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摘要:在日本高等教育改革的进程中，国立大学处于改革的风口浪尖。本文以“远山计划”为切入口深入分析了日本国立大学改革中存在的问题及改革可能带来的影响：随着国立大学结构改革方针发生变化，重组与合并问题被提上日程，大学办学将引入民营理念和第三方参与的评价机制，法人化改革中将面临挑战并呈现自身特征。这些改革措施会对国立大学和私立大学产生一定影响。
关键词：日本；国立大学；改革
中图分类号：G649.1
文献标识码：A
文章编号：1672-0717（2012）04-0098－9
收稿日期：2012-06-14
作者简介:天野郁夫（1936-），男，日本人，教育学博士，厦门大学高等教育发展研究中心客座教授，原东京大学教育学院院长、教授，主要从事教育社会学与高等教育基本理论研究。
一、政策的变化
“远山计划”，即《关于大学（国立大学）结构改革的方针》，该方针主要由三部分组成（如表1），是由当时任文部科学大臣的远山敦子组织起草而得名。此计划的内容给人的第一印象是提出了大胆的设想，尽管有些设想稍显唐突。它从多年来悬而未决的问题入手，有大刀阔斧进行改革之势。我想现在并不是对大学结构改革的必要性进行论证并得出结论的时候。大学结构改革作为小泉推行的行政、财政改革的一部分显然受到了外界的压力，这毋庸置疑。
在“远山计划”出台之前，文部科学省对国立大学进行的最大的改革议题是法人化改革。但是，就在2001年6月中旬国立大学协会总会召开的前一周，经济财政咨询会议召开并发布了“远山计划”。
国立大学协会在此之前对法人化改革进行了为期一年的讨论，在“远山计划”颁布之后也承受了前所未有的压力，处于极度不安的状态，周刊杂志随后亦对此进行了大量的报道。诚然，国立大学受到冲击是情理之中的事情。因为，对于结构改革如何具体操作的问题，不仅牵涉到国立大学改革，而且有可能引起整个高等教育体系的重大变革。
结构改革方针中对“国立大学的重组与合并”部分阐述得最为详尽。该部分立足于各个大学及学科领域的具体情况，主要包括以下三部分：（1）探讨师范类学科减小规模、重组、移交地方管辖等问题；（2）探讨专业院校，如医科大学等与其他大学的合并、交由地方管辖等问题；（3）探讨跨地区的大学、院系合并的问题。此外，方针亦明确指出，这些举措均是以大幅减少国立大学数目为目标的。
这里有必要对当时国立大学的情况做简要说明。当时国立大学共99所，其分类如表2所示：第一类是“基础类?研究型?重点大学”，共13所。包括7所旧制帝国大学（北海道、东北、东京、名古屋、京都、大阪、九州）、3所专业院校（一桥、东京工业、东京医科牙科）、3所旧制官立大学（筑波、神户、广岛）。
第二类是“地方性重点?地方国立?综合性复合型大学”，共37所。包括6所旧制官立医科大学（千叶、新泻、金泽、岗山、长崎、熊本）、新制官立大学、二战后成立的医科大学、1949（昭和24）年实施新学制之前的医科大学、由医学院合并而成的大学。另外，亦包括完全新学制学校。
第三类是富有特色的专业类院校，共24所。其中包括御茶水女子、奈良女子、东京外语、大阪外语、东京艺术、东京商船、大阪商船、电子通信8所全国性专业院校，设有覆盖女子教育、外语、艺术、商船专业等特殊领域的院系。此外，还有8所师范类专业院校包括在内。
第四类是25所新型专业类院校。这包含昭和40年代(20世纪60年代中期)以后设立的12所医科大学，鸣门、兵库、上越的3所师范类新构想大学，面向高专毕业生招生建在滨松与长崎的技术类大学以及4所研究型大学（北陆先端、奈良先端、综合研究研究生院、政策研究研究生院），计划在冲绳建设的研究生院亦在此类。
从以上99所院校的分类可见，专业类院校和综合性大学、复合型大学各占半壁江山。其中最多的是地方性重点大学，即地方性国立院校。第二次世界大战以后，国家是按照“一县一大学”的方针来设置大学的，而实施新学制的大学是按照“一县一所综合类、乃至复合类院校”的思路来设立大学的。其中，必须设立师范类院系或者类似于教养系（文理学院）的院系并根据地方的产业结构设立农学、商学、工学等院系。此外，还应依据地方的医疗卫生条件尽可能设置医学院。这些大学旨在成为地方的科教中心。
1949年统一实行新制大学。当时，276所国立高等教育机构被合并成70所。富有特色的专业类院校并未被合并到综合性复合型大学中。
经过重组、合并后，七所旧制帝国大学改称为“国立综合型大学”。此外，文部科学省改革的方向在于将每个县的一所国立复合型大学改称为“地方国立大学”并逐渐发展完善成为地方性重点大学。并且，为使地方国立大学发展为综合类院校，国家历时50年不断增加新的专业院系。
增加新院系的重中之重在于文理学院。原本的旧制高等学校经合并成为大学的文理学院。为了便于改革和增设院系，文理学院被分为人文学院和理学院，由此工学院、农学院、经济学院也相继设立。
“基础类?研究型?重点大学”与其他的大学不同，是采用讲座制的方法办学，其他大学则是按照学科制办学。讲座制大学采用的政策是设立博士学位点和一大批集中的附属研究所。
东京教育大学接管东京文理大学并按照旧制帝国大学的标准改成了综合性国立大学——筑波大学。
广岛大学、神户大学分别接管广岛文理大学、神户商科大学以后，升级为研究型大学。尤其是广岛大学，长期以来把争当第八所帝国大学作为目标，政策上向国立综合性大学倾斜，并逐渐得以完善。
新构想专业类院校是按照中教审“四六答申”的要求相继建立起来的。1972～1981年的10年时间建立的21所国立大学除筑波大学外均为专业类院校。这些专业类院校的办学政策更倾向于“打造新型专业类院校，为国立大学所不能为”。
二、大学的重组、合并问题
远山计划中涉及到的关于国立大学重组、合并问题与一战后一贯采用的政策（即：①将基础性大学转变为研究型大学；②将地方国立大学转变为综合性的地方重点大学；③将专业院校打造成富有特色的新构想大学）相比，有了更大幅度的改革。 特别是对地方性重点大学而言，这是一个非常大的转变。如，政策倾向于将依据单个专业发展起来的新构想大学合并到地方性重点大学，即国立大学。山梨大学和山犁医科大学是合并最早的一批院校，随后新型医科大学与同一县内的复合型大学争相效仿。将地方性重点大学建设成综合类大学，这一改革可以说是二战后高等教育改革的一大成果。
另一项改革是将专业类院校合并到综合性大学。如神户商船大学被合并到神户大学。其他如九州艺术工科大学被合并到九州大学、图书馆信息大学被合并到筑波大学，由此开始了富有特色的专业类院校与综合性大学的合并之路。
但是，从另一个角度来看，这些措施算是新构想大学善后处理的一种方式。设立新构想大学的理念在合并过程中是如何体现的，合并院校时新的理念如何，这些问题在合并与重组的过程中并未给予很好的回答，这也是目前的问题所在。
另一个处在重组与合并风口浪尖的重要问题是应否统一教育学院。在此之前教育学院是严格按照“一县一大学”的原则建立起来的。二战后，开始新的学校制度的时候，教师的需求量曾一度上升，所以1952年（昭和27）国立大学约一半学生是教育学院的学生。甚至到了1967年，教育学院的学生依然占到大学总人数的四分之一。然而这并不代表原则上必须设置教育学院，相反，认为其不必要的观点占了上风。
大多数的教育学院开设的课程是师范类课程和新课程（综合课程）并举，并规定师范类院系的招生人数最多为100人。当时医学院的招生规模是90人左右，所以教育学院与医学部招生规模相当。另外，教育学院的学生毕业之后仅仅只有三分之一的学生走上教师岗位，于是出现了根本无需教育学院的说法。
这个问题非常复杂。教师与医生一样，是所在地方的专业性职业，多数老师工作的地点都是在当地。并且，大学不仅要培养新的教师，还承担着对所在地方的现任教师进行在职培训的责任。另外，教育学院还要通过对各种学校的讨论等来研究教育的历史与现存的问题。更有甚者，由于教育学院要培养不同学科的教师，俨然成了一种综合性很强的学院。比如，我们会经常看到艺术系负责培养的教师与县的文化行政部门和所在地方的文化活动联系密切。
这种与地方部门有密切联系的教育学院是否有存在的必要性需要更加充分的讨论。不能仅仅因为毕业学生很少当老师就简单地认为要统一、合并教育学院。若没有充分的讨论就妄下结论会有失稳妥。事实上，统一、合并教育学院的方案提出后遭到了所在县的县当局和民众的强烈反对。并且教师的供给与需求在很大程度上是根据年龄构成来定的，所以有些县已提出今后务必要招聘大量的新教师。这种谨慎的态度逐渐被人们接受，除了鸟取大学与岛根大学外，关于合并教育学院的言论目前基本上处于冻结状态。
将国立大学移交给地方也是个复杂的问题，这与地方的行政、财政系统有着千丝万缕的联系。将经费需求较高的国立大学移交给府县，以地方的财政状况是否具有可行性？考虑到公立大学自身尚存在经营困难的问题，地方接管国立大学是否现实？还有，县当局对规模较小的公立大学的管理尚存在问题，更遑论去经营规模庞大的国立大学。这些都是值得考虑的问题。
国立与公立之间的关系使地方不堪承受财政负担并开始从国立大学抽取资金反哺公立大学，也就是将国立大学移交至地方，这与将地方学校交由国家管理的方向完全相反。因此，这是一个会产生巨大变革的想法。
关于跨地域的大学合并、重组，其必要性让人难以理解。从实行道州制的角度来看，有与之相对应的意味，但日本的地方行政、财政包括教育都是以县为基础的。这种跨越地域的合并、重组虽然有其自身的理念所在，但并不足以服众。而且现实的状况是这种计划并未取得什么进展。
法人化改革的讨论伊始，相关人士就议论：是不是先将几所大学联合起来然后再进行法人化？然而文部科学省郑重申明只允许“一大学一法人”的做法，不能凭借合同来实行法人化改革。这似乎像是超越地域限制的合并、重组。文部科学省称，不可能保持“一县一大学”永久不变，此话的意思很微妙。
重组、合并的原因究竟何在？是行政、财政改革的一部分？为了使教育研究更加灵活？还是为了使大学更合理地运行？具体原因不得而知。有些言论称国立大学有99所——数量过多，于是要通过合并大学减少大学数量。当然，通过合并、重组确实能减少人力和预算，但我觉得仅仅从费用的角度来进行大学的改革并不妥当。
三、法人化改革与“前30所顶级院校”
结构改革方针的第二条重要内容是——采用民营的思想与经营手段。实际上，关于国立大学法人化改革长时间的讨论可以追溯到二战前。其背景是大学为教育研究的场所，应该保持较强的独立性。大学应该崇尚学术自由和重视大学的自治权，按照政府或议会的意见来改变大学预算是存在问题的，这种想法由来已久。
二战后的1971年中教审的“四六答审”首次提出有必要对国立大学法人化改革进行讨论。随后，1986年临教审的答审也提出这种观点。但是，此次关于法人化的讨论与之前的格调完全不同。首先是说作为行政改革的一个环节，要将大学从行政机构脱离出来，从而实行独立行政法人制度。其最大的目标是与邮政等三个行业进行同样的改革，于是产生了独立法人化的提案。
众所周知，独立法人化问题与限制国家公务员人数问题有关。本来要削减10%的国家公务员，结果反而增加到了20%，到了小渊内阁时更提高到了25%。这也是有关减少数量的讨论，为了实现该目标实施了国家生产、销售部门的独立行政法人化改革。如此改革之后，国家公务员人数骤减。并且，在邮政等三个行业实行法人化改革之后，有135 000名教师的国立大学就成了接下来的改革目标。也就是说，法人化改革很明显是作为行政、财政改革的重要环节提出来的，而不是在对大学的办学体制进行充分、严密的思考之后提出的备选项。
但是，由于无论如何进行法人化改革都无法摆脱政治性的干扰，所以文部科学省召开了以大学人士为主、社会有识之士积极参与的大规模讨论会议。为了响应文部科学省的号召，国立大学协会亦设立讨论委员会，积极推进法人化问题的讨论。 看到讨论会的内容和会议报告，我们会发现，讨论的前提是固定框架——“独立行政法人通则法”，该框架与大学的独立性之间不好协调，会对独立性造成很大的影响。其结果是，颁布的国立大学法人法是独立行政法人的“通则法”与国立大学独立性折衷的产物。但是，读完讨论会的报告书和法人法，给人有始无终的感觉。文部科学省召集人事、财务、运营管理、目标评价四部门展开讨论，可每个部门都以未进行充分的讨论而告终。
尤其是说到运营管理系统和财务系统，比如私立大学正是学校法人创办的大学，在实际讨论过程中应该会作为参考的体系来探讨，但在讨论的整个过程都没有发现私立大学的影子。我认为法人化最重要的问题是如何协调经营与教学的关系，但国立大学法人化对此问题的回答并不明确。这个问题我在后文会详细探讨。
其次是“前30所顶级院校”的问题，也就是随后的“21世纪COE计划”，这并不是个很新鲜的词汇。原因在于此前有与之类似的、并未公布于众的做法——对特定大学有侧重地划拨资金的政策。文部科学省表面上对大学采取的是平等主义、整齐划一的制度，但实质上采用的是有所侧重的预算分配方式。以后会废止这种做法，采用既非有所倾斜亦非平等主义的方式，这点已经明确，是较新颖的观点。
总的来说，是在资金划拨过程中采用评估体系和竞争原理。
在此前文部科学省有权管辖的预算中，按照竞争来分配的只有以个人为单位申请、接受审查、按照评估结果来分配的科学研究费用。可是先选定COE、再根据评审结果来安排预算的想法不是以个人为单位，而是以组织为单位、富有竞争性的资金分配制度。并且，这种想法不仅限于国立大学，也同样波及到公立、私立大学。预算的资金是约400亿日元，将学科分成10个领域，人文领域、社会科学领域各占一个，其余全是理工科领域。从各个大学收集信息，按照一定的标准来划分各自所属的领域，然后找出符合COE的项目，预计每年向这些项目划拨1亿至5亿日元、平均2.3亿日元的研究经费，共划拨5年。
希望得到COE预算的学校提出申请、接受评估委员会的评估，然后才能判定是否能拿到预算。至于评估的基准，比如，教师中获得学位的教师有多少、参加国际学术会议的频率、获得国际性学术奖的次数等，这些标准划分得很细，预算就是按照这些标准来拨付的。可见，崇尚个性化、差异化的时代已经到来，大学也将进入资金划拨和评估方式多元化的时代。
这种趋势算得上是一种进步吧。可是与此同时，我觉得有些问题需要澄清。
一个是有关评估公平性的问题。日本在此之前从未对大学进行评估，也没有积累相关的经验。针对评估基准和尺度的讨论也逐渐增多，有抬头的趋势。若仅仅是依靠评估者的权威来评估的话，有被少数人支配的可能性。并且，为了获得相似的评估各地会出现很多评估委员会，而且由少数特定的人连续成为评审委员的话，会沦落到由少数人支配的评估模式。因此，这是个难题。
负担过重也是个严重的问题。既有评估的才能，又能服众的权威人士并不多见。卓越的研究人士若是参与到名目繁多的评估中，其研究能力非但不能提高反而会受到很大影响。在现在的日本社会，“评估”俨然成了一个胡言乱语的词汇，很多人都难以信服通过评估来划拨资金的做法，于是对评估者产生了过高的期待。评估者处在这种过高的期待中，必须慎重行事。
接下来是分配的问题。若是放手不管，资金非常有可能集中在特定大学和特定研究者身上，这是极其危险的。资金分配越是多元化，出现这种状况的几率越大。最终可能会出现“赢者通吃”，也就是“胜者为王”的状况。基于评估标准、依据分配方法获得大量资金的学校或个人会在以后的评估中处于优势地位，所以有产生大学排序固化的危险。
另一个令人担心的是浪费问题。通过竞争获得的资金是以研究经费为主的，可是一般不能说资金的投入和研究成果的产出之间是成正比关系的，因为在某些领域存在研究的饱和性问题，如饱和性问题是美国和60年代苏联发射“伴侣号”之后的一大难题。特定大学和研究者会到处申请，资金会向这些大学和研究者倾斜。
在日本还有另一个难题是几乎没有将流动的资金储存起来使用的方法。以现在的资金情况是不可能雇佣新人、建造校舍的，除非累积起流动的研究经费。我觉得其结果是研究经费有被挪用的危险。
换个角度讲，每人每天只有24个小时的时间。日本的大学教师也是，他们在这仅有的24小时的时间里要做教育、研究、管理运作、服务社会的工作。现在要在服务社会中加入评估的内容，但又必须协调好这四项工作任务。能够做到这些的是英雄式的教授、研究者，这些人想必会受到很高的评价。
但是在这24小时的时间框架内哪项任务所需的时间增加，就意味着完成其他任务的时间会减少。如何解决这个问题？由于目前研究经费均来自最富竞争性的外来资金，若想要获得这些资金无论如何都要从教育、或者服务社会中抽出时间和精力来应付其他事情。在教育中最有可能出现的情况是从本科学生身上抽出时间和精力吧。因为致力于研究的教师会重视与自己并肩作战、共同做研究的博士生、硕士生，可是作为接受教育的本科生可能会妨碍到教师的研究。
另一方面，现在的状况是，研究生的研究费用越高，研究助理越有被滥用的危险。有调查结果显示，研究助理多的研究所或大学研究的成果也较多。反过来讲，研究费用特别高的话就没有研究助理，如此以来，研究则无从谈起。若是能成为美国的研究助理模式也好——美国采用以1～2年为工作期限、拿取固定费用的研究助理制度，但日本不是美国，研究的空洞化不仅会在本科生身上显现，也会在研究生身上体现出来。
为了避免这种情况的发生，仅靠提高竞争性的资金是不够的，还要将日本的大学教育和研究组织全盘美国化，必须转变才可行。比如说，获得1亿日元研究经费的教师要拿出1千万日元作为自己的工资，同时停止教育和学校管理的工作，专心致力于学术研究——这是美国的模式。这种模式是将学校管理的工作交由他人来完成，拿到研究经费的教师专心学术研究，未拿到研究经费的教师致力于教书育人。否则教师无法突破24小时的时间框架。我觉得若没有魄力实行这种改革，只靠支付研究经费的话，国立大学很难实现教育和研究的灵活化。 四、国立大学法人化蓝图
在此，我想再讨论一下国立大学法人的问题。首先是国立大学法人化的几个特征。
其一是强化管理运营组织。设置的机构是以董事会为轴心，一方是经营协议会，另一方是教育研究评议会。各理事成员构成董事会，规定理事成员不仅要从校长、副校长等学校内部选择，还需包括校外的人士和非正式职工的理事在内。该董事会是负责大学的决策与执行决策的中心组织。经营协议会是在经营方面要回答校长各种询问的机构，其构成人数半数是校外有识之士。教育研究评议会是负责教育、研究方面的审议机构，是由学校内部教师选拔出来的。关于校长的选拔，是由校长选拔委员会负责的。该委员会的成员是经营协议会和教育研究评议会的代表人物，选拔校长的流程是这样的——先听取学校内部人士的意见，然后选出校长候选人，最后需经文部科学大臣的同意。
也就是说，这种管理运营组织的模式是与之前的教授会模式不同。教授会是将意见逐层上报、自下而上的管理运营模式，而法人化之后则是与此相反、自上而下的管理模式。教授会在此之前有对包括预算在内的所有事务进行审议、决策的权力，以后这点会有所改变，教授会将变成仅对教育和人事等相关环节有发言权的机构。与此相对应，作为董事会第一把交椅的校长拥有其他董事和经营协议会成员的任免权。并且，对评议会的成员，校长同样拥有一定程度的任免权，所以说校长的权力非常大。
其二是学校的财务会计制度会有大幅度的转变。在此之前，学校是采用“国立学校特别会计”制度——共有2兆6000亿日元的预算，其中约1兆日元是来自学费收入和医疗收入，另外的1兆6000亿日元从一般会计事务中组织而来。在特别会计的制度下，各个大学是以“计算校费制”为基础来分配预算的。计算校费制是以每位教师、每堂讲座、每位学生各应分配多少钱的单价预算为基础，按照累计金额来划拨预算的、自下而上的制度。事实上，各个学科领域的预算需求是有差别的，如实验系和非实验系、医学院的临床等三个系各有不同，然后再按照教师和讲座的数量来进行预算的。二战后，日本一直采用这种相当于大学、学院的教育和研究费用的会计制度。但是，自从2000年以来，文部科学省完全废除了此制度，采用全新的制度——大学保证与前一年相当的预算，分配其余预算的权力交由各大学按情况自行处理。前提是，教职员工的人头费跟学校的预算不属于同一范畴，会以教师工资的形式直接发放，大学没有权力擅自增加或减少教师的工资。
但是，以后的会计制度会有巨大变化。首先，国立学校特别会计这个大钱袋没了，各大学会自行组织预算。国家划拨的“运营费交付金”——包括“标准运营费交付金”和“特定运营费交付金”，将是学校预算的重要组成部分。
“标准”是指按照学生人数等外部标准来划拨资金的。当然，依照之前的区分情况，临床系、实验系、非实验系各个系的经费各不相同，所以学科领域之间的计算标准应该不同、分配金额亦不相同。并且与之前不同的教师的人头费也会包括其中。法人化之后的大学教师是比照非公务员的制度而来。以什么样的标准聘用多少、聘怎样的教师，付多少薪水等问题均是各大学的自由。也就是说，如何使用包括人头费在内的运营交付金，大学有充分的自由决策权。
“特定”部分是不能用一般的“标准”来衡量的，该经费预算包括各大学运行所必须的设施建设和事务花销。例如，附属研究所和附属医院或供学生练习使用的船只等需要特别的预算。这些预算由国家划拨，额度不少于改革前，以运营费交付金的形式来分配。
其次是大学自行创收部分，也就是此前上交国库的学生缴费、附属医院的医疗收入，以及企业等机构捐给学校的奖学（助学）金等研究费用。这些收入现在由大学自行支配。
此前的学费按照国家规定金额是固定的，但现在学校有对学费进行上下浮动10%额度的权力。这与私立大学有异曲同工之妙，即依据大学、院系的不同收取不同额度的学费。运营费交付金就是以外部收入与实际需要经费之间差距的形式来计算并划拨的。
另外，国家会负担设施设备费用。即使国立大学实行法人化制度，仍然不能自行对学校建筑折旧、更新。基本的措施是国家出资建造基础设施。
另一重要做法是导入企业会计制度。此前是官方会计，每年年底会计检查院会对一整年的预算进行审查。以后学校必须要引进类似企业的新型会计制度，学校的预算要接受公认会计师的监督和审查。这些举措国立大学完全没有相关经验，所以如何培养新会计制度下有能力完成会计事务的员工，以及如何保证其质量成了重要的课题。
引进企业会计制度的重要意义在于诸如部门会计的思维方式等。比如，附属医院的收入与支出能否相抵，或者工学院的学费收入与各种研究经费是否能保持收支平衡，部门不同会计的内容也不相同，可能会成为一个问题。私立大学文科系学院多招收一些学生，其学费收入的一部分可以用作学校的内部补助，例如，把这部分钱用到花销较大的医学院上。或许以后国立大学也会出现同样的状况吧。
另外，培养一位学生需要多大的开销，培养全校的学生需要多大的预算，这些都会成为重要的问题。由于这不像之前——国家以讲座费的形式划拨一定额度的预算，所以各个大学在讨论以什么样的基准来分配预算时会考虑到这些问题。还有个问题，虽然尚未讨论，但肯定会出现，就是现在会计的做法会与之前有很大不同。
第三个问题，无论承认与否，随着法人化的深入，大学将引入设定目标、实施计划、评估业绩(即企业经营所说的计划、实施、审查)的模式。文部科学省将设立有关机构来应对。
首先，各大学要明确在六年时间里有待完成的事件，即设立中期目标，然后须经文部科学大臣许可。其次，设定基于中期目标的为期六年的中期计划，这亦需要得到大臣的同意。并且，至于多大程度上完成了中期计划则要接受六年后的业绩评估。此外，大学每年要向上汇报业绩并接受评估。
评估的中心机构是文部科学省设立的国立大学法人评估委员会，该委员会对设定目标、计划和评估业绩有着非常大的权限。评估委员会要负责所有国立大学法人的评估，于是关于教育研究层面上的评估就要靠大学评估暨学位授予机构来完成。委员会具体会发挥怎样的智能，只有实施数年后才能见分晓，但可以预想的是，文部行政部门和国立大学行政部门会发生很大的转变。 第四个是人事制度的改革。国立大学的教职员工实施非公务员制度之后，各大学自行招聘人员，所以大学与教职员工之间要签署聘用合同、劳动协议，于是就必须制定教师从业制度。各大学独立确定招聘人数、实施招聘、组织教师的进修等，所有人事权归属各大学的法人。教职员工与各大学签署劳动协议，这是从来没有过的事情，毫无相关的经验。在私立大学，没有缴纳雇佣保险的员工很多，这样会产生一些问题，如员工究竟是与谁签订的劳动协议，与谁建立的劳动关系等问题会逐渐显现。
五、预期的变化
实行法人化改革会使国立大学造成一些影响，具体而言，可预想到的变化有如下几点。
第一，各大学需要对资金、人力、物力进行协调分配、灵活变通，以此来履行自身责任。首先是钱的问题，这些年文部科学省不断增加基于评估、有竞争性、有侧重的预算比例。之前提到的COE预算是其中具有代表性的。从私立学校资助的角度来讲，私立学校振兴与共济事业团的资助中约有30%用于进行重点分配。教育和研究一样，提出申请并接受对方案的评估，然后得到资金（较COE数额少），也就是所谓的“COL”和“GD”预算。无论如何，文部科学省的想法是，包括科学研究经费和COE、GD预算在内的资金，都要采用根据评估实行有倾斜、有侧重、富有竞争性的分配制度。
其次是人力，国家不再要求教职员工的人数问题，只给学校包括人头费在内的定额的资金范围，其余的事情，如以多少钱招聘谁的问题就由大学自行决定。当然，不可能是全盘自由，比如说要完成国立大学协会制定的总体员工的薪酬表等。为了招聘获得诺贝尔奖的学者而多支付一些薪水原则上也是行得通的。教师与学校签订雇佣协议，似乎学校会采用大量聘用制形式。使用COE资金雇佣的教师是按照固定期限来聘用的，所以这种限定期限的聘用形式也会增加。或许行政岗位的外包会盛行起来。能够想象，今后的雇佣形式会趋于多样化。
最后是物力方面的，国立大学的基础设备及建筑物是由国家以“出资金”的形式划拨。除此之外，也可以利用PFI等民间资本来更新设备、建设校舍。我觉得还可以通过贷款、借用私人房屋等多种办法，这些是国立大学今后履行自身责任务必要做的事情。
第二，大学会从之前的教授会（部门）自治向原本意义上的“大学自治”转变。我之前也谈到过，这种做法会强化董事会（执行部门）的权力。正是因为人力、物力、资金的分配权掌握在董事会的手中，所以必须要考虑新的学校内部分配方式。
实际上，2000年废除计算校费制之后，有些大学仍留有比之前还要多的预算，于是导入了特殊项目的预算分配方式，主要用于特殊的研究项目、新的教育方案等。我认为，以后在任何国立大学里都会出现这种趋势——学校内部也会有基于评估的、富有竞争性的预算分配方式。
总而言之，各国立大学都不再受文部科学省的安排，而是作为一个独立的组织来运营，它们要独立思考且有计划地经营学校。这意味着不是所有的大学都以东京大学为榜样、以建设综合性大学为目标、或者是建设研究型大学、按照文部科学省的预算要求等等，而是各大学必须思考如何自成特色。
这种法人化改革确实会让国立大学获得一定的经营自由权，但与此相对的是要接受评估。以后不仅是国立大学，所有的大学都必须接受第三方机构的外部评估，而不只是自行评估。当初设立大学评估暨学位授予机构的初衷是为了使教育研究活动更加灵活，分专业领域对教育研究进行评估。今后国立大学在教育评估方面的基本方向不变，只是作用会有所变化。并且，文部科学省明确表示，国立大学评估委员会接受评估机构的评估结果，作为国立大学法人的一个机构要评估大学的综合情况、考评学校的绩效，并根据考核结构分配资金。
这意味着评估会贯穿国立大学的日常活动中。事实上，有些大学会要求教师提交一年的活动报告，包括教书育人、研究、管理运营、服务社会四个方面，并根据报告内容来进行（比如有侧重的）预算分配。总之，国立大学无论是校内还是校外都会向着由直接统治到依靠评估手段间接统治的方向发展。
这种间接性的统治能否使大学教育更加灵活，尚待商榷。计划、实施、评估的模式固然好，可是有关人士会产生一些顾虑：大学设定六年的目标和计划、获得文部大臣的许可、按照计划推进教育活动、业绩接受评估、并以评估结果为准获得预算，如此，大学自由从何谈起？我想没有经过实践的检验无法下定论，但是新的法人化改革体系中确实存在各种隐患。
六、对私立大学的影响
最后，有必要阐述一下国立大学的改革对其他大学，尤其是私立大学的经营带来的影响。我们看到，之前国立大学所进行的大部分改革都是私立大学早就开始采用的办学机制。从这个意义上说，国立大学“私有化”了。另外，采用同样改革的不仅有日本，欧洲的很多国家也已兴起，值得一提的是美国。所以，应该叫做大学的“美国化”。
在日本一百多年的大学历史中，国立大学一直被当做是所有大学的目标与榜样。尤其是曾经的帝国大学所彰显出来的、融合教育与研究于一体的“金字塔”形象让人印象深刻，集经营与教学为一体的、教授会自治的大学是大学教师的理想圣地。二战后，国立大学和私立大学纷纷设立，也取得了较大发展，可总体上来讲都是按照这个基本方向来运行的。
换个角度来讲，这也意味着无论是国立还是私立大学，经营的意识都很薄弱。之前是招生极其容易的时代，即使不在经营上下功夫，每年希望上大学的人络绎不绝，学费收入也自然会增加。所以私立大学可能也没有怎么思考经营学校的问题。但是法人化改革之后，此前被奉为榜样的国立大学会发生急剧变化，学校需要认真考虑经营的问题。这是伴随着少子化现象的招生竞争激化而产生的，需要在重新审视成立私立大学的机构和各种日常生活现象的基础上进行改革，所以我觉得这种改革的方向带有反作用的色彩。
随着大学改革的不断推进，以往私立大学处于弱势地位的状况会得到改善。从温和地设置标准到“从事前规定到事后审查”的通用法则，各项硬性规定均有放松。为了使大学能自由重组、设定学院和学科，需要在很大程度上将审批制度改为公司合作制度。目前已出现这种倾向，即设立学校时不仅要考虑学校法人，还应该考虑公司的意见。 另外，此前在大都市新开设大学要经过严格限制，可是在国土资源省撤消工厂征地制度的同时，文部科学省也撤销了此项制度。再加上学校用地、校舍面积与学校面积自身的百分比下降，所以建设新的大学变得更加容易。比如，此前在大都市只有分校，如仅有研究生院，现在设置本科院系已成为可能。即使不是学校自身的校舍，租来的房子也可以充当校舍，所以竞争会更加激烈。可以想象，招生竞争不仅存在于国立、公立大学之间，与私立大学之间的竞争同样会非常激烈。
随着信息化进程的不断深入，高等教育之间的国界逐渐模糊。例如，若文部科学省限制美国大学在日本建校的话，会因为违反了贸易自由化而成为WTO问题。此外，现在通过网络能很容易地取得美国大学与日本大学之间的交流与沟通。在此过程中，日本的大学也要重视超越个别学校限制的网络建设。
但也不能忘记，这些巨大的变化是在私立大学处于弱势的大背景下产生的。
这意味着今后对私立大学来说，国立大学的改革与之前有所不同，却具有达到新目标的有利条件。对国立大学而言，以六年为周期的经营情况，即计划、实施、评估等一系列的事物只能靠自身的力量来完成。这听起来如晴天霹雳，如何顺利完成这项任务不得而知。但是，作为以企业为代表的现代社会的各种组织、机构是无法回避这个问题的。不仅仅国立大学要面对，私立大学、公立大学也必须要面对。与此同时，大学也会开始追求合理化和高效。看到国外的先进事例我们就会明白，作为大学的经营者是如何追求合理化与高效的。
国立大学并没有从私立大学中发掘值得借鉴的地方，很遗憾，但却是现实。在过去的很长一段时间，奉国立大学为榜样的私立大学，与国立大学存在同样的问题。首先私立大学有必要重新审视自身的有利资源、积极推进资源的再分配。这是与国立、公立大学不同的问题。
随着18岁人口的急剧减少，正如“适者生存”所描述的，无论是国立、公立、私立大学，都将面临严峻的挑战。国立大学也是一样，其特色会越发重要。日本的私立大学多数是小规模的专业类院校，若能够团结起来共同探索前进的道路，这对其未来的发展影响深远。
在美国，大约三成的学生在私立学校就读，七成的学校是私立学校。这足以说明小规模的私立大学非常多。在日本，无论是学生人数还是大学数量，私立大学都超过了七成。拥有大量小规模、富有特色的私立大学是美国高等教育的优势所在，我觉得这点与日本相似。在国立大学进行巨大变革的同时，私立大学将如何充分展示自身优势以谋求更大的发展呢？在国立大学法人化改革过程中，难道没有值得借鉴的地方吗？值得“借鉴”的地方也许不是国立大学改革的成功经验，而是需要从中吸取的教训。
（本文得到厦门大学陈武元教授的大力支持，特此致谢！）
参考文献
[1] [日]天野郁夫．大学改革的趋向——从模仿到创造[M]．东京：玉川大学出版社，2001．
The Development Trends in the Japanese National Universities
AMANO Ikuo Translated by ZHANG Xue-li
Abstract：In the process of higher education reform in Japan, national universities are on the cusp of revolution. We take "Toyama Plan" as the entry point to in-depth analysis the problems and the possible impact of the reform of the Japanese National Universities in this paper. The policy on structural reform of National Universities changed, the reorganization and consolidation of National University has been put on the agenda the private educational philosophy and evaluation mechanism of third-party participation will introduce into the National University and the reform of the National University Corporation will face challenges and present its own characteristic. The reform measures are expected to have impact on the National University and private universities.
Key words: Japan; national university; reform
（责任编辑 陈剑光）
关键词：日本；国立大学；改革
中图分类号：G649.1
文献标识码：A
文章编号：1672-0717（2012）04-0098－9
收稿日期：2012-06-14
作者简介:天野郁夫（1936-），男，日本人，教育学博士，厦门大学高等教育发展研究中心客座教授，原东京大学教育学院院长、教授，主要从事教育社会学与高等教育基本理论研究。
一、政策的变化
“远山计划”，即《关于大学（国立大学）结构改革的方针》，该方针主要由三部分组成（如表1），是由当时任文部科学大臣的远山敦子组织起草而得名。此计划的内容给人的第一印象是提出了大胆的设想，尽管有些设想稍显唐突。它从多年来悬而未决的问题入手，有大刀阔斧进行改革之势。我想现在并不是对大学结构改革的必要性进行论证并得出结论的时候。大学结构改革作为小泉推行的行政、财政改革的一部分显然受到了外界的压力，这毋庸置疑。
在“远山计划”出台之前，文部科学省对国立大学进行的最大的改革议题是法人化改革。但是，就在2001年6月中旬国立大学协会总会召开的前一周，经济财政咨询会议召开并发布了“远山计划”。
国立大学协会在此之前对法人化改革进行了为期一年的讨论，在“远山计划”颁布之后也承受了前所未有的压力，处于极度不安的状态，周刊杂志随后亦对此进行了大量的报道。诚然，国立大学受到冲击是情理之中的事情。因为，对于结构改革如何具体操作的问题，不仅牵涉到国立大学改革，而且有可能引起整个高等教育体系的重大变革。
结构改革方针中对“国立大学的重组与合并”部分阐述得最为详尽。该部分立足于各个大学及学科领域的具体情况，主要包括以下三部分：（1）探讨师范类学科减小规模、重组、移交地方管辖等问题；（2）探讨专业院校，如医科大学等与其他大学的合并、交由地方管辖等问题；（3）探讨跨地区的大学、院系合并的问题。此外，方针亦明确指出，这些举措均是以大幅减少国立大学数目为目标的。
这里有必要对当时国立大学的情况做简要说明。当时国立大学共99所，其分类如表2所示：第一类是“基础类?研究型?重点大学”，共13所。包括7所旧制帝国大学（北海道、东北、东京、名古屋、京都、大阪、九州）、3所专业院校（一桥、东京工业、东京医科牙科）、3所旧制官立大学（筑波、神户、广岛）。
第二类是“地方性重点?地方国立?综合性复合型大学”，共37所。包括6所旧制官立医科大学（千叶、新泻、金泽、岗山、长崎、熊本）、新制官立大学、二战后成立的医科大学、1949（昭和24）年实施新学制之前的医科大学、由医学院合并而成的大学。另外，亦包括完全新学制学校。
第三类是富有特色的专业类院校，共24所。其中包括御茶水女子、奈良女子、东京外语、大阪外语、东京艺术、东京商船、大阪商船、电子通信8所全国性专业院校，设有覆盖女子教育、外语、艺术、商船专业等特殊领域的院系。此外，还有8所师范类专业院校包括在内。
第四类是25所新型专业类院校。这包含昭和40年代(20世纪60年代中期)以后设立的12所医科大学，鸣门、兵库、上越的3所师范类新构想大学，面向高专毕业生招生建在滨松与长崎的技术类大学以及4所研究型大学（北陆先端、奈良先端、综合研究研究生院、政策研究研究生院），计划在冲绳建设的研究生院亦在此类。
从以上99所院校的分类可见，专业类院校和综合性大学、复合型大学各占半壁江山。其中最多的是地方性重点大学，即地方性国立院校。第二次世界大战以后，国家是按照“一县一大学”的方针来设置大学的，而实施新学制的大学是按照“一县一所综合类、乃至复合类院校”的思路来设立大学的。其中，必须设立师范类院系或者类似于教养系（文理学院）的院系并根据地方的产业结构设立农学、商学、工学等院系。此外，还应依据地方的医疗卫生条件尽可能设置医学院。这些大学旨在成为地方的科教中心。
1949年统一实行新制大学。当时，276所国立高等教育机构被合并成70所。富有特色的专业类院校并未被合并到综合性复合型大学中。
经过重组、合并后，七所旧制帝国大学改称为“国立综合型大学”。此外，文部科学省改革的方向在于将每个县的一所国立复合型大学改称为“地方国立大学”并逐渐发展完善成为地方性重点大学。并且，为使地方国立大学发展为综合类院校，国家历时50年不断增加新的专业院系。
增加新院系的重中之重在于文理学院。原本的旧制高等学校经合并成为大学的文理学院。为了便于改革和增设院系，文理学院被分为人文学院和理学院，由此工学院、农学院、经济学院也相继设立。
“基础类?研究型?重点大学”与其他的大学不同，是采用讲座制的方法办学，其他大学则是按照学科制办学。讲座制大学采用的政策是设立博士学位点和一大批集中的附属研究所。
东京教育大学接管东京文理大学并按照旧制帝国大学的标准改成了综合性国立大学——筑波大学。
广岛大学、神户大学分别接管广岛文理大学、神户商科大学以后，升级为研究型大学。尤其是广岛大学，长期以来把争当第八所帝国大学作为目标，政策上向国立综合性大学倾斜，并逐渐得以完善。
新构想专业类院校是按照中教审“四六答申”的要求相继建立起来的。1972～1981年的10年时间建立的21所国立大学除筑波大学外均为专业类院校。这些专业类院校的办学政策更倾向于“打造新型专业类院校，为国立大学所不能为”。
二、大学的重组、合并问题
远山计划中涉及到的关于国立大学重组、合并问题与一战后一贯采用的政策（即：①将基础性大学转变为研究型大学；②将地方国立大学转变为综合性的地方重点大学；③将专业院校打造成富有特色的新构想大学）相比，有了更大幅度的改革。 特别是对地方性重点大学而言，这是一个非常大的转变。如，政策倾向于将依据单个专业发展起来的新构想大学合并到地方性重点大学，即国立大学。山梨大学和山犁医科大学是合并最早的一批院校，随后新型医科大学与同一县内的复合型大学争相效仿。将地方性重点大学建设成综合类大学，这一改革可以说是二战后高等教育改革的一大成果。
另一项改革是将专业类院校合并到综合性大学。如神户商船大学被合并到神户大学。其他如九州艺术工科大学被合并到九州大学、图书馆信息大学被合并到筑波大学，由此开始了富有特色的专业类院校与综合性大学的合并之路。
但是，从另一个角度来看，这些措施算是新构想大学善后处理的一种方式。设立新构想大学的理念在合并过程中是如何体现的，合并院校时新的理念如何，这些问题在合并与重组的过程中并未给予很好的回答，这也是目前的问题所在。
另一个处在重组与合并风口浪尖的重要问题是应否统一教育学院。在此之前教育学院是严格按照“一县一大学”的原则建立起来的。二战后，开始新的学校制度的时候，教师的需求量曾一度上升，所以1952年（昭和27）国立大学约一半学生是教育学院的学生。甚至到了1967年，教育学院的学生依然占到大学总人数的四分之一。然而这并不代表原则上必须设置教育学院，相反，认为其不必要的观点占了上风。
大多数的教育学院开设的课程是师范类课程和新课程（综合课程）并举，并规定师范类院系的招生人数最多为100人。当时医学院的招生规模是90人左右，所以教育学院与医学部招生规模相当。另外，教育学院的学生毕业之后仅仅只有三分之一的学生走上教师岗位，于是出现了根本无需教育学院的说法。
这个问题非常复杂。教师与医生一样，是所在地方的专业性职业，多数老师工作的地点都是在当地。并且，大学不仅要培养新的教师，还承担着对所在地方的现任教师进行在职培训的责任。另外，教育学院还要通过对各种学校的讨论等来研究教育的历史与现存的问题。更有甚者，由于教育学院要培养不同学科的教师，俨然成了一种综合性很强的学院。比如，我们会经常看到艺术系负责培养的教师与县的文化行政部门和所在地方的文化活动联系密切。
这种与地方部门有密切联系的教育学院是否有存在的必要性需要更加充分的讨论。不能仅仅因为毕业学生很少当老师就简单地认为要统一、合并教育学院。若没有充分的讨论就妄下结论会有失稳妥。事实上，统一、合并教育学院的方案提出后遭到了所在县的县当局和民众的强烈反对。并且教师的供给与需求在很大程度上是根据年龄构成来定的，所以有些县已提出今后务必要招聘大量的新教师。这种谨慎的态度逐渐被人们接受，除了鸟取大学与岛根大学外，关于合并教育学院的言论目前基本上处于冻结状态。
将国立大学移交给地方也是个复杂的问题，这与地方的行政、财政系统有着千丝万缕的联系。将经费需求较高的国立大学移交给府县，以地方的财政状况是否具有可行性？考虑到公立大学自身尚存在经营困难的问题，地方接管国立大学是否现实？还有，县当局对规模较小的公立大学的管理尚存在问题，更遑论去经营规模庞大的国立大学。这些都是值得考虑的问题。
国立与公立之间的关系使地方不堪承受财政负担并开始从国立大学抽取资金反哺公立大学，也就是将国立大学移交至地方，这与将地方学校交由国家管理的方向完全相反。因此，这是一个会产生巨大变革的想法。
关于跨地域的大学合并、重组，其必要性让人难以理解。从实行道州制的角度来看，有与之相对应的意味，但日本的地方行政、财政包括教育都是以县为基础的。这种跨越地域的合并、重组虽然有其自身的理念所在，但并不足以服众。而且现实的状况是这种计划并未取得什么进展。
法人化改革的讨论伊始，相关人士就议论：是不是先将几所大学联合起来然后再进行法人化？然而文部科学省郑重申明只允许“一大学一法人”的做法，不能凭借合同来实行法人化改革。这似乎像是超越地域限制的合并、重组。文部科学省称，不可能保持“一县一大学”永久不变，此话的意思很微妙。
重组、合并的原因究竟何在？是行政、财政改革的一部分？为了使教育研究更加灵活？还是为了使大学更合理地运行？具体原因不得而知。有些言论称国立大学有99所——数量过多，于是要通过合并大学减少大学数量。当然，通过合并、重组确实能减少人力和预算，但我觉得仅仅从费用的角度来进行大学的改革并不妥当。
三、法人化改革与“前30所顶级院校”
结构改革方针的第二条重要内容是——采用民营的思想与经营手段。实际上，关于国立大学法人化改革长时间的讨论可以追溯到二战前。其背景是大学为教育研究的场所，应该保持较强的独立性。大学应该崇尚学术自由和重视大学的自治权，按照政府或议会的意见来改变大学预算是存在问题的，这种想法由来已久。
二战后的1971年中教审的“四六答审”首次提出有必要对国立大学法人化改革进行讨论。随后，1986年临教审的答审也提出这种观点。但是，此次关于法人化的讨论与之前的格调完全不同。首先是说作为行政改革的一个环节，要将大学从行政机构脱离出来，从而实行独立行政法人制度。其最大的目标是与邮政等三个行业进行同样的改革，于是产生了独立法人化的提案。
众所周知，独立法人化问题与限制国家公务员人数问题有关。本来要削减10%的国家公务员，结果反而增加到了20%，到了小渊内阁时更提高到了25%。这也是有关减少数量的讨论，为了实现该目标实施了国家生产、销售部门的独立行政法人化改革。如此改革之后，国家公务员人数骤减。并且，在邮政等三个行业实行法人化改革之后，有135 000名教师的国立大学就成了接下来的改革目标。也就是说，法人化改革很明显是作为行政、财政改革的重要环节提出来的，而不是在对大学的办学体制进行充分、严密的思考之后提出的备选项。
但是，由于无论如何进行法人化改革都无法摆脱政治性的干扰，所以文部科学省召开了以大学人士为主、社会有识之士积极参与的大规模讨论会议。为了响应文部科学省的号召，国立大学协会亦设立讨论委员会，积极推进法人化问题的讨论。 看到讨论会的内容和会议报告，我们会发现，讨论的前提是固定框架——“独立行政法人通则法”，该框架与大学的独立性之间不好协调，会对独立性造成很大的影响。其结果是，颁布的国立大学法人法是独立行政法人的“通则法”与国立大学独立性折衷的产物。但是，读完讨论会的报告书和法人法，给人有始无终的感觉。文部科学省召集人事、财务、运营管理、目标评价四部门展开讨论，可每个部门都以未进行充分的讨论而告终。
尤其是说到运营管理系统和财务系统，比如私立大学正是学校法人创办的大学，在实际讨论过程中应该会作为参考的体系来探讨，但在讨论的整个过程都没有发现私立大学的影子。我认为法人化最重要的问题是如何协调经营与教学的关系，但国立大学法人化对此问题的回答并不明确。这个问题我在后文会详细探讨。
其次是“前30所顶级院校”的问题，也就是随后的“21世纪COE计划”，这并不是个很新鲜的词汇。原因在于此前有与之类似的、并未公布于众的做法——对特定大学有侧重地划拨资金的政策。文部科学省表面上对大学采取的是平等主义、整齐划一的制度，但实质上采用的是有所侧重的预算分配方式。以后会废止这种做法，采用既非有所倾斜亦非平等主义的方式，这点已经明确，是较新颖的观点。
总的来说，是在资金划拨过程中采用评估体系和竞争原理。
在此前文部科学省有权管辖的预算中，按照竞争来分配的只有以个人为单位申请、接受审查、按照评估结果来分配的科学研究费用。可是先选定COE、再根据评审结果来安排预算的想法不是以个人为单位，而是以组织为单位、富有竞争性的资金分配制度。并且，这种想法不仅限于国立大学，也同样波及到公立、私立大学。预算的资金是约400亿日元，将学科分成10个领域，人文领域、社会科学领域各占一个，其余全是理工科领域。从各个大学收集信息，按照一定的标准来划分各自所属的领域，然后找出符合COE的项目，预计每年向这些项目划拨1亿至5亿日元、平均2.3亿日元的研究经费，共划拨5年。
希望得到COE预算的学校提出申请、接受评估委员会的评估，然后才能判定是否能拿到预算。至于评估的基准，比如，教师中获得学位的教师有多少、参加国际学术会议的频率、获得国际性学术奖的次数等，这些标准划分得很细，预算就是按照这些标准来拨付的。可见，崇尚个性化、差异化的时代已经到来，大学也将进入资金划拨和评估方式多元化的时代。
这种趋势算得上是一种进步吧。可是与此同时，我觉得有些问题需要澄清。
一个是有关评估公平性的问题。日本在此之前从未对大学进行评估，也没有积累相关的经验。针对评估基准和尺度的讨论也逐渐增多，有抬头的趋势。若仅仅是依靠评估者的权威来评估的话，有被少数人支配的可能性。并且，为了获得相似的评估各地会出现很多评估委员会，而且由少数特定的人连续成为评审委员的话，会沦落到由少数人支配的评估模式。因此，这是个难题。
负担过重也是个严重的问题。既有评估的才能，又能服众的权威人士并不多见。卓越的研究人士若是参与到名目繁多的评估中，其研究能力非但不能提高反而会受到很大影响。在现在的日本社会，“评估”俨然成了一个胡言乱语的词汇，很多人都难以信服通过评估来划拨资金的做法，于是对评估者产生了过高的期待。评估者处在这种过高的期待中，必须慎重行事。
接下来是分配的问题。若是放手不管，资金非常有可能集中在特定大学和特定研究者身上，这是极其危险的。资金分配越是多元化，出现这种状况的几率越大。最终可能会出现“赢者通吃”，也就是“胜者为王”的状况。基于评估标准、依据分配方法获得大量资金的学校或个人会在以后的评估中处于优势地位，所以有产生大学排序固化的危险。
另一个令人担心的是浪费问题。通过竞争获得的资金是以研究经费为主的，可是一般不能说资金的投入和研究成果的产出之间是成正比关系的，因为在某些领域存在研究的饱和性问题，如饱和性问题是美国和60年代苏联发射“伴侣号”之后的一大难题。特定大学和研究者会到处申请，资金会向这些大学和研究者倾斜。
在日本还有另一个难题是几乎没有将流动的资金储存起来使用的方法。以现在的资金情况是不可能雇佣新人、建造校舍的，除非累积起流动的研究经费。我觉得其结果是研究经费有被挪用的危险。
换个角度讲，每人每天只有24个小时的时间。日本的大学教师也是，他们在这仅有的24小时的时间里要做教育、研究、管理运作、服务社会的工作。现在要在服务社会中加入评估的内容，但又必须协调好这四项工作任务。能够做到这些的是英雄式的教授、研究者，这些人想必会受到很高的评价。
但是在这24小时的时间框架内哪项任务所需的时间增加，就意味着完成其他任务的时间会减少。如何解决这个问题？由于目前研究经费均来自最富竞争性的外来资金，若想要获得这些资金无论如何都要从教育、或者服务社会中抽出时间和精力来应付其他事情。在教育中最有可能出现的情况是从本科学生身上抽出时间和精力吧。因为致力于研究的教师会重视与自己并肩作战、共同做研究的博士生、硕士生，可是作为接受教育的本科生可能会妨碍到教师的研究。
另一方面，现在的状况是，研究生的研究费用越高，研究助理越有被滥用的危险。有调查结果显示，研究助理多的研究所或大学研究的成果也较多。反过来讲，研究费用特别高的话就没有研究助理，如此以来，研究则无从谈起。若是能成为美国的研究助理模式也好——美国采用以1～2年为工作期限、拿取固定费用的研究助理制度，但日本不是美国，研究的空洞化不仅会在本科生身上显现，也会在研究生身上体现出来。
为了避免这种情况的发生，仅靠提高竞争性的资金是不够的，还要将日本的大学教育和研究组织全盘美国化，必须转变才可行。比如说，获得1亿日元研究经费的教师要拿出1千万日元作为自己的工资，同时停止教育和学校管理的工作，专心致力于学术研究——这是美国的模式。这种模式是将学校管理的工作交由他人来完成，拿到研究经费的教师专心学术研究，未拿到研究经费的教师致力于教书育人。否则教师无法突破24小时的时间框架。我觉得若没有魄力实行这种改革，只靠支付研究经费的话，国立大学很难实现教育和研究的灵活化。 四、国立大学法人化蓝图
在此，我想再讨论一下国立大学法人的问题。首先是国立大学法人化的几个特征。
其一是强化管理运营组织。设置的机构是以董事会为轴心，一方是经营协议会，另一方是教育研究评议会。各理事成员构成董事会，规定理事成员不仅要从校长、副校长等学校内部选择，还需包括校外的人士和非正式职工的理事在内。该董事会是负责大学的决策与执行决策的中心组织。经营协议会是在经营方面要回答校长各种询问的机构，其构成人数半数是校外有识之士。教育研究评议会是负责教育、研究方面的审议机构，是由学校内部教师选拔出来的。关于校长的选拔，是由校长选拔委员会负责的。该委员会的成员是经营协议会和教育研究评议会的代表人物，选拔校长的流程是这样的——先听取学校内部人士的意见，然后选出校长候选人，最后需经文部科学大臣的同意。
也就是说，这种管理运营组织的模式是与之前的教授会模式不同。教授会是将意见逐层上报、自下而上的管理运营模式，而法人化之后则是与此相反、自上而下的管理模式。教授会在此之前有对包括预算在内的所有事务进行审议、决策的权力，以后这点会有所改变，教授会将变成仅对教育和人事等相关环节有发言权的机构。与此相对应，作为董事会第一把交椅的校长拥有其他董事和经营协议会成员的任免权。并且，对评议会的成员，校长同样拥有一定程度的任免权，所以说校长的权力非常大。
其二是学校的财务会计制度会有大幅度的转变。在此之前，学校是采用“国立学校特别会计”制度——共有2兆6000亿日元的预算，其中约1兆日元是来自学费收入和医疗收入，另外的1兆6000亿日元从一般会计事务中组织而来。在特别会计的制度下，各个大学是以“计算校费制”为基础来分配预算的。计算校费制是以每位教师、每堂讲座、每位学生各应分配多少钱的单价预算为基础，按照累计金额来划拨预算的、自下而上的制度。事实上，各个学科领域的预算需求是有差别的，如实验系和非实验系、医学院的临床等三个系各有不同，然后再按照教师和讲座的数量来进行预算的。二战后，日本一直采用这种相当于大学、学院的教育和研究费用的会计制度。但是，自从2000年以来，文部科学省完全废除了此制度，采用全新的制度——大学保证与前一年相当的预算，分配其余预算的权力交由各大学按情况自行处理。前提是，教职员工的人头费跟学校的预算不属于同一范畴，会以教师工资的形式直接发放，大学没有权力擅自增加或减少教师的工资。
但是，以后的会计制度会有巨大变化。首先，国立学校特别会计这个大钱袋没了，各大学会自行组织预算。国家划拨的“运营费交付金”——包括“标准运营费交付金”和“特定运营费交付金”，将是学校预算的重要组成部分。
“标准”是指按照学生人数等外部标准来划拨资金的。当然，依照之前的区分情况，临床系、实验系、非实验系各个系的经费各不相同，所以学科领域之间的计算标准应该不同、分配金额亦不相同。并且与之前不同的教师的人头费也会包括其中。法人化之后的大学教师是比照非公务员的制度而来。以什么样的标准聘用多少、聘怎样的教师，付多少薪水等问题均是各大学的自由。也就是说，如何使用包括人头费在内的运营交付金，大学有充分的自由决策权。
“特定”部分是不能用一般的“标准”来衡量的，该经费预算包括各大学运行所必须的设施建设和事务花销。例如，附属研究所和附属医院或供学生练习使用的船只等需要特别的预算。这些预算由国家划拨，额度不少于改革前，以运营费交付金的形式来分配。
其次是大学自行创收部分，也就是此前上交国库的学生缴费、附属医院的医疗收入，以及企业等机构捐给学校的奖学（助学）金等研究费用。这些收入现在由大学自行支配。
此前的学费按照国家规定金额是固定的，但现在学校有对学费进行上下浮动10%额度的权力。这与私立大学有异曲同工之妙，即依据大学、院系的不同收取不同额度的学费。运营费交付金就是以外部收入与实际需要经费之间差距的形式来计算并划拨的。
另外，国家会负担设施设备费用。即使国立大学实行法人化制度，仍然不能自行对学校建筑折旧、更新。基本的措施是国家出资建造基础设施。
另一重要做法是导入企业会计制度。此前是官方会计，每年年底会计检查院会对一整年的预算进行审查。以后学校必须要引进类似企业的新型会计制度，学校的预算要接受公认会计师的监督和审查。这些举措国立大学完全没有相关经验，所以如何培养新会计制度下有能力完成会计事务的员工，以及如何保证其质量成了重要的课题。
引进企业会计制度的重要意义在于诸如部门会计的思维方式等。比如，附属医院的收入与支出能否相抵，或者工学院的学费收入与各种研究经费是否能保持收支平衡，部门不同会计的内容也不相同，可能会成为一个问题。私立大学文科系学院多招收一些学生，其学费收入的一部分可以用作学校的内部补助，例如，把这部分钱用到花销较大的医学院上。或许以后国立大学也会出现同样的状况吧。
另外，培养一位学生需要多大的开销，培养全校的学生需要多大的预算，这些都会成为重要的问题。由于这不像之前——国家以讲座费的形式划拨一定额度的预算，所以各个大学在讨论以什么样的基准来分配预算时会考虑到这些问题。还有个问题，虽然尚未讨论，但肯定会出现，就是现在会计的做法会与之前有很大不同。
第三个问题，无论承认与否，随着法人化的深入，大学将引入设定目标、实施计划、评估业绩(即企业经营所说的计划、实施、审查)的模式。文部科学省将设立有关机构来应对。
首先，各大学要明确在六年时间里有待完成的事件，即设立中期目标，然后须经文部科学大臣许可。其次，设定基于中期目标的为期六年的中期计划，这亦需要得到大臣的同意。并且，至于多大程度上完成了中期计划则要接受六年后的业绩评估。此外，大学每年要向上汇报业绩并接受评估。
评估的中心机构是文部科学省设立的国立大学法人评估委员会，该委员会对设定目标、计划和评估业绩有着非常大的权限。评估委员会要负责所有国立大学法人的评估，于是关于教育研究层面上的评估就要靠大学评估暨学位授予机构来完成。委员会具体会发挥怎样的智能，只有实施数年后才能见分晓，但可以预想的是，文部行政部门和国立大学行政部门会发生很大的转变。 第四个是人事制度的改革。国立大学的教职员工实施非公务员制度之后，各大学自行招聘人员，所以大学与教职员工之间要签署聘用合同、劳动协议，于是就必须制定教师从业制度。各大学独立确定招聘人数、实施招聘、组织教师的进修等，所有人事权归属各大学的法人。教职员工与各大学签署劳动协议，这是从来没有过的事情，毫无相关的经验。在私立大学，没有缴纳雇佣保险的员工很多，这样会产生一些问题，如员工究竟是与谁签订的劳动协议，与谁建立的劳动关系等问题会逐渐显现。
五、预期的变化
实行法人化改革会使国立大学造成一些影响，具体而言，可预想到的变化有如下几点。
第一，各大学需要对资金、人力、物力进行协调分配、灵活变通，以此来履行自身责任。首先是钱的问题，这些年文部科学省不断增加基于评估、有竞争性、有侧重的预算比例。之前提到的COE预算是其中具有代表性的。从私立学校资助的角度来讲，私立学校振兴与共济事业团的资助中约有30%用于进行重点分配。教育和研究一样，提出申请并接受对方案的评估，然后得到资金（较COE数额少），也就是所谓的“COL”和“GD”预算。无论如何，文部科学省的想法是，包括科学研究经费和COE、GD预算在内的资金，都要采用根据评估实行有倾斜、有侧重、富有竞争性的分配制度。
其次是人力，国家不再要求教职员工的人数问题，只给学校包括人头费在内的定额的资金范围，其余的事情，如以多少钱招聘谁的问题就由大学自行决定。当然，不可能是全盘自由，比如说要完成国立大学协会制定的总体员工的薪酬表等。为了招聘获得诺贝尔奖的学者而多支付一些薪水原则上也是行得通的。教师与学校签订雇佣协议，似乎学校会采用大量聘用制形式。使用COE资金雇佣的教师是按照固定期限来聘用的，所以这种限定期限的聘用形式也会增加。或许行政岗位的外包会盛行起来。能够想象，今后的雇佣形式会趋于多样化。
最后是物力方面的，国立大学的基础设备及建筑物是由国家以“出资金”的形式划拨。除此之外，也可以利用PFI等民间资本来更新设备、建设校舍。我觉得还可以通过贷款、借用私人房屋等多种办法，这些是国立大学今后履行自身责任务必要做的事情。
第二，大学会从之前的教授会（部门）自治向原本意义上的“大学自治”转变。我之前也谈到过，这种做法会强化董事会（执行部门）的权力。正是因为人力、物力、资金的分配权掌握在董事会的手中，所以必须要考虑新的学校内部分配方式。
实际上，2000年废除计算校费制之后，有些大学仍留有比之前还要多的预算，于是导入了特殊项目的预算分配方式，主要用于特殊的研究项目、新的教育方案等。我认为，以后在任何国立大学里都会出现这种趋势——学校内部也会有基于评估的、富有竞争性的预算分配方式。
总而言之，各国立大学都不再受文部科学省的安排，而是作为一个独立的组织来运营，它们要独立思考且有计划地经营学校。这意味着不是所有的大学都以东京大学为榜样、以建设综合性大学为目标、或者是建设研究型大学、按照文部科学省的预算要求等等，而是各大学必须思考如何自成特色。
这种法人化改革确实会让国立大学获得一定的经营自由权，但与此相对的是要接受评估。以后不仅是国立大学，所有的大学都必须接受第三方机构的外部评估，而不只是自行评估。当初设立大学评估暨学位授予机构的初衷是为了使教育研究活动更加灵活，分专业领域对教育研究进行评估。今后国立大学在教育评估方面的基本方向不变，只是作用会有所变化。并且，文部科学省明确表示，国立大学评估委员会接受评估机构的评估结果，作为国立大学法人的一个机构要评估大学的综合情况、考评学校的绩效，并根据考核结构分配资金。
这意味着评估会贯穿国立大学的日常活动中。事实上，有些大学会要求教师提交一年的活动报告，包括教书育人、研究、管理运营、服务社会四个方面，并根据报告内容来进行（比如有侧重的）预算分配。总之，国立大学无论是校内还是校外都会向着由直接统治到依靠评估手段间接统治的方向发展。
这种间接性的统治能否使大学教育更加灵活，尚待商榷。计划、实施、评估的模式固然好，可是有关人士会产生一些顾虑：大学设定六年的目标和计划、获得文部大臣的许可、按照计划推进教育活动、业绩接受评估、并以评估结果为准获得预算，如此，大学自由从何谈起？我想没有经过实践的检验无法下定论，但是新的法人化改革体系中确实存在各种隐患。
六、对私立大学的影响
最后，有必要阐述一下国立大学的改革对其他大学，尤其是私立大学的经营带来的影响。我们看到，之前国立大学所进行的大部分改革都是私立大学早就开始采用的办学机制。从这个意义上说，国立大学“私有化”了。另外，采用同样改革的不仅有日本，欧洲的很多国家也已兴起，值得一提的是美国。所以，应该叫做大学的“美国化”。
在日本一百多年的大学历史中，国立大学一直被当做是所有大学的目标与榜样。尤其是曾经的帝国大学所彰显出来的、融合教育与研究于一体的“金字塔”形象让人印象深刻，集经营与教学为一体的、教授会自治的大学是大学教师的理想圣地。二战后，国立大学和私立大学纷纷设立，也取得了较大发展，可总体上来讲都是按照这个基本方向来运行的。
换个角度来讲，这也意味着无论是国立还是私立大学，经营的意识都很薄弱。之前是招生极其容易的时代，即使不在经营上下功夫，每年希望上大学的人络绎不绝，学费收入也自然会增加。所以私立大学可能也没有怎么思考经营学校的问题。但是法人化改革之后，此前被奉为榜样的国立大学会发生急剧变化，学校需要认真考虑经营的问题。这是伴随着少子化现象的招生竞争激化而产生的，需要在重新审视成立私立大学的机构和各种日常生活现象的基础上进行改革，所以我觉得这种改革的方向带有反作用的色彩。
随着大学改革的不断推进，以往私立大学处于弱势地位的状况会得到改善。从温和地设置标准到“从事前规定到事后审查”的通用法则，各项硬性规定均有放松。为了使大学能自由重组、设定学院和学科，需要在很大程度上将审批制度改为公司合作制度。目前已出现这种倾向，即设立学校时不仅要考虑学校法人，还应该考虑公司的意见。 另外，此前在大都市新开设大学要经过严格限制，可是在国土资源省撤消工厂征地制度的同时，文部科学省也撤销了此项制度。再加上学校用地、校舍面积与学校面积自身的百分比下降，所以建设新的大学变得更加容易。比如，此前在大都市只有分校，如仅有研究生院，现在设置本科院系已成为可能。即使不是学校自身的校舍，租来的房子也可以充当校舍，所以竞争会更加激烈。可以想象，招生竞争不仅存在于国立、公立大学之间，与私立大学之间的竞争同样会非常激烈。
随着信息化进程的不断深入，高等教育之间的国界逐渐模糊。例如，若文部科学省限制美国大学在日本建校的话，会因为违反了贸易自由化而成为WTO问题。此外，现在通过网络能很容易地取得美国大学与日本大学之间的交流与沟通。在此过程中，日本的大学也要重视超越个别学校限制的网络建设。
但也不能忘记，这些巨大的变化是在私立大学处于弱势的大背景下产生的。
这意味着今后对私立大学来说，国立大学的改革与之前有所不同，却具有达到新目标的有利条件。对国立大学而言，以六年为周期的经营情况，即计划、实施、评估等一系列的事物只能靠自身的力量来完成。这听起来如晴天霹雳，如何顺利完成这项任务不得而知。但是，作为以企业为代表的现代社会的各种组织、机构是无法回避这个问题的。不仅仅国立大学要面对，私立大学、公立大学也必须要面对。与此同时，大学也会开始追求合理化和高效。看到国外的先进事例我们就会明白，作为大学的经营者是如何追求合理化与高效的。
国立大学并没有从私立大学中发掘值得借鉴的地方，很遗憾，但却是现实。在过去的很长一段时间，奉国立大学为榜样的私立大学，与国立大学存在同样的问题。首先私立大学有必要重新审视自身的有利资源、积极推进资源的再分配。这是与国立、公立大学不同的问题。
随着18岁人口的急剧减少，正如“适者生存”所描述的，无论是国立、公立、私立大学，都将面临严峻的挑战。国立大学也是一样，其特色会越发重要。日本的私立大学多数是小规模的专业类院校，若能够团结起来共同探索前进的道路，这对其未来的发展影响深远。
在美国，大约三成的学生在私立学校就读，七成的学校是私立学校。这足以说明小规模的私立大学非常多。在日本，无论是学生人数还是大学数量，私立大学都超过了七成。拥有大量小规模、富有特色的私立大学是美国高等教育的优势所在，我觉得这点与日本相似。在国立大学进行巨大变革的同时，私立大学将如何充分展示自身优势以谋求更大的发展呢？在国立大学法人化改革过程中，难道没有值得借鉴的地方吗？值得“借鉴”的地方也许不是国立大学改革的成功经验，而是需要从中吸取的教训。
（本文得到厦门大学陈武元教授的大力支持，特此致谢！）
参考文献
[1] [日]天野郁夫．大学改革的趋向——从模仿到创造[M]．东京：玉川大学出版社，2001．
The Development Trends in the Japanese National Universities
AMANO Ikuo Translated by ZHANG Xue-li
Abstract：In the process of higher education reform in Japan, national universities are on the cusp of revolution. We take "Toyama Plan" as the entry point to in-depth analysis the problems and the possible impact of the reform of the Japanese National Universities in this paper. The policy on structural reform of National Universities changed, the reorganization and consolidation of National University has been put on the agenda the private educational philosophy and evaluation mechanism of third-party participation will introduce into the National University and the reform of the National University Corporation will face challenges and present its own characteristic. The reform measures are expected to have impact on the National University and private universities.
Key words: Japan; national university; reform
（责任编辑 陈剑光）