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[摘 要]
数字全球化在造福人类的同时也引发全球性数字治理难题。中国政府总结国内数字建设经验，提出了全球数字治理的中国方案。中国全球数字治理观以构建“数字命运共同体”为基本目标，坚持“以人为中心”和“基于事实”的价值基础，以秉持多边主义、兼顾安全发展、坚守公平正义为基本原则。为实现全球数字治理的目标与价值，中国政府倡导和参与了一系列全球数字治理实践，为推进全球数字治理进程，打造“数字命运共同体”做出了积极贡献。
[关键词]全球数字治理;“数字命运共同体”;“数字丝绸之路”
[中图分类号]D61
[文献标识码]A
[文章编号]1674-0599（2021）04-0099-09
[收稿日期]2021-06-15
[作者简介]曲鹏飞（1986—），男，山东烟台人，博士，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院国际关系和“一带一路”研究所讲师，研究方向为全球治理、中国海外利益。
[基金项目]
本文系国家社科基金青年项目“国际战略与中国解决陆地领土争端关系研究”（立项批准号：19CGJ006）、北京市社会科学基金青年学术带头人项目“中国全球数字治理思想研究”和中共中央党校（国家行政学院）创新工程项目“‘一带一路’建设重大问题研究”的阶段性研究成果。
党的十八大以来，面对百年未有之大变局，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，中国就加强全球治理、推动全球治理体系变革提出了一系列新理念、新论断和新观点，形成了兼具世界价值、中国特色和时代特征的全球治理思想。[1]P21中国的全球数字治理思想是中国全球治理思想中的重要组成部分，它直面各国关切的数字安全风险与治理难题，在全球治理中提供正能量，增加確定性，注入新动力，是中国履行大国国际责任的重要体现。
一、中国参与全球数字治理的时代背景
当前，新一轮科技革命加速演进，以“互联网+”“智能+”为代表的数字经济蓬勃发展，驱动全球经济、社会加速向数字化转型。人类社会正在进入以数字化生产力为主要标志的全新历史阶段，世界主要国家都把数字化作为经济发展和技术创新的重点，能不能适应和引领数字化发展，成为决定大国兴衰的一个关键。[2]P244在数字化驱动下，新一轮全球化蓬勃发展，成为拉动世界经济增长、推动国际交流的强大动能。与此同时，全球数字领域发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题日益凸显。国家和地区间的“数字鸿沟”不断拉大。各国在数据保存、平台管理、网络安全等数字治理问题上的分歧日益尖锐。数字化在推动新一轮全球化的同时，也产生了新一轮的全球问题，深化全球数字治理合作，成为各国的必然选择。中国参与全球数字治理正是对这一宏大时代背景的回应。
（一）数字全球化成为新一轮全球化的重要特征
伴随新一轮科技革命、产业革命的深入发展，以数字化为特征的新一轮全球化正方兴未艾，成为推进全球商贸往来、文化交流和互联互通的驱动力。数字全球化通过开放式创新平台和全球协作网络为人类经济社会创造了更多发展机遇。数字经济成为世界经济发展的新动能，成为继农业经济、工业经济之后的人类第三种经济社会发展形态。数字经济是以数字化的知识和信息作为关键的生产要素，以数字技术为核心驱动力，以现代信息网络为重要载体，通过数字技术与实体经济深度融合，不断提高数字化、网络化、智能化水平，加速重构经济发展与治理模式的新兴经济形态。[3]新冠肺炎疫情暴发后，以电子商务、在线教育、远程医疗、远程办公等新模式、新业态为代表的数字经济加速发展，成为疫情之下支撑全球经济发展的中坚力量和各国实现经济复苏的关键抓手。此外，流动的数据正成为连接世界的全新载体。世界每时每刻都在生产大量的数据，截至2020年，全球移动互联网用户已达到35亿，数字经济规模占全球GDP比重已超过15%。全球数据爆发增长、海量集聚，正在成为各国经济发展和产业革新的动力源泉。[4]以大数据、物联网、人工智能为核心的数字化浪潮席卷全球，数据日益成为基础性战略资源和生产要素，为人类社会的发展创造价值。在数字经济时代，数据通过网络跨越边境传输、处理日益频繁，由此产生了“跨境数据流动”问题，及跨越国家或地区的个人数据或非个人数据的传输、存储和应用。[5]P27数据的跨境流动改变了多个行业和领域的关键流程，推动了跨产业、跨区域创新协同和全球战略协作，但也引发了各国围绕网络空间和数据资源展开的战略竞争。[6]PP28-29数据主权保护、数据生产要素价值实现、数据安全及个人隐私保护成为挑战各国法律体系和全球治理规则的重要议题。
（二）数字全球化引发的全球性挑战日益凸显
进入数字时代，以人工智能、大数据等技术为代表的数字技术使人们处理信息的能力和速度大幅提升，引发了生产力的系统性变革，在造福人类的同时也带来了数字化时代的种种不确定性，引发了种种数字治理难题。一是数字技术的发展速度已呈现超越人类治理能力的发展态势。数字化时代互联网、人工智能和生物科技的结合将彻底变革人类社会，甚至改变人类的身体和心智，但当前各国的数字治理水平明显滞后。[7]P339数字化时代，市场的力量具有盲目性。科技巨头技术巨头可以凭借专利制度，长期保持持市场垄断地位，限制了其他初创企业的创新基础。新技术企业发展与互联网经济出现了明显的“头部固化”趋势。[8]PP43-44许多国家的政府监管无法切中要点，政策和监管水平，明显滞后于数字技术和社会实践发展速度，产生一系列新的问题和现象。二是数字技术的迅速发展拉大了既有的“数字鸿沟”（Digital Divide），还引发了新的“创新鸿沟”（Innovation Divide）。[9]P206数字技术的发展日新月异，发展中国家国家不仅面临着物质层面的差距，还面临创新能力层面的巨大挑战。在数字化时代，发达国家可以从数字技术创新及商业化应用中获得巨大收益，而发展中国家则要为使用数字技术专利支付巨额的费用。这种技术创新者与非创新者之间的创新鸿沟比以往物质层面的“数字鸿沟”更为明显。一些学者甚至断言，数字技术领先的国家有条件利用数据这一开放资源对其他国家实施政治控制和经济掠夺。数字技术强国不需要武器，只需利用数据和算法就可以实现对数字技术弱国的控制与殖民。[10]P4-11人类越来越关注数字化对政治、经济和社会生活带来的种种不确定性，数字全球治理的领域和方式亟待扩展。 （三）美国主导的数字霸凌和科技霸凌日益成为阻碍数字技术发展、危害数字安全的重要障碍
美国在数字技术、网络情报搜集和监控能力上拥有明显的技术优势，并且凭借这一优势建立了完备的国家战略体系。在安全领域，美国情报部门长期通过“棱镜（Prism）”“上行（Upstream）”“天网（Skynet）”等项目搜集、处理、整合他国通讯基础设施数据和通信信息，窃听窃取他国用户通话内容、电子邮件和社交媒体信息。[11]PP72-75在经济领域，特朗普执政时期提出清洁网络（Clean Network）计划，以保护公民和公司敏感信息为由，对中国等国家的数字产业实施精准打击，实质是建立全球信息产业供应链的非关税壁垒，建立基于国别和身份的歧视性市场准入控制。其最终目的是在网络空间构建支配型秩序，对威胁美国数字霸权的国家和企业进行常态化打压。[12]拜登上台后，一方面強化数字技术投入，强调“建立覆盖全球的网络安全能力”;另一方面以反对“数字威权主义”为旗帜，建立与美国站在同一阵线的“民主联盟”，动员各国共同应对“全球网络威胁”。其实质是推动形成符合美国利益且具有排他性的技术版图，继续打压中国高科技企业海外经营活动，加速中美高科技“脱钩”的步伐。美国政府主张“技术脱钩”和“技术军备竞赛”，建立排他性的全球数字治理模式，建立新型的“数字铁幕”。美国的数字霸权行径使得世界更迫切地需要一个公平正义的全球数字治理架构。
二、中国参与全球数字治理的基本内涵
党的十八大以来，中国共产党和中国政府基于中国特色社会主义建设基本方略和数字治理实践，提出了中国特色的全球数字治理思想，践行了“坚持合作、不搞对抗，坚持开放、不搞封闭，坚持互利共赢、不搞零和博弈，反对霸权主义和强权政治”[13]的外交理念，弘扬了“和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值”[13]，为全球数字治理提供了中国智慧。
（一）以构建“数字命运共同体”为基本目标
构建人类命运共同体理念是习近平外交思想的核心和精髓，已成为新时代坚持和发展中国特色社会主义的外交方略。[4]P94党的十八大以来，习近平总书记在多个重要会议和国际场合，从政治、安全、经济、文化、生态这五个方面集中而系统地阐述了中国关于构建人类命运共同体的总体布局、基本要求和实现路径。对一些当今世界发展的前沿问题、关键问题、“管总”问题，习近平总书记也进行了深入的思考和解答，先后提出“海洋命运共同体”“核安全命运共同体”“人类卫生健康共同体”“人与自然生命共同体”等新倡议，进一步丰富和完善了人类命运共同体理念的内涵。推进平衡普惠的全球发展治理，既是构建人类命运共同体的内在要求，也是实现共同繁荣的必由之路。[15]P29以构建人类命运共同体思想指导全球治理新格局，标志着人类命运共同体理念随着对时代特征和世界大势的精准把握，逐渐走深走实，在新时代背景下有了新的跨越和发展。
在全球数字治理领域，中国的根本目标是推动各国及各利益攸关方“共同推进全球数字治理，共同打造数字命运共同体”。[4]对“数字命运共同体”的理解，有学者从哲学的角度认为数字命运共同体是指数字由自然空间形态转变为社会空间形态，形成虚幻的共同体。[16]P42也有学者从文化角度提出数字命运共同体是数字科技时代人的全面解放和人类文明可行的思想基础和实践平台。[17]P149笔者认为，数字命运共同体是数字化发展到一定程度的时候产生的一种治理理念。这种理念主张数字化是全球未来的发展方向，数字技术创新是经济和社会增长的关键。人类必须将数字技术和由此产生的数据联动起来使数字技术和数据的价值最大化，整合为有助于人类社会发展的全新方式与功能。
首先，数字化是人类社会发展的必然走向。习近平总书记明确指出，“数字经济是亚太乃至全球未来的发展方向。”[18]数字经济和数字技术的发展迅猛，正深刻重塑世界格局和人类社会面貌。面对数字经济时代的到来，不能搞封闭脱钩发展，更不能人为干扰市场。其次，要完善数字治理规则，确保数字技术和数据的安全有序利用。新技术的推广和使用必然同时带来正面和负面效应，对数字技术给人类带来的数据安全、数字鸿沟、个人隐私、道德伦理困扰。中国主张支持联合国就此发挥领导作用，携手打造开放、公平、公正、非歧视的数字发展环境，[19]并提出愿意以《全球数据安全倡议》为基础，与各方共同探讨并制定全球数字治理规则。第三，要促进数字技术的普及和推广，使其服务于全人类的共同利益。中国积极主张促进数字技术传播和运用，加强数字基础设施建设，消除数字鸿沟。在亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议上，习近平总书记宣布中国将向世界分享智慧城市指导原则，为创新城市发展提供样板。中国将推动各方分享数字技术抗疫和恢复经济的经验，为亚太经济复苏注入新动力，并将举办数字减贫研讨会，发挥数字技术优势，助力亚太地区消除贫困事业。[20]中国旨在通过推广数字技术，弥合不同收入人群、不同地区间的数字鸿沟，努力实现优质资源为人类社会所共享。
（二）秉持“以人为中心”和“基于事实”的价值基础
中国全球数字治理思想充分体现了中国特色和中国风格，具有深刻的价值基础。
2021年1月，习近平总书记在世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上正式提出：“要秉持以人为中心、基于事实的政策导向，探讨制定全球数字治理规则。”[21]正式明确“以人为中心”和“基于事实”作为中国参与全球数字治理的价值基础。
其一，中国全球数字治理思想秉持“以人为中心”的价值基础。“以人为中心”是中国共产党和中国政府治国方针理论中“以人民为中心的发展思想”的自然延伸。2015年10月，党的十八届五中全会强调：“必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”。[22]P789从这一立场出发，科技创新作为提高社会生产力的战略支撑，必须以实现好、维护好、发展好人民根本利益为前提。2018年5月，习近平总书记提出：“要把满足人民对美好生活的向往作为科技创新的落脚点，把惠民、利民、富民、改善民生作为科技创新的重要方向。”[23]P249在全球治理问题上，中国也一贯主张抓住新一轮科技革命和产业变革的历史机遇，加强各国在数字经济等领域的交流合作，“使科技创新成果更好造福各国人民”[24]。 在全球数字治理领域，中国坚持“以人为本、科技向善，缩小数字鸿沟，实现共同繁荣”[25]，这与联合国信息社会世界峰会确定的“建设以人为本、面向发展、包容性的信息社会”目标高度契合。全球数字治理的最终目的是为了造福世界人民。中国提倡积极向广大发展中国家提供网络安全能力建设援助，包括技术转让、关键信息基础设施建设和人员培训等，将“数字鸿沟”转化为数字机遇，[26]积极推动双边、区域和国际发展合作，让更多发展中国家和人民共享数字技术带来的发展机遇。在全球数字治理过程中要特别关注“数字经济给就业、税收以及社会弱势群体带来的挑战”，[18]加强对老年人、残疾人、妇女、儿童等弱势群体的支持和帮助，提高弱势群体的数字技能，促进公众数字素养的普及和提升。中国主张数字技术可以通过推动经济社会更平衡更充分发展造福全人类。一方面，数字技术可以构建开放型世界经济，促进产品、服务、流程、组织和商业模式的创新，促进各国互联互通和全要素生产率提升，实现包容和可持续发展，增加就业与财富，切实解決国际和地区间的发展不平衡问题，确保各阶层、各群体从网络发展机遇中均衡获益，让全人类共享数字技术的发展红利，为落实联合国2030可持续发展议程做出了积极贡献。另一方面，对数字技术带给人类的道德伦理困惑及对隐私权等公民权益的侵害高度重视，中国主张支持联合国大会及人权理事会对数字技术带来的人权保护问题进行讨论，尊重和保护网络空间个人隐私和权益的实践，推动达成网络空间个人信息安全保护原则。
其二，中国全球数字治理思想秉持“基于事实”的价值基础。实事求是是中国共产党人世界观、方法论的基石及中国革命和建设的理论基点。坚持实事求是，就是坚持一切从实际出发来研究和解决问题，坚持理论联系实际来制定和形成指导实践发展的正确路线方针政策，坚持在实践中检验真理和发展真理。[27]坚持实事求是在中国外交思想上的体现就是坚持独立自主的和平外交政策，就是“根据事情本身的是非曲直决定自己的立场和政策，秉持公道，伸张正义，尊重各国人民自主选择发展道路的权利，绝不把自己的意志强加于人，也绝不允许任何人把他们的意志强加于中国人民”。[28]党的十八大以来，中国政府推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。在处理国际和地区事务，主张“根据事情本身的是非曲直决定立场和政策，说公道话，办公道事”[29]，坚持“以事实为依据”，“不能戴着有色眼镜观察对方”[30]。
在全球数字治理领域，中国主张应在各方普遍参与的基础上，达成反映各国意愿、尊重各方利益的全球数字治理规则。一方面，要理解各国在发展数字经济、推进数字技术中处于不同的发展阶段，形成不同的利益诉求，在治理过程中求同存异，求得最大公约数。习近平总书记指出：“各国虽然国情不同、互联网发展阶段不同、面临的现实挑战不同，但推动数字经济发展的愿望相同、应对网络安全挑战的利益相同、加强网络空间治理的需求相同。各国应深化务实合作，走出一条互信共治之路，让网络空间命运共同体更具生机活力。”[31]中国主张在相互尊重、平等互利基础上，加强对话合作，把数字技术用于促进经济社会发展、国际和平与稳定和人类福祉。另一方面，中国坚决反对“数字霸权”和单边主义，反对以政治立场划线，限制正常信息通信技术发展与合作，打压高技术企业发展，人为割裂技术、产业和市场，搞所谓“平行体系”。中国主张国家间应该尊重彼此自主选择数字发展道路、网络管理模式、互联网公共政策和平等参与数字治理的权利，不干涉他国内政，不从事、纵容或支持危害他国国家安全的网络活动。中国坚持在联合国框架内制定各方普遍接受的数字国际规则，构建符合大多数国家意愿和利益的数字治理新秩序。
（三）遵循“秉持多边主义、兼顾安全发展、坚守公平正义”的基本原则
中国的全球数字治理思想聚焦数字时代的发展与安全问题和由此引发的新的治理需求。中国政府在全球数字治理研讨会上的主旨发言明确提出，“全球数字治理应当遵循秉持多边主义、兼顾安全发展、坚守公平正义三原则”，[4]指明了中国推动全球数字治理奉行的基本原则。
第一，秉持多边主义。协商合作是新中国外交的最鲜明的风格之一。长期以来，中国推动和维护以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序，推进多边主义外交理论和实践创新，为多边主义发展注入了持续活力。习近平总书记指出，21世纪的多边主义既要坚持多边主义的核心价值和基本原则，也要立足世界格局变化，“在广泛协商、凝聚共识基础上改革和完善全球治理体系”[20]。中国主张在全球治理过程中坚决维护以联合国宪章宗旨为核心的国际制度体系，推进多边机制改革，搭建新型多边合作平台。[32]在全球数字治理问题上，中国一贯主张共商、共建、共享是解决全球数字治理赤字的正确出路。[4]中国坚持在联合国框架下制定各国普遍接受的网络空间国际规则，维护网络空间的安全、稳定与繁荣。同时，充分发挥政府、国际组织、互联网企业、技术社群、民间机构、公民个人等多方主体作用，加强沟通与协作，构建全方位、多层面的治理架构。[33]2020年，在联合国成立75周年之际，中国政府正式提出要建立“在联合国框架内制定各方普遍接受的网络空间国际行为准则”，应对数据安全的风险和挑战，达成反映大多数国家意愿和利益的全球数字治理规则。[34]各国政府和企业应共同践行多边主义，担当数字时代的全球责任，实现合作共赢、共同发展。
第二，兼顾安全与发展。党的十八大以来，中国秉持总体国家安全观，把安全贯穿于发展各领域和全过程，防范和化解影响发展的重大风险。2014年2月，习近平总书记提出，在网络安全和信息化工作中，“要处理好安全和发展的关系”，做到“以安全保发展、以发展促安全”[35]P198。此后，习近平总书记还在网络安全和信息化工作座谈会及中共中央政治局第三十六次集体学习等多个场合反复阐释这一观点，其核心含义是互联网和信息化等数字技术是一柄“双刃剑”，必须坚持安全与发展相辅相成。“安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进。”[36]在推进网络强国和数字中国的建设中，发展是第一要务，安全是第一责任，兼顾安全与发展是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。2014年3月，习近平总书记在第三届核安全峰会上提出“要秉持为发展求安全、以安全促发展的理念，让发展和安全两个目标有机融合”[34]P254，首次将“发展和安全并重”的安全观升格为中国的全球治理观。2015年12月，习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上正式提出“发展和安全并重”的全球网络治理观，指出，“安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮。安全是发展的保障，发展是安全的目的”[37]P175。中国愿同各国一道，以对话管控分歧，推动制定网络空间治理规则，共同维护网络空间和平安全。随着数字技术和实体经济的日益融合发展，数字经济蓬勃发展，中国政府在2020年提出的《全球数据安全倡议》中正式呼吁各国秉持发展和安全并重的原则，平衡处理技术进步、经济发展与保护国家安全和社会公共利益的关系。[38]具体来说，就是要找准发展与安全的平衡点，既不能以标榜“市场自由化”“信息自由化”为由回避安全监管，任由数字技术和数字平台危害国家主权与安全，也不能因追求绝对安全牺牲创新活力、放弃数字红利。必须坚持全局和长远视角，实现持久和平和共同繁荣。 第三，坚守公平正义。推动构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系是中国特色大国外交的鲜明旗帜。中国主张在国际关系中要守望相助、贫富共同发展，维护世界各国尤其是发展中国家的正当合法权益。在全球治理中，各国都应该依法行使权利，反对歪曲国际法和“双重标准”，反对以“法治”之名行侵害他国正当权益、破坏和平稳定之实。[39]在数字技术竞争日趋激烈的背景下，美国为确保在技术竞争中获得领先，将维护“数字霸权”作为维持和巩固世界霸权的重要支柱。美国主导的数字治理试图将国家利益隐藏在意识形态旗帜下，突出其战略和道义层面的合法性，将新兴技术治理“安全化”和“意识形态化”。[40]中国主张维护数字安全应以事实和法规为依据，反对把数据安全问题政治化，干扰和阻碍全球数字合作与发展。在《全球数据安全倡议》中，中国提出制定公平公正的数字安全全球规则，维护开放、公正、非歧视性的营商环境。同时，中国积极主张在数字全球治理过程中保障发展中国家的发展权益和空间，推动解决全球“数字赤字”问题。各国应积极推动双边、区域和国际发展合作，特别是应加大对发展中国家在网络能力建设上的资金和技术援助，帮助他们抓住数字机遇，跨越“数字鸿沟”。
三、中国参与全球数字治理的基本路径
针对全球数字治理问题中的基础设施建设、网络空间规则和跨境数据管理三大难题，中国政府提出了中国方案，取得丰硕成果。
（一）推动建设“数字丝绸之路”
“一带一路”倡议着眼于促进各国之间深化合作，破解世界发展难题，推动全球治理体系改革，推动开放、包容、普惠、平衡、共赢的经济全球化。2017年5月14日，习近平在北京举行的“一带一路”国际合作峰会上，提出要建设21世纪的“数字丝绸之路”。[41]P1842018年3月，中国政府制定了《推动共建“一带一路”的愿景与行动》，进一步细化了数字丝绸之路的落实与实施。数字丝绸之路以平等为基础，以开放为特征，以信任为路径，以共享为目标，与和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神相通。[42]打造“数字丝绸之路”就是通过以数字化知识、技术和商业模式作为生产要素，以建设信息网络及相关基础设施作为载体，促进“一带一路”沿线国家更高层次的互联互通，从而强化沿线区域的资源整合，优化经济发展模式和国际合作效能，为进一步落实“一带一路”倡议提供新的发展路径。[43]数字丝绸之路建设源自中国政府对全球科技发展态势的认识，着眼于世界经济发展未来，对接“一带一路”倡议及其他发展规划，倡导各国抓住新工业革命特别是新兴数字经济的机遇，从科技创新中获益。中国将与参与“一带一路”建设的各国一道加强在人工智能、纳米技术、量子计算机等前沿领域合作，推动大数据、云计算、智慧城市建设，连接成21世纪的数字丝绸之路。[44]从经济角度而言，数字丝绸之路是带动区域多个产业的产能合作、促使区域经济结构更加优化的重要举措。从社会发展角度而言，数字丝绸之路可以覆盖经济、社会、文化等多个领域，提供多样化和长期性的公共产品供给。[45]经过5年多的建设，数字丝绸之路建设在合作机制上，建成中阿、中欧、中非、中国—东盟等多边信息通信技术合作机制。在数字基础设施领域，大湄公河次区域信息高速公路、东非信息高速公路、中巴跨境光缆项目、中阿“法扎巴德—瓦罕走廊—喀什光缆网络项目”等互联互通项目稳步推进。在跨境电子商务领域，数字贸易已经成为全球经济增长的动力引擎，尤其在新冠疫情爆发以后，“丝路电商”建设不断提速。截至2021年4月，中国已与五大洲22个国家建立双边电子商务合作机制，极大助力了沿线各国经济与社会恢复发展。中国商务部鼓励地方政府因地制宜参与“丝路电商”地区合作规划、建立专项工作机制，以推进“丝路电商”为切入点，以双边和区域合作促规则制定，推动建立互利共赢、公开透明的数字经济国际规则标准体系，[46]深化互利互惠的合作机制。
（二）推动构建“网络空间命运共同体”
网络空间是由多个数字网络所组成的以存储、修改和交流信息为目的的人际互动域。其要素包括计算机、计算机系统、网络及软件、计算机数据、内容数据、流量数据以及用户等。[47]早期的网络空间治理仅限于互联网域名系统（DNS）的协调与分配，是由高度专业化的专家团队参与的技术管理。[48]P7随着信息技术的飞跃式发展，各国政治、经济、社会、军事、科技乃至个人日常生活与网络空间的交融越来越紧密，正日益催生“一切皆由网络控制”“谁控制网络空间谁就能控制一切”的法则。[49]P1472015年12月，习近平总书记在第二届世界互联网大会上提出：“各国应该加强沟通、扩大共识、深化合作，共同构建网络空间命运共同体。”[36]P173此后，习近平总书记多次强调推进网络空间全球治理，努力推动构建网络空间命运共同体。
中国关于网络空间的政治主张及其治理方案，为构建网络空间命运共同体作出了积极贡献。2017年3月，中国外交部和国家互联网信息办公室发布《网络空间国际合作战略》，提出中国参与网络空间国际合作的和平、主权、共治、普惠四大基本原则、六大战略目标和九项行动计划。[25]2019年10月，世界互联网大会组委会发布《携手构建网络空间命运共同体》概念文件，全面阐释了“构建网络空间命运共同体”理念的时代背景、基本原则、实践路径和治理架构。[50]2020年11月，世界互联网大会组委会发布《携手构建网络空间命运共同体行动倡议》，该倡议遵循习近平总书记提出的关于网络空间治理的“四项原则”“五点主张”，提出了推动构建网络空间命运共同体的20项行动倡议，呼吁网络空间治理各方坚持共商共建共享的全球治理观，将网络空间建设成为造福全人类的发展共同体、安全共同体、责任共同体、利益共同体。[24]该倡议还特别提出利用信息通信技术和数字技术应对新冠疫情、自然灾害等突发公共事件，携手创造人类更加美好的未来。
（三）推动实施《全球数据安全倡议》
当前，数字经济已经成为世界经济的重要组成部分。数字经济需要通过数据积累来壮大规模，数据跨境流动是数字经济发展的必然结果。要最大程度地释放数据的价值，需要为数据跨境流动创造合理有序的环境。当前，数据跨境流动的難点有两个：一是数据主权问题;二是数据安全问题。前者涉及数据所有权的归属，后者涉及信息隐私权的保护。[51]P3各国对数据跨境流动规则的探索目前还处于起步阶段，对于跨境数据的治理要充分考虑传统国际关系规则和各国网络安全实践，平衡数据的自由流动与规则保护。2020年9月，中国提出《全球数据安全倡议》，以此为基础同世界各国探讨和制定全球数字治理规则。该倡议聚焦关键基础设施和个人信息保护、企业境外数据存储和调取、供应链安全等重大问题，就政府和企业在数据安全领域的行为规范提出建设性的解决思路与方案，成为数据安全领域世界上首份国际倡议。[52]中国希望以此倡议为数据治理规则提供蓝本，推动各方积极参与维护跨境数据安全，促进数字经济健康可持续发展。中国在该倡议中提出的核心诉求包括：反对利用信息技术破坏他国关键基础设施或窃取重要数据;采取措施防范制止利用信息技术侵害个人信息，反对滥用信息技术从事针对他国的大规模监控;鼓励并尊重企业自主决定数据存储地，不得强制要求本国企业将境外数据存储在境内;未经他国允许不得直接向企业或个人调取境外数据;企业不得在产品和服务中设置后门。这些诉求已经成为中国政府全球治理倡议的重要组成部分写进了《中国关于联合国成立75周年立场文件》。相较于鼓吹数据跨境流动“绝对自由”的数据霸权主义和以保护数据隐私为由限制数据跨境流动的“数据壁垒”思想，中国在跨境数据流动治理过程中对“国家—社会—企业”三层治理主体的利益都有充分考量，既重视数据主权与数据安全，也重视社会基本价值的存续和高科技公司发展的实际需要，[53]P167-170在当前这一数据跨境流动治理的规则塑造关键期，为全球数字治理注入新智慧。 展望未来，数字技术的蓬勃发展将势不可挡，不断开拓人类思想和行动新疆域。世界各国各地区将陆续进入数字化转型阶段，传统的全球治理制度供给不足现象将愈加突出，全球数字治理进入关键的规则塑造期，中国引领全球数字治理也将迎来新的机遇。一方面，中国各级政府应集中资源实现数字技术和数字治理体系的创新突破。要充分认识到数字技术和大数据是未来经济增长的主要动力，是总体国家安全观视角下国家安全体系的重要领域。只有掌握数字核心技术，打破“数字垄断”，才能充分获得全球数字治理话语。当前，人工智能、大数据高级分析、远程解决方案、物联网、应用多云、区块链、虚拟现实、量子互联网等前沿数字技术的发展一日千里，各国纷纷发布数字战略规划，投身数字竞争，以期获得在数字技术领域的领先能力。与过去由市场自下而上推动科技进步的方式不同，在新一轮的数字技术竞争中各国普遍采用政府主导，高校、科研机构、军方和行业龙头企业联合攻关的模式。对中国政府而言，必须明确当前中国数字发展阶段与数字发展优势，重视数字技术中的短板和弱项，将提升数字竞争力上升为国家战略。要善于发挥体制机制优势，集中力量办大事，将更多的资源集中于数字技术创新和数字人才培养，增强对数字经济全产业链的把控能力，提升中国数字话语权。要加大对掌握先进技术和海量数据的大型数字平台和科技企业的合作和治理力度，坚持包容审慎的监管原则，持续深化对数字治理规律的认识，推动大数据、人工智能、区块链等新兴数字技术领域早日建立完备的治理规则和法规体系，推动国内的数字治理模式和经验转化为国际共识。
另一方面，要在高举多边合作大旗，倡导世界数字新秩序。当前，美国大搞所谓“清洁网络”和“数字铁幕”，试图通过划“小圈子”的方式把中国排除在全球数字治理体系之外，削弱中国的数字治理规则制定权，这是赤裸裸的意识形态主导下的“数字霸权主义”。中国必须在多边舞台旗帜鲜明地提倡公正合理的数字治理规则。塑造“数字命运共同体”价值观，坚持“以人为中心”和“基于事实”的价值基础，坚持以秉持多边主义、兼顾安全发展、坚守公平正义为基本原则，在国际上构建更广阔的“朋友圈”，打破“数字围堵”。维护多边主义，提倡开放合作仍是绝大多数国家和国际组织的共识。要盘活全球数字治理机制“存量”，依托二十国集团、世界贸易组织、亚太经合组织等多边机制，不断扩展数字治理机制涵盖的议题与领域，推进数字治理的大国协调，推动电子商务、数字税征收、数字隐私保护等紧迫的数字治理问题尽快形成有约束力规则与法律。同时，中国应积极提供全球数字治理机制“增量”，通过一系列双边和区域机制安排，将中国在数字贸易、数据流动、隐私保护等问题上的治理规则纳入全球数字治理体系。例如，在“数字丝绸之路”框架下，中国与东盟在智慧城市、人工智能、大数据等多个领域培育了合作增长点。2020年，在新冠疫情之下，中国和东盟启动“数字经济合作年”，中国的数字化防疫、数字基础设施建设和数字化转型等方面的经验在东盟得到广泛推广，中国企业、中国技术和中国标准成为推动东盟地区数字化转型的重要抓手，为双方实现经济社会全面复苏提供了强大的新动能。
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The Chinese Approach to Global Digital Governance：
Background，Connotation and Path
QU Peng-fei
（Academy of International Strategy，Party School of the CPC Central Committee/National
Academy of Governance，Beijing 100091，China）
Abstract：
At the same time when benefiting people around the world，digital globalization is also contributing to global problems in digital governance.The Chinese government summarizes the experience of domestic digital construction and puts forward the Chinese approach to global digital governance.China’s view on global digital governance is aimed at the basic goal of building a digital community of shared future，insists on the value foundation of being “people-centered” and “fact-based”，and adhere to the basic principles of multilateralism，secured development，and fairness and justice.In order to achieve the goals and values of global digital governance，the Chinese government has advocated and participated in a series of global digital governance practices，and has made positive contributions to the development of the global digital governance process.
Key words：
global digital governance;digital community of shared future;digital silk road
（責任编辑：朱文鸿）
数字全球化在造福人类的同时也引发全球性数字治理难题。中国政府总结国内数字建设经验，提出了全球数字治理的中国方案。中国全球数字治理观以构建“数字命运共同体”为基本目标，坚持“以人为中心”和“基于事实”的价值基础，以秉持多边主义、兼顾安全发展、坚守公平正义为基本原则。为实现全球数字治理的目标与价值，中国政府倡导和参与了一系列全球数字治理实践，为推进全球数字治理进程，打造“数字命运共同体”做出了积极贡献。
[关键词]全球数字治理;“数字命运共同体”;“数字丝绸之路”
[中图分类号]D61
[文献标识码]A
[文章编号]1674-0599（2021）04-0099-09
[收稿日期]2021-06-15
[作者简介]曲鹏飞（1986—），男，山东烟台人，博士，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院国际关系和“一带一路”研究所讲师，研究方向为全球治理、中国海外利益。
[基金项目]
本文系国家社科基金青年项目“国际战略与中国解决陆地领土争端关系研究”（立项批准号：19CGJ006）、北京市社会科学基金青年学术带头人项目“中国全球数字治理思想研究”和中共中央党校（国家行政学院）创新工程项目“‘一带一路’建设重大问题研究”的阶段性研究成果。
党的十八大以来，面对百年未有之大变局，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，中国就加强全球治理、推动全球治理体系变革提出了一系列新理念、新论断和新观点，形成了兼具世界价值、中国特色和时代特征的全球治理思想。[1]P21中国的全球数字治理思想是中国全球治理思想中的重要组成部分，它直面各国关切的数字安全风险与治理难题，在全球治理中提供正能量，增加確定性，注入新动力，是中国履行大国国际责任的重要体现。
一、中国参与全球数字治理的时代背景
当前，新一轮科技革命加速演进，以“互联网+”“智能+”为代表的数字经济蓬勃发展，驱动全球经济、社会加速向数字化转型。人类社会正在进入以数字化生产力为主要标志的全新历史阶段，世界主要国家都把数字化作为经济发展和技术创新的重点，能不能适应和引领数字化发展，成为决定大国兴衰的一个关键。[2]P244在数字化驱动下，新一轮全球化蓬勃发展，成为拉动世界经济增长、推动国际交流的强大动能。与此同时，全球数字领域发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题日益凸显。国家和地区间的“数字鸿沟”不断拉大。各国在数据保存、平台管理、网络安全等数字治理问题上的分歧日益尖锐。数字化在推动新一轮全球化的同时，也产生了新一轮的全球问题，深化全球数字治理合作，成为各国的必然选择。中国参与全球数字治理正是对这一宏大时代背景的回应。
（一）数字全球化成为新一轮全球化的重要特征
伴随新一轮科技革命、产业革命的深入发展，以数字化为特征的新一轮全球化正方兴未艾，成为推进全球商贸往来、文化交流和互联互通的驱动力。数字全球化通过开放式创新平台和全球协作网络为人类经济社会创造了更多发展机遇。数字经济成为世界经济发展的新动能，成为继农业经济、工业经济之后的人类第三种经济社会发展形态。数字经济是以数字化的知识和信息作为关键的生产要素，以数字技术为核心驱动力，以现代信息网络为重要载体，通过数字技术与实体经济深度融合，不断提高数字化、网络化、智能化水平，加速重构经济发展与治理模式的新兴经济形态。[3]新冠肺炎疫情暴发后，以电子商务、在线教育、远程医疗、远程办公等新模式、新业态为代表的数字经济加速发展，成为疫情之下支撑全球经济发展的中坚力量和各国实现经济复苏的关键抓手。此外，流动的数据正成为连接世界的全新载体。世界每时每刻都在生产大量的数据，截至2020年，全球移动互联网用户已达到35亿，数字经济规模占全球GDP比重已超过15%。全球数据爆发增长、海量集聚，正在成为各国经济发展和产业革新的动力源泉。[4]以大数据、物联网、人工智能为核心的数字化浪潮席卷全球，数据日益成为基础性战略资源和生产要素，为人类社会的发展创造价值。在数字经济时代，数据通过网络跨越边境传输、处理日益频繁，由此产生了“跨境数据流动”问题，及跨越国家或地区的个人数据或非个人数据的传输、存储和应用。[5]P27数据的跨境流动改变了多个行业和领域的关键流程，推动了跨产业、跨区域创新协同和全球战略协作，但也引发了各国围绕网络空间和数据资源展开的战略竞争。[6]PP28-29数据主权保护、数据生产要素价值实现、数据安全及个人隐私保护成为挑战各国法律体系和全球治理规则的重要议题。
（二）数字全球化引发的全球性挑战日益凸显
进入数字时代，以人工智能、大数据等技术为代表的数字技术使人们处理信息的能力和速度大幅提升，引发了生产力的系统性变革，在造福人类的同时也带来了数字化时代的种种不确定性，引发了种种数字治理难题。一是数字技术的发展速度已呈现超越人类治理能力的发展态势。数字化时代互联网、人工智能和生物科技的结合将彻底变革人类社会，甚至改变人类的身体和心智，但当前各国的数字治理水平明显滞后。[7]P339数字化时代，市场的力量具有盲目性。科技巨头技术巨头可以凭借专利制度，长期保持持市场垄断地位，限制了其他初创企业的创新基础。新技术企业发展与互联网经济出现了明显的“头部固化”趋势。[8]PP43-44许多国家的政府监管无法切中要点，政策和监管水平，明显滞后于数字技术和社会实践发展速度，产生一系列新的问题和现象。二是数字技术的迅速发展拉大了既有的“数字鸿沟”（Digital Divide），还引发了新的“创新鸿沟”（Innovation Divide）。[9]P206数字技术的发展日新月异，发展中国家国家不仅面临着物质层面的差距，还面临创新能力层面的巨大挑战。在数字化时代，发达国家可以从数字技术创新及商业化应用中获得巨大收益，而发展中国家则要为使用数字技术专利支付巨额的费用。这种技术创新者与非创新者之间的创新鸿沟比以往物质层面的“数字鸿沟”更为明显。一些学者甚至断言，数字技术领先的国家有条件利用数据这一开放资源对其他国家实施政治控制和经济掠夺。数字技术强国不需要武器，只需利用数据和算法就可以实现对数字技术弱国的控制与殖民。[10]P4-11人类越来越关注数字化对政治、经济和社会生活带来的种种不确定性，数字全球治理的领域和方式亟待扩展。 （三）美国主导的数字霸凌和科技霸凌日益成为阻碍数字技术发展、危害数字安全的重要障碍
美国在数字技术、网络情报搜集和监控能力上拥有明显的技术优势，并且凭借这一优势建立了完备的国家战略体系。在安全领域，美国情报部门长期通过“棱镜（Prism）”“上行（Upstream）”“天网（Skynet）”等项目搜集、处理、整合他国通讯基础设施数据和通信信息，窃听窃取他国用户通话内容、电子邮件和社交媒体信息。[11]PP72-75在经济领域，特朗普执政时期提出清洁网络（Clean Network）计划，以保护公民和公司敏感信息为由，对中国等国家的数字产业实施精准打击，实质是建立全球信息产业供应链的非关税壁垒，建立基于国别和身份的歧视性市场准入控制。其最终目的是在网络空间构建支配型秩序，对威胁美国数字霸权的国家和企业进行常态化打压。[12]拜登上台后，一方面強化数字技术投入，强调“建立覆盖全球的网络安全能力”;另一方面以反对“数字威权主义”为旗帜，建立与美国站在同一阵线的“民主联盟”，动员各国共同应对“全球网络威胁”。其实质是推动形成符合美国利益且具有排他性的技术版图，继续打压中国高科技企业海外经营活动，加速中美高科技“脱钩”的步伐。美国政府主张“技术脱钩”和“技术军备竞赛”，建立排他性的全球数字治理模式，建立新型的“数字铁幕”。美国的数字霸权行径使得世界更迫切地需要一个公平正义的全球数字治理架构。
二、中国参与全球数字治理的基本内涵
党的十八大以来，中国共产党和中国政府基于中国特色社会主义建设基本方略和数字治理实践，提出了中国特色的全球数字治理思想，践行了“坚持合作、不搞对抗，坚持开放、不搞封闭，坚持互利共赢、不搞零和博弈，反对霸权主义和强权政治”[13]的外交理念，弘扬了“和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值”[13]，为全球数字治理提供了中国智慧。
（一）以构建“数字命运共同体”为基本目标
构建人类命运共同体理念是习近平外交思想的核心和精髓，已成为新时代坚持和发展中国特色社会主义的外交方略。[4]P94党的十八大以来，习近平总书记在多个重要会议和国际场合，从政治、安全、经济、文化、生态这五个方面集中而系统地阐述了中国关于构建人类命运共同体的总体布局、基本要求和实现路径。对一些当今世界发展的前沿问题、关键问题、“管总”问题，习近平总书记也进行了深入的思考和解答，先后提出“海洋命运共同体”“核安全命运共同体”“人类卫生健康共同体”“人与自然生命共同体”等新倡议，进一步丰富和完善了人类命运共同体理念的内涵。推进平衡普惠的全球发展治理，既是构建人类命运共同体的内在要求，也是实现共同繁荣的必由之路。[15]P29以构建人类命运共同体思想指导全球治理新格局，标志着人类命运共同体理念随着对时代特征和世界大势的精准把握，逐渐走深走实，在新时代背景下有了新的跨越和发展。
在全球数字治理领域，中国的根本目标是推动各国及各利益攸关方“共同推进全球数字治理，共同打造数字命运共同体”。[4]对“数字命运共同体”的理解，有学者从哲学的角度认为数字命运共同体是指数字由自然空间形态转变为社会空间形态，形成虚幻的共同体。[16]P42也有学者从文化角度提出数字命运共同体是数字科技时代人的全面解放和人类文明可行的思想基础和实践平台。[17]P149笔者认为，数字命运共同体是数字化发展到一定程度的时候产生的一种治理理念。这种理念主张数字化是全球未来的发展方向，数字技术创新是经济和社会增长的关键。人类必须将数字技术和由此产生的数据联动起来使数字技术和数据的价值最大化，整合为有助于人类社会发展的全新方式与功能。
首先，数字化是人类社会发展的必然走向。习近平总书记明确指出，“数字经济是亚太乃至全球未来的发展方向。”[18]数字经济和数字技术的发展迅猛，正深刻重塑世界格局和人类社会面貌。面对数字经济时代的到来，不能搞封闭脱钩发展，更不能人为干扰市场。其次，要完善数字治理规则，确保数字技术和数据的安全有序利用。新技术的推广和使用必然同时带来正面和负面效应，对数字技术给人类带来的数据安全、数字鸿沟、个人隐私、道德伦理困扰。中国主张支持联合国就此发挥领导作用，携手打造开放、公平、公正、非歧视的数字发展环境，[19]并提出愿意以《全球数据安全倡议》为基础，与各方共同探讨并制定全球数字治理规则。第三，要促进数字技术的普及和推广，使其服务于全人类的共同利益。中国积极主张促进数字技术传播和运用，加强数字基础设施建设，消除数字鸿沟。在亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议上，习近平总书记宣布中国将向世界分享智慧城市指导原则，为创新城市发展提供样板。中国将推动各方分享数字技术抗疫和恢复经济的经验，为亚太经济复苏注入新动力，并将举办数字减贫研讨会，发挥数字技术优势，助力亚太地区消除贫困事业。[20]中国旨在通过推广数字技术，弥合不同收入人群、不同地区间的数字鸿沟，努力实现优质资源为人类社会所共享。
（二）秉持“以人为中心”和“基于事实”的价值基础
中国全球数字治理思想充分体现了中国特色和中国风格，具有深刻的价值基础。
2021年1月，习近平总书记在世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上正式提出：“要秉持以人为中心、基于事实的政策导向，探讨制定全球数字治理规则。”[21]正式明确“以人为中心”和“基于事实”作为中国参与全球数字治理的价值基础。
其一，中国全球数字治理思想秉持“以人为中心”的价值基础。“以人为中心”是中国共产党和中国政府治国方针理论中“以人民为中心的发展思想”的自然延伸。2015年10月，党的十八届五中全会强调：“必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”。[22]P789从这一立场出发，科技创新作为提高社会生产力的战略支撑，必须以实现好、维护好、发展好人民根本利益为前提。2018年5月，习近平总书记提出：“要把满足人民对美好生活的向往作为科技创新的落脚点，把惠民、利民、富民、改善民生作为科技创新的重要方向。”[23]P249在全球治理问题上，中国也一贯主张抓住新一轮科技革命和产业变革的历史机遇，加强各国在数字经济等领域的交流合作，“使科技创新成果更好造福各国人民”[24]。 在全球数字治理领域，中国坚持“以人为本、科技向善，缩小数字鸿沟，实现共同繁荣”[25]，这与联合国信息社会世界峰会确定的“建设以人为本、面向发展、包容性的信息社会”目标高度契合。全球数字治理的最终目的是为了造福世界人民。中国提倡积极向广大发展中国家提供网络安全能力建设援助，包括技术转让、关键信息基础设施建设和人员培训等，将“数字鸿沟”转化为数字机遇，[26]积极推动双边、区域和国际发展合作，让更多发展中国家和人民共享数字技术带来的发展机遇。在全球数字治理过程中要特别关注“数字经济给就业、税收以及社会弱势群体带来的挑战”，[18]加强对老年人、残疾人、妇女、儿童等弱势群体的支持和帮助，提高弱势群体的数字技能，促进公众数字素养的普及和提升。中国主张数字技术可以通过推动经济社会更平衡更充分发展造福全人类。一方面，数字技术可以构建开放型世界经济，促进产品、服务、流程、组织和商业模式的创新，促进各国互联互通和全要素生产率提升，实现包容和可持续发展，增加就业与财富，切实解決国际和地区间的发展不平衡问题，确保各阶层、各群体从网络发展机遇中均衡获益，让全人类共享数字技术的发展红利，为落实联合国2030可持续发展议程做出了积极贡献。另一方面，对数字技术带给人类的道德伦理困惑及对隐私权等公民权益的侵害高度重视，中国主张支持联合国大会及人权理事会对数字技术带来的人权保护问题进行讨论，尊重和保护网络空间个人隐私和权益的实践，推动达成网络空间个人信息安全保护原则。
其二，中国全球数字治理思想秉持“基于事实”的价值基础。实事求是是中国共产党人世界观、方法论的基石及中国革命和建设的理论基点。坚持实事求是，就是坚持一切从实际出发来研究和解决问题，坚持理论联系实际来制定和形成指导实践发展的正确路线方针政策，坚持在实践中检验真理和发展真理。[27]坚持实事求是在中国外交思想上的体现就是坚持独立自主的和平外交政策，就是“根据事情本身的是非曲直决定自己的立场和政策，秉持公道，伸张正义，尊重各国人民自主选择发展道路的权利，绝不把自己的意志强加于人，也绝不允许任何人把他们的意志强加于中国人民”。[28]党的十八大以来，中国政府推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。在处理国际和地区事务，主张“根据事情本身的是非曲直决定立场和政策，说公道话，办公道事”[29]，坚持“以事实为依据”，“不能戴着有色眼镜观察对方”[30]。
在全球数字治理领域，中国主张应在各方普遍参与的基础上，达成反映各国意愿、尊重各方利益的全球数字治理规则。一方面，要理解各国在发展数字经济、推进数字技术中处于不同的发展阶段，形成不同的利益诉求，在治理过程中求同存异，求得最大公约数。习近平总书记指出：“各国虽然国情不同、互联网发展阶段不同、面临的现实挑战不同，但推动数字经济发展的愿望相同、应对网络安全挑战的利益相同、加强网络空间治理的需求相同。各国应深化务实合作，走出一条互信共治之路，让网络空间命运共同体更具生机活力。”[31]中国主张在相互尊重、平等互利基础上，加强对话合作，把数字技术用于促进经济社会发展、国际和平与稳定和人类福祉。另一方面，中国坚决反对“数字霸权”和单边主义，反对以政治立场划线，限制正常信息通信技术发展与合作，打压高技术企业发展，人为割裂技术、产业和市场，搞所谓“平行体系”。中国主张国家间应该尊重彼此自主选择数字发展道路、网络管理模式、互联网公共政策和平等参与数字治理的权利，不干涉他国内政，不从事、纵容或支持危害他国国家安全的网络活动。中国坚持在联合国框架内制定各方普遍接受的数字国际规则，构建符合大多数国家意愿和利益的数字治理新秩序。
（三）遵循“秉持多边主义、兼顾安全发展、坚守公平正义”的基本原则
中国的全球数字治理思想聚焦数字时代的发展与安全问题和由此引发的新的治理需求。中国政府在全球数字治理研讨会上的主旨发言明确提出，“全球数字治理应当遵循秉持多边主义、兼顾安全发展、坚守公平正义三原则”，[4]指明了中国推动全球数字治理奉行的基本原则。
第一，秉持多边主义。协商合作是新中国外交的最鲜明的风格之一。长期以来，中国推动和维护以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序，推进多边主义外交理论和实践创新，为多边主义发展注入了持续活力。习近平总书记指出，21世纪的多边主义既要坚持多边主义的核心价值和基本原则，也要立足世界格局变化，“在广泛协商、凝聚共识基础上改革和完善全球治理体系”[20]。中国主张在全球治理过程中坚决维护以联合国宪章宗旨为核心的国际制度体系，推进多边机制改革，搭建新型多边合作平台。[32]在全球数字治理问题上，中国一贯主张共商、共建、共享是解决全球数字治理赤字的正确出路。[4]中国坚持在联合国框架下制定各国普遍接受的网络空间国际规则，维护网络空间的安全、稳定与繁荣。同时，充分发挥政府、国际组织、互联网企业、技术社群、民间机构、公民个人等多方主体作用，加强沟通与协作，构建全方位、多层面的治理架构。[33]2020年，在联合国成立75周年之际，中国政府正式提出要建立“在联合国框架内制定各方普遍接受的网络空间国际行为准则”，应对数据安全的风险和挑战，达成反映大多数国家意愿和利益的全球数字治理规则。[34]各国政府和企业应共同践行多边主义，担当数字时代的全球责任，实现合作共赢、共同发展。
第二，兼顾安全与发展。党的十八大以来，中国秉持总体国家安全观，把安全贯穿于发展各领域和全过程，防范和化解影响发展的重大风险。2014年2月，习近平总书记提出，在网络安全和信息化工作中，“要处理好安全和发展的关系”，做到“以安全保发展、以发展促安全”[35]P198。此后，习近平总书记还在网络安全和信息化工作座谈会及中共中央政治局第三十六次集体学习等多个场合反复阐释这一观点，其核心含义是互联网和信息化等数字技术是一柄“双刃剑”，必须坚持安全与发展相辅相成。“安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进。”[36]在推进网络强国和数字中国的建设中，发展是第一要务，安全是第一责任，兼顾安全与发展是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。2014年3月，习近平总书记在第三届核安全峰会上提出“要秉持为发展求安全、以安全促发展的理念，让发展和安全两个目标有机融合”[34]P254，首次将“发展和安全并重”的安全观升格为中国的全球治理观。2015年12月，习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上正式提出“发展和安全并重”的全球网络治理观，指出，“安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮。安全是发展的保障，发展是安全的目的”[37]P175。中国愿同各国一道，以对话管控分歧，推动制定网络空间治理规则，共同维护网络空间和平安全。随着数字技术和实体经济的日益融合发展，数字经济蓬勃发展，中国政府在2020年提出的《全球数据安全倡议》中正式呼吁各国秉持发展和安全并重的原则，平衡处理技术进步、经济发展与保护国家安全和社会公共利益的关系。[38]具体来说，就是要找准发展与安全的平衡点，既不能以标榜“市场自由化”“信息自由化”为由回避安全监管，任由数字技术和数字平台危害国家主权与安全，也不能因追求绝对安全牺牲创新活力、放弃数字红利。必须坚持全局和长远视角，实现持久和平和共同繁荣。 第三，坚守公平正义。推动构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系是中国特色大国外交的鲜明旗帜。中国主张在国际关系中要守望相助、贫富共同发展，维护世界各国尤其是发展中国家的正当合法权益。在全球治理中，各国都应该依法行使权利，反对歪曲国际法和“双重标准”，反对以“法治”之名行侵害他国正当权益、破坏和平稳定之实。[39]在数字技术竞争日趋激烈的背景下，美国为确保在技术竞争中获得领先，将维护“数字霸权”作为维持和巩固世界霸权的重要支柱。美国主导的数字治理试图将国家利益隐藏在意识形态旗帜下，突出其战略和道义层面的合法性，将新兴技术治理“安全化”和“意识形态化”。[40]中国主张维护数字安全应以事实和法规为依据，反对把数据安全问题政治化，干扰和阻碍全球数字合作与发展。在《全球数据安全倡议》中，中国提出制定公平公正的数字安全全球规则，维护开放、公正、非歧视性的营商环境。同时，中国积极主张在数字全球治理过程中保障发展中国家的发展权益和空间，推动解决全球“数字赤字”问题。各国应积极推动双边、区域和国际发展合作，特别是应加大对发展中国家在网络能力建设上的资金和技术援助，帮助他们抓住数字机遇，跨越“数字鸿沟”。
三、中国参与全球数字治理的基本路径
针对全球数字治理问题中的基础设施建设、网络空间规则和跨境数据管理三大难题，中国政府提出了中国方案，取得丰硕成果。
（一）推动建设“数字丝绸之路”
“一带一路”倡议着眼于促进各国之间深化合作，破解世界发展难题，推动全球治理体系改革，推动开放、包容、普惠、平衡、共赢的经济全球化。2017年5月14日，习近平在北京举行的“一带一路”国际合作峰会上，提出要建设21世纪的“数字丝绸之路”。[41]P1842018年3月，中国政府制定了《推动共建“一带一路”的愿景与行动》，进一步细化了数字丝绸之路的落实与实施。数字丝绸之路以平等为基础，以开放为特征，以信任为路径，以共享为目标，与和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神相通。[42]打造“数字丝绸之路”就是通过以数字化知识、技术和商业模式作为生产要素，以建设信息网络及相关基础设施作为载体，促进“一带一路”沿线国家更高层次的互联互通，从而强化沿线区域的资源整合，优化经济发展模式和国际合作效能，为进一步落实“一带一路”倡议提供新的发展路径。[43]数字丝绸之路建设源自中国政府对全球科技发展态势的认识，着眼于世界经济发展未来，对接“一带一路”倡议及其他发展规划，倡导各国抓住新工业革命特别是新兴数字经济的机遇，从科技创新中获益。中国将与参与“一带一路”建设的各国一道加强在人工智能、纳米技术、量子计算机等前沿领域合作，推动大数据、云计算、智慧城市建设，连接成21世纪的数字丝绸之路。[44]从经济角度而言，数字丝绸之路是带动区域多个产业的产能合作、促使区域经济结构更加优化的重要举措。从社会发展角度而言，数字丝绸之路可以覆盖经济、社会、文化等多个领域，提供多样化和长期性的公共产品供给。[45]经过5年多的建设，数字丝绸之路建设在合作机制上，建成中阿、中欧、中非、中国—东盟等多边信息通信技术合作机制。在数字基础设施领域，大湄公河次区域信息高速公路、东非信息高速公路、中巴跨境光缆项目、中阿“法扎巴德—瓦罕走廊—喀什光缆网络项目”等互联互通项目稳步推进。在跨境电子商务领域，数字贸易已经成为全球经济增长的动力引擎，尤其在新冠疫情爆发以后，“丝路电商”建设不断提速。截至2021年4月，中国已与五大洲22个国家建立双边电子商务合作机制，极大助力了沿线各国经济与社会恢复发展。中国商务部鼓励地方政府因地制宜参与“丝路电商”地区合作规划、建立专项工作机制，以推进“丝路电商”为切入点，以双边和区域合作促规则制定，推动建立互利共赢、公开透明的数字经济国际规则标准体系，[46]深化互利互惠的合作机制。
（二）推动构建“网络空间命运共同体”
网络空间是由多个数字网络所组成的以存储、修改和交流信息为目的的人际互动域。其要素包括计算机、计算机系统、网络及软件、计算机数据、内容数据、流量数据以及用户等。[47]早期的网络空间治理仅限于互联网域名系统（DNS）的协调与分配，是由高度专业化的专家团队参与的技术管理。[48]P7随着信息技术的飞跃式发展，各国政治、经济、社会、军事、科技乃至个人日常生活与网络空间的交融越来越紧密，正日益催生“一切皆由网络控制”“谁控制网络空间谁就能控制一切”的法则。[49]P1472015年12月，习近平总书记在第二届世界互联网大会上提出：“各国应该加强沟通、扩大共识、深化合作，共同构建网络空间命运共同体。”[36]P173此后，习近平总书记多次强调推进网络空间全球治理，努力推动构建网络空间命运共同体。
中国关于网络空间的政治主张及其治理方案，为构建网络空间命运共同体作出了积极贡献。2017年3月，中国外交部和国家互联网信息办公室发布《网络空间国际合作战略》，提出中国参与网络空间国际合作的和平、主权、共治、普惠四大基本原则、六大战略目标和九项行动计划。[25]2019年10月，世界互联网大会组委会发布《携手构建网络空间命运共同体》概念文件，全面阐释了“构建网络空间命运共同体”理念的时代背景、基本原则、实践路径和治理架构。[50]2020年11月，世界互联网大会组委会发布《携手构建网络空间命运共同体行动倡议》，该倡议遵循习近平总书记提出的关于网络空间治理的“四项原则”“五点主张”，提出了推动构建网络空间命运共同体的20项行动倡议，呼吁网络空间治理各方坚持共商共建共享的全球治理观，将网络空间建设成为造福全人类的发展共同体、安全共同体、责任共同体、利益共同体。[24]该倡议还特别提出利用信息通信技术和数字技术应对新冠疫情、自然灾害等突发公共事件，携手创造人类更加美好的未来。
（三）推动实施《全球数据安全倡议》
当前，数字经济已经成为世界经济的重要组成部分。数字经济需要通过数据积累来壮大规模，数据跨境流动是数字经济发展的必然结果。要最大程度地释放数据的价值，需要为数据跨境流动创造合理有序的环境。当前，数据跨境流动的難点有两个：一是数据主权问题;二是数据安全问题。前者涉及数据所有权的归属，后者涉及信息隐私权的保护。[51]P3各国对数据跨境流动规则的探索目前还处于起步阶段，对于跨境数据的治理要充分考虑传统国际关系规则和各国网络安全实践，平衡数据的自由流动与规则保护。2020年9月，中国提出《全球数据安全倡议》，以此为基础同世界各国探讨和制定全球数字治理规则。该倡议聚焦关键基础设施和个人信息保护、企业境外数据存储和调取、供应链安全等重大问题，就政府和企业在数据安全领域的行为规范提出建设性的解决思路与方案，成为数据安全领域世界上首份国际倡议。[52]中国希望以此倡议为数据治理规则提供蓝本，推动各方积极参与维护跨境数据安全，促进数字经济健康可持续发展。中国在该倡议中提出的核心诉求包括：反对利用信息技术破坏他国关键基础设施或窃取重要数据;采取措施防范制止利用信息技术侵害个人信息，反对滥用信息技术从事针对他国的大规模监控;鼓励并尊重企业自主决定数据存储地，不得强制要求本国企业将境外数据存储在境内;未经他国允许不得直接向企业或个人调取境外数据;企业不得在产品和服务中设置后门。这些诉求已经成为中国政府全球治理倡议的重要组成部分写进了《中国关于联合国成立75周年立场文件》。相较于鼓吹数据跨境流动“绝对自由”的数据霸权主义和以保护数据隐私为由限制数据跨境流动的“数据壁垒”思想，中国在跨境数据流动治理过程中对“国家—社会—企业”三层治理主体的利益都有充分考量，既重视数据主权与数据安全，也重视社会基本价值的存续和高科技公司发展的实际需要，[53]P167-170在当前这一数据跨境流动治理的规则塑造关键期，为全球数字治理注入新智慧。 展望未来，数字技术的蓬勃发展将势不可挡，不断开拓人类思想和行动新疆域。世界各国各地区将陆续进入数字化转型阶段，传统的全球治理制度供给不足现象将愈加突出，全球数字治理进入关键的规则塑造期，中国引领全球数字治理也将迎来新的机遇。一方面，中国各级政府应集中资源实现数字技术和数字治理体系的创新突破。要充分认识到数字技术和大数据是未来经济增长的主要动力，是总体国家安全观视角下国家安全体系的重要领域。只有掌握数字核心技术，打破“数字垄断”，才能充分获得全球数字治理话语。当前，人工智能、大数据高级分析、远程解决方案、物联网、应用多云、区块链、虚拟现实、量子互联网等前沿数字技术的发展一日千里，各国纷纷发布数字战略规划，投身数字竞争，以期获得在数字技术领域的领先能力。与过去由市场自下而上推动科技进步的方式不同，在新一轮的数字技术竞争中各国普遍采用政府主导，高校、科研机构、军方和行业龙头企业联合攻关的模式。对中国政府而言，必须明确当前中国数字发展阶段与数字发展优势，重视数字技术中的短板和弱项，将提升数字竞争力上升为国家战略。要善于发挥体制机制优势，集中力量办大事，将更多的资源集中于数字技术创新和数字人才培养，增强对数字经济全产业链的把控能力，提升中国数字话语权。要加大对掌握先进技术和海量数据的大型数字平台和科技企业的合作和治理力度，坚持包容审慎的监管原则，持续深化对数字治理规律的认识，推动大数据、人工智能、区块链等新兴数字技术领域早日建立完备的治理规则和法规体系，推动国内的数字治理模式和经验转化为国际共识。
另一方面，要在高举多边合作大旗，倡导世界数字新秩序。当前，美国大搞所谓“清洁网络”和“数字铁幕”，试图通过划“小圈子”的方式把中国排除在全球数字治理体系之外，削弱中国的数字治理规则制定权，这是赤裸裸的意识形态主导下的“数字霸权主义”。中国必须在多边舞台旗帜鲜明地提倡公正合理的数字治理规则。塑造“数字命运共同体”价值观，坚持“以人为中心”和“基于事实”的价值基础，坚持以秉持多边主义、兼顾安全发展、坚守公平正义为基本原则，在国际上构建更广阔的“朋友圈”，打破“数字围堵”。维护多边主义，提倡开放合作仍是绝大多数国家和国际组织的共识。要盘活全球数字治理机制“存量”，依托二十国集团、世界贸易组织、亚太经合组织等多边机制，不断扩展数字治理机制涵盖的议题与领域，推进数字治理的大国协调，推动电子商务、数字税征收、数字隐私保护等紧迫的数字治理问题尽快形成有约束力规则与法律。同时，中国应积极提供全球数字治理机制“增量”，通过一系列双边和区域机制安排，将中国在数字贸易、数据流动、隐私保护等问题上的治理规则纳入全球数字治理体系。例如，在“数字丝绸之路”框架下，中国与东盟在智慧城市、人工智能、大数据等多个领域培育了合作增长点。2020年，在新冠疫情之下，中国和东盟启动“数字经济合作年”，中国的数字化防疫、数字基础设施建设和数字化转型等方面的经验在东盟得到广泛推广，中国企业、中国技术和中国标准成为推动东盟地区数字化转型的重要抓手，为双方实现经济社会全面复苏提供了强大的新动能。
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The Chinese Approach to Global Digital Governance：
Background，Connotation and Path
QU Peng-fei
（Academy of International Strategy，Party School of the CPC Central Committee/National
Academy of Governance，Beijing 100091，China）
Abstract：
At the same time when benefiting people around the world，digital globalization is also contributing to global problems in digital governance.The Chinese government summarizes the experience of domestic digital construction and puts forward the Chinese approach to global digital governance.China’s view on global digital governance is aimed at the basic goal of building a digital community of shared future，insists on the value foundation of being “people-centered” and “fact-based”，and adhere to the basic principles of multilateralism，secured development，and fairness and justice.In order to achieve the goals and values of global digital governance，the Chinese government has advocated and participated in a series of global digital governance practices，and has made positive contributions to the development of the global digital governance process.
Key words：
global digital governance;digital community of shared future;digital silk road
（責任编辑：朱文鸿）