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自2003年香港五十万人反“廿三条”立法大游行，到2012年反“国教”运动，再到后来持续爆发的反陆客、反“双非”、“反水货”等陆港冲突，影响“一国两制”和香港长期繁荣稳定的根本性问题似乎没有解决。“一国两制”下的“高度自治，港人治港”为香港开启了朝向开放、民主的政治实践，但与此同时，香港也由一个政治和行政统合性极强的体制，蜕变为一个在政治、经济、社会和文化诸多领域、体制内外遍布“否决玩家”的碎片化体制。而无论是《基本法》的宪制安排，还是中央作为主权者所享有的“全面管治权”，都没有对这些“否决玩家”实施足够有效的约束和管治。
香港的民主实践暗含着政治体制的碎片化
“否决玩家”理论与体制“碎片化”
一个国家写在宪法上的建制与实际政治过程中的权力运行，往往呈现巨大分殊。政治学家台布利斯（George Tsebelis）曾提出，无论任何政治体制，在某种程度均存在诸多“否决玩家”（veto-players），那些活跃在舞台上拥有巨大组织能力的强势“玩家”或新兴政治“玩家”，如果利益分配或分享政治权力的诉求得不到平衡，他们就会利用自身在政治和社会领域的优势，行使“否决权”，破坏政治体制所必要的集中，有时甚至不惜破坏宪制秩序。[1]“否决玩家”还可以分为接受现有体制的玩家和不接受现有体制的玩家，但对于政府有效施政的影响本质是相同的。
“否决玩家”的直接后果是带来体制“碎片化”，使政治体系和行政体系双双呈现高度分散的状态而无法形成发展所必要的集中，前者即“政治体系碎片化”（political fragmentation），后者则是“行政体系碎片化”（administrative fragmentation）。在“政治体系碎片化”状态下，原本被设计用来防止任何个人专断的体制，演变为一个没有任何力量能够有足够权力做出重大决策的体制。如印度，由于政府和议会党团之间、政府与司法之间、政治家和官僚体系之间各种形式的抵制与否决，在2011～2012年间，印度中央政府曾连续18个月没有任何发展议程，官僚部门的责任能力严重退化，对积极施政表现出极大抵抗。这种体制曾被西方媒体称之为“政治瘫痪”（political paralysis）。[2]
“行政碎片化”主要指的是一国公共行政体系因职权分割、不同部门、系统之间缺乏有效协调、沟通而导致效能低下。20世纪80年代以来，西方新保守主义兴起，行政分权与降低管制成为压倒性改革议程，那些大规模实行降低管制改革的国家，公共行政体制出现过度分权化、碎片化的现象。
香港的体制“碎片化”
“否决玩家”和体制“碎片化”的理论视角，为理解香港政治秩序的发展变迁提供了一个很好的视角。回归以来，香港的政治体系已由回归初期统合能力较高的状态向高度碎片化的状态演变，相比而言，其公共行政体制至今仍然保持着较高决策执行力，但大量例证显示，受到政治碎片化趋势的影响，香港公共行政体系的整合程度与管制效能也呈现明显下降的趋势。
第一，政治体制“碎片化”起于回归之前交接期，源于殖民当局的外部植入。
前港英时期，香港的统治体系具有高度统合的特征，英殖民当局在1997年之前是香港唯一殖民宗主国，凭借殖民法权建立统治，港督代表殖民当局行使治权，决策体制与权力分配呈现金字塔形。港督由驻港英军司令部、决策咨询（行政局）、立法咨询（立法局）、行政系统（布政司署）、行政监察系统以及司法系统（最高法院）六大系统组成。此种格局保正了港督的绝对权威。
这种高度统合型的体制，是20世纪70年代麦理浩总督实施改革的前提，也是回归前30年港英政府能够在香港实行大规模社会建设并保持社会稳定、发展的政治保障。港英体制向英资财团开放，除少数华人精英可以通过各类咨询机制参与议题讨论，社会力量几乎被完全排除在外。六七十年代，随着香港中小企业不断发展，专业中间阶层崛起，“两局”加大吸纳华人精英参与。决策与立法咨询机制，表面看是港英统治者与华人精英的共识政治体，但根本目的在于巩固港督的管制权威。当然，当时的社会环境对于维持此种咨询型威权统治也十分重要，香港市民当时对于政府无所期待，也漠不关心，更谈不上民主参与的诉求。回归前“两局”在社会上的影响力和受市民关注程度十分有限。[3]
港府在遍布“否决玩家”的现行体制下想深化诸如“公屋计划”的市政建
设十分困难
80年代中期以后，英殖民政府考虑到1997政权交接，开始在香港体制内部植入新的民主生成机制。1982年，港英政府推行代议政制，成立区议会。1985年，区域市政局成立，实行类似市政局的选举制度。然而，叠床架屋的制度架构和极其复杂的选举模式，在事实上增加了行政体系的运行成本和社会阻力，无形中为香港管制体系“碎片化”埋下了地雷。
1991年，港英实行委任制加地区直选;而立法会逐渐由“委任制”改为选举制。至1995年，取消委任制，选举产生60名议员，提前实施了原定1997年开始的选举结构安排。由此，港英主导形成了“两局”（行政局/立法局）、市政局（执行部门为市政总署）、区议会的三级议会体系，成为一个完整的代议制政制架构。这一体制无疑激励了香港的民主参与，但也使香港的政治体制愈趋“碎片化”，不可逆转。 港英政府除通过选举启动政治民主化机制之外，也在文化与社会领域积极作为。从20世纪50年代开始，港英政府有意识地培养了一种区别于中国大陆的文化系统——香港学者陈冠中认为伴随着战后香港本地出生的土生土长的“婴儿潮”一代人成长的，是一种“有主体性的杂种本地文化”，回归前香港至少并存着8个可识辨的文化系统或亚系统。这其中，有“华洋杂居”自然形成的文化系统，但也不乏港英政府文化统治政策的结果。在中国大陆地区“文化大革命”期间，港英当局有意识地在香港发展中国传统文化，其目的在于与中国革命意识形态和中央政治传统区别开来。[4]回归前期，港英政府加紧步伐向香港输入人权观念，并在1991年6月由立法局赶在回归前夕制定通过了《香港人权法案条例》。与此同时，一大批国际NGO组织被允许在香港设立分部，并通过措施开放了社会组织注册管理。
第二，回归以来政治体制“碎片化”程度加剧，且“否决玩家”领域更广、数量更大、互动更复杂。
回归以来的政治实践，有两大特点：其一，保持了形式上的“行政主导”，但引入了诸多拥有否决权的政治“玩家”;其二，中央在宪制层面植入了“主权者”，但受到“高度自治”承诺的制约，并无实际“管治权”。有行政主导之名，而无行政主导之实，有主权，而无治权，有法治而无权威，这在世界范围内都是一个罕见的政治奇景。
《基本法》虽然做出了大量有利于特首决策和施政的制度安排，但香港的政治体制总体看上去更像一个立法、行政与司法三权分立的政制架构，对政治发展产生关键作用的改革集中在立法领域。随着香港特区政府的成立，香港立法会由原港英统治者的立法咨询机构转变为香港市民的合法代议机构，虽然种种改革顺应了民主发展的潮流，但也使香港体制中增加了一个重要的否决机制，甚至成为社会层面民主大变革的“引擎”，这是香港体制趋向政治“碎片化”状态的关键。
生活在贫穷线以下的香港家庭往往只能住在俗称“笼屋”或“割房”的狭小空间中
表1列举了立法会回归以来选举办法的变化，根据《基本法》第68条的规定，全部议席由选举产生，每届任期为4年。《基本法》附件二规定了首三届立法会的组成方式，并规定逐届减少选举委员会选出的议席，这增加了香港泛民主派在立法机制中的参与机会。
应该说《基本法》的政制设计极富远见，尤其是提名委员会的安排，使香港免于陷入民粹主义的陷阱，但《基本法》的制定显然没有预料到回归以后政党政治发展对立法会的巨大影响。回归以来香港的政党政治发展极快，但同时却也极不成熟——政党有政策研究功能，但不以执政和政策制定为目标，因此现存政党内缺乏一套党内运行的立法-行政协调机制。同时，没有指导政党发展的意识形态纲领，易于使党团成员陷入无信的境地，没有产生政治人才的良好土壤。[5]特定政党政治影响下的香港立法会，既不同于议会民主制国家，也不同于总统制国家，当选议员与行政首脑之间既无政治契约关系，议员个人甚至也缺乏必要的党纲党纪约束。从分配机制来看，香港更无西方国家常见的“政治分赃制”，使支持施政的议员可以分享政府职位和资源，在香港现任54名政治委任制官员中，仅有4名拥有立法会议员履职背景。[6]当选议员既无参政功能，也无参政历练，因此现实中主要角色在于对特首施政实行审查与否决，“拉布运动”是“否决政治”最突出的表现，为否决而否决，使回归后的香港体制更趋政治碎片化。
回归以来，香港的政治文化也经历彻底转变。阶级之间以及阶级内部的利益纷争与张力日增，除了围绕政制改革以及其他政治议题所谓的“建制派”和“泛民主派”两大阵营的对垒以外，社会价值分歧也日益增加。围绕环保、规划、文化以及文物保护等具体议题，形成了各式各样的“主义”。使香港体制的“碎片化”程度不断加剧。政府施政，不仅需要面对政治领域立法会、区议会的否决权，还有来自经济领域地产寡头（重大利益集团）、一般工商业团体的压力。而社会领域的“否决玩家”更是蔚为壮观，既有“学民思潮”这类在“占中”运动中充当前哨的政治团体，也有在文化保育运动中摇旗呐喊的各类文化团体和新兴环保团体，还有面目繁多的“本土”力量登上政治舞台，令人眼花缭乱。
第三，香港公共行政体系至今保持较高效能，但呈现明显行政“碎片化”趋势。
香港有世界上一流的公共行政体系，其施政效率和清廉程度在世界银行、透明国际等国际组织排名中位居前列。自70年代起，在时任总督麦理浩的推动下，香港公共行政体系逐渐形成了自己的特点，这包括决策与执行体系的分离和细化，职位的清晰界定与部门间的高度分隔，法律对行政体制的规范，行政体制的高度程序化，以及透过广泛的咨询机制实现政治问题行政化。
凭借行政体制的这些优势，香港经济在70年代高速发展。回归后，香港基本延续了其法治与行政体制，将所有行政部门自上而下地划分为相对独立的“司-局-署（处）”。在行政哲学上，继续奉行低税制的政府，积极不干预主义的经济发展思维，以及由财政盈余引导的政策与公共服务改革。
回归不久，亚洲金融风暴爆发，社会安全福利与保障期待上升， “积极不干预主义”的管治哲学遭受冲击及挑战。港府为增强积极有效的施政能力，降低民主选举对行政体制的影响，果断废除了由港英殖民政府打造的“三级议会”模式中的“市政局”与“区域市政局”。为增强对全球化压力的回应，加强对市民和工商界的服务供给，特区政府还对行政体系进行了大幅调整，重点改革了介于政策层和服务执行层中间的政府决策局。
然而，回归以来香港的公民社会日趋成熟、活跃，立法会成为新兴政党的问政舞台，决策过程也无可避免地出现了政治角力与谈判，传统“行政吸纳”模式和旧有的咨询政治渐失实效，行政部门改革回应不了新冒起的公民社会参与要求。在这一背景下，2002年立法会通过高官问责制实施方案（“政治委任制度”），初衷在于加强政治问责，增强统筹决策能力，但在实际运行中，问责团队多数成员从体制外引进，许多高官实际既无领导决策经验，甚至对行政执行团队的运作也缺乏充分了解，因此大多数决策仍然是一个“自下而上”的过程，在政治--行政发生冲突时，往往会产生极高的沟通与信任成本，损害部门施政效率。[7]
“否决玩家”理论与体制“碎片化”
一个国家写在宪法上的建制与实际政治过程中的权力运行，往往呈现巨大分殊。政治学家台布利斯（George Tsebelis）曾提出，无论任何政治体制，在某种程度均存在诸多“否决玩家”（veto-players），那些活跃在舞台上拥有巨大组织能力的强势“玩家”或新兴政治“玩家”，如果利益分配或分享政治权力的诉求得不到平衡，他们就会利用自身在政治和社会领域的优势，行使“否决权”，破坏政治体制所必要的集中，有时甚至不惜破坏宪制秩序。[1]“否决玩家”还可以分为接受现有体制的玩家和不接受现有体制的玩家，但对于政府有效施政的影响本质是相同的。
“否决玩家”的直接后果是带来体制“碎片化”，使政治体系和行政体系双双呈现高度分散的状态而无法形成发展所必要的集中，前者即“政治体系碎片化”（political fragmentation），后者则是“行政体系碎片化”（administrative fragmentation）。在“政治体系碎片化”状态下，原本被设计用来防止任何个人专断的体制，演变为一个没有任何力量能够有足够权力做出重大决策的体制。如印度，由于政府和议会党团之间、政府与司法之间、政治家和官僚体系之间各种形式的抵制与否决，在2011～2012年间，印度中央政府曾连续18个月没有任何发展议程，官僚部门的责任能力严重退化，对积极施政表现出极大抵抗。这种体制曾被西方媒体称之为“政治瘫痪”（political paralysis）。[2]
“行政碎片化”主要指的是一国公共行政体系因职权分割、不同部门、系统之间缺乏有效协调、沟通而导致效能低下。20世纪80年代以来，西方新保守主义兴起，行政分权与降低管制成为压倒性改革议程，那些大规模实行降低管制改革的国家，公共行政体制出现过度分权化、碎片化的现象。
香港的体制“碎片化”
“否决玩家”和体制“碎片化”的理论视角，为理解香港政治秩序的发展变迁提供了一个很好的视角。回归以来，香港的政治体系已由回归初期统合能力较高的状态向高度碎片化的状态演变，相比而言，其公共行政体制至今仍然保持着较高决策执行力，但大量例证显示，受到政治碎片化趋势的影响，香港公共行政体系的整合程度与管制效能也呈现明显下降的趋势。
第一，政治体制“碎片化”起于回归之前交接期，源于殖民当局的外部植入。
前港英时期，香港的统治体系具有高度统合的特征，英殖民当局在1997年之前是香港唯一殖民宗主国，凭借殖民法权建立统治，港督代表殖民当局行使治权，决策体制与权力分配呈现金字塔形。港督由驻港英军司令部、决策咨询（行政局）、立法咨询（立法局）、行政系统（布政司署）、行政监察系统以及司法系统（最高法院）六大系统组成。此种格局保正了港督的绝对权威。
这种高度统合型的体制，是20世纪70年代麦理浩总督实施改革的前提，也是回归前30年港英政府能够在香港实行大规模社会建设并保持社会稳定、发展的政治保障。港英体制向英资财团开放，除少数华人精英可以通过各类咨询机制参与议题讨论，社会力量几乎被完全排除在外。六七十年代，随着香港中小企业不断发展，专业中间阶层崛起，“两局”加大吸纳华人精英参与。决策与立法咨询机制，表面看是港英统治者与华人精英的共识政治体，但根本目的在于巩固港督的管制权威。当然，当时的社会环境对于维持此种咨询型威权统治也十分重要，香港市民当时对于政府无所期待，也漠不关心，更谈不上民主参与的诉求。回归前“两局”在社会上的影响力和受市民关注程度十分有限。[3]
设十分困难
80年代中期以后，英殖民政府考虑到1997政权交接，开始在香港体制内部植入新的民主生成机制。1982年，港英政府推行代议政制，成立区议会。1985年，区域市政局成立，实行类似市政局的选举制度。然而，叠床架屋的制度架构和极其复杂的选举模式，在事实上增加了行政体系的运行成本和社会阻力，无形中为香港管制体系“碎片化”埋下了地雷。
1991年，港英实行委任制加地区直选;而立法会逐渐由“委任制”改为选举制。至1995年，取消委任制，选举产生60名议员，提前实施了原定1997年开始的选举结构安排。由此，港英主导形成了“两局”（行政局/立法局）、市政局（执行部门为市政总署）、区议会的三级议会体系，成为一个完整的代议制政制架构。这一体制无疑激励了香港的民主参与，但也使香港的政治体制愈趋“碎片化”，不可逆转。 港英政府除通过选举启动政治民主化机制之外，也在文化与社会领域积极作为。从20世纪50年代开始，港英政府有意识地培养了一种区别于中国大陆的文化系统——香港学者陈冠中认为伴随着战后香港本地出生的土生土长的“婴儿潮”一代人成长的，是一种“有主体性的杂种本地文化”，回归前香港至少并存着8个可识辨的文化系统或亚系统。这其中，有“华洋杂居”自然形成的文化系统，但也不乏港英政府文化统治政策的结果。在中国大陆地区“文化大革命”期间，港英当局有意识地在香港发展中国传统文化，其目的在于与中国革命意识形态和中央政治传统区别开来。[4]回归前期，港英政府加紧步伐向香港输入人权观念，并在1991年6月由立法局赶在回归前夕制定通过了《香港人权法案条例》。与此同时，一大批国际NGO组织被允许在香港设立分部，并通过措施开放了社会组织注册管理。
第二，回归以来政治体制“碎片化”程度加剧，且“否决玩家”领域更广、数量更大、互动更复杂。
回归以来的政治实践，有两大特点：其一，保持了形式上的“行政主导”，但引入了诸多拥有否决权的政治“玩家”;其二，中央在宪制层面植入了“主权者”，但受到“高度自治”承诺的制约，并无实际“管治权”。有行政主导之名，而无行政主导之实，有主权，而无治权，有法治而无权威，这在世界范围内都是一个罕见的政治奇景。
《基本法》虽然做出了大量有利于特首决策和施政的制度安排，但香港的政治体制总体看上去更像一个立法、行政与司法三权分立的政制架构，对政治发展产生关键作用的改革集中在立法领域。随着香港特区政府的成立，香港立法会由原港英统治者的立法咨询机构转变为香港市民的合法代议机构，虽然种种改革顺应了民主发展的潮流，但也使香港体制中增加了一个重要的否决机制，甚至成为社会层面民主大变革的“引擎”，这是香港体制趋向政治“碎片化”状态的关键。
表1列举了立法会回归以来选举办法的变化，根据《基本法》第68条的规定，全部议席由选举产生，每届任期为4年。《基本法》附件二规定了首三届立法会的组成方式，并规定逐届减少选举委员会选出的议席，这增加了香港泛民主派在立法机制中的参与机会。
应该说《基本法》的政制设计极富远见，尤其是提名委员会的安排，使香港免于陷入民粹主义的陷阱，但《基本法》的制定显然没有预料到回归以后政党政治发展对立法会的巨大影响。回归以来香港的政党政治发展极快，但同时却也极不成熟——政党有政策研究功能，但不以执政和政策制定为目标，因此现存政党内缺乏一套党内运行的立法-行政协调机制。同时，没有指导政党发展的意识形态纲领，易于使党团成员陷入无信的境地，没有产生政治人才的良好土壤。[5]特定政党政治影响下的香港立法会，既不同于议会民主制国家，也不同于总统制国家，当选议员与行政首脑之间既无政治契约关系，议员个人甚至也缺乏必要的党纲党纪约束。从分配机制来看，香港更无西方国家常见的“政治分赃制”，使支持施政的议员可以分享政府职位和资源，在香港现任54名政治委任制官员中，仅有4名拥有立法会议员履职背景。[6]当选议员既无参政功能，也无参政历练，因此现实中主要角色在于对特首施政实行审查与否决，“拉布运动”是“否决政治”最突出的表现，为否决而否决，使回归后的香港体制更趋政治碎片化。
回归以来，香港的政治文化也经历彻底转变。阶级之间以及阶级内部的利益纷争与张力日增，除了围绕政制改革以及其他政治议题所谓的“建制派”和“泛民主派”两大阵营的对垒以外，社会价值分歧也日益增加。围绕环保、规划、文化以及文物保护等具体议题，形成了各式各样的“主义”。使香港体制的“碎片化”程度不断加剧。政府施政，不仅需要面对政治领域立法会、区议会的否决权，还有来自经济领域地产寡头（重大利益集团）、一般工商业团体的压力。而社会领域的“否决玩家”更是蔚为壮观，既有“学民思潮”这类在“占中”运动中充当前哨的政治团体，也有在文化保育运动中摇旗呐喊的各类文化团体和新兴环保团体，还有面目繁多的“本土”力量登上政治舞台，令人眼花缭乱。
第三，香港公共行政体系至今保持较高效能，但呈现明显行政“碎片化”趋势。
香港有世界上一流的公共行政体系，其施政效率和清廉程度在世界银行、透明国际等国际组织排名中位居前列。自70年代起，在时任总督麦理浩的推动下，香港公共行政体系逐渐形成了自己的特点，这包括决策与执行体系的分离和细化，职位的清晰界定与部门间的高度分隔，法律对行政体制的规范，行政体制的高度程序化，以及透过广泛的咨询机制实现政治问题行政化。
凭借行政体制的这些优势，香港经济在70年代高速发展。回归后，香港基本延续了其法治与行政体制，将所有行政部门自上而下地划分为相对独立的“司-局-署（处）”。在行政哲学上，继续奉行低税制的政府，积极不干预主义的经济发展思维，以及由财政盈余引导的政策与公共服务改革。
回归不久，亚洲金融风暴爆发，社会安全福利与保障期待上升， “积极不干预主义”的管治哲学遭受冲击及挑战。港府为增强积极有效的施政能力，降低民主选举对行政体制的影响，果断废除了由港英殖民政府打造的“三级议会”模式中的“市政局”与“区域市政局”。为增强对全球化压力的回应，加强对市民和工商界的服务供给，特区政府还对行政体系进行了大幅调整，重点改革了介于政策层和服务执行层中间的政府决策局。
然而，回归以来香港的公民社会日趋成熟、活跃，立法会成为新兴政党的问政舞台，决策过程也无可避免地出现了政治角力与谈判，传统“行政吸纳”模式和旧有的咨询政治渐失实效，行政部门改革回应不了新冒起的公民社会参与要求。在这一背景下，2002年立法会通过高官问责制实施方案（“政治委任制度”），初衷在于加强政治问责，增强统筹决策能力，但在实际运行中，问责团队多数成员从体制外引进，许多高官实际既无领导决策经验，甚至对行政执行团队的运作也缺乏充分了解，因此大多数决策仍然是一个“自下而上”的过程，在政治--行政发生冲突时，往往会产生极高的沟通与信任成本，损害部门施政效率。[7]