2009年底召开的中央经济工作会议提出要积极稳妥推进城镇化,全方位提高城镇化发展水平;2010年中央一号文件首次把城镇化升格为保持经济发展的持久动力;2010年政府工作报告明确提出中国将统筹推进城镇化和新农村建设。种种迹象表明中国新一轮城镇化大跃进已经开始,2010年到2015年“十二五”规划以及长期战略发展中,国家将推动加快中小城镇化进程。
　　
　　一、实现中国城镇化的重大意义
　　
　　所谓城镇化就是由传统、落后的农业社会向现代、文明的工业社会和信息社会演进的过程;是先进生产力和先进文化培育、升华的过程,它体现着社会生产方式和生活方式的质跃与优化。
　　早在2000年, 美国著名经济学家、诺贝尔奖获得者斯蒂格列茨教授就把以美国为首的新技术革命和中国的城镇化并列为影响人类21世纪进程的两件大事。当前我国经济正处于不进则退的关键时期,经济发展需要内生的动力和活力,这主要来自于城镇化。可以说,未来支撑中国经济高速增长的最大动力、持久动力就是城镇化。
　　(一)城镇化是扩大内需的重要抓手,是我国转向内需型增长的战略着力点。城镇化水平的提高,可以扩大城市的投资和消费需求,有力拉动经济增长。第一,城镇化可以引发消费需求。国内需求不足是我国经济面临的重要问题,城镇化在培育消费需求,化农民为市民,刺激消费需求等方面起着非常重要的作用。改革开放以来,伴随着城镇化和非农化,农民总收入显著提高,农民收入特别是工资性的收入从1990年的20%上升到2008年的接近40%,收入提高才能保证消费的增长。 第二,城镇化可以刺激投资需求,扩大民间投资。城镇化将引爆巨大的市场需求。2009年我国城镇人口占总人口比率达46.6%,到2030年,城镇化率将达到65%左右,城镇人口将新增3亿多。据研究,近年来每增加一个城镇人口,可以带动至少10万元城镇固定资产投资,这意味着超过30万亿元的内需驱动力。同时,城镇化与民间投资紧密相连,可有效地带动民间投资,当前我国经济强劲复苏的背后主要是靠政府投资,未来民间投资怎么样接力政府投资将是我国经济持续增长的关键。
　　(二)城镇化建设,有利于缩小城乡差距,提高农民素质。长期以来中国传统的城乡二元体制使得城乡之间基础设施的差距日渐扩大。今天城市在基础设施齐全、资金密集、信息畅通、市场活跃等方面的优势已经将农村远远抛在后面,城乡物质基础的差距推动着经济发展的差距。城镇作为所在区域的经济中心,是大城市与乡村联系网络的中间环节,对于打破城乡分割状态,缩小城乡差距,彻底破除城乡分割的二元体制具有不可低估的作用。而且越来越多的农村人口集中居住到城镇,可有效地改变农村人口的生产方式和消费方式,促使农民逐步转变生活方式和观念,把较高的人口增长率降下来,而且还将带动教育、医疗、文化、通讯等设施的建设,使人们能够享有更好的教育、医疗和文化生活,提高人口的综合素质。
　　(三)城镇化建设有利于实现产业结构转型,推进经济的服务化、农业的产业化。城镇是农村经济、政治、文化的中心,在联结城乡,迅速促进农村第二、第三产业发展方面极具优势。城镇化的发展不仅能够推动以教育、医疗、社保、就业等为主要内容的公共服务发展,也能够推动以商贸、餐饮、旅游等消费型服务业和以金融、保险、物流等生产型服务业的发展。城镇化引起的人员迁徒和社会再分工,促使大量的农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移,加快农业人口的非农化,非农人员增加,一方面可增大农产品市场需求量,为农业产业化发展提供了市场原动力,为农业生产的规模经营创造条件;另一方面可将转移出来的农民宅基地和农业建设用地及时复垦整理,向种田能手集中,推进农业规模经营。
　　(四)城镇化建设有利于吸纳富裕农村劳动力,拓宽就业空间。中小城镇的快速发展,可以就近转移农村剩余劳动力,这是今后吸纳农村剩余劳动力的主渠道。自上个世纪90年代以来,大量的农村剩余劳动力开始流入经济较发达的沿海地区和大城市,目前不少大城市已不堪重负,就业形势十分严峻。城镇作为农业产业向城市延伸和城市产业向农村延伸的结合点,极宜发展以中小企业为主体的劳动密集型产业,为吸纳大量农业富余劳动力提供了就业空间。从而既可以缓解流动人口对大城市造成的压力;又为留在农村地区的人口提供了更大的发展空间,可缓解农村人口压力和土地承载力之间的矛盾。
　　(五)城镇化建设,有利于逐步完善社会保障体系。农村社会保障是中国社会保障制度的重要组成部分,农民工的社会保障问题是一个日益尖锐的特殊问题,农业人口的户籍身份与他们从事的非农职业的冲突越来越明显,加快城镇化进程,按照“一元化目标,多元化过渡”的总体思路,根据农民的需求与目前的条件,按照分类分层保障的原则来提供社会保障,将已经非农化的民工逐步纳入整个社会保障体系中,使我国社会保障制度建设更加贴近市场经济体制、适应社会结构转变的需求。
　　
　　二、中国城镇化建设面临严重问题
　　
　　据统计,截至2008年底,我国城镇人口为6.07亿,城镇化率为45.68%,比新中国成立初期提高了35个百分点。城镇化进程加速,城镇化水平迅速提高,我国城镇整体面貌有了较大改观,但问题紧随而来。
　　(一)发展不平衡,城镇体系结构和布局不合理。一是城镇体系缺乏中间环节,偏重沿海发达地区的大、特大和超大城市发展,忽视和弱化了中小城市和小城镇的发展,城镇化动力不足。二是城镇布局重建设轻规划状况严重,许多地方规划编制科学性和前瞻性不足,片面追求经济增长和扩大城市规模,超越资源、环境、经济承受能力和群众的实际需要,为城镇长期健康发展设置了许多障碍。甚至在一些地区出现了先建设、后规划或边建设、边规划,建设牵着规划走的现象,导致城镇布局不合理、功能定位不清、低水平重复建设、资源浪费、环境恶化等诸多遗留问题。
　　(二)推进城镇化的体制、制度障碍。在我国传统的二元结构格局下,城镇化建设仍存在一些政策和体制性障碍制约,城镇发展的政策体制环境尚未真正形成。首先,城乡二元结构体制所引发的社会不公、贫富差距等问题,随着社会财富的快速增长、城镇化的快速发展而更加严重。其次,户籍制度限制了人口合理流动,进城农民在就业、教育、医疗、社会保险等方面缺乏保障,城乡居民权利不平等,城镇化拉力不足。值得关注的是,社会保障滞后问题虽然降低了前期城市发展的成本,但已经构成对我国社会保障体系的巨大压力。再次,土地制度不完善,利用率不高,土地资源浪费严重。据统计,1996年至今我国城镇人口从2.99亿增加到6.07亿,增长了108%,但同期城镇建设用地面积却从1.3万平方公里扩大到5.7万平方公里,增长了338%,土地城镇化大大快于人口的城镇化,不仅未能充分发挥城镇吸纳人口的功能,反而进一步加剧了中国土地紧张的矛盾。尤其是近年来一些地方打着“加快城镇化进程”的旗号,热衷于建设大广场、豪华办公楼,乱设开发区,不断扩大城市面积,进一步助长了多占耕地和不合理拆迁的行为,造成了对土地资源的过度浪费。失地农民增多和缺乏可持续的生计保障,也已成为影响社会稳定的隐患。
　　(三)城市综合承载能力不强,市政公用设施支撑能力严重不足。据统计,中国城镇化水平每提高一个百分点,相当于约有一千万人口从农村转移到城镇,城镇基础设施压力激增,市政公用行业发展难以满足城镇发展需要。而不顾资源环境约束的盲目开发更加剧了水土矛盾和环境恶化,城镇环境污染问题日益凸现,成为阻碍城镇化发展的又一重要制约因素。据统计,全国90%的城镇水域和65%的饮用水源受到不同程度的污染,大部城市生活垃圾以简易填埋为主,处理率低,生态污染加剧。
　　(四)融资渠道单一,市场融资机制不健全。在当前的财政体制和经济发展水平下,政府部门的投资仍然是目前城镇化建设中最重要的,甚至是单一的投资渠道。企业、个人参与投资很少,缺乏吸引投资的有效机制。据有关部门测算,城镇建设每平方公里的投入至少需要2.5亿元,建设资金不足已成为制约我国城镇建设重要瓶颈。
　　
　　三、中国城镇化建设需要关注的问题
　　
　　加快推进城镇化进程,关系我国全面建设小康社会的全局和长远,必须不断解放思想,创新发展理念,创新发展思路,创新发展举措。笔者认为,我国城镇化建设应当关注以下几个问题:
　　(一)加快规划体制改革,建立、健全和强化城镇规划制度问题。规划是城镇的灵魂,决定着城镇化建设发展的水平、速度和质量。城镇化要以规划为龙头,遵循先规划后建设原则,根据自身发展潜力和区域经济社会发展态势,全面考虑经济社会发展水平、市场条件和社会的可承受程度,本着统一规划,合理布局,因地制宜,保护耕地,优化环境,综合开发,配套建设等原则,对土地和空间资源利用及各种建设活动综合部署,以科学合理的规划来规范和推动城镇化建设。
　　(二)创新体制机制,为推进城镇化提供制度保障问题。加快城镇化进程,必须加大体制机制创新力度,消除推进城镇化的体制和政策障碍,打破城乡分割,逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系,从体制和政策上为小城镇建设创造宽松的环境。一要深化户籍管理制度改革,疏通农村向城镇人口流动和迁移渠道。要把放开中小城市户籍与农民工市民化作为当前城镇化和扩大内需的战略重点,彻底拆除分隔地区和城乡的“户籍围墙”,形成人人平等、公平竞争、尊重个人选择的市场运行机制。二要深化社会保障制度改革,将进城农民纳入社保范围,建立全社会统一的社会保障制度。要城乡统筹,科学设计,为失地农民作出制度安排,减少半城镇化现象,促使进城农民完成永久性迁移。要有计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题,逐步实现农民工在劳动、教育、卫生、社保等方面与城镇居民享有同等待遇,以保证他们待得下去而不“回流”,真正融入城市经济,强化城市认同。
　　(三)创新土地制度,处理好土地占用和土地流转问题。土地始终是城镇化过程中的一个重大问题,对于推进城镇化健康发展至关重要。据统计,如果3.5亿农民“农转非”,可节省3000多万亩土地。城镇化过程中土地占用难免,但要防止盲目滥占、侵占农民利益,为此必须完善农村土地流转制度,实行最严格的土地管理制度,严格控制占用耕地;必须改革土地承包经营权和宅基地使用权制度,降低农民进入城镇的成本;必须改革土地划拨制度,实行城镇土地全方位有偿使用制度等。
　　(四)深化城镇投融资体制改革,多元化筹集建设资金问题。要转变思路,创新筹资方式,更多地向市场要资金,实行基础设施和公用事业项目投融资方式多元化。为此,要改革城市财政支出结构,以基础设施、公用事业及公益性项目为重点,充分发挥财政投资的杠杆作用,在政府引导下发挥市场机制作用,吸收全社会投资,形成促进小城镇健康发展的机制;要加快投融资体制改革和金融体制改革,建立有利于城镇建设的融资渠道,形成良性的融资机制,特别要树立经营城市理念,实现城镇的自我发展。
　　(五)坚持城乡统筹,城镇化与新农村建设相结合问题。这是现代化战略布局中相辅相成、不可或缺的两个重要组成部分。要进一步完善城乡规划,把村镇建设纳入城乡发展整体规划体系之中,形成布局合理、科学有序的乡村体系,引领新农村建设健康协调发展。要进一步加强基础设施建设,建立城乡一体化的空间结构,实现城乡资源共享,构建新型城乡关系。要进一步创新管理模式,加大城乡管理力度,促进城乡面貌改观,促进农民生产方式、生活方式、价值观念等向城市转化。
　　总之,城镇化建设是一项系统工程,必须统筹、科学地规划城镇化,认真、扎实地实施城镇化,合理、节约地利用资源,保护和珍惜生态环境,才能使我国城镇化的目标顺利实现。■
　　[作者简介]赵桂英,女(1977.9—),衡水市委党校,讲师;陈丽娜,女(1963.3—),衡水市委党校,副教授。