论文部分内容阅读
摘 要： 把军民融合发展上升为国家战略是必然之势，“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”的十六字方针必须贯彻落实。美国的军民融合式装备采购管理处于世界领先水平，通过深入分析其基本做法和改革的經验教训，对比我军的现状，可以为我军从法制建设、机构设置、竞争机制与装备采购信息化建设四个方面提供有益的借鉴。
关键词： 美军；军品融合；装备采购
【中图分类号】 U692.7 【文献标识码】 B 【文章编号】 2236-1879（2017）13-0307-02
把军民融合发展上升为国家战略是必然之势，“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”的十六字方针必须贯彻落实。武器装备是战斗力生成的物质基础，军民融合式武器装备采购通过军民深度融合，充分调动社会资源，存在现实的必要性。美国的军民融合式装备采购管理处于世界领先水平，通过深入分析其基本做法和改革的经验教训，对比我军的现状，可以为我军武器装备采购管理提供有益的借鉴。
一、美军的军民融合式武器装备采购管理
（一）健全的法律法规体系。
为了推进军民融合式武器装备采购的顺利进行，美国国会和国防部层面出台了一系列法律法规，其中国会颁布的法律具有最高法律效力，是实施军民融合的基本依据，例如《联邦采办简化法》；在国会颁布的法案基础上，国防部也出台了推进军民融合式装备采购的相关法规，如《采办改革：变革的命令》等。除了专门针对军民融合式装备采购管理的法律法规外，美国与经济相关的法律法规中也有适用于武器装备采购的条文，例如对垄断的限制和对竞争的支持。如今美国与武器装备采购相关的法规体系已经比较健全、完备，覆盖了军队采购的方方面面，例如《武装部队采购法》、《签订合同竞争法》等等。另外，陆、海、空三军和国防后勤局均参与制定《联邦采办条例》的补充规定，确保军队装备采购程序明确。
（二）完善的机构设置。
美国有关军民融合式装备采购管理的机构设置比较精干，职能分工相对简单，实行“统一决策、分级负责和依法治理”的管理体制。国会和国家科学技术委员会等在宏观层面进行调控，主要通过政策的颁布和战略的制定推进军民融合式采购管理。国防部长和国防部负责采办的副部长等负责制定相关政策。国防后勤局负责采购通用资产，专用装备则由各军兵种在国防部的主导下自行采购。装备采购由美国国会、国防合同审计局和审计总署等进行审核、监督。由于美国军队资产管理体制建立在“三权分立”的政治制度上，其相关组织机构受到军队外部的制约较多，美军的装备采购也要接受社会团体的审查、审核、审计等军队外部监督。
（三）完善的竞争机制。
为了深化军民融合并发挥市场对资源的基础性配置作用，美军的装备采购充分引入市场机制，其装备几乎全部从市场采购，没有和我国同样性质的专门国有军工企业。另外，美军仍在继续大幅度改革军用标准体系，发展军民一体化的军队工业基础，打破军民两用垄断，扩大军队装备采购来源范围，保证竞争的充分性。美军装备的采购尽可能在公开市场进行招标，除了在选择主承包商的过程中要实行竞争，主承包商在科研和生产各个环节的转包也要竞争。军方评估和选择承包商时，会将这些承包商曾在转包过程中表现出的实现充分竞争的潜力作为关键考评依据之一。美军对承包商的选择并不意味着优胜劣汰，中标的承包商不可以拿到全部订单，竞标失败的厂商也可以获得小份额的订单以保持其科研生产动力。为了防止军品市场的垄断，保持军民融合的活力，军方甚至会主导一些较弱的企业进行合作，使其成为市场上有活力的竞争对手。美军装备采购以公平合理为标准分别确定每项合同价格，充分实行竞争性定价。
（四）信息化的采购管理。
美国自1994年《联邦采办商务法案》以来率先进行电子商务实践，1997年国防改革提案报告中国防部长提出允许把电子商务的功能应用领域扩展到军队采购等领域。从2000年海军第一次网上招标开始，美军军民融合式武器装备采购利用电子商务平台进行市场化操作，大大降低了采购成本，提高经费使用效率。美军加强与地方商业部门合作，寻求商业领域中处于领先地位的电子商务应用模式，进行分析和改造。为了保证采购的安全性，美军承认数字签名，并利用公共秘钥系统技术以加强安全控制。
二、对我军的几点启示
（一）完善法制建设。
完善的法制建设是军民融合式武器装备采购管理活动规范化不可缺少的条件，是保证武器装备采购有序进行的前提，其建设要尽可能地全面和详细。我国有关武器装备采购管理的法制不健全，配套性不强，不利于实际工作的展开。借鉴美军的经验，建议出台《军民融合促进法》，对武器装备采购管理的军民融合进行宏观引导，以此作为武器装备采购的基本依据和行动准则，并根据需要适时制定相关配合制度。其次，针对武器装备采购管理出台专项法规，进一步明确军民融合式装备采购的原则、方式、程序和标准等，保证采购的各个环节有严格的规定可以依循。另外，在《经济法》、《企业法》等相关法规中补充有关军民融合式装备采购管理的内容，保证武器装备采购的军民融合深入发展。需要注意的是，军队的编制对武器装备采购的各个方面都有着很强的约束作用，因此，在法律法规的建设中要注意我军编制和美军的不同，不可照搬照抄其相关法规。
（二）完善机构设置。
我军武器装备采购管理方面的机构设置不健全，职责划分不明确。对于进行武器装备采购管理的组织机构，要尽可能摆脱各自为政、多头领导的状况，加强集中统一管理。建议在国务院和中央军委领导下，专门设置军民融合委员会，负责政策层面的引导。装备发展部的相关采购部门和军兵种装备部负责专项管理。采购部门在军民融合委员会的指导下进行具体采购操作。另外，监督反馈机构在机构设置中也是极为重要的一环，要明确负有监督责任的机构，有效的监督反馈是武器装备采购顺利运行的后盾。建议专设军民融合式资产采購监督委员会，由军民融合领导机构成员、军队和政府有关部门领导成员组成，专门负责监督武器装备采购的运行。 除了负责军民融合式武器装备采购管理的专职机构，还要赋予军队、政府相关机构一定的职责，即使其成为兼职机构。这并非加重相关单位的工作负担，而是要求其结合本职工作展开军民融合，最终有利于国防建设和经济发展。各组织机构的职责与权力要相匹配，政府、军队和企业等行为主体的权力义务要得以规范化，根据我国的情况，可将机构设置与四大机制中的评价、监督和激励机制相结合，如采购部门、人员和承制单位的考评、奖惩等。
（三）完善竞争机制。
在军民融合的大背景下，我国的军队武器装备采购已经开始注重面对市场，尽可能采取公开招标的模式，并重视价值规律的调节作用。军民融合式的武器装备采购工作正在起步，也取得了一些初步的成绩，但仍有很大改进空间，可谓任重而道远。根据我国的实际情况，在短时间内取缔国有军工企业并实现完全的市场采购是不现实的，当务之急是消除体制障碍，完善武器装备市场准入制度，为民营企业创造条件，使更多有能力的民营企业能进入武器装备市場。给予武器装备市场上所有企业公平的地位和优惠，如免税等，以激发民营企业积极性，让企业自由竞争。尽量减少军民融合的制度和技术壁垒，更多地采用民用标准（除某些特定特殊的军用标准外），提高通用化水平，以此激发民营企业的竞争活力，将军队工业基础和民用工业基础有机结合，充分调动社会资源。军工集团内部也需要進行充分的竞争，解除内部企业竞争的限制，各企业需要实际掌有相应的自主经营权，使其各自有开发新技术的压力和动力。
在招投标过程中，要尽可能鼓励竞争，军队采购方式要灵活运用，尽量采用公开招标、竞争性谈判等方式进行公平透明的承制单位选择，防止暗箱操作。军方可以提出招标文件，明确军队的质量和工程的进度等。专门为招标、评标成立委员会，综合分析评价投标企业的方方面面，不仅要考虑采购经费、军队性能、质量和生产交货时间等，还要考虑企业在转包过程中实行竞争的潜力。在这一方面，美军的做法值得借鉴。尽量避免一家企业拿全订单的情况，将采购订单分散到不同企业，给竞标失败的企业生存空间使其进行技术革新，促进其研发热情、维持其竞争能力，以防止垄断。军队国有资产根据生产任务分配和流动，不要长期被经济效率低的军工企业独占，以提高资产使用效率和竞争效率。值得一提的是，要大力鼓励军地各企业的合作、军地院校与军地企业之间的合作，将部分企业甚至院校的科研实力和另一部分企业的生产实力相结合，充分调动资源，高效利用现有资源，使各企业发挥比较优势，推动军队资产采购的高效运行。
价格是买卖双方最关注的因素之一，在武器装备采购中对价格的确定要有明确的条文规定。针对不同的采购方式，对价格的管理应当从价格形式、定价方法、定价程序等方面进行细化，充分发挥市场价值规律，激发民营企业参与竞标的热情。在定价的过程中，可以吸取美国经验，改变单一的成本加利润定价，防止企业为了高额利润蓄意提高成本以提高利润计算基数，结合竞争定价，促进军民融合式武器装备采购的充分竞争。当然，考虑到固定成本的存在，要合理确定采购价格和订货量的关系。除了定价环节，定价前的资料搜集和价格预测等程序也要规范化，防止企业为了得标追求低成本而罔顾产品质量。
（四）完善军队装备采购信息化建设。
我国军民融合式武器装备采购运行机制不畅，除了市场化运作相对滞后、竞争机制不完善以外，信息化手段的引入也极为有限，调控手段比较落后。武器装备采购的信息化是大势所趋，电子商务是军民融合式采购信息化的关键环节之一，我国也应该将其提上日程。电子商务平台的搭建可以促进无纸化采购系统的形成，原先系统中许多有关纸质文件、合同和人员的支出可以得到削减，十分有利于降低军地双方的交易成本。另外，从美军的经验看，军方与商业部门的合作也十分重要，商业部门在电子商务应用方面始终是领头羊，可以对商业领域中成功的应用模式进行分析和改进，更加有效率地搭建军队采购电子商务平台。利用军网搭建电子商务平台，再与地方军队资源管理系统对接，打造军地共享信息技术平台，这样既保证了网络安全又可以引进市场机制，提高采购效率。
关键词： 美军；军品融合；装备采购
【中图分类号】 U692.7 【文献标识码】 B 【文章编号】 2236-1879（2017）13-0307-02
把军民融合发展上升为国家战略是必然之势，“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”的十六字方针必须贯彻落实。武器装备是战斗力生成的物质基础，军民融合式武器装备采购通过军民深度融合，充分调动社会资源，存在现实的必要性。美国的军民融合式装备采购管理处于世界领先水平，通过深入分析其基本做法和改革的经验教训，对比我军的现状，可以为我军武器装备采购管理提供有益的借鉴。
一、美军的军民融合式武器装备采购管理
（一）健全的法律法规体系。
为了推进军民融合式武器装备采购的顺利进行，美国国会和国防部层面出台了一系列法律法规，其中国会颁布的法律具有最高法律效力，是实施军民融合的基本依据，例如《联邦采办简化法》；在国会颁布的法案基础上，国防部也出台了推进军民融合式装备采购的相关法规，如《采办改革：变革的命令》等。除了专门针对军民融合式装备采购管理的法律法规外，美国与经济相关的法律法规中也有适用于武器装备采购的条文，例如对垄断的限制和对竞争的支持。如今美国与武器装备采购相关的法规体系已经比较健全、完备，覆盖了军队采购的方方面面，例如《武装部队采购法》、《签订合同竞争法》等等。另外，陆、海、空三军和国防后勤局均参与制定《联邦采办条例》的补充规定，确保军队装备采购程序明确。
（二）完善的机构设置。
美国有关军民融合式装备采购管理的机构设置比较精干，职能分工相对简单，实行“统一决策、分级负责和依法治理”的管理体制。国会和国家科学技术委员会等在宏观层面进行调控，主要通过政策的颁布和战略的制定推进军民融合式采购管理。国防部长和国防部负责采办的副部长等负责制定相关政策。国防后勤局负责采购通用资产，专用装备则由各军兵种在国防部的主导下自行采购。装备采购由美国国会、国防合同审计局和审计总署等进行审核、监督。由于美国军队资产管理体制建立在“三权分立”的政治制度上，其相关组织机构受到军队外部的制约较多，美军的装备采购也要接受社会团体的审查、审核、审计等军队外部监督。
（三）完善的竞争机制。
为了深化军民融合并发挥市场对资源的基础性配置作用，美军的装备采购充分引入市场机制，其装备几乎全部从市场采购，没有和我国同样性质的专门国有军工企业。另外，美军仍在继续大幅度改革军用标准体系，发展军民一体化的军队工业基础，打破军民两用垄断，扩大军队装备采购来源范围，保证竞争的充分性。美军装备的采购尽可能在公开市场进行招标，除了在选择主承包商的过程中要实行竞争，主承包商在科研和生产各个环节的转包也要竞争。军方评估和选择承包商时，会将这些承包商曾在转包过程中表现出的实现充分竞争的潜力作为关键考评依据之一。美军对承包商的选择并不意味着优胜劣汰，中标的承包商不可以拿到全部订单，竞标失败的厂商也可以获得小份额的订单以保持其科研生产动力。为了防止军品市场的垄断，保持军民融合的活力，军方甚至会主导一些较弱的企业进行合作，使其成为市场上有活力的竞争对手。美军装备采购以公平合理为标准分别确定每项合同价格，充分实行竞争性定价。
（四）信息化的采购管理。
美国自1994年《联邦采办商务法案》以来率先进行电子商务实践，1997年国防改革提案报告中国防部长提出允许把电子商务的功能应用领域扩展到军队采购等领域。从2000年海军第一次网上招标开始，美军军民融合式武器装备采购利用电子商务平台进行市场化操作，大大降低了采购成本，提高经费使用效率。美军加强与地方商业部门合作，寻求商业领域中处于领先地位的电子商务应用模式，进行分析和改造。为了保证采购的安全性，美军承认数字签名，并利用公共秘钥系统技术以加强安全控制。
二、对我军的几点启示
（一）完善法制建设。
完善的法制建设是军民融合式武器装备采购管理活动规范化不可缺少的条件，是保证武器装备采购有序进行的前提，其建设要尽可能地全面和详细。我国有关武器装备采购管理的法制不健全，配套性不强，不利于实际工作的展开。借鉴美军的经验，建议出台《军民融合促进法》，对武器装备采购管理的军民融合进行宏观引导，以此作为武器装备采购的基本依据和行动准则，并根据需要适时制定相关配合制度。其次，针对武器装备采购管理出台专项法规，进一步明确军民融合式装备采购的原则、方式、程序和标准等，保证采购的各个环节有严格的规定可以依循。另外，在《经济法》、《企业法》等相关法规中补充有关军民融合式装备采购管理的内容，保证武器装备采购的军民融合深入发展。需要注意的是，军队的编制对武器装备采购的各个方面都有着很强的约束作用，因此，在法律法规的建设中要注意我军编制和美军的不同，不可照搬照抄其相关法规。
（二）完善机构设置。
我军武器装备采购管理方面的机构设置不健全，职责划分不明确。对于进行武器装备采购管理的组织机构，要尽可能摆脱各自为政、多头领导的状况，加强集中统一管理。建议在国务院和中央军委领导下，专门设置军民融合委员会，负责政策层面的引导。装备发展部的相关采购部门和军兵种装备部负责专项管理。采购部门在军民融合委员会的指导下进行具体采购操作。另外，监督反馈机构在机构设置中也是极为重要的一环，要明确负有监督责任的机构，有效的监督反馈是武器装备采购顺利运行的后盾。建议专设军民融合式资产采購监督委员会，由军民融合领导机构成员、军队和政府有关部门领导成员组成，专门负责监督武器装备采购的运行。 除了负责军民融合式武器装备采购管理的专职机构，还要赋予军队、政府相关机构一定的职责，即使其成为兼职机构。这并非加重相关单位的工作负担，而是要求其结合本职工作展开军民融合，最终有利于国防建设和经济发展。各组织机构的职责与权力要相匹配，政府、军队和企业等行为主体的权力义务要得以规范化，根据我国的情况，可将机构设置与四大机制中的评价、监督和激励机制相结合，如采购部门、人员和承制单位的考评、奖惩等。
（三）完善竞争机制。
在军民融合的大背景下，我国的军队武器装备采购已经开始注重面对市场，尽可能采取公开招标的模式，并重视价值规律的调节作用。军民融合式的武器装备采购工作正在起步，也取得了一些初步的成绩，但仍有很大改进空间，可谓任重而道远。根据我国的实际情况，在短时间内取缔国有军工企业并实现完全的市场采购是不现实的，当务之急是消除体制障碍，完善武器装备市场准入制度，为民营企业创造条件，使更多有能力的民营企业能进入武器装备市場。给予武器装备市场上所有企业公平的地位和优惠，如免税等，以激发民营企业积极性，让企业自由竞争。尽量减少军民融合的制度和技术壁垒，更多地采用民用标准（除某些特定特殊的军用标准外），提高通用化水平，以此激发民营企业的竞争活力，将军队工业基础和民用工业基础有机结合，充分调动社会资源。军工集团内部也需要進行充分的竞争，解除内部企业竞争的限制，各企业需要实际掌有相应的自主经营权，使其各自有开发新技术的压力和动力。
在招投标过程中，要尽可能鼓励竞争，军队采购方式要灵活运用，尽量采用公开招标、竞争性谈判等方式进行公平透明的承制单位选择，防止暗箱操作。军方可以提出招标文件，明确军队的质量和工程的进度等。专门为招标、评标成立委员会，综合分析评价投标企业的方方面面，不仅要考虑采购经费、军队性能、质量和生产交货时间等，还要考虑企业在转包过程中实行竞争的潜力。在这一方面，美军的做法值得借鉴。尽量避免一家企业拿全订单的情况，将采购订单分散到不同企业，给竞标失败的企业生存空间使其进行技术革新，促进其研发热情、维持其竞争能力，以防止垄断。军队国有资产根据生产任务分配和流动，不要长期被经济效率低的军工企业独占，以提高资产使用效率和竞争效率。值得一提的是，要大力鼓励军地各企业的合作、军地院校与军地企业之间的合作，将部分企业甚至院校的科研实力和另一部分企业的生产实力相结合，充分调动资源，高效利用现有资源，使各企业发挥比较优势，推动军队资产采购的高效运行。
价格是买卖双方最关注的因素之一，在武器装备采购中对价格的确定要有明确的条文规定。针对不同的采购方式，对价格的管理应当从价格形式、定价方法、定价程序等方面进行细化，充分发挥市场价值规律，激发民营企业参与竞标的热情。在定价的过程中，可以吸取美国经验，改变单一的成本加利润定价，防止企业为了高额利润蓄意提高成本以提高利润计算基数，结合竞争定价，促进军民融合式武器装备采购的充分竞争。当然，考虑到固定成本的存在，要合理确定采购价格和订货量的关系。除了定价环节，定价前的资料搜集和价格预测等程序也要规范化，防止企业为了得标追求低成本而罔顾产品质量。
（四）完善军队装备采购信息化建设。
我国军民融合式武器装备采购运行机制不畅，除了市场化运作相对滞后、竞争机制不完善以外，信息化手段的引入也极为有限，调控手段比较落后。武器装备采购的信息化是大势所趋，电子商务是军民融合式采购信息化的关键环节之一，我国也应该将其提上日程。电子商务平台的搭建可以促进无纸化采购系统的形成，原先系统中许多有关纸质文件、合同和人员的支出可以得到削减，十分有利于降低军地双方的交易成本。另外，从美军的经验看，军方与商业部门的合作也十分重要，商业部门在电子商务应用方面始终是领头羊，可以对商业领域中成功的应用模式进行分析和改进，更加有效率地搭建军队采购电子商务平台。利用军网搭建电子商务平台，再与地方军队资源管理系统对接，打造军地共享信息技术平台，这样既保证了网络安全又可以引进市场机制，提高采购效率。