有一定的合理之处。以反恐为视角，笔者认为马来西亚的去激进化政策大体是成功的，因为从现实来看，马来西亚国内在很长一段时期内并未发生过大规模的恐怖袭击事件，并且反恐部门侦破了多起恐袭预谋。据不完全统计，2014～2017年马来西亚反恐部門破获主要的极端主义与恐怖主义事件12起。因此，从反恐效果看，马来西亚去激进化政策是有效的，至少在遏制和预防恐怖袭击方面的作用是十分明显的。究其原因，马来西亚的去激进化政策较为系统，不仅挖掘了去激进化的基本内涵，还融合了自身的特点，充分发挥了去激进化政策在反恐工作中的“柔性”作用。
其一，马来西亚去激进化政策挖掘了去激进化的基本内涵。狭义上看，“去激进化”指用于破坏（undermine）和颠覆（reverse）完整的激进化进程以此降低激进化的恐怖主义转向对社会带来的风险。然而，当前关于“去激进化”的内涵，西方理论界并未形成一致看法，但大体包含两个层面：行为去激进化与思想去激进化。行为去激进化又称“脱离接触”（ disengagement），指具体行为的改变，如脱离组织或放弃组织角色，但思想上并未摆脱或放弃暴力思想；思想去激进化指极端分子在认知层面上的改变，即改变个人的信仰体系，放弃以暴力手段实现既定目标的意识形态，并接受了主流的社会价值观⑥。
马来西亚的去激进化政策包含行为去激进化和思想去激进化两个方面的内容。在行为去激进化方面，马来西亚通过情报、卧底等形式对恐怖袭击进行提前侦破，对相关人员进行抓捕、审问、关押，从而在行为上实现“脱离接触”。在思想去激进化层面，与很多国家类似（如新加坡和沙特阿拉伯王国等），马来西亚去激进化政策包含了思想改造、宗教再教育等内容，促使在押人员在思想上抛弃错误认知，形成对宗教、政治和社会的正确认知。马来西亚去激进化政策不仅强调对在押人员思想层面的改造，还积极帮助他们学习生活技能以使其有能力支撑家庭、融人社会，最终降低再犯率。正如马来西亚副总理扎希德·哈米迪所言：监狱部门不应与社会分离开来，因为在押者完成相关刑期后仍需继续生活，我们应该帮助他们重归社会。
其二，马来西亚去激进化政策融合了自身特点，尤以康复和改造为核心的攻心之法最为特别。长期积累的经验使马来西亚注重从不同个体的需求出发，提升了相关方法与措施的有效性与可行性，从而使去激进化政策在反恐实践中扮演了“柔性”角色，取得了良好的反恐效果。总体来看，马来西亚去激进化政策是极具结构性的，在不同的阶段有不同的针对性方法，旨在对武装分子的行为与思想进行改造。2018年1月，马来西亚内政部秘书长达图·阿尔维·易普拉欣（ Datuk Alwi Ibrahim）在接受采访时就表示，“必须试图获得每一个有恐怖主义倾向的人的内心活动与想法，这种方法包含智慧与温和因素，即以对话寻求理解，尽管这意味着要花更长的时间来打击极端主义和恐怖主义”。 此外，马来西亚去激进化政策还强调国内不同部门之间、区域和国际层面的合作。在国内层面，尽管去激进化由马来西亚皇家警察主导，但需要多个部门的配合。一方面，在政策实施的不同阶段，马来西亚各部门之间分工较为明确，使相关政策得以顺利推进；另一方面，每一阶段亦需要不同部门之间的协作，尤其是在押阶段，需要监狱部门、伊斯兰发展署、社会福利部门和家庭成员等之间的配合以彻底改造在押人员的思想。对此，马来西亚副总理扎希德·哈米迪明确表示：去激进化项目的成功主要取决于来自社会不同部门之间的合作，尤其是心理学家、非政府组织、宗教学者和伊斯兰事务部门等对激进人员远离暴力活动等的说服教育。而且，马来西亚政府还积極推进不同国家的合作，尤其是与周边国家的去激进化合作。
结语
作为东南亚伊斯兰国家之一，马来西亚制定了有针对性的反恐策略，尤其是将去激进化政策与反恐政策相融合，充分发挥了“柔性”反恐的效用，“柔性”反恐在保障马来西亚国内安全与稳定方面起到了重要作用。当然，反恐工作取得成效并不意味着恐怖主义威胁的消除。随着IS在中东地区的失败，极端分子的转移与回流成为马来西亚不得不面对的挑战。而且，作为菲律宾、印度尼西亚和泰国等国的邻国，区域恐怖主义的蔓延与扩散也可能加剧马来西亚面临的恐怖威胁程度。目前，印度尼西亚、马来西亚和菲律宾3国不仅实现了海上联合巡航，还实现了空中联合巡逻以应对3国交界处苏禄地区的恐怖主义威胁、海盗和跨国犯罪等活动，且取得了一定效果。由此来看，加强区域反恐合作、构建区域反恐新机制不仅是对马来西亚国内反恐政策的有益补充，而且对于遏制区域恐怖主义以及实现地区的安全、稳定和发展亦意义重大。
对于中国来说，关注东南亚地区安全尤其是非传统安全是顺利推进21世纪海上丝绸之路建设的重要保障。马来西亚是21世纪海上丝绸之路的重要节点国家，其国内与周边安全局势对于21世纪海上丝绸之路建设的顺利推进具有十分重要的影响。中马两国经济结构不同、贸易互补性强，且马来西亚华人华侨人数众多，可以充当中马两国经贸合作的重要桥梁，两国经贸合作空间广阔。自“一带一路”倡议提出以来，相较于东南亚其他国家的担忧，马来西亚政府做出了积极的回应且对中马合作充满信心。未来，在两国共建“一带一路”的背景下，中马两国应牢牢把握时代脉搏、扩大合作范围、提升合作水平，而要实现这一目标，安全保障必不可少。加强中马两国的安全合作尤其是反恐合作，对于深化双方合作具有重大意义。对于马来西亚来说，加强与区域国家的反恐合作，是对国内反恐政策的有益补充，能进一步保障国内的和平与稳定；对于中国来说，加强与马来西亚的反恐合作，不仅能借鉴其“柔性”反恐的经验，还能实现对海外利益、海外华人群体的有效保护，为全面推进21世纪海上丝绸之路建设保驾护航。