论文部分内容阅读
【摘 要】 随着经济社会快速发展，开发建设项目日益增多，大规模开挖、填筑、地面硬化等工程行为导致植被损毁、地下水缺乏、土壤流失等人为水土流失。虽然国家加大对相关经济建设水土保持宣传力度，相继颁布了一系列法律法规，要求开发建设项目建设单位开展水土保持工作严格执行水土保持“三同时”制度，但是，目前开发建设项目水土保持工作现状并不尽如人意，本文探讨开发建设项目水土保持工作中存在问题，并提出相应对策。
【关键词】 开发建设项目;水土保持方案;监测;监理;存在问题;对策
我国是世界上水土流失最为严重的国家之一，水土流失已经成为我国的头号环境问题。水土流失对生态环境、生产生活和经济发展造成极大的危害，严重制约着经济、社会的可持续发展。随着我国经济建设的发展，各行业开发建设项目亦随之进入高速建设时期，特别是近几年集中表现在矿产、能源、交通等行业。由于开发建设项目对原生态环境扰动、破坏的局部性、突发性和灾难性，使得部分项目区水土流失严重加剧，部分项目区域甚至出现生态环境严重恶化的趋势。由此造成的人为水土流失成为我国水土流失的重要来源之一。因此，做好开发建设项目水土保持工作显得尤为重要。
一、开发建设项目水土保持工作存在问题
（一）开发建设项目水土保持工作未能得到足够重视，水土保持方案落实不到位
一般情况下，建设单位、施工单位在工程建设过程中为了赶进度，常常忽视工程施工过程中的水土流失防治工作。究其原因主要在于对水土保持工作重视不够，视为可有可无。现阶段开发建设项目水土保持方案报告书作为项目核准、立项和建设的主要技术文件之一，建设单位基本都能够及时委托具有相应资质的设计单位进行编报。但是，在工程建设过程中水土保持方案的落实却普遍得不到足够重视，有的虽实施了水土保持措施，但距方案要求的相差甚远;甚至有的施工单位就不知道有水土保持要求，建设单位根本就没有把水土保持方案提出的有关要求列入施工合同条款之中，也没有把报批的水土保持方案提交给施工单位，以至于水土保持方案无法得到落實。
（二）开发建设项目水土保持监测工作滞后
1、建设单位对水土保持监测重要性认识不足，消极应付监测工作
大部分项目建设单位都能按相关法律法规的要求，委托有相应资质的单位开展水土保持监测，但由于缺少有效的开发建设项目水土保持监测的管理手段，加上水土保持管理部门对水土保持监测重要性宣传不够，导致建设单位对水土保持监测工作重要性的认识普遍不足。绝大部分建设单位都是为了应付水土保持专项验收，临时补充编制监测报告，而这种报告根本不能反映项目建设过程中水土流失的真实情况。
2、水土保持监测的技术标准、制度尚不健全，监测手段落后
在我国，水土保持监测属于新生行业，监测的相关制度不健全，水利部虽然颁行了《水土保持监测技术规程》，但对开发建设项目的水土保持监测仍需不断做出探索，如何规范监测的内容、方法、技术路径等问题都需要在工作实践中进一步细化和健全，以形成全国统一的监测标准质量体系。另外，开发建设项目水土保持监测的方法，目前还是以地面定点观测监测、巡查监测、调查监测等传统的、常规的监测方法为主，技术手段相对落后。
（三）开发建设项目水土保持监理工作不到位、管理制度不健全
国家明确规定，在开发建设项目实施过程中必须进行水土保持监理，并对从事监理的单位和个人提出了相关要求。而实际中，只有少数建设项目开展了水土保持专项监理工作，大部分项目的水土保持监理工作有主体工程施工监理单位来承担，而主体工程施工监理单位大多是没有水土保持专业监理人员的。水土保持专项监理工作的不到位，使方案要求的水土保持防护措施不能很好地落实，最终给项目的水土保持专项验收带来难度。同时，由于大多数开发建设项目水土保持监理工作，业主未授予工程量审核职权，对于施工过程中存在的水土流失防治问题，水土保持监测直接要求施工单位限期整改难以实现，只能通过业主的协调和业主指令来实现，但受具体工程的责任界定制约，往往得不到业主方的强力支持;业主的关注点是工程进度和投资，往往认为水土保持工作与主体工程比起来其应从属于工程需要，这样则造成水土保持工作的被动，所谓的“三控制、两管理、一协调”程序化在水土保持方面就很难实现。
（四）开发建设项目水土保持监督检查机制不健全、力度不够
截止目前，与开发建设项目相关的水土保持法律法规尚不健全，导致水行政主管部门在监督执法过程中缺乏法律依据;加之水行政主管部门对开发建设项目建设过程中的监督检查工作尚未形成一套完善的体系，受各种因素的制约，监督检查力度不够，有时甚至流于形式，监督检查效果亦不明显。
二、针对以上问题，提出如下对策
（一）加强水土保持知识宣传和监督，促进水土保持方案的实施
一方面要从保护生态环境建设角度，多方面、多手段强化开发建设项目水土保持工作的重要性和必要性;另一方面要对开发建设项目建设和参建单位进行水土保持专项政策教育与引导，提高工程参建单位的法律意识和环境保护意识，使其认识到开展开发建设项目水土保持工作是其应承担的责任和义务，把水土保持工作的知识和理念贯穿并落实到工程建设的每一个环节中。《中华人民共和国水土保持法》明确规定县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。这样就可以督促建设单位更好地落实水土保持方案，履行水土保持责任和义务。
（二）提高建设单位对水土保持监测重要性的认识，进行科学规范监测，为水土保持部门提供准确可靠的数据
1、加强建设单位对水土保持监测工作重要性的认识。水土保持监测单位不仅要为项目建设单位提供用于验收的监测报告，而且要为水土保持监测管理部门提供真实、准确的监测数据;不仅要为项目建设单位提供技术服务，而且要为政府部门监督管理、宏观决策提供依据。这就要求水土保持监测人员不仅要有求真务实的科学态度，而且要有熟练的监测技术。 2、完善技术标准，提高监测手段
制定和完善水土保持监测的技术标准、规程规范，提高管理水平。加快对开发建设项目水土保持监测新技术的研究、开发、推广、应用，提高现代化水平。积极开展RS、GPS、GIS等高新技术在水土保持监测中的运用研究，实现水土保持监测的现代化。
（三）推行水土保持监理程序化、规范化工作体系
開发建设项目水土保持监理尚处于起步阶段，程序化、规范化尚需时日。水土保持监理程序的健全与规范，对控制工程建设过程中的水土流失至关重要。首先，建设单位必须成立水土保持专项机构全面负责工程建设过程中的水土保持管理工作，协调建设单位、施工单位、监理单位之间的关系以及主体工程监理与水土保持专项监理之间的关系。其次，水土保持专项监理人员必须参与到主体工程的“三控制、两管理、一协调”的质量监督体系之中，行使水土保持工程审核权，确立水土保持监理职能的权威性。对于工程实施过程中的水土流失问题及水土保持工程质量不合格现象等有责令施工单位整改的绝对权力。
（四）建立健全水土保持监督检查制度
一是建立开发建设项目水土流失和防治情况的监督检查制度，水土保持管理部门根据开发建设项目的具体情况，单独或联合其他行政部门不定期地对建设单位水土保持法的贯彻执行情况进行监督检查，及时发现和处理水土保持违法行为;二是落实水土保持方案审批后监督检查制度。水土保持方案审批后的监督检查，是督促建设单位落实水土保持方案、防治水土流失和保护生态环境的重要措施。因此，水土保持管理部门，应定期检查开发建设项目水土保持方案审批后的后续设计、变更和落实情况，及时发现和纠正建设单位的违法行为。另外，水行政主管部门要进一步完善监督执法体系，强化行政执法，明确法律责任，对违法行为加大处罚力度，使违法成本高于守法成本。
三、结语
新时期，我国的水土保持工作任务仍然十分艰巨，特别是开发建设项目水土保持工作还处于起步阶段，需要包括水土保持工作者在内的全社会的共同努力。水行政管理部门对水土保持宣传、监督和执法工作力度和各参建单位的相互协调配合是做好开发建设项目水土保持监测工作的关键。随着水土保持行业不断规范、监督体制的不断健全，开展开发建设项目水土保持工作将逐步走向程序化、规范化进程，这也将为改善我国生态环境做出新的积极的贡献。
【关键词】 开发建设项目;水土保持方案;监测;监理;存在问题;对策
我国是世界上水土流失最为严重的国家之一，水土流失已经成为我国的头号环境问题。水土流失对生态环境、生产生活和经济发展造成极大的危害，严重制约着经济、社会的可持续发展。随着我国经济建设的发展，各行业开发建设项目亦随之进入高速建设时期，特别是近几年集中表现在矿产、能源、交通等行业。由于开发建设项目对原生态环境扰动、破坏的局部性、突发性和灾难性，使得部分项目区水土流失严重加剧，部分项目区域甚至出现生态环境严重恶化的趋势。由此造成的人为水土流失成为我国水土流失的重要来源之一。因此，做好开发建设项目水土保持工作显得尤为重要。
一、开发建设项目水土保持工作存在问题
（一）开发建设项目水土保持工作未能得到足够重视，水土保持方案落实不到位
一般情况下，建设单位、施工单位在工程建设过程中为了赶进度，常常忽视工程施工过程中的水土流失防治工作。究其原因主要在于对水土保持工作重视不够，视为可有可无。现阶段开发建设项目水土保持方案报告书作为项目核准、立项和建设的主要技术文件之一，建设单位基本都能够及时委托具有相应资质的设计单位进行编报。但是，在工程建设过程中水土保持方案的落实却普遍得不到足够重视，有的虽实施了水土保持措施，但距方案要求的相差甚远;甚至有的施工单位就不知道有水土保持要求，建设单位根本就没有把水土保持方案提出的有关要求列入施工合同条款之中，也没有把报批的水土保持方案提交给施工单位，以至于水土保持方案无法得到落實。
（二）开发建设项目水土保持监测工作滞后
1、建设单位对水土保持监测重要性认识不足，消极应付监测工作
大部分项目建设单位都能按相关法律法规的要求，委托有相应资质的单位开展水土保持监测，但由于缺少有效的开发建设项目水土保持监测的管理手段，加上水土保持管理部门对水土保持监测重要性宣传不够，导致建设单位对水土保持监测工作重要性的认识普遍不足。绝大部分建设单位都是为了应付水土保持专项验收，临时补充编制监测报告，而这种报告根本不能反映项目建设过程中水土流失的真实情况。
2、水土保持监测的技术标准、制度尚不健全，监测手段落后
在我国，水土保持监测属于新生行业，监测的相关制度不健全，水利部虽然颁行了《水土保持监测技术规程》，但对开发建设项目的水土保持监测仍需不断做出探索，如何规范监测的内容、方法、技术路径等问题都需要在工作实践中进一步细化和健全，以形成全国统一的监测标准质量体系。另外，开发建设项目水土保持监测的方法，目前还是以地面定点观测监测、巡查监测、调查监测等传统的、常规的监测方法为主，技术手段相对落后。
（三）开发建设项目水土保持监理工作不到位、管理制度不健全
国家明确规定，在开发建设项目实施过程中必须进行水土保持监理，并对从事监理的单位和个人提出了相关要求。而实际中，只有少数建设项目开展了水土保持专项监理工作，大部分项目的水土保持监理工作有主体工程施工监理单位来承担，而主体工程施工监理单位大多是没有水土保持专业监理人员的。水土保持专项监理工作的不到位，使方案要求的水土保持防护措施不能很好地落实，最终给项目的水土保持专项验收带来难度。同时，由于大多数开发建设项目水土保持监理工作，业主未授予工程量审核职权，对于施工过程中存在的水土流失防治问题，水土保持监测直接要求施工单位限期整改难以实现，只能通过业主的协调和业主指令来实现，但受具体工程的责任界定制约，往往得不到业主方的强力支持;业主的关注点是工程进度和投资，往往认为水土保持工作与主体工程比起来其应从属于工程需要，这样则造成水土保持工作的被动，所谓的“三控制、两管理、一协调”程序化在水土保持方面就很难实现。
（四）开发建设项目水土保持监督检查机制不健全、力度不够
截止目前，与开发建设项目相关的水土保持法律法规尚不健全，导致水行政主管部门在监督执法过程中缺乏法律依据;加之水行政主管部门对开发建设项目建设过程中的监督检查工作尚未形成一套完善的体系，受各种因素的制约，监督检查力度不够，有时甚至流于形式，监督检查效果亦不明显。
二、针对以上问题，提出如下对策
（一）加强水土保持知识宣传和监督，促进水土保持方案的实施
一方面要从保护生态环境建设角度，多方面、多手段强化开发建设项目水土保持工作的重要性和必要性;另一方面要对开发建设项目建设和参建单位进行水土保持专项政策教育与引导，提高工程参建单位的法律意识和环境保护意识，使其认识到开展开发建设项目水土保持工作是其应承担的责任和义务，把水土保持工作的知识和理念贯穿并落实到工程建设的每一个环节中。《中华人民共和国水土保持法》明确规定县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。这样就可以督促建设单位更好地落实水土保持方案，履行水土保持责任和义务。
（二）提高建设单位对水土保持监测重要性的认识，进行科学规范监测，为水土保持部门提供准确可靠的数据
1、加强建设单位对水土保持监测工作重要性的认识。水土保持监测单位不仅要为项目建设单位提供用于验收的监测报告，而且要为水土保持监测管理部门提供真实、准确的监测数据;不仅要为项目建设单位提供技术服务，而且要为政府部门监督管理、宏观决策提供依据。这就要求水土保持监测人员不仅要有求真务实的科学态度，而且要有熟练的监测技术。 2、完善技术标准，提高监测手段
制定和完善水土保持监测的技术标准、规程规范，提高管理水平。加快对开发建设项目水土保持监测新技术的研究、开发、推广、应用，提高现代化水平。积极开展RS、GPS、GIS等高新技术在水土保持监测中的运用研究，实现水土保持监测的现代化。
（三）推行水土保持监理程序化、规范化工作体系
開发建设项目水土保持监理尚处于起步阶段，程序化、规范化尚需时日。水土保持监理程序的健全与规范，对控制工程建设过程中的水土流失至关重要。首先，建设单位必须成立水土保持专项机构全面负责工程建设过程中的水土保持管理工作，协调建设单位、施工单位、监理单位之间的关系以及主体工程监理与水土保持专项监理之间的关系。其次，水土保持专项监理人员必须参与到主体工程的“三控制、两管理、一协调”的质量监督体系之中，行使水土保持工程审核权，确立水土保持监理职能的权威性。对于工程实施过程中的水土流失问题及水土保持工程质量不合格现象等有责令施工单位整改的绝对权力。
（四）建立健全水土保持监督检查制度
一是建立开发建设项目水土流失和防治情况的监督检查制度，水土保持管理部门根据开发建设项目的具体情况，单独或联合其他行政部门不定期地对建设单位水土保持法的贯彻执行情况进行监督检查，及时发现和处理水土保持违法行为;二是落实水土保持方案审批后监督检查制度。水土保持方案审批后的监督检查，是督促建设单位落实水土保持方案、防治水土流失和保护生态环境的重要措施。因此，水土保持管理部门，应定期检查开发建设项目水土保持方案审批后的后续设计、变更和落实情况，及时发现和纠正建设单位的违法行为。另外，水行政主管部门要进一步完善监督执法体系，强化行政执法，明确法律责任，对违法行为加大处罚力度，使违法成本高于守法成本。
三、结语
新时期，我国的水土保持工作任务仍然十分艰巨，特别是开发建设项目水土保持工作还处于起步阶段，需要包括水土保持工作者在内的全社会的共同努力。水行政管理部门对水土保持宣传、监督和执法工作力度和各参建单位的相互协调配合是做好开发建设项目水土保持监测工作的关键。随着水土保持行业不断规范、监督体制的不断健全，开展开发建设项目水土保持工作将逐步走向程序化、规范化进程，这也将为改善我国生态环境做出新的积极的贡献。