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摘要 本文认为监督主体拥有的权力和权威不足以制约被监督者,甚至监督者的任免、调动、待遇升迁等权力都掌握在被监督者手中,监督者依附于被监督者的两难抉择和尴尬境遇,是“制度反腐”的一大困惑。
关键词 监督主体 制度反腐 被监督者
中图分类号:D630.9文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-199-02
腐败问题,不仅是当前很多政治、经济、社会问题的直接原因,它还动摇着中国共产党的执政基础。在如何反腐的问题上,理性地分析,中国目前反腐败面临的主要问题之一仍然是制度不健全,因此根治腐败的关键是推进制度建设。反腐倡廉制度建设要坚持中国共产党的绝对领导,就是要用中国化的马克思主义指导反腐倡廉制度建设的实践。改革开放30年来,我们坚持用中国化的马克思主义理论指导反腐倡廉的制度建设,以与时俱进的精神,积极探索反腐倡廉制度建设的工作规律。新阶段、新情况、新问题给反腐倡廉制度建设提出了新的挑战。在复杂多变的形势下,我们原来的工作思路和工作方法、原来比较有效的手段和措施有的已不适应新形势的要求。在现行的反腐倡廉制度体系中,有的制度“缺位”、有的制度“移位”、有的制度“错位”、有的制度“虚设”等,导致了某些方面、某些环节的“虚监”、“弱监”。
在新的历史条件下,我们必须用科学发展观统筹反腐倡廉的制度建设,在反腐倡廉制度建设中全面贯彻落实科学发展观,使反腐倡廉制度建设具有科学性、合理性和可操作性。
一、反腐倡廉制度建设的若干问题
(一)反腐倡廉制度建设的理念——仍是重“人治”、“德治”,而轻“法治”和“法制”
多少年来,我们设置、设计反腐倡廉制度时,一些缺少科学法则的观念,一直影响着反腐倡廉制度建设的质量。例如,那些“我们的干部绝大多数是好的”、“我们要信任干部,保护干部”、“要相信组织,相信政府”、“共产党员是特殊材料制成的”等论断时而成为我们反腐倡廉制度建设的理念。使我们的反腐倡廉过多地放在道德教育上,无形中重“人治”和“德治”而轻“法治”和“法制”建设。而对于制度本身存在的问题却重视不够。
在过去很长的一段时间,我们党的反腐倡廉斗争充满了“人治”色彩。由于没有严格的制度作保护,一个伟人的一言一行,在很大程度上决定了包括反腐败斗争在内的各项工作成败得失。过去大民主、群众运动的反腐倡廉斗争模式是“人治”的必然结果。按照马克思主义的经典理论——反腐倡廉,制度建设是根本。换句话说,制度缺陷是一切腐败的根源。由于我们是一党执政,内部监督太难,外部监督太软,陷入了同体监督的两难抉择。对西方资本主义国家“成功”的“法治”模式,我们总是习惯于用传统的思维方式对待之。我们在认识的误区上或多或少地影响着反腐倡廉制度设置、设计的合理性、科学性。
(二)反腐倡廉制度化的程度低
改革开放30年来,我们党始终坚持把制度建设贯穿于反腐倡廉的各个环节,以制度创新推动各项工作。中国的反腐倡廉制度是一个庞大的系统,其建设自然是一个庞大的系统工程。现行的反腐倡廉制度建设,有如下几点值得关注:其一,在全部反腐倡廉制度安排中,执政党内的反腐倡廉制度建设,存在明显的缺陷和不科学之处。比如,选举制度,干部选拔的程序,权力的监督机制特别是对一把手的监督等。其二,反腐倡廉制度建设的整体功能缺乏。例如“内部人的监督太虚”、“外部人的监督太弱”、没有形成党内党外反腐倡廉制度的互补、联动。其三,从现行的法律制度上看,我国在行政监督方面的有关法律法规还比较少。现有的法律法规只是笼统的规定了上级行政机关有监督下级行政机构的责任。立法是保障公民行使其权利、建立和完善行政监督体制的前提。但就目前而言,公民参与监督政府行为的有关制度与法律还存在制度化程度低的问题。由于立法的滞后,使得公民和社会组织在监督政府行为时,无法可依、缺乏足够的法律依据与法律手段。
就公民个人而言,在与腐败者作斗争时,总感到腐败者是那么“强大”,自己却那么“弱小”。由于我国社会普遍存在传统的“官管民”意识,使得出台的反腐倡廉文件也较多体现“官管民”的封建意识。
(三)“制度反腐”的主体机构缺乏相对的独立性
独立性是对党政监督的本质要求,而我国现行的党政监督机构往往缺乏相对独立性。现行党政监督体制中,行使监督的专门机构,如纪检监察部门,大都设在党政机关内部。
在领导体制上,这些部门受双重领导,既爱同级党政机关的领导,又受上级业务部门的领导。在双重领导体制下,专职监督机构受的牵制比较多,尤其是受制于执行权。
在组织上、监督机构的负责人,不是由同级党委、行政机关的领导成员兼任,就是由上级党委、行政机关任命。从而依附于同级党政机关。
在经济上,监督机构一般都是从同级行政部门那里领取活动经费、事业费、办公费、办案费、工资和奖金等。从而在经济上受制于人。
客观地讲,监督主体,拥有的权力和权威不足以制约被监督者,甚至监督者的任免、调动、待遇升迁等权力都掌握在被监督者手中,监督者依附于被监督者的两难抉择和尴尬境遇,是“制度反腐”的一大困惑。
(四)政府行政行为透明度和信息公开程度低
虽有党务公开、政务公开、公共财务公开的有关规定。但就其公开的内容和信息而言,“公开”的内容和信息还是太少。要提高监督的力度,先决条件就是要让党和政府的行为公开化,加大党务、政务、公共财务信息透明度。在政务方面,虽然已出台了《政府信息公开条例》,但具体的执行情况还不尽如人意。从政府运行机制来看,至今还没有一套相对完整而又行之有效的政务公开制度和政府官员个人财产申报制度,这使得公众无法深入参与管理政府事务,也无法持续监督政府官员的违法行为。从法律角度看,公民的知情权,是监督政府官员的先决条件,如果公民的知情权无法得到保障,制度反腐将先天不足。
(五)权力监督和制约机制不健全
我国现行的监督制度可分为三个层面。
第一个层面是党内监督,主体是党的纪律检查委员会;第二个层面是国家权力监督,主体分别是人大、行政机关中监察和审计部门、司法机关;第三个层面是社会监督,主体分别是公众、新闻机构、各民主党派和其他人民团体。
从理论上讲,“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,群众支持参与”的领导体制是好的。但这个领导体制所起的作用是非常有限的,而根本的缺陷就在于这个体制的各种监督是不对衬的,没有形成有效的联动监督与制约机制。一是在现行的监督、制约体系中,最有力、最权威的监督是自上而下的垂直监督,而自下而上监督却非常薄弱;二是权力结构中的内部监督相对较为严密,而外部监督却非常缺乏;三是某种程度上的主观随意性监督时而有之,重事后纠偏,轻事中、事前监督,更缺乏随机全程监督。按理,凡掌握有一定公共权力的人都是被监督对象,但对党政“一把手”的监督,长期以来都是“制度反腐”中,一直没有找到答案的难题。
二、反腐倡廉制度建设的若干构想
(一)树立反腐倡廉制度建设的科学发展理念
制度是人定的,树立反腐倡廉制度建设的科学发展理念,至关重要。在漫长的国家制度演变过程中。形成了一些具有普遍适用的价值理念。这些理念,是世界各国政治治理长期历史经验的总结,是人类政治智慧的结晶,是人类思想宝库中的共同财富,理应根据中国国情有选择的吸纳之,这是科学发展观本来之义;中国自身政治实践的成功部分,同样需要我们坚持并发扬光大,这也是科学发展观本来之义。
(二)确保监督主体的相对独立
加强反腐倡廉的制度建设,一个必不可少的环节就是要有专门相对独立的机构进行铁面无私的监督检查。实践证明,各级纪委在上级纪委和同级党委双重领导下对同级党委的监督有一定的局限性。为严肃纪检机关行使权力的权威性和强制性,增强“制度反腐”的力度,中纪委和中组部已向下级部门派驻机构并统一管理,中纪委和中组部已建立起有效的巡视制度,由上级纪委和组织部联合向下级党委派出巡视组并直接受上级纪委领导,这对监督权力运行和加强“制度反腐”有重大意义。为保证监督主体的权威性和相对独立性,就必须对监督主体现行的体制进行必要的改革,探索监督主体的垂直监督机制,建立从中央到地方的逐级巡视员制度,从而使制度反腐的主体能够对同级党政领导干部、特别是“一把手”实施有效的监督。
(三)确保党务、政务、公共财务有效信息的公开真正制度化
透明度是与腐败和一切不良行为做斗争的首要环节。对于公民社会而言,党务、政务、公共财务有效信息的公开化程度,在一定意义上决定了社会团体和公民参与反腐倡廉的深度。设想一下,一个信息不公开的政府,公众是无法参与到社会事务中去的,更无法有效地对政府行为的各个环节予以监督,反腐倡廉更无从谈起。要通过政府与公民间的互动,起到监督政府行为、提高政府办事效率的目的。首先,我们可以采取近几年公共管理改革中取得良好效果的电子政务方式,通过电子政务,公众可以迅速地了解政府机构的构成、职能、办事程序、公共政策等;公众也可以直接进行利益表达,提出对公共产品、公共服务的要求。其次,媒体的迅速发展对增强政府行政行为的透明度起到了积极的作用,新闻媒体常被看成是政治体制中的第四种权力。近几年的不少重大案件的真相被揭露、案件得到公正而迅速地处理与新闻媒体的介入密不可分。党务、政务、公共财务信息及时、有效的公开,这是一个需要制度化的问题。
(四)强化权力监督和制约
十七大报告提出:确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这是认识上的飞跃,腐败的过程主要发生于公共行政权力的运行过程中,要有效地制约权力,关键是对公共行政权力运行过程实施有效的监督调控。从国家制度学说的视角来看,监督是一个十分复杂的命题,关键有三点,即监督准、.监督什么、谁来监督。
监督谁?所有掌握公共权力的人都是被监督对象。《中国共产党党内监督条例》明确了党内监督的重点内容、主要制度和保障措施。
监督什么?也就是要回答监督的内容。权力主体是腐败行为的主导因素,必须将公共权力主体的产生和更替纳入法制化、公开化、程序化的轨道。
谁来监督,也就是要回答监督主体的问题,或者说通过哪些形式来进行监督。
为了强化权力的监督和制约,应从以下几方面努力:一是通过制定有关的法律法规,强化权力的监督制约;二是建立在党委统一领导下的联系制度,以便进行综合指导和协调;三是建立一个全方位多层次、强有力的监督网络,以便形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
总之,“制度反腐”应着力加强制度的系统性、法规性、可操作性的建设,使各项法规制度彼此衔接,从而发挥制度的整体合力;着力维护制度的权威性,使各项法规制度成为大家共同遵守的行为准则;着力改革创新,从而推进反腐倡廉制度建设的科学发展。
参考文献:
[1]中共中央、建立健全惩治和预防腐败本系,2008-2012年工作规划.人民日报.2008-06-23.
[2]建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实系纲要.人民网.
关键词 监督主体 制度反腐 被监督者
中图分类号:D630.9文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-199-02
腐败问题,不仅是当前很多政治、经济、社会问题的直接原因,它还动摇着中国共产党的执政基础。在如何反腐的问题上,理性地分析,中国目前反腐败面临的主要问题之一仍然是制度不健全,因此根治腐败的关键是推进制度建设。反腐倡廉制度建设要坚持中国共产党的绝对领导,就是要用中国化的马克思主义指导反腐倡廉制度建设的实践。改革开放30年来,我们坚持用中国化的马克思主义理论指导反腐倡廉的制度建设,以与时俱进的精神,积极探索反腐倡廉制度建设的工作规律。新阶段、新情况、新问题给反腐倡廉制度建设提出了新的挑战。在复杂多变的形势下,我们原来的工作思路和工作方法、原来比较有效的手段和措施有的已不适应新形势的要求。在现行的反腐倡廉制度体系中,有的制度“缺位”、有的制度“移位”、有的制度“错位”、有的制度“虚设”等,导致了某些方面、某些环节的“虚监”、“弱监”。
在新的历史条件下,我们必须用科学发展观统筹反腐倡廉的制度建设,在反腐倡廉制度建设中全面贯彻落实科学发展观,使反腐倡廉制度建设具有科学性、合理性和可操作性。
一、反腐倡廉制度建设的若干问题
(一)反腐倡廉制度建设的理念——仍是重“人治”、“德治”,而轻“法治”和“法制”
多少年来,我们设置、设计反腐倡廉制度时,一些缺少科学法则的观念,一直影响着反腐倡廉制度建设的质量。例如,那些“我们的干部绝大多数是好的”、“我们要信任干部,保护干部”、“要相信组织,相信政府”、“共产党员是特殊材料制成的”等论断时而成为我们反腐倡廉制度建设的理念。使我们的反腐倡廉过多地放在道德教育上,无形中重“人治”和“德治”而轻“法治”和“法制”建设。而对于制度本身存在的问题却重视不够。
在过去很长的一段时间,我们党的反腐倡廉斗争充满了“人治”色彩。由于没有严格的制度作保护,一个伟人的一言一行,在很大程度上决定了包括反腐败斗争在内的各项工作成败得失。过去大民主、群众运动的反腐倡廉斗争模式是“人治”的必然结果。按照马克思主义的经典理论——反腐倡廉,制度建设是根本。换句话说,制度缺陷是一切腐败的根源。由于我们是一党执政,内部监督太难,外部监督太软,陷入了同体监督的两难抉择。对西方资本主义国家“成功”的“法治”模式,我们总是习惯于用传统的思维方式对待之。我们在认识的误区上或多或少地影响着反腐倡廉制度设置、设计的合理性、科学性。
(二)反腐倡廉制度化的程度低
改革开放30年来,我们党始终坚持把制度建设贯穿于反腐倡廉的各个环节,以制度创新推动各项工作。中国的反腐倡廉制度是一个庞大的系统,其建设自然是一个庞大的系统工程。现行的反腐倡廉制度建设,有如下几点值得关注:其一,在全部反腐倡廉制度安排中,执政党内的反腐倡廉制度建设,存在明显的缺陷和不科学之处。比如,选举制度,干部选拔的程序,权力的监督机制特别是对一把手的监督等。其二,反腐倡廉制度建设的整体功能缺乏。例如“内部人的监督太虚”、“外部人的监督太弱”、没有形成党内党外反腐倡廉制度的互补、联动。其三,从现行的法律制度上看,我国在行政监督方面的有关法律法规还比较少。现有的法律法规只是笼统的规定了上级行政机关有监督下级行政机构的责任。立法是保障公民行使其权利、建立和完善行政监督体制的前提。但就目前而言,公民参与监督政府行为的有关制度与法律还存在制度化程度低的问题。由于立法的滞后,使得公民和社会组织在监督政府行为时,无法可依、缺乏足够的法律依据与法律手段。
就公民个人而言,在与腐败者作斗争时,总感到腐败者是那么“强大”,自己却那么“弱小”。由于我国社会普遍存在传统的“官管民”意识,使得出台的反腐倡廉文件也较多体现“官管民”的封建意识。
(三)“制度反腐”的主体机构缺乏相对的独立性
独立性是对党政监督的本质要求,而我国现行的党政监督机构往往缺乏相对独立性。现行党政监督体制中,行使监督的专门机构,如纪检监察部门,大都设在党政机关内部。
在领导体制上,这些部门受双重领导,既爱同级党政机关的领导,又受上级业务部门的领导。在双重领导体制下,专职监督机构受的牵制比较多,尤其是受制于执行权。
在组织上、监督机构的负责人,不是由同级党委、行政机关的领导成员兼任,就是由上级党委、行政机关任命。从而依附于同级党政机关。
在经济上,监督机构一般都是从同级行政部门那里领取活动经费、事业费、办公费、办案费、工资和奖金等。从而在经济上受制于人。
客观地讲,监督主体,拥有的权力和权威不足以制约被监督者,甚至监督者的任免、调动、待遇升迁等权力都掌握在被监督者手中,监督者依附于被监督者的两难抉择和尴尬境遇,是“制度反腐”的一大困惑。
(四)政府行政行为透明度和信息公开程度低
虽有党务公开、政务公开、公共财务公开的有关规定。但就其公开的内容和信息而言,“公开”的内容和信息还是太少。要提高监督的力度,先决条件就是要让党和政府的行为公开化,加大党务、政务、公共财务信息透明度。在政务方面,虽然已出台了《政府信息公开条例》,但具体的执行情况还不尽如人意。从政府运行机制来看,至今还没有一套相对完整而又行之有效的政务公开制度和政府官员个人财产申报制度,这使得公众无法深入参与管理政府事务,也无法持续监督政府官员的违法行为。从法律角度看,公民的知情权,是监督政府官员的先决条件,如果公民的知情权无法得到保障,制度反腐将先天不足。
(五)权力监督和制约机制不健全
我国现行的监督制度可分为三个层面。
第一个层面是党内监督,主体是党的纪律检查委员会;第二个层面是国家权力监督,主体分别是人大、行政机关中监察和审计部门、司法机关;第三个层面是社会监督,主体分别是公众、新闻机构、各民主党派和其他人民团体。
从理论上讲,“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,群众支持参与”的领导体制是好的。但这个领导体制所起的作用是非常有限的,而根本的缺陷就在于这个体制的各种监督是不对衬的,没有形成有效的联动监督与制约机制。一是在现行的监督、制约体系中,最有力、最权威的监督是自上而下的垂直监督,而自下而上监督却非常薄弱;二是权力结构中的内部监督相对较为严密,而外部监督却非常缺乏;三是某种程度上的主观随意性监督时而有之,重事后纠偏,轻事中、事前监督,更缺乏随机全程监督。按理,凡掌握有一定公共权力的人都是被监督对象,但对党政“一把手”的监督,长期以来都是“制度反腐”中,一直没有找到答案的难题。
二、反腐倡廉制度建设的若干构想
(一)树立反腐倡廉制度建设的科学发展理念
制度是人定的,树立反腐倡廉制度建设的科学发展理念,至关重要。在漫长的国家制度演变过程中。形成了一些具有普遍适用的价值理念。这些理念,是世界各国政治治理长期历史经验的总结,是人类政治智慧的结晶,是人类思想宝库中的共同财富,理应根据中国国情有选择的吸纳之,这是科学发展观本来之义;中国自身政治实践的成功部分,同样需要我们坚持并发扬光大,这也是科学发展观本来之义。
(二)确保监督主体的相对独立
加强反腐倡廉的制度建设,一个必不可少的环节就是要有专门相对独立的机构进行铁面无私的监督检查。实践证明,各级纪委在上级纪委和同级党委双重领导下对同级党委的监督有一定的局限性。为严肃纪检机关行使权力的权威性和强制性,增强“制度反腐”的力度,中纪委和中组部已向下级部门派驻机构并统一管理,中纪委和中组部已建立起有效的巡视制度,由上级纪委和组织部联合向下级党委派出巡视组并直接受上级纪委领导,这对监督权力运行和加强“制度反腐”有重大意义。为保证监督主体的权威性和相对独立性,就必须对监督主体现行的体制进行必要的改革,探索监督主体的垂直监督机制,建立从中央到地方的逐级巡视员制度,从而使制度反腐的主体能够对同级党政领导干部、特别是“一把手”实施有效的监督。
(三)确保党务、政务、公共财务有效信息的公开真正制度化
透明度是与腐败和一切不良行为做斗争的首要环节。对于公民社会而言,党务、政务、公共财务有效信息的公开化程度,在一定意义上决定了社会团体和公民参与反腐倡廉的深度。设想一下,一个信息不公开的政府,公众是无法参与到社会事务中去的,更无法有效地对政府行为的各个环节予以监督,反腐倡廉更无从谈起。要通过政府与公民间的互动,起到监督政府行为、提高政府办事效率的目的。首先,我们可以采取近几年公共管理改革中取得良好效果的电子政务方式,通过电子政务,公众可以迅速地了解政府机构的构成、职能、办事程序、公共政策等;公众也可以直接进行利益表达,提出对公共产品、公共服务的要求。其次,媒体的迅速发展对增强政府行政行为的透明度起到了积极的作用,新闻媒体常被看成是政治体制中的第四种权力。近几年的不少重大案件的真相被揭露、案件得到公正而迅速地处理与新闻媒体的介入密不可分。党务、政务、公共财务信息及时、有效的公开,这是一个需要制度化的问题。
(四)强化权力监督和制约
十七大报告提出:确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这是认识上的飞跃,腐败的过程主要发生于公共行政权力的运行过程中,要有效地制约权力,关键是对公共行政权力运行过程实施有效的监督调控。从国家制度学说的视角来看,监督是一个十分复杂的命题,关键有三点,即监督准、.监督什么、谁来监督。
监督谁?所有掌握公共权力的人都是被监督对象。《中国共产党党内监督条例》明确了党内监督的重点内容、主要制度和保障措施。
监督什么?也就是要回答监督的内容。权力主体是腐败行为的主导因素,必须将公共权力主体的产生和更替纳入法制化、公开化、程序化的轨道。
谁来监督,也就是要回答监督主体的问题,或者说通过哪些形式来进行监督。
为了强化权力的监督和制约,应从以下几方面努力:一是通过制定有关的法律法规,强化权力的监督制约;二是建立在党委统一领导下的联系制度,以便进行综合指导和协调;三是建立一个全方位多层次、强有力的监督网络,以便形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
总之,“制度反腐”应着力加强制度的系统性、法规性、可操作性的建设,使各项法规制度彼此衔接,从而发挥制度的整体合力;着力维护制度的权威性,使各项法规制度成为大家共同遵守的行为准则;着力改革创新,从而推进反腐倡廉制度建设的科学发展。
参考文献:
[1]中共中央、建立健全惩治和预防腐败本系,2008-2012年工作规划.人民日报.2008-06-23.
[2]建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实系纲要.人民网.