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[摘要]参与式治理强调政府与公民社会建立良性的合作互动关系,鼓励公民参与公共事务管理,倡导权力中心多元化和公民社会的主体性｡而“第三条道路”政治从经济观和社会观两个维度回应了参与式治理的核心内容｡参与式治理模式的提出顺应了新公共行政和新公共管理的理念和要求,并具有构建的现实基础｡只有培育公共精神,提高公民参与意识;积极培育公民社会,鼓励支持民间组织发展;改革传统的行政管理体制,建设“善治”政府,才能缓解政府治理合法性危机,建立政民合作治理公共事务,超越传统社会民主主义和新自由主义的新型政府治理模式｡
[关键词]参与式治理;第三条道路;公民社会;善治
[中图分类号]D625[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)03-0024-04
基于社会资源配置领域的政府失败与市场失灵,学者们于20世纪90年代初提出了治理理念,寻求政府与公民社会的有效合作和公民参与公共事务治理以缓解政府治理合法性危机｡在此基础上,以吉登斯为代表的“第三条道路”者们试图平息古典社会民主主义和新自由主义长期以来关于国家与公民社会非此即彼的争论,提出政府应适度干预经济生活,并积极发展与公民社会合作的伙伴关系,这些理念基本继承了治理的思想内核｡笔者在探讨“治理”与“第三条道路”关联的基础上,从政府和公民社会两个维度提出构建策略,以促进“善治”政府的达成｡
一､“第三条道路”:超越“左”与“右”的选择
“第三条道路”并不是一个新名词｡它早在20世纪初就已经出现,而且在20年代即在极右派群体中流行,但是社会民主主义者对这一术语使用得更经常｡[1]然而,当代的“第三条道路”绝不是历史的简单重复,而是在借用这一术语的前提下,重构一种新型的“第三条道路”理论｡当代西方的“第三条道路”认为,人们必须重构对于国家的刻板理解,超越把“国家当作敌人”的右派和“认为国家就是答案”的左派,重新认识国家在目前及未来应有的定位和角色｡[2]
(一)“左”派:市场无法克服集体行动的逻辑困境,主张国家全面干预社会经济生活
市场派认为,由于“理性经济人”的自利性及追求效益的最大化会导致帕累托最优,即如果不能使某些人的福利变坏,也不可能使其他人的福利更好｡因而唯有市场才是资源配置的最佳手段,并极力反对政府干预,提倡“守夜人”政府,“管理最少的政府是最好的政府”｡然而,自由放任下的资本主义经济反复受到经济危机的困扰,特别是1929-1933年爆发的世界性资本主义经济大危机,使人们认识到市场失灵｡即市场机制本身亦存在某些无法克服的缺陷,或受外部环境的制约,根本无法实现资源最优配置｡
一是市场不能有效提供公共产品,解决“外部性”问题｡公共产品的非竞争性和非排他性,决定了作为理性的经济人,必然选择“搭便车”者的角色｡公用地的悲剧､囚徒困境､集体行动的逻辑困境充分证明市场中个人理性会导致集体的不理性:公共产品无人提供,“外部不经济”的行为因没有外在干预手段的强制日益普遍,严重损害着消费者的利益｡二是市场机制无法消除垄断,克服生产的无政府状态｡三是市场无法保障社会公平,作为一种优胜劣汰的竞争机制,市场运行必然会造成人们收入差距的扩大,而市场分配无法缩小差距,可能对社会稳定构成威胁｡四是市场存在信息不对称问题,容易导致欺诈行为｡五是单一的市场经济无法实现供需总量平衡,难以确保宏观经济的稳定性｡此外,市场不能解决全社会范围内的失业､养老､医疗保健及扶贫助弱等社会问题｡因而,“左”派主张国家和政府应加强对社会､经济生活的干预,克服市场失灵,保证经济社会的健康稳定发展｡
(二)“右”派:政府行为效率低下,无法避免官僚主义和寻租行为,主张应减少国家干预
20世纪70年代,西方国家经济陷入“滞胀”困境｡与此同时,政府处于财政､管理和信任全面危机,凯恩斯的政府干预理论受到了来自新自由主义者的挑战｡其中,公共选择理论代表人物布坎南认为政府削弱而不是改善了社会福利,政府政策制定和实施过程中的失效导致的政府政策低效率以及因缺乏竞争机制､降低成本机制､政府机构自我膨胀､监督信息不完备､政府寻租行为导致的政府工作机构低效率使“政府的活动并不是像应该的那样有效和像理论上所说的能够做到的那样有效”[3],即政府亦可能失败｡
新公共管理学派认为传统官僚制政府因过分强调集权､严格层级节制､整套约束行为的规则和程序导致的行动迟缓､效率低下､刻板僵化使其不足以适应瞬息万变的信息社会和知识经济的挑战,不能满足高质量､多样化的公共服务需求｡政府应放弃对社会经济生活全面干预的做法,充当“掌舵人”而不是“划桨者”,防止事必躬亲,发挥市场机制调节作用,克服靠行政指导控制的作法｡
(三)“第三条道路”:政府､市场双重失灵后的必然选择
随着社会和科学技术的发展,当代政府面临着复杂性､动态性和多元性环境｡政府独自治理公共事务风险性扩大,政府无法成为唯一的治理者,必然依靠与公民社会结成伙伴关系共同治理公共事务｡“公共事务的治理是一个多元化的互动过程,强调建立政府､市场和社会三维框架下的多中心治理模式,从而有效克服单一靠市场或政府来治理公共事务的不足｡”[4]正如吉登斯所说,“问题不在于是要更大的政府还是更小的政府[5]”,“第三条道路”政治主张放弃或超越“左”派与“右”派关于政府与市场非此即彼的一元化论调,努力寻求市场和政府之间的平衡,在倡导政府适度干预的基础上,培育积极的公民社会以促进政府与公民社会的合作治理｡“第三条道路”政治是一个深化并拓展民主的过程,政府可以同公民社会的机构结成伙伴关系,采取共同行动来推动社会的复兴和发展｡
二､参与式治理与“第三条道路”政治的逻辑关联
参与式治理是建立政府与公民社会的合作､协商和伙伴关系,促使政府与社会组织共同参与公共事务治理过程的治理模式｡它所强调的不是单一的政府或正式的组织与管理,不是政府对权力的一元化或垄断,而是强调权力中心的多元化,各种组织和个人均参与管理过程;它否定社会管理及权力运用的自上而下的单向性,而是强调政府与公民社会的互动性;它不否认政府权力的命令与强制,但同时也强调政府与社会组织的协商与合作｡
参与式治理由“治理”概念发展而来,而治理理论是在政府合法性日趋弱化,市场和政府呈现双重失灵的困境下于20世纪90年代在西方国家产生的,现已逐渐演化为政府改革的重要理念和价值追求｡“第三条道路”理论于20世纪90年代后期在西方国家兴起｡时间上的延续性决定了其与参与式治理理论产生背景的相似性:它们都是在对政府与市场的反思及西方政府改革浪潮中产生,与人类政治生活变迁及政府面临的公共危机密切相关,是人们基于市场失灵和政府失败在寻求市场､政府与社会有效合作中发现的“第三项”｡[6]
吉登斯的“第三条道路”政治是一个比参与式治理内涵和外延更加宽泛的概念,它囊括了政治观､经济观､社会福利观､社会观､外交观五个方面[7],然而“第三条道路”只从经济观和社会观两个维度回应了参与式治理的核心内容｡
1.“第三条道路”的经济观:政府适度干预,在经济生活中政府应由传统管制向治理转变｡参与式治理强调政府不是唯一的权力中心,对公共事务的治理不是政府机构的专利,而是政府和公民社会组织共同参与完成的事情｡“第三条道路”经济观放弃了凯恩斯主义国家干预观和新自由主义的放任主义市场观,主张国家的适度干预,努力在市场和政府间寻求一种平衡的关系｡它接受了参与式治理的思想,认为政府在经济领域中的某些干预是必要的,但必须改变干预方式,政府应由微观的直接管制向宏观的间接治理转变｡政府在经济活动中的主要职能是经济调节､宏观调控,为市场运行提供良好的外部环境,而非直接参与生产经营活动｡
2.“第三条道路”的社会观:培育公民社会,政府与公民社会应建立良好的合作伙伴关系｡参与式治理是公民个体及社会组织参与社会管理,发展政府､社会组织及公民各主体间的多元参与､合作､协商和伙伴关系的现代政府治理模式｡而“第三条道路”社会观充分肯定了公民社会的积极作用:强大的公民社会,能够有效地制约政府运作,促进政治民主化,防止独裁政治的出现;有助于建设与政府的良好伙伴关系;有利于充分体现个人价值｡它主张通过培养公民精神,鼓励公民个体及组织参与公共政策制定执行和公共事务管理,承担更多的社会责任和培育强大的公民社会,加快政府职能转变,建设“民主化”､善治政府以建立政府与公民社会之间的合作互动关系｡
三､参与式治理模式的理论依据和现实基础
(一)理论依据:新公共行政倡导公民参与公共管理过程;新公共管理强调授权公民社会,增强公民参与意识和能力
伍德罗·威尔逊于1887年发表《行政学之研究》创立了行政学科,使行政学从政治学中分离出来,提出政治——行政二分法｡古德诺在此基础上做了更进一步的阐释:政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行｡他们都主张行政活动应保持独立性,不受外界包括公民参与的干预,“公民参与是政治领域的适当范畴,应该远离职能化行政官员”[8]｡在他们看来,行政活动是技术性事业,只能由职业化行政官员担纲,唯此才能确保政策的有效执行,而无须关注公民如何评价其回应能力｡
这一理念曾在相当长的时期内主宰着公共行政的理论和实践,直至20世纪60年代末新公共行政学者们展开对政治——行政二分法的批判,并从关注公平和价值角度出发,倡导让更多的公民参与公共管理过程才有所改观｡弗雷德里克森指出,“公共行政除了强调‘公共性’之外,更要强调公民在公共行政活动中的角色与重要性,唯有公共行政纳入了公民的角色,成为合作的伙伴之后,才能共同完成公共事务的管理活动｡”[9]
20世纪80年代西方国家开展的政府再造运动亦把促进公民参与作为其中的一项十分重要的内容,强调授权给社区和公民,鼓励公民参与社区事务管理,增强公民参与意识,倡导培育和提升公民自主组织能力｡毕竟,公民个体及组织比政府官员更了解自身的需求和存在的问题｡
(二)现实基础:我国公民社会形成并日益成长壮大
改革开放以来,随着我国政治体制改革的深化,一个相对独立的公民社会逐步成长起来,主要表现为:民间组织的数量和种类迅速增加,民间组织的独立性和合法性日益增强｡[10]
市场经济的发展､政府日益重视法治和法制建设､政府大幅放权和职能转变､公民权利的扩张､自治性社会领域的逐步形成从不同层面促进了我国公民社会的形成和发展｡截至2005年底,全国已有民间组织32万个,包括社会团体17.1万个､民办非企业单位14.8万个､基金会975个｡这些组织的服务与影响范围涉及社会生活的各个领域,已初步形成门类齐全､层次不同､覆盖广泛的庞大体系｡[11]这些组织的成立与发展,对公民参与公共行政带来了实质性的变化,具体而言:公民的直接选举权扩大;社会自治的推行;公民的知情权和监督权扩大,有利于制约政府权力和政府行为,推动政府体制改革,有利于发展政府与公民社会的良好合作关系,共同参与公共事务管理,从而增强公民的政治认同感和政府的政治合法性｡[12]
四､参与式政府治理模式的构建策略
参与式治理模式的建立,有利于发展政府､社会组织及公民各主体间的多元参与､合作､协商和伙伴关系,促进公民参与公共政策制定､执行及公共事务的管理,增强公民的政治认同感,提升政府的政治合法性,是建设善治政府的必然路径｡然而,受我国经济､社会历史文化､制度等因素的影响,公民参与主客观能力普遍不足｡具体表现为:公民缺乏基本的权利､平等和法治意识,对于公民参与或者表现出盲从的狂热或者是消极的政治冷漠;公民因缺乏参与的知识技术和信息而无法真正参与政策的制定和公共事务的管理,这些因素都阻碍了公民参与和参与式治理的实施｡[13]因而,培育公民意识和公共精神,鼓励支持公民社会的载体——民间组织的发展,积极推进行政管理体制改革,建设善治政府是构建参与式政府治理模式的基本策略｡
(一)培育公共精神,提高公民参与意识
囿于经济､政治及传统文化的束缚,我国的政治文化基本上是属于阿尔蒙德所说的“臣民型——参与型”混合政治文化[14]:公民表现出普遍的政治冷漠,即使被政治动员参与,也只是低层面的政治参与,对政府决策不产生实际影响力｡
在博克斯的公民资格概念连续谱[15]中,公民基于理性考虑,选择让别人替代其行使公民资格的职责,而自己则充当“搭便车者”,公民不愿承担“看门人”之外的更广泛的责任,他们只是公共服务的消费者和政治动员式消极的“投票者”｡显然,缺乏主体意识和公民意识的旧公民不能适应参与式治理模式的要求｡为了培育公共精神,增强公民参与意识,必须按以下途径进行改造:一是通过教育途径,培养公民参与公共事务的习惯和兴趣,使政治成为其生活的一部分;二是教育公民认知政府的各项法律制度及操作方法,包括如何参与政治选举､如何参与政府决策､如何监督政府行政行为､如何与政府合作共同提供公共产品和服务等;三是鼓励公民参与社区建设和公共事务的管理,在动态的实际行使参与权中学习参与技术,提升参与意识｡
(二)积极培育发展公民社会,鼓励支持民间组织发展
公民社会是介于国家与家庭､企业之间的中间领域,是所有民间组织和民间关系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织｡[16]它是参与式治理模式的现实基础,没有一个健全和发达的公民社会,就不可能有真正的民主治理｡然而当前我国民间组织缺乏良好的外部法律和制度环境;官办和行政色彩浓厚,缺乏应有的民间性､自治性和自主性;自律和监督机制不健全;因人､财､物资源有限自身的运作管理能力低下｡为此,政府应积极帮助其提升运作水平,促进其健康发展｡具体而言,首先,要建立和完善相关的法律和法规,用法律的形式明确民间组织的性质､宗旨､地位､组织形式､权利和义务等等,使其从事的各项活动有法可依,提升其社会公信度,为民间组织的发展创造良好的法制环境｡其次,明确各级政府和民间组织各自的活动界域,从制度上保证活动的独立性与自主性｡再次,给予相应的政策倾斜,通过资金的输入和免费的人员培训以提升其自身管理水平和运作能力｡最后,要进一步完善监督机制,促进其健康发展｡加强政府监督和社会监督,建立“第三方”监督评估机制,防止其发生异化,确保民间组织的非营利性和程序性民主｡
(三)积极推进行政管理体制改革,建设“善治”政府
参与式治理“是一种以公共利益为目标的社会合作过程,政府在这一过程中起到关键的但不一定是支配性的作用”[17]｡参与式政府治理模式的构建,有赖于善治政府的建立｡为此,必须积极推进行政体制改革,以改变计划经济体制模式下遗留的政企不分､政市不分现象｡政府应有所为有所不为,实现由“全能型政府”向“有限性政府”的转变:由微观控制转向宏观调控;由直接管理转向间接管理;由管制者向服务者转变｡
所谓善治,就是政府和民间组织､公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系,以促进社会公共利益的最大化｡衡量善治的标准包括合法性､法治化､透明性､责任性､回应性､参与性和有效性等｡因此,建设善治政府也必须从以下方面着手:
1.增强政府政治合法性｡合法性是指人们对政府及其政策､行为等的认可､支持与服从｡政府应鼓励支持公民参与公共政策的制定和执行,为公民参与提供制度和程序上的保证,并通过具体的制度化途径和参与技术使公民真正分享决策权力,唯此公民才能支持政府的行为和各项政策执行,确保其政治上的合法性｡
2.健全法治政府机制,建设法治政府｡包括健全行政决策机制,严格按照法律和程序决策;健全执法保障机制,确保政令畅通,公民､法人和其他组织合法权益得到切实保护,违法行为得到及时纠正､制裁;完善行政监督机制,加强立法､司法等各领域的监督｡
3.推行“阳光行政”,建设透明政府｡它包括政府内部信息公开,避免行政官员“暗箱操作”和政务信息及时通过各种渠道向公民公开｡政务公开是透明行政的基本要求｡政务公开具体包括以下内容:政府组织使命公开､办事程序公开､适用法规公开､办事结果公开､经济和账目公开､人员公开､统计数字及数字分析说明公开等｡唯此才能确保公民享有实际知情权,方便公民办事,也有利于公民对政府组织及其公务员进行监督､绩效评估和考核,保证政府的廉洁高效｡
4.明确政府扮演角色,建立责任政府｡为此,要尽快建立健全政府责任体系,做到政府责任法定化｡当前特别需要健全和完善政府首长和政府组成人员在重大违法､失职､滥用职权等情形下罢免､引咎辞职或责令辞职的政治责任制度｡此外要严格实施行政执法责任制,把国家法律､法规､规章设定的各级行政机关的职权统一视为职责,以责任制约权力,建立一个有权必有责､用权受监督､违法受追究､侵权要赔偿的责任政府｡
5.健全完善政府回应机制,建设回应性政府｡完善信访制度,及时办理信访事项｡对于公民投诉要认真倾听,并给予及时而负责任的回复｡要建立专门的机构受理公民上访和投诉,并对其所涉及的问题予以全程监控,保证有求必应,提高公民参与和监督政府行为的积极性｡
6.建立扁平式政府组织,制定科学的管理程序,最大限度地降低成本,构建有效性政府｡首先要减少官僚体制的等级链,缩短政策制定与执行层的距离,使政府组织向扁平状､弹性化转变,这样才能够迅速解决问题,提高组织效能;其次要制定科学的管理程序,使各项管理活动井然有序地进行,不至于在某个环节和过程中浪费时间,延缓决策过程;最后要建设节约型政府,严格监控财务运行,采用成本—收益分析法衡量活动的必要性,最大限度地节省政府开支,这也是提升政府合法性的手段之一｡
参考文献:
[1][2][5][英]安东尼.吉登斯.第三条道路:社会民主主义的复兴[M].郑戈译.北京:北京大学出版社,2000.
[3]丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社,2004.
[4]李水金.公共事务治理困境及其克服[J].四川行政学院学报,2003,(6).
[6]岳凯敏.治理语境下的中国政府能力[J].宝鸡文理学院学报(社科版),2005,(3).
[7]郑伟.全球化与第三条道路[M].长沙:湖南人民出版社,2003.
[8][美]约翰.克莱顿.托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛等译.北京:中国人民大学出版社,2004.
[9][美]乔治.弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福等译.北京:中国人民大学出版社,2003.
[10][12][18]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.
[11]民政部.二00五年民政事业发展统计报告[R].
[13]王彩梅.试论公民参与能力的提高[J].理论导刊,2006,(10).
[14][美]阿尔蒙德.公民文化[M].张明澍译.台湾:五南图书出版公司,1996.
[15][美]理查德.C·博克斯.公民治理:引领21世纪的美国社区[M].孙柏瑛等译.北京:中国人民大学出版社,2005.
[16]俞可平.增量民主与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2005.
[17]李图强.现代公共行政中的公民参与[M].北京:经济管理出版社,2004.
责任编辑 侯 琦
[关键词]参与式治理;第三条道路;公民社会;善治
[中图分类号]D625[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)03-0024-04
基于社会资源配置领域的政府失败与市场失灵,学者们于20世纪90年代初提出了治理理念,寻求政府与公民社会的有效合作和公民参与公共事务治理以缓解政府治理合法性危机｡在此基础上,以吉登斯为代表的“第三条道路”者们试图平息古典社会民主主义和新自由主义长期以来关于国家与公民社会非此即彼的争论,提出政府应适度干预经济生活,并积极发展与公民社会合作的伙伴关系,这些理念基本继承了治理的思想内核｡笔者在探讨“治理”与“第三条道路”关联的基础上,从政府和公民社会两个维度提出构建策略,以促进“善治”政府的达成｡
一､“第三条道路”:超越“左”与“右”的选择
“第三条道路”并不是一个新名词｡它早在20世纪初就已经出现,而且在20年代即在极右派群体中流行,但是社会民主主义者对这一术语使用得更经常｡[1]然而,当代的“第三条道路”绝不是历史的简单重复,而是在借用这一术语的前提下,重构一种新型的“第三条道路”理论｡当代西方的“第三条道路”认为,人们必须重构对于国家的刻板理解,超越把“国家当作敌人”的右派和“认为国家就是答案”的左派,重新认识国家在目前及未来应有的定位和角色｡[2]
(一)“左”派:市场无法克服集体行动的逻辑困境,主张国家全面干预社会经济生活
市场派认为,由于“理性经济人”的自利性及追求效益的最大化会导致帕累托最优,即如果不能使某些人的福利变坏,也不可能使其他人的福利更好｡因而唯有市场才是资源配置的最佳手段,并极力反对政府干预,提倡“守夜人”政府,“管理最少的政府是最好的政府”｡然而,自由放任下的资本主义经济反复受到经济危机的困扰,特别是1929-1933年爆发的世界性资本主义经济大危机,使人们认识到市场失灵｡即市场机制本身亦存在某些无法克服的缺陷,或受外部环境的制约,根本无法实现资源最优配置｡
一是市场不能有效提供公共产品,解决“外部性”问题｡公共产品的非竞争性和非排他性,决定了作为理性的经济人,必然选择“搭便车”者的角色｡公用地的悲剧､囚徒困境､集体行动的逻辑困境充分证明市场中个人理性会导致集体的不理性:公共产品无人提供,“外部不经济”的行为因没有外在干预手段的强制日益普遍,严重损害着消费者的利益｡二是市场机制无法消除垄断,克服生产的无政府状态｡三是市场无法保障社会公平,作为一种优胜劣汰的竞争机制,市场运行必然会造成人们收入差距的扩大,而市场分配无法缩小差距,可能对社会稳定构成威胁｡四是市场存在信息不对称问题,容易导致欺诈行为｡五是单一的市场经济无法实现供需总量平衡,难以确保宏观经济的稳定性｡此外,市场不能解决全社会范围内的失业､养老､医疗保健及扶贫助弱等社会问题｡因而,“左”派主张国家和政府应加强对社会､经济生活的干预,克服市场失灵,保证经济社会的健康稳定发展｡
(二)“右”派:政府行为效率低下,无法避免官僚主义和寻租行为,主张应减少国家干预
20世纪70年代,西方国家经济陷入“滞胀”困境｡与此同时,政府处于财政､管理和信任全面危机,凯恩斯的政府干预理论受到了来自新自由主义者的挑战｡其中,公共选择理论代表人物布坎南认为政府削弱而不是改善了社会福利,政府政策制定和实施过程中的失效导致的政府政策低效率以及因缺乏竞争机制､降低成本机制､政府机构自我膨胀､监督信息不完备､政府寻租行为导致的政府工作机构低效率使“政府的活动并不是像应该的那样有效和像理论上所说的能够做到的那样有效”[3],即政府亦可能失败｡
新公共管理学派认为传统官僚制政府因过分强调集权､严格层级节制､整套约束行为的规则和程序导致的行动迟缓､效率低下､刻板僵化使其不足以适应瞬息万变的信息社会和知识经济的挑战,不能满足高质量､多样化的公共服务需求｡政府应放弃对社会经济生活全面干预的做法,充当“掌舵人”而不是“划桨者”,防止事必躬亲,发挥市场机制调节作用,克服靠行政指导控制的作法｡
(三)“第三条道路”:政府､市场双重失灵后的必然选择
随着社会和科学技术的发展,当代政府面临着复杂性､动态性和多元性环境｡政府独自治理公共事务风险性扩大,政府无法成为唯一的治理者,必然依靠与公民社会结成伙伴关系共同治理公共事务｡“公共事务的治理是一个多元化的互动过程,强调建立政府､市场和社会三维框架下的多中心治理模式,从而有效克服单一靠市场或政府来治理公共事务的不足｡”[4]正如吉登斯所说,“问题不在于是要更大的政府还是更小的政府[5]”,“第三条道路”政治主张放弃或超越“左”派与“右”派关于政府与市场非此即彼的一元化论调,努力寻求市场和政府之间的平衡,在倡导政府适度干预的基础上,培育积极的公民社会以促进政府与公民社会的合作治理｡“第三条道路”政治是一个深化并拓展民主的过程,政府可以同公民社会的机构结成伙伴关系,采取共同行动来推动社会的复兴和发展｡
二､参与式治理与“第三条道路”政治的逻辑关联
参与式治理是建立政府与公民社会的合作､协商和伙伴关系,促使政府与社会组织共同参与公共事务治理过程的治理模式｡它所强调的不是单一的政府或正式的组织与管理,不是政府对权力的一元化或垄断,而是强调权力中心的多元化,各种组织和个人均参与管理过程;它否定社会管理及权力运用的自上而下的单向性,而是强调政府与公民社会的互动性;它不否认政府权力的命令与强制,但同时也强调政府与社会组织的协商与合作｡
参与式治理由“治理”概念发展而来,而治理理论是在政府合法性日趋弱化,市场和政府呈现双重失灵的困境下于20世纪90年代在西方国家产生的,现已逐渐演化为政府改革的重要理念和价值追求｡“第三条道路”理论于20世纪90年代后期在西方国家兴起｡时间上的延续性决定了其与参与式治理理论产生背景的相似性:它们都是在对政府与市场的反思及西方政府改革浪潮中产生,与人类政治生活变迁及政府面临的公共危机密切相关,是人们基于市场失灵和政府失败在寻求市场､政府与社会有效合作中发现的“第三项”｡[6]
吉登斯的“第三条道路”政治是一个比参与式治理内涵和外延更加宽泛的概念,它囊括了政治观､经济观､社会福利观､社会观､外交观五个方面[7],然而“第三条道路”只从经济观和社会观两个维度回应了参与式治理的核心内容｡
1.“第三条道路”的经济观:政府适度干预,在经济生活中政府应由传统管制向治理转变｡参与式治理强调政府不是唯一的权力中心,对公共事务的治理不是政府机构的专利,而是政府和公民社会组织共同参与完成的事情｡“第三条道路”经济观放弃了凯恩斯主义国家干预观和新自由主义的放任主义市场观,主张国家的适度干预,努力在市场和政府间寻求一种平衡的关系｡它接受了参与式治理的思想,认为政府在经济领域中的某些干预是必要的,但必须改变干预方式,政府应由微观的直接管制向宏观的间接治理转变｡政府在经济活动中的主要职能是经济调节､宏观调控,为市场运行提供良好的外部环境,而非直接参与生产经营活动｡
2.“第三条道路”的社会观:培育公民社会,政府与公民社会应建立良好的合作伙伴关系｡参与式治理是公民个体及社会组织参与社会管理,发展政府､社会组织及公民各主体间的多元参与､合作､协商和伙伴关系的现代政府治理模式｡而“第三条道路”社会观充分肯定了公民社会的积极作用:强大的公民社会,能够有效地制约政府运作,促进政治民主化,防止独裁政治的出现;有助于建设与政府的良好伙伴关系;有利于充分体现个人价值｡它主张通过培养公民精神,鼓励公民个体及组织参与公共政策制定执行和公共事务管理,承担更多的社会责任和培育强大的公民社会,加快政府职能转变,建设“民主化”､善治政府以建立政府与公民社会之间的合作互动关系｡
三､参与式治理模式的理论依据和现实基础
(一)理论依据:新公共行政倡导公民参与公共管理过程;新公共管理强调授权公民社会,增强公民参与意识和能力
伍德罗·威尔逊于1887年发表《行政学之研究》创立了行政学科,使行政学从政治学中分离出来,提出政治——行政二分法｡古德诺在此基础上做了更进一步的阐释:政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行｡他们都主张行政活动应保持独立性,不受外界包括公民参与的干预,“公民参与是政治领域的适当范畴,应该远离职能化行政官员”[8]｡在他们看来,行政活动是技术性事业,只能由职业化行政官员担纲,唯此才能确保政策的有效执行,而无须关注公民如何评价其回应能力｡
这一理念曾在相当长的时期内主宰着公共行政的理论和实践,直至20世纪60年代末新公共行政学者们展开对政治——行政二分法的批判,并从关注公平和价值角度出发,倡导让更多的公民参与公共管理过程才有所改观｡弗雷德里克森指出,“公共行政除了强调‘公共性’之外,更要强调公民在公共行政活动中的角色与重要性,唯有公共行政纳入了公民的角色,成为合作的伙伴之后,才能共同完成公共事务的管理活动｡”[9]
20世纪80年代西方国家开展的政府再造运动亦把促进公民参与作为其中的一项十分重要的内容,强调授权给社区和公民,鼓励公民参与社区事务管理,增强公民参与意识,倡导培育和提升公民自主组织能力｡毕竟,公民个体及组织比政府官员更了解自身的需求和存在的问题｡
(二)现实基础:我国公民社会形成并日益成长壮大
改革开放以来,随着我国政治体制改革的深化,一个相对独立的公民社会逐步成长起来,主要表现为:民间组织的数量和种类迅速增加,民间组织的独立性和合法性日益增强｡[10]
市场经济的发展､政府日益重视法治和法制建设､政府大幅放权和职能转变､公民权利的扩张､自治性社会领域的逐步形成从不同层面促进了我国公民社会的形成和发展｡截至2005年底,全国已有民间组织32万个,包括社会团体17.1万个､民办非企业单位14.8万个､基金会975个｡这些组织的服务与影响范围涉及社会生活的各个领域,已初步形成门类齐全､层次不同､覆盖广泛的庞大体系｡[11]这些组织的成立与发展,对公民参与公共行政带来了实质性的变化,具体而言:公民的直接选举权扩大;社会自治的推行;公民的知情权和监督权扩大,有利于制约政府权力和政府行为,推动政府体制改革,有利于发展政府与公民社会的良好合作关系,共同参与公共事务管理,从而增强公民的政治认同感和政府的政治合法性｡[12]
四､参与式政府治理模式的构建策略
参与式治理模式的建立,有利于发展政府､社会组织及公民各主体间的多元参与､合作､协商和伙伴关系,促进公民参与公共政策制定､执行及公共事务的管理,增强公民的政治认同感,提升政府的政治合法性,是建设善治政府的必然路径｡然而,受我国经济､社会历史文化､制度等因素的影响,公民参与主客观能力普遍不足｡具体表现为:公民缺乏基本的权利､平等和法治意识,对于公民参与或者表现出盲从的狂热或者是消极的政治冷漠;公民因缺乏参与的知识技术和信息而无法真正参与政策的制定和公共事务的管理,这些因素都阻碍了公民参与和参与式治理的实施｡[13]因而,培育公民意识和公共精神,鼓励支持公民社会的载体——民间组织的发展,积极推进行政管理体制改革,建设善治政府是构建参与式政府治理模式的基本策略｡
(一)培育公共精神,提高公民参与意识
囿于经济､政治及传统文化的束缚,我国的政治文化基本上是属于阿尔蒙德所说的“臣民型——参与型”混合政治文化[14]:公民表现出普遍的政治冷漠,即使被政治动员参与,也只是低层面的政治参与,对政府决策不产生实际影响力｡
在博克斯的公民资格概念连续谱[15]中,公民基于理性考虑,选择让别人替代其行使公民资格的职责,而自己则充当“搭便车者”,公民不愿承担“看门人”之外的更广泛的责任,他们只是公共服务的消费者和政治动员式消极的“投票者”｡显然,缺乏主体意识和公民意识的旧公民不能适应参与式治理模式的要求｡为了培育公共精神,增强公民参与意识,必须按以下途径进行改造:一是通过教育途径,培养公民参与公共事务的习惯和兴趣,使政治成为其生活的一部分;二是教育公民认知政府的各项法律制度及操作方法,包括如何参与政治选举､如何参与政府决策､如何监督政府行政行为､如何与政府合作共同提供公共产品和服务等;三是鼓励公民参与社区建设和公共事务的管理,在动态的实际行使参与权中学习参与技术,提升参与意识｡
(二)积极培育发展公民社会,鼓励支持民间组织发展
公民社会是介于国家与家庭､企业之间的中间领域,是所有民间组织和民间关系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织｡[16]它是参与式治理模式的现实基础,没有一个健全和发达的公民社会,就不可能有真正的民主治理｡然而当前我国民间组织缺乏良好的外部法律和制度环境;官办和行政色彩浓厚,缺乏应有的民间性､自治性和自主性;自律和监督机制不健全;因人､财､物资源有限自身的运作管理能力低下｡为此,政府应积极帮助其提升运作水平,促进其健康发展｡具体而言,首先,要建立和完善相关的法律和法规,用法律的形式明确民间组织的性质､宗旨､地位､组织形式､权利和义务等等,使其从事的各项活动有法可依,提升其社会公信度,为民间组织的发展创造良好的法制环境｡其次,明确各级政府和民间组织各自的活动界域,从制度上保证活动的独立性与自主性｡再次,给予相应的政策倾斜,通过资金的输入和免费的人员培训以提升其自身管理水平和运作能力｡最后,要进一步完善监督机制,促进其健康发展｡加强政府监督和社会监督,建立“第三方”监督评估机制,防止其发生异化,确保民间组织的非营利性和程序性民主｡
(三)积极推进行政管理体制改革,建设“善治”政府
参与式治理“是一种以公共利益为目标的社会合作过程,政府在这一过程中起到关键的但不一定是支配性的作用”[17]｡参与式政府治理模式的构建,有赖于善治政府的建立｡为此,必须积极推进行政体制改革,以改变计划经济体制模式下遗留的政企不分､政市不分现象｡政府应有所为有所不为,实现由“全能型政府”向“有限性政府”的转变:由微观控制转向宏观调控;由直接管理转向间接管理;由管制者向服务者转变｡
所谓善治,就是政府和民间组织､公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系,以促进社会公共利益的最大化｡衡量善治的标准包括合法性､法治化､透明性､责任性､回应性､参与性和有效性等｡因此,建设善治政府也必须从以下方面着手:
1.增强政府政治合法性｡合法性是指人们对政府及其政策､行为等的认可､支持与服从｡政府应鼓励支持公民参与公共政策的制定和执行,为公民参与提供制度和程序上的保证,并通过具体的制度化途径和参与技术使公民真正分享决策权力,唯此公民才能支持政府的行为和各项政策执行,确保其政治上的合法性｡
2.健全法治政府机制,建设法治政府｡包括健全行政决策机制,严格按照法律和程序决策;健全执法保障机制,确保政令畅通,公民､法人和其他组织合法权益得到切实保护,违法行为得到及时纠正､制裁;完善行政监督机制,加强立法､司法等各领域的监督｡
3.推行“阳光行政”,建设透明政府｡它包括政府内部信息公开,避免行政官员“暗箱操作”和政务信息及时通过各种渠道向公民公开｡政务公开是透明行政的基本要求｡政务公开具体包括以下内容:政府组织使命公开､办事程序公开､适用法规公开､办事结果公开､经济和账目公开､人员公开､统计数字及数字分析说明公开等｡唯此才能确保公民享有实际知情权,方便公民办事,也有利于公民对政府组织及其公务员进行监督､绩效评估和考核,保证政府的廉洁高效｡
4.明确政府扮演角色,建立责任政府｡为此,要尽快建立健全政府责任体系,做到政府责任法定化｡当前特别需要健全和完善政府首长和政府组成人员在重大违法､失职､滥用职权等情形下罢免､引咎辞职或责令辞职的政治责任制度｡此外要严格实施行政执法责任制,把国家法律､法规､规章设定的各级行政机关的职权统一视为职责,以责任制约权力,建立一个有权必有责､用权受监督､违法受追究､侵权要赔偿的责任政府｡
5.健全完善政府回应机制,建设回应性政府｡完善信访制度,及时办理信访事项｡对于公民投诉要认真倾听,并给予及时而负责任的回复｡要建立专门的机构受理公民上访和投诉,并对其所涉及的问题予以全程监控,保证有求必应,提高公民参与和监督政府行为的积极性｡
6.建立扁平式政府组织,制定科学的管理程序,最大限度地降低成本,构建有效性政府｡首先要减少官僚体制的等级链,缩短政策制定与执行层的距离,使政府组织向扁平状､弹性化转变,这样才能够迅速解决问题,提高组织效能;其次要制定科学的管理程序,使各项管理活动井然有序地进行,不至于在某个环节和过程中浪费时间,延缓决策过程;最后要建设节约型政府,严格监控财务运行,采用成本—收益分析法衡量活动的必要性,最大限度地节省政府开支,这也是提升政府合法性的手段之一｡
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责任编辑 侯 琦