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山西临县扶贫性基金组织的发展状况及运作效果
山西省吕梁市临县湍水头镇是国家级贫困乡镇，自然环境恶劣，农民主要靠种植玉米、马铃薯等农作物维持生计。2007年底，该镇共有农户4342户，人口15102人，当年农民人均纯收入仅1112元。当地有很大一部分农民连进行简单的再生产，如购买种子、化肥，甚至就学、就医的资金都筹措不到，对小额信贷的需求十分强烈。但当地农信社信贷业务发展十分缓慢，信贷投放量明显不足，与农村信贷需求差距甚大。以湍水头镇农村信用社为例，到2008年3月底，该社各项存款余额为1843万元，各项贷款余额为904万元，存贷差额大都填补了亏损的漏洞。从20世纪90年代初期到2001年，各项贷款基本维持在350万元左右，2001年的不良贷款占比高达95.7%。
1993年9月，经济学家茅于轼先生在山西省临县湍水头镇龙水头村创办了具有扶贫和信贷双重功能的小额信贷组织——民办扶贫基金会，为解决农民困难，缓解贫困农户的信贷需求进行了尝试。2003年9月，茅于轼先生在总结龙水头基金会运作经验的基础上，又在湍水头镇另外两个村湍水头和小寨上设立了两个基金会。经过十几年的发展，三个基金会的基金规模由成立之初的2万余元，发展到2008年3月底的112万元。三家基金会贷款余额108万元，累计发放3352笔，金额882万元。其中湍水头基金会贷款余额达到66万元，累放笔数1338笔，累放金额598万元；龙水头基金会贷款余额达到18万元，累放笔数1577笔，累放金额198元；小寨基金会贷款余额达到24万元，累放笔数437笔，累放金额86万元。三个基金会的贷款回收率都在95%以上，基金会收支相抵后略有盈余。
湍水头镇三个基金会在取得自身发展的同时，也取得了明显的社会效益。第一，通过小额信贷这种全新模式，缓解了当地村民的资金紧张，村民们的生产积极性得到有效调动，生产、生活面貌和精神面貌焕然一新，村民的生产方式和生活方式得到改善。第二，基金会依靠信用发放贷款，不需要抵押和担保，这一小额农贷特点适应了农村居民紧急、小额和分散的需求，切实解决了部分农民贷款难的问题。第三，弥补了农村金融组织支农资金的不足，打破了农村信用社在当地的金融资源垄断格局，满足了低收入农户对资金的需求，一定程度上填补了国有金融退出县域经济后形成的金融真空。从1998年到2001年，当地农村信用社没有新增贷款，直到2008年6月，农信社贷款余额才增加到904万余元，而扶贫基金会在当地投入资金100万元，相当于为三村农民人均增加可用资金500元，有效地起到了支农资金的补充作用。第四，有利于规范当地金融秩序，抑制了高利贷行为。据调查，当地的高利贷利息2001年时为月息5%至10%，而目前月息2%至5%，扶贫基金会的“输血”机制无疑对当地农村的金融稳定起到了作用。第五，增强了村民应对突发事件和抗风险的能力。第六，增强了村民的诚信意识和市场意识，村民的自身素质也得到很大提高。
基金会运作特点及发展趋势
第一，贷款小额度、短周期。该基金规定，凡申请贷款，每笔一般在几百元至一千元人民币之间，最多不超过五千元，期限一般在六个月至一年，最长不能超过二年。之所以限定为小额度短期贷款，是基于基金所在地是贫困地区，村民绝大部分都处于贫困状态，家庭底子薄，没有信贷经验，难以从事大规模的经营活动，只适宜从事风险小、易操作、周期短、见效快的小型项目的实际考虑。以贫困户为例，此类村民一般将资金用于家庭种植业、养殖业的垫本支出和后续支出，还有的是为外出打工、做小买卖筹措费用等。这些小型借款一般所需贷款金额不大、期限不长，村民还本成功率较高，而且贷款成功后，信贷的示范效应也随之显现出来。
第二，贷款无需担保和抵押。
基金会小额信贷扶贫到户的贷款，不需要财产抵押和他人担保。从组织者角度分析，基金贷款本身具备福利性质，信用约束不是很强。从农民角度分析，由于贫困和小生产经营的特性，农民缺少抵押物，同时也得不到外界的担保。基金贷款由此深受农户特别是贫困农户欢迎。
第三，基金规模小，贷款范围小，道德约束性强。三个基金以村为单位相互独立，各自负责所在村的小额信贷。由于村的范围小，农户数少，农户之间相互比较了解，基金会在审查贷款时能够做到全面、可信和充分，严格的贷款制度相当于对贷款进行完整的可行性论证。贷款农户之间也能够自愿进行互相帮助、互相监督，使贷款风险降到了最低，并能按时收回，可持续地发展下去。同时这也在一定程度上保证了在贷款总数一定的情况下，可以使较多的农户获得贷款，从而实现了一定程度上的公平。另外，由于贷款范围较小，以下措施很容易执行，使道德约束得以强化，保证了贷款的安全：一是贷款对象以家庭为单位执行，家庭成员联合签字。二是贷款和借款者的信用、品德挂钩，基金会要求借款户要文明礼貌，对违法乱纪者不予贷款。三是开展信用户评定活动，对信用户优先贷款，对未按期还款户张榜公开。四是开展“诚信节活动”，营造诚实守信的氛围，增进了村民的信用意识。这些活动给信用借款者及其家庭带来了较高的社会评价和心理收益，在提高了借款者还款自觉性的同时，也起到了公示先进的激励效果。
第四，信息公开，运作透明。扶贫基金会的一个突出特点是公开扶贫基金会运作情况。通过透明运作、公开操作来保障公平原则的实现。其主要活动有：公布扶贫基金会管理条例，信用借款户的十项要求及信用户、非信用户的确定和处理情况等；公布信用户、非信用户名单，公开借款账和扶贫资金发放情况；公开享受教育扶贫补助的教师名单等。在为特困户发放困难补助时，由扶贫基金会的管理人员公布困难补助的发放额度和发放办法。在接受申请人的申请后，组织群众对补助对象进行评议，并投票推荐出帮扶对象，然后公开发放扶贫补助。
第五，建立赔偿制度，实行责任均担。在风险贷款的责任追究上规定借款户因故无力偿还时，借款户要写出申请，由管理人员审查，湍水头镇镇长审核，茅于轼先生批准，方可免去借款本利的50%，其余50%由管理小组按比例赔付。这样一来，就形成了管理人员与基金运行的一致性，对基金的管理实行责任到人，按章追究，减少了放贷中的随意性，为资金安全增加了较为坚固的“防火墙”。
从扶贫基金会的发展历程看，经历了以下几个转变：
第一，基金来源由无息向有息转变。从基金成立到1998年8月，扶贫基金会处于缓慢发展阶段。这一阶段基金全部来自无偿捐赠。到1998年8月共有31位自愿人和团体捐赠基金51笔，金额达36240元。1998年8月，随着农民信贷需求不断增长，无偿援助、捐赠逐渐不能满足贷款需求，使基金陷入勉强维持的困境。为更有效地激活基金活力，茅于轼先生拓展了基金的来源渠道，由单纯的接收捐赠发展到给部分出资人付息。付息基金的引入，使基金规模迅速扩张。到2001年9月，基金总额达到131530.5元，其中无息基金60570.5元，付息基金65960元，利息结转
5000元，付息基金占比达50.15%，1998年8月到2001年9月的三年间吸收的付息基金数额超过了扶贫基金会成立八年来接收的无偿捐赠资金数额。到2008年3月底，三个扶贫基金会的基金规模达到112万元元，其中无息基金61万元，占54%；付息基金51万元，占46%。
第二，基金运用由非生产性向生产性转变。基金会成立之初，农民看病、农民子弟上学等非生产性帮贫贷款占30%左右。随着基金会的发展，非生产性贷款增逐步减少，生产性贷款占比逐步加大。截至2008年3月底，农民看病贷款76万元，占9%；教育贷款55万元，占比6%；生产性贷款达751万元，占比为85%。
第三，贷款利率水平由低向高转变。2006年1月1日以前，生产性贷款的利率为12%，目前提高到18%。看病、上学等非生产性贷款2005年1月1日前免息，以后和生产性贷款执行统一利率。
基金会发展中值得思考的几个问题
扶贫性基金是否可以商业化经营。经调查我们认为，作为扶贫性质的小额信贷机构，其首要目的是扶贫，这是毋庸置疑的；但扶贫和商业化经营并不矛盾。可以说，商业化经营是手段，扶贫是目的。小额信贷机构不是对资金需求者进行简单的慈善性捐助，而是期望通过商业性贷款，提高借款人的生产能力并产生商业性回报，从而实现小额信贷机构的自我维持和商业上的可持续性发展，同时也实现小额信贷扶贫的目的。
湍水头镇三家扶贫基金会的运作实践也充分证明了这一点。基金资金来源从无偿捐赠到付息基金引入的转变，印证了扶贫基金的商业化趋势。自1998年以后，基金会开始由单纯的接收无偿捐赠，发展为按月息6%给部分出资人付息，引进市场化经营方式，使基金得到快速发展，到2001年，付息基金占比达到50.15%，基金规模是前八年的3.6倍多。到2005年付息基金占比进一步上升为78.78%后，基金规模扩大为近130万元，比1998～2001年增长近9倍。这种阶梯式的发展，主要在于其发展逐步拉近了与市场的距离。如果单纯依靠无偿捐赠，单一进行无息扶贫，就无法保障基金的可持续发展，最终走向资不抵债。湍水头镇民办扶贫基金会在付息基金、计息贷款的使用管理中以息付息、以息促转、以息扶贫的机制，不仅有利于基金的健康运转，也再次体现了扶贫基金会扶贫济困的根本宗旨。
基金会高利率是否合理。目前临县扶贫基金的利率高达18%，这样高的利率是否合理呢，调查后我们认为是合理的。这是因为，小额信贷不是无偿的救济款，而是一种扶贫信贷，大部分资金来源是付息资金，因此就不但要还本付息，而且利息率还应该比农业银行、农村信用社的利率要高一些，但要低于高利贷利率。首先，较高利率才能使小额贷款真正到达村民中的比较贫困者手中;其次，较高利率才能使贷款者产生精心经营的压力与动力;其三，较高利率才能解决高违约率问题。实践证明，低利率是导致高违约的重要原因之一。其四，较高利率才能覆盖小额信贷的成本。其五，贫困农户对较高利率贷款还是欢迎的。一方面，村民和贫困农民无法获得低利率贷款；另一方面，基金贷款利率毕竟大大低于高利贷利率。另外，村民对使用利率较高的小额信贷前就普遍产生了预期收益，能够付得起利息。
小额信贷组织能否吸收储蓄存款。从临县扶贫基金会的实践看，虽然基金会的启动靠的是捐助资金，但客观上来自捐助者的资金会越来越少，这就需要小额信贷机构必须寻找新的资金来源。我们调查后认为，一方面，小额信贷机构可以进行机构创新，在此基础上吸引投资者入股，解决一部分资金来源问题；另一方面，如果合理限定存款的范围，小额信贷组织可以吸收存款。这不仅不会造成存款损失，出现金融风险，而且存款者还会得到一定的收益。理由是：第一，绝大多数贫困农民是讲信用的。孟加拉国和我国这几年的扶贫实践都证明，贫困农户使用小额信贷的还贷率在99%以上，临县湍水头三个扶贫基金还贷率也在95%以上。从信誉发展史来看，在大家都贫困的情况下，社会信誉普遍较好；当社会经济获得一定的发展，先富裕起来的一部分人的信誉变坏；而当社会继续发展，法制逐步健全以后，信誉变坏的那部分先富裕者迫于法制，而不得不从坏变好。因此，指责贫困农户还贷信誉差，是不符合事实的。第二，由于小额扶贫信贷组织规模小，服务范围小，由于道德约束，很难出现不还款风险，即使万一出现，也会限制在很小的范围之内。第三，只要加强管理，作为小额信贷组织的扶贫基金会完全可以盈利，因此存款者可以得到一定的资金回报。
民办小额信贷组织的发展方向
经过调查我们认为，对于民办扶贫性质的小额信贷组织来讲，应向以下几个方面发展：
机构合法化。目前，全国绝大多数的小额扶贫信贷机构处于不合法、不规范的状况。湍水头镇龙水头村等三家扶贫基金会为民间自发组织设立，其筹集资金的方式和基金运用都找不到法律依据。由于政策规定不明确，目前三家扶贫基金会均未取得有权部门批准设立的许可。国家或相关部门要针对扶贫基金会的特征尽快制定适应其规范发展的法律法规，准确定位扶贫基金会筹资与非法金融的界限，明确规定其运作方式和归口管理部门，将扶贫基金会的运作纳入法制化、规范化轨道，纳入金融监管范围，为扶贫基金会构筑一个合法规范的活动平台。
经营商业化。民办小额信贷组织无论是公益性的还是商业性的，均是由于推动低收入地区脱贫解困的社会需要而产生的，但是推动低收入者脱贫是一个持续渐进的过程，因此需要一个持续的小额信贷组织存在。公益性小额信贷组织的持续性虽然是指低收入人群从小额信贷中获得更多的利益从而可以持续地发展，但这依赖于政府或者捐助者的持续支持。就现实情况而言，这种支持是难以持续的。因此民办小额信贷组织应以商业化的小额信贷为主导，以商业化经营手段，以合理的市场方式去防范、规避交易风险，并取得一定的盈利，从而达到小额信贷组织的可持续发展，以便能持续地推动低收入者的脱贫致富。
利率市场化。利率市场化是小额信贷组织可持续发展的重要基础。临县扶贫基金会的运作实践证明，利率市场化可以促使小额信贷组织进行合理的贷款定价，有利于利用贷款利率筛选小额信贷客户，使贷款利率覆盖贷款的交易成本和风险成本，促进小额信贷组织可持续发展，增加项目的可持续性，最终达到长期扶贫的目的。当然利率市场化并不是说利率制定可以随心所欲，人民银行必须加强对利率的监管，贷款利率必须低于高利贷利率。
资金来源多元化。多元化的资金来源是小额信贷组织开展经营的基础。联合国在有关决议案中把小额贷款、储蓄、保险、汇款等都纳入了小额信贷的范畴，许多学者也认为，小额储蓄等业务为贫困和中低收入居民提供了储蓄工具，有利于增强这些客户抵抗风险的能力。从国际上看，小额信贷的资金来源一般主要有以下途径:一是自有资本;二是国际多边机构和双边合作机构的捐赠资金和软贷款（softloans）;三是财政资金和中央银行贷款;四是商业银行或开发性金融机构作为批发机构提供转贷资金。
组织小型化。临县民办扶贫基金会的运作实践表明，组织机构小型化是民办小额扶贫信贷机构防范风险的重要保证。因此，扶贫小额信贷组织可以在各贫困地区普及推广，但必须规模较小，相互独立。规模以一个机构覆盖一个村为宜。小额信贷组织贷款、还款都在村内进行，需要的时间和精力不多；对贷款农户贷款审批手续虽然多，但农户之间都相互了解各自的情况，又是在村里进行，可以利用休息时间进行，需要经费相对较少；对贷款农户的监督，都可以在日常交往中进行，不需要专门的时间和经费。这样不仅降低了各类信贷风险，也降低了贷款组织的操作成本，有利于小额贷款组织的可持续发展。
管理科学化。所有国家无数的经验都说明民办小额信贷机构是否能获得资金或成功运作，关键因素在领导水平、人力资源的素质和管理质量。研究表明，要实现财务的可持续性，除利率等因素外，重要的是机构管理水平，这两者是紧密相关联的。制约小额信贷项目健康持续发展的管理制度因素最主要的有两个方面。一是组织制度安排，二是管理制度和能力。因此需要加强对小额信贷组织从业人员的培训，提高小额信贷管理人员素质。督促小额信贷机构建立一套完整的管理制度和运行机制，通过制度和道德约束，降低操作人员的违约风险和操作风险。
（作者单位：中国人民银行太原中心支行）
山西省吕梁市临县湍水头镇是国家级贫困乡镇，自然环境恶劣，农民主要靠种植玉米、马铃薯等农作物维持生计。2007年底，该镇共有农户4342户，人口15102人，当年农民人均纯收入仅1112元。当地有很大一部分农民连进行简单的再生产，如购买种子、化肥，甚至就学、就医的资金都筹措不到，对小额信贷的需求十分强烈。但当地农信社信贷业务发展十分缓慢，信贷投放量明显不足，与农村信贷需求差距甚大。以湍水头镇农村信用社为例，到2008年3月底，该社各项存款余额为1843万元，各项贷款余额为904万元，存贷差额大都填补了亏损的漏洞。从20世纪90年代初期到2001年，各项贷款基本维持在350万元左右，2001年的不良贷款占比高达95.7%。
1993年9月，经济学家茅于轼先生在山西省临县湍水头镇龙水头村创办了具有扶贫和信贷双重功能的小额信贷组织——民办扶贫基金会，为解决农民困难，缓解贫困农户的信贷需求进行了尝试。2003年9月，茅于轼先生在总结龙水头基金会运作经验的基础上，又在湍水头镇另外两个村湍水头和小寨上设立了两个基金会。经过十几年的发展，三个基金会的基金规模由成立之初的2万余元，发展到2008年3月底的112万元。三家基金会贷款余额108万元，累计发放3352笔，金额882万元。其中湍水头基金会贷款余额达到66万元，累放笔数1338笔，累放金额598万元；龙水头基金会贷款余额达到18万元，累放笔数1577笔，累放金额198元；小寨基金会贷款余额达到24万元，累放笔数437笔，累放金额86万元。三个基金会的贷款回收率都在95%以上，基金会收支相抵后略有盈余。
湍水头镇三个基金会在取得自身发展的同时，也取得了明显的社会效益。第一，通过小额信贷这种全新模式，缓解了当地村民的资金紧张，村民们的生产积极性得到有效调动，生产、生活面貌和精神面貌焕然一新，村民的生产方式和生活方式得到改善。第二，基金会依靠信用发放贷款，不需要抵押和担保，这一小额农贷特点适应了农村居民紧急、小额和分散的需求，切实解决了部分农民贷款难的问题。第三，弥补了农村金融组织支农资金的不足，打破了农村信用社在当地的金融资源垄断格局，满足了低收入农户对资金的需求，一定程度上填补了国有金融退出县域经济后形成的金融真空。从1998年到2001年，当地农村信用社没有新增贷款，直到2008年6月，农信社贷款余额才增加到904万余元，而扶贫基金会在当地投入资金100万元，相当于为三村农民人均增加可用资金500元，有效地起到了支农资金的补充作用。第四，有利于规范当地金融秩序，抑制了高利贷行为。据调查，当地的高利贷利息2001年时为月息5%至10%，而目前月息2%至5%，扶贫基金会的“输血”机制无疑对当地农村的金融稳定起到了作用。第五，增强了村民应对突发事件和抗风险的能力。第六，增强了村民的诚信意识和市场意识，村民的自身素质也得到很大提高。
基金会运作特点及发展趋势
第一，贷款小额度、短周期。该基金规定，凡申请贷款，每笔一般在几百元至一千元人民币之间，最多不超过五千元，期限一般在六个月至一年，最长不能超过二年。之所以限定为小额度短期贷款，是基于基金所在地是贫困地区，村民绝大部分都处于贫困状态，家庭底子薄，没有信贷经验，难以从事大规模的经营活动，只适宜从事风险小、易操作、周期短、见效快的小型项目的实际考虑。以贫困户为例，此类村民一般将资金用于家庭种植业、养殖业的垫本支出和后续支出，还有的是为外出打工、做小买卖筹措费用等。这些小型借款一般所需贷款金额不大、期限不长，村民还本成功率较高，而且贷款成功后，信贷的示范效应也随之显现出来。
第二，贷款无需担保和抵押。
基金会小额信贷扶贫到户的贷款，不需要财产抵押和他人担保。从组织者角度分析，基金贷款本身具备福利性质，信用约束不是很强。从农民角度分析，由于贫困和小生产经营的特性，农民缺少抵押物，同时也得不到外界的担保。基金贷款由此深受农户特别是贫困农户欢迎。
第三，基金规模小，贷款范围小，道德约束性强。三个基金以村为单位相互独立，各自负责所在村的小额信贷。由于村的范围小，农户数少，农户之间相互比较了解，基金会在审查贷款时能够做到全面、可信和充分，严格的贷款制度相当于对贷款进行完整的可行性论证。贷款农户之间也能够自愿进行互相帮助、互相监督，使贷款风险降到了最低，并能按时收回，可持续地发展下去。同时这也在一定程度上保证了在贷款总数一定的情况下，可以使较多的农户获得贷款，从而实现了一定程度上的公平。另外，由于贷款范围较小，以下措施很容易执行，使道德约束得以强化，保证了贷款的安全：一是贷款对象以家庭为单位执行，家庭成员联合签字。二是贷款和借款者的信用、品德挂钩，基金会要求借款户要文明礼貌，对违法乱纪者不予贷款。三是开展信用户评定活动，对信用户优先贷款，对未按期还款户张榜公开。四是开展“诚信节活动”，营造诚实守信的氛围，增进了村民的信用意识。这些活动给信用借款者及其家庭带来了较高的社会评价和心理收益，在提高了借款者还款自觉性的同时，也起到了公示先进的激励效果。
第四，信息公开，运作透明。扶贫基金会的一个突出特点是公开扶贫基金会运作情况。通过透明运作、公开操作来保障公平原则的实现。其主要活动有：公布扶贫基金会管理条例，信用借款户的十项要求及信用户、非信用户的确定和处理情况等；公布信用户、非信用户名单，公开借款账和扶贫资金发放情况；公开享受教育扶贫补助的教师名单等。在为特困户发放困难补助时，由扶贫基金会的管理人员公布困难补助的发放额度和发放办法。在接受申请人的申请后，组织群众对补助对象进行评议，并投票推荐出帮扶对象，然后公开发放扶贫补助。
第五，建立赔偿制度，实行责任均担。在风险贷款的责任追究上规定借款户因故无力偿还时，借款户要写出申请，由管理人员审查，湍水头镇镇长审核，茅于轼先生批准，方可免去借款本利的50%，其余50%由管理小组按比例赔付。这样一来，就形成了管理人员与基金运行的一致性，对基金的管理实行责任到人，按章追究，减少了放贷中的随意性，为资金安全增加了较为坚固的“防火墙”。
从扶贫基金会的发展历程看，经历了以下几个转变：
第一，基金来源由无息向有息转变。从基金成立到1998年8月，扶贫基金会处于缓慢发展阶段。这一阶段基金全部来自无偿捐赠。到1998年8月共有31位自愿人和团体捐赠基金51笔，金额达36240元。1998年8月，随着农民信贷需求不断增长，无偿援助、捐赠逐渐不能满足贷款需求，使基金陷入勉强维持的困境。为更有效地激活基金活力，茅于轼先生拓展了基金的来源渠道，由单纯的接收捐赠发展到给部分出资人付息。付息基金的引入，使基金规模迅速扩张。到2001年9月，基金总额达到131530.5元，其中无息基金60570.5元，付息基金65960元，利息结转
5000元，付息基金占比达50.15%，1998年8月到2001年9月的三年间吸收的付息基金数额超过了扶贫基金会成立八年来接收的无偿捐赠资金数额。到2008年3月底，三个扶贫基金会的基金规模达到112万元元，其中无息基金61万元，占54%；付息基金51万元，占46%。
第二，基金运用由非生产性向生产性转变。基金会成立之初，农民看病、农民子弟上学等非生产性帮贫贷款占30%左右。随着基金会的发展，非生产性贷款增逐步减少，生产性贷款占比逐步加大。截至2008年3月底，农民看病贷款76万元，占9%；教育贷款55万元，占比6%；生产性贷款达751万元，占比为85%。
第三，贷款利率水平由低向高转变。2006年1月1日以前，生产性贷款的利率为12%，目前提高到18%。看病、上学等非生产性贷款2005年1月1日前免息，以后和生产性贷款执行统一利率。
基金会发展中值得思考的几个问题
扶贫性基金是否可以商业化经营。经调查我们认为，作为扶贫性质的小额信贷机构，其首要目的是扶贫，这是毋庸置疑的；但扶贫和商业化经营并不矛盾。可以说，商业化经营是手段，扶贫是目的。小额信贷机构不是对资金需求者进行简单的慈善性捐助，而是期望通过商业性贷款，提高借款人的生产能力并产生商业性回报，从而实现小额信贷机构的自我维持和商业上的可持续性发展，同时也实现小额信贷扶贫的目的。
湍水头镇三家扶贫基金会的运作实践也充分证明了这一点。基金资金来源从无偿捐赠到付息基金引入的转变，印证了扶贫基金的商业化趋势。自1998年以后，基金会开始由单纯的接收无偿捐赠，发展为按月息6%给部分出资人付息，引进市场化经营方式，使基金得到快速发展，到2001年，付息基金占比达到50.15%，基金规模是前八年的3.6倍多。到2005年付息基金占比进一步上升为78.78%后，基金规模扩大为近130万元，比1998～2001年增长近9倍。这种阶梯式的发展，主要在于其发展逐步拉近了与市场的距离。如果单纯依靠无偿捐赠，单一进行无息扶贫，就无法保障基金的可持续发展，最终走向资不抵债。湍水头镇民办扶贫基金会在付息基金、计息贷款的使用管理中以息付息、以息促转、以息扶贫的机制，不仅有利于基金的健康运转，也再次体现了扶贫基金会扶贫济困的根本宗旨。
基金会高利率是否合理。目前临县扶贫基金的利率高达18%，这样高的利率是否合理呢，调查后我们认为是合理的。这是因为，小额信贷不是无偿的救济款，而是一种扶贫信贷，大部分资金来源是付息资金，因此就不但要还本付息，而且利息率还应该比农业银行、农村信用社的利率要高一些，但要低于高利贷利率。首先，较高利率才能使小额贷款真正到达村民中的比较贫困者手中;其次，较高利率才能使贷款者产生精心经营的压力与动力;其三，较高利率才能解决高违约率问题。实践证明，低利率是导致高违约的重要原因之一。其四，较高利率才能覆盖小额信贷的成本。其五，贫困农户对较高利率贷款还是欢迎的。一方面，村民和贫困农民无法获得低利率贷款；另一方面，基金贷款利率毕竟大大低于高利贷利率。另外，村民对使用利率较高的小额信贷前就普遍产生了预期收益，能够付得起利息。
小额信贷组织能否吸收储蓄存款。从临县扶贫基金会的实践看，虽然基金会的启动靠的是捐助资金，但客观上来自捐助者的资金会越来越少，这就需要小额信贷机构必须寻找新的资金来源。我们调查后认为，一方面，小额信贷机构可以进行机构创新，在此基础上吸引投资者入股，解决一部分资金来源问题；另一方面，如果合理限定存款的范围，小额信贷组织可以吸收存款。这不仅不会造成存款损失，出现金融风险，而且存款者还会得到一定的收益。理由是：第一，绝大多数贫困农民是讲信用的。孟加拉国和我国这几年的扶贫实践都证明，贫困农户使用小额信贷的还贷率在99%以上，临县湍水头三个扶贫基金还贷率也在95%以上。从信誉发展史来看，在大家都贫困的情况下，社会信誉普遍较好；当社会经济获得一定的发展，先富裕起来的一部分人的信誉变坏；而当社会继续发展，法制逐步健全以后，信誉变坏的那部分先富裕者迫于法制，而不得不从坏变好。因此，指责贫困农户还贷信誉差，是不符合事实的。第二，由于小额扶贫信贷组织规模小，服务范围小，由于道德约束，很难出现不还款风险，即使万一出现，也会限制在很小的范围之内。第三，只要加强管理，作为小额信贷组织的扶贫基金会完全可以盈利，因此存款者可以得到一定的资金回报。
民办小额信贷组织的发展方向
经过调查我们认为，对于民办扶贫性质的小额信贷组织来讲，应向以下几个方面发展：
机构合法化。目前，全国绝大多数的小额扶贫信贷机构处于不合法、不规范的状况。湍水头镇龙水头村等三家扶贫基金会为民间自发组织设立，其筹集资金的方式和基金运用都找不到法律依据。由于政策规定不明确，目前三家扶贫基金会均未取得有权部门批准设立的许可。国家或相关部门要针对扶贫基金会的特征尽快制定适应其规范发展的法律法规，准确定位扶贫基金会筹资与非法金融的界限，明确规定其运作方式和归口管理部门，将扶贫基金会的运作纳入法制化、规范化轨道，纳入金融监管范围，为扶贫基金会构筑一个合法规范的活动平台。
经营商业化。民办小额信贷组织无论是公益性的还是商业性的，均是由于推动低收入地区脱贫解困的社会需要而产生的，但是推动低收入者脱贫是一个持续渐进的过程，因此需要一个持续的小额信贷组织存在。公益性小额信贷组织的持续性虽然是指低收入人群从小额信贷中获得更多的利益从而可以持续地发展，但这依赖于政府或者捐助者的持续支持。就现实情况而言，这种支持是难以持续的。因此民办小额信贷组织应以商业化的小额信贷为主导，以商业化经营手段，以合理的市场方式去防范、规避交易风险，并取得一定的盈利，从而达到小额信贷组织的可持续发展，以便能持续地推动低收入者的脱贫致富。
利率市场化。利率市场化是小额信贷组织可持续发展的重要基础。临县扶贫基金会的运作实践证明，利率市场化可以促使小额信贷组织进行合理的贷款定价，有利于利用贷款利率筛选小额信贷客户，使贷款利率覆盖贷款的交易成本和风险成本，促进小额信贷组织可持续发展，增加项目的可持续性，最终达到长期扶贫的目的。当然利率市场化并不是说利率制定可以随心所欲，人民银行必须加强对利率的监管，贷款利率必须低于高利贷利率。
资金来源多元化。多元化的资金来源是小额信贷组织开展经营的基础。联合国在有关决议案中把小额贷款、储蓄、保险、汇款等都纳入了小额信贷的范畴，许多学者也认为，小额储蓄等业务为贫困和中低收入居民提供了储蓄工具，有利于增强这些客户抵抗风险的能力。从国际上看，小额信贷的资金来源一般主要有以下途径:一是自有资本;二是国际多边机构和双边合作机构的捐赠资金和软贷款（softloans）;三是财政资金和中央银行贷款;四是商业银行或开发性金融机构作为批发机构提供转贷资金。
组织小型化。临县民办扶贫基金会的运作实践表明，组织机构小型化是民办小额扶贫信贷机构防范风险的重要保证。因此，扶贫小额信贷组织可以在各贫困地区普及推广，但必须规模较小，相互独立。规模以一个机构覆盖一个村为宜。小额信贷组织贷款、还款都在村内进行，需要的时间和精力不多；对贷款农户贷款审批手续虽然多，但农户之间都相互了解各自的情况，又是在村里进行，可以利用休息时间进行，需要经费相对较少；对贷款农户的监督，都可以在日常交往中进行，不需要专门的时间和经费。这样不仅降低了各类信贷风险，也降低了贷款组织的操作成本，有利于小额贷款组织的可持续发展。
管理科学化。所有国家无数的经验都说明民办小额信贷机构是否能获得资金或成功运作，关键因素在领导水平、人力资源的素质和管理质量。研究表明，要实现财务的可持续性，除利率等因素外，重要的是机构管理水平，这两者是紧密相关联的。制约小额信贷项目健康持续发展的管理制度因素最主要的有两个方面。一是组织制度安排，二是管理制度和能力。因此需要加强对小额信贷组织从业人员的培训，提高小额信贷管理人员素质。督促小额信贷机构建立一套完整的管理制度和运行机制，通过制度和道德约束，降低操作人员的违约风险和操作风险。
（作者单位：中国人民银行太原中心支行）