论文部分内容阅读
摘要：当前我国转型时期地方政府存在寻租、侵占公共利益、收入分配不平衡等一系列土地问题。基于制度偏好和行为选择的解释，形成土地财政问题的根本原因在于目前转型时期财政制度的缺陷；因而，了解现有土地财政问题与地方政府财政困境的关键在于制度的变革，而相应的解决方法也应从此入手。
关键词：土地财政；土地使用权变革；分税制改革；政府行为模式
中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）19-0017-02
1问题的提出
地方政府财权与事权的严重不匹配导致其与中央政府在内的各方利益主体争夺利益分配，如：地方政府不断利用自己的权力参与土地财政的利益分配，使财政收支达到平衡。这加深了政府与原土地所有者的矛盾，加剧了政府与开发商之间的利益博弈，也使得政府与社会组织合作，将一部分公共职能分化与社会，其中甚至产生了政府参与利益分配行为的异化——政府沦为与利益团体的勾结伙伴。
若生产力水平是影响经济发展的根本动因，制度则是影响经济发展的直接动因，这一点可以从中国建国以来各个层面的实践中得到印证。因此，本文认为地方政府在现有法律法规及政策下从土地和城市建设中获取“土地财政”，根本原因是现有财税体制所导致的问题及相关制度存在缺陷。
2地方政府财政事务中政府行为模式与行为偏好的制度基础
2.1土地所有权与使用权相分离
公有制为国家权力的执行者——政府介入土地使用权的变更提供了根本的保证。即使是现在，购房者也只能有房产证和土地使用权证明，且是有一定时限的使用权。土地所有权与土地使用权相分离的土地所有权制度是影响地方政府行为模式最根本的制度动因。
然而，我国城乡土地所有权具有二元结构特征，其中，农村土地虽然理论上属于集体共同所有，但实际上却有着国家土地所有制的特征。
这导致土地征用中出现了一种常见的现象：乡镇非农用地在大部分乡村极不规范。按照法律规定，镇使用土地也应该经过土地征用的程序，将集体所用的土地通过征用，方能转换为城市国有土地，但实际上，因为农村的土地属于集体所有，部分乡镇政府使土地转为非农用地时，并没有进入征地程序。其通过使农民共享开发成果的方式实现向非农业用地的转换，转换后的土地并不由国家所有而是由镇所有。
2.2新时期非集体化的土地财政制度
计划经济时代的中国财政体制具有高度的集中性，中央与地方财政的关系是“统收统支”模式，各级地方政府没有独立的预算，在税收征集和财富支配上也没有自主权。在这种体制的约束之下，各级政府的利益高度一致，地方政府没有独立的利益空间和追逐利益的内在冲动。
1980年开始的“划分收支，分级包干”的财政承包制，打破了“吃大锅饭”的传统财政格局，承认了中央和地方财政各自的利益和地位。这种财政制度下，地方政府只要完成上缴中央的任务，就可以通过各种方式广开财源，积累自有财富。从一个传统财政体制之下的对上级政府高度依赖的一级行政组织，演变为具有独立经济利益目标的公共事务管理主体，带来了地方政府行为模式的转变。
2.3新土地征用制度——提供利潤空间
土地征用制度与土地审批制度，原本是控制土地非农使用的手段，但由于制度本身的缺陷与地方政府追求财政收入的驱动力不断加强，这两项手段的作用受到了极大的限制：
首先，一般来说，在成熟的以市场为主要调节机制的国家，在规范的土地所有权制度下，城市政府必须以真正市场成交价格直接想农民购买土地。而在我国，由于征地补偿标准的不合理导致征地补偿费用低于土地实际价值，且主观性过大难以量化，向农民征地的费用往往过低；其次，过程规定不明确，征地补偿款既可以给集体也可以给个人，使地方政府从中抽取利益成为可能；最后，即使是在征地补偿款过低、地方可以参与分成的情况下，政策本身的贯彻执行也不足。
通过这一格局，本属于农民的土地赔偿经由乡镇政府的层层剥削，乡镇政府参与进了收入分配，城市政府最大的减少了机会成本，而最终受害的是农民或其他土地占有者个人。
而国土资源部在近年的一项调查中表明，如果征地成本价是100%，被征收土地收益分配格局则大致为：地方政府占20%～30%，企业占30%～40%，村级组织占30%，农民仅占5%～10%。成本价与出让价之间所形成的巨大的出让差额，大部分被开发商或地方政府获取。
2.4财权与事权不匹配——行为利益驱动力
自20世纪80年代财政制度改革以来，预算外收入大大提高了地方政府实际掌控的资源，地方政府在整个行政体系中的地位不断提高，其自主能力得到极大的提高，地方政府的行政行为对中央政府或上级政府的依赖程度不断降低，最终导致中央与地方关系紧张。
为改变因财政利益分配而导致的弱势地位，中央政府在1994年实行了分税制改革，其在引入了以增值税为核心的现代税制的同时，也调整了财政分配制度。新税种的设置直接改变了中央政府与地方政府间的财政分配关系，提高了中央财政在收入分配中的比重，而地方政府财政支出的责任却没有相应的减少，从而造成地方政府财权与事权的不匹配。而完成于2003年的全国农村税费改革更是加剧了这一现象。
从结果上来看，这种分税制改革对利益分配格局的改变立竿见影：中央财政收入占总收入的比重从改革前的21.9%激增至改革后的55.7%，地方财政收入占总收入比重则由78.1%下降到44.3%；但从支出上来看，地方财政支出大大高于中央财政支出，至2008年，地方财政支出是中央财政支出的3.7倍，而同年收入只有中央财政收入的87%。（摘自《中国财经统计年鉴2009》）
2.5人事考核制度——行为的政治激励
自20世纪80年代初以来,中国地方官员激励方式发生重大变化,官员升迁的考核标准由过去以政治表现为主变为以经济绩效为主,形成了今天流行的基于地方经济发展的可度量的政绩观；为追求晋升最大化,地方政府官员尽可能促进本地区的经济增长(徐现祥等,2007)。 各级干部的任职期较短，使大量经济效益低下的短视项目通行无阻，导致了财政支出结构的不合理，造成土地资源与资金资源的极大浪费。地方官员大都收到过良好的教育，自身有着身为“政治精英”的心理优势，而这种身为政治精英的优势却并没有与商业精英可以相比的经济受益，政府官员心态发生了巨大改变，这对政府行为模式产生巨大的影响，并一定程度上导致了腐败行为的泛滥与政府行为的异化（如政府与黑势力勾结牟取暴利等）。
3特定制度下形成的政府行为模式偏好与规制重建的困境
长期以来，我国的行政管理体制都具有科层制的特点，国家高层的改革决策往往是改革的直接推动力，而中下层的行政官员的主要职能则是贯彻执行与具体实施；然而，这也并不意味着中下层的管理人员没有一定的自主权。
地方政府在每一时期的行为，都与高层决策者的价值取向与政策引导密不可分。即使是土地集体所有制时期，实践证明集体所有制有着巨大缺陷、农民对集体所有制有所抗争的情况下，主要的政策导向也并没有过多的变化。直到1978年政治气候发生变化，多年来不合理的制度才得以改变。
但另一方面，我国的改革又离不开下层大众的推动，正是由于他们不断对政策执行者相互作用，才使得有利的政治环境产生，改革的障碍较小，进程会相对较为顺利。
我国的制度变革对于政府的行为几乎有着决定性的影响，规定着政府行为的基本框架。在这个框架内部，政府作为理性主体，不断的适应与改变，摸索出一种可为自己带来最大效益的行为模式。
3.1转型时期地方政府的行为偏好
地方政府的行政偏好多由上级主导且呈多元化。地方政府的偏向结构主要与上级政府的要求相适应，同时也受制于上级政府的绩效考评，对中央和上级的政策要求反应迅速、积极适应；具体的绩效考核标准对地方政府行为的导向作用较大，且在日常财政投入中，对经济建设与维持社会稳定的项目支出金额高，以适应中央与上级的要求。
然而，目前地方政府行为偏好还因政府财政资金缺失受到商业利益团体的制约，以及日益多元化的社会其他利益群体及公众舆论等的影响。随着现代化进程的推进，国家和社会的关系不断发生变化，社会主体与公众个人的政治参与意识加强；此外，社会各界对政府财政透明化的呼声愈来愈高。这些变化对政府行为产生一定制约，使政府在选择自己的行为方式前，越来越多地把社会舆论影响考虑在内。
3.2转型时期地方政府行为的价值选择
作为公共部门，政府行为的价值选择往往比其他社会主体更为复杂。在公共政策的指导下，政府各种具体行为实际上是政府在权衡社会利益和自身利益的基础上不断选择的结果。既然要在现实条件下作出行为选择，那么政府就必须先确定自己的价值评判标准，明确政府的行为目的。
转型时期的政府的价值选择日趋多元化，官员个人利益、本级政府利益、社会公共利益等利益考虑顺序发生变化。根据公共选择理论，理性的地方政府和官员会在任期内实现效用最大化。如果说1978年以前，地方政府运行的激励机制是“忠诚——命令”式的、单向度的，地方行为唯上级指示和命令是从；那么改革开放后，中央政府对地方政府的激励变成了“忠诚——政绩”式，政绩优先成为考核和提拔地方官员的最主要标准。
随着市场经济的加强，作为独立财政结算的政府也相当于一个经济单位；价值选择不可能不考虑本身利益，加上地方政府的自主性往往異化为政府领导个人的自主性，维护甚至获取官员个人利益也成为政府行为的重要价值取向，社会公众利益价值取向反而因缺少制度约束而逐渐弱化，造成了地方政府行为的异化。
3.3转型时期的政府行为方式与手段
如果说政府偏好与价值选择决定了政府这一行为主体的行为目标，那么政府行为方式则是达成目标的具体手段。计划经济体制下，地方政府不是独立核算的经济主体，下级政府的行为主要依赖于上级政府的指令性计划，运用强制性手段，行为方式单一。改革开放以来，随着经济市场化的发展，国家社会结构二元化进程的加快，政治改革的不断推进，先进政府管理理念的广泛传播，非强制行手段尤其是经济手段的使用频率提升明显，但强制性手段依旧运用广泛，政府运用公共权力侵犯原土地所有者的私人权力的情况屡见不鲜。
土地制度的改革一方面把土地的所有权分配给农民个体，另一方面变公社为乡镇政府，具备财政独立核算的权力，政府的行为方式发生改变。市场经济下，政府同样参与利益分配，政府与社会团体的合作加强，把一部分拥有资源与原本具有的公共服务职能分离出去，交由社会团体运作，共同提供社会所需要的公共服务。
4结语
不合理的政府行为和政府选择与不合理的制度息息相关，要想根本解决土地政策关键在于改变不合理制度：首先要改革税制，征收如财产税类的基于市场价值的税种，解决利益分配不公平的机制，使政府从土地这一资源中获得长期而合理的税收收入；其次，统筹中央政府与地方政府、各级地方政府之间的财权与事权的关系，缓解政府权力寻租的利益动因；再次，由于现有的绩效考评和管理体系不完善以及官员晋升机制及考核约束制度不健全，建立一个评价机制完善、考核主体多元的绩效考评机制，建立量化、具体的政绩考核指标体系,实现官员绩效和政府绩效的有效整合。
参考文献
［1］朱秋霞.中国土地财政制度改革研究［M］.上海：立信会计出版社，2007:29-34，58-94:102-105.
［2］何显明.市场化进程中的地方政府行为逻辑［M］.北京：人民出版社，2008:67-97.
［3］王美涵.出让土地金的财政学分析［J］.浙江财经学院学报，2005,（4）.
［4］黄仁宇.资本主义与二十一世纪［M］.中国台北：联经出版事业公司,1991.
［5］刘锦.“土地财政”问题研究：成因与治理——基于地方政府行为的视角［J］.广东金融学报,2011,（11）:25-6.
［6］杨淑琴.转型时期中国社会冲突问题研究［EB/OL］.摘自中国民商法律网.
［7］付勇.政府的分权为何不同［J］.世界经济,2008,（1）.
［8］邢华，胡汉辉.中国经济转型中地方政府角色的转换［J］.中国软科学,2003,（8）.
［9］李军杰.经济转型中地方政府经济行为变异分析［J］.中国工业经济,2005,（1）.
［10］容志.激励与行为：地方机会主义及其制度分析［J］.上海行政学院学报,2008,（11）.
关键词：土地财政；土地使用权变革；分税制改革；政府行为模式
中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）19-0017-02
1问题的提出
地方政府财权与事权的严重不匹配导致其与中央政府在内的各方利益主体争夺利益分配，如：地方政府不断利用自己的权力参与土地财政的利益分配，使财政收支达到平衡。这加深了政府与原土地所有者的矛盾，加剧了政府与开发商之间的利益博弈，也使得政府与社会组织合作，将一部分公共职能分化与社会，其中甚至产生了政府参与利益分配行为的异化——政府沦为与利益团体的勾结伙伴。
若生产力水平是影响经济发展的根本动因，制度则是影响经济发展的直接动因，这一点可以从中国建国以来各个层面的实践中得到印证。因此，本文认为地方政府在现有法律法规及政策下从土地和城市建设中获取“土地财政”，根本原因是现有财税体制所导致的问题及相关制度存在缺陷。
2地方政府财政事务中政府行为模式与行为偏好的制度基础
2.1土地所有权与使用权相分离
公有制为国家权力的执行者——政府介入土地使用权的变更提供了根本的保证。即使是现在，购房者也只能有房产证和土地使用权证明，且是有一定时限的使用权。土地所有权与土地使用权相分离的土地所有权制度是影响地方政府行为模式最根本的制度动因。
然而，我国城乡土地所有权具有二元结构特征，其中，农村土地虽然理论上属于集体共同所有，但实际上却有着国家土地所有制的特征。
这导致土地征用中出现了一种常见的现象：乡镇非农用地在大部分乡村极不规范。按照法律规定，镇使用土地也应该经过土地征用的程序，将集体所用的土地通过征用，方能转换为城市国有土地，但实际上，因为农村的土地属于集体所有，部分乡镇政府使土地转为非农用地时，并没有进入征地程序。其通过使农民共享开发成果的方式实现向非农业用地的转换，转换后的土地并不由国家所有而是由镇所有。
2.2新时期非集体化的土地财政制度
计划经济时代的中国财政体制具有高度的集中性，中央与地方财政的关系是“统收统支”模式，各级地方政府没有独立的预算，在税收征集和财富支配上也没有自主权。在这种体制的约束之下，各级政府的利益高度一致，地方政府没有独立的利益空间和追逐利益的内在冲动。
1980年开始的“划分收支，分级包干”的财政承包制，打破了“吃大锅饭”的传统财政格局，承认了中央和地方财政各自的利益和地位。这种财政制度下，地方政府只要完成上缴中央的任务，就可以通过各种方式广开财源，积累自有财富。从一个传统财政体制之下的对上级政府高度依赖的一级行政组织，演变为具有独立经济利益目标的公共事务管理主体，带来了地方政府行为模式的转变。
2.3新土地征用制度——提供利潤空间
土地征用制度与土地审批制度，原本是控制土地非农使用的手段，但由于制度本身的缺陷与地方政府追求财政收入的驱动力不断加强，这两项手段的作用受到了极大的限制：
首先，一般来说，在成熟的以市场为主要调节机制的国家，在规范的土地所有权制度下，城市政府必须以真正市场成交价格直接想农民购买土地。而在我国，由于征地补偿标准的不合理导致征地补偿费用低于土地实际价值，且主观性过大难以量化，向农民征地的费用往往过低；其次，过程规定不明确，征地补偿款既可以给集体也可以给个人，使地方政府从中抽取利益成为可能；最后，即使是在征地补偿款过低、地方可以参与分成的情况下，政策本身的贯彻执行也不足。
通过这一格局，本属于农民的土地赔偿经由乡镇政府的层层剥削，乡镇政府参与进了收入分配，城市政府最大的减少了机会成本，而最终受害的是农民或其他土地占有者个人。
而国土资源部在近年的一项调查中表明，如果征地成本价是100%，被征收土地收益分配格局则大致为：地方政府占20%～30%，企业占30%～40%，村级组织占30%，农民仅占5%～10%。成本价与出让价之间所形成的巨大的出让差额，大部分被开发商或地方政府获取。
2.4财权与事权不匹配——行为利益驱动力
自20世纪80年代财政制度改革以来，预算外收入大大提高了地方政府实际掌控的资源，地方政府在整个行政体系中的地位不断提高，其自主能力得到极大的提高，地方政府的行政行为对中央政府或上级政府的依赖程度不断降低，最终导致中央与地方关系紧张。
为改变因财政利益分配而导致的弱势地位，中央政府在1994年实行了分税制改革，其在引入了以增值税为核心的现代税制的同时，也调整了财政分配制度。新税种的设置直接改变了中央政府与地方政府间的财政分配关系，提高了中央财政在收入分配中的比重，而地方政府财政支出的责任却没有相应的减少，从而造成地方政府财权与事权的不匹配。而完成于2003年的全国农村税费改革更是加剧了这一现象。
从结果上来看，这种分税制改革对利益分配格局的改变立竿见影：中央财政收入占总收入的比重从改革前的21.9%激增至改革后的55.7%，地方财政收入占总收入比重则由78.1%下降到44.3%；但从支出上来看，地方财政支出大大高于中央财政支出，至2008年，地方财政支出是中央财政支出的3.7倍，而同年收入只有中央财政收入的87%。（摘自《中国财经统计年鉴2009》）
2.5人事考核制度——行为的政治激励
自20世纪80年代初以来,中国地方官员激励方式发生重大变化,官员升迁的考核标准由过去以政治表现为主变为以经济绩效为主,形成了今天流行的基于地方经济发展的可度量的政绩观；为追求晋升最大化,地方政府官员尽可能促进本地区的经济增长(徐现祥等,2007)。 各级干部的任职期较短，使大量经济效益低下的短视项目通行无阻，导致了财政支出结构的不合理，造成土地资源与资金资源的极大浪费。地方官员大都收到过良好的教育，自身有着身为“政治精英”的心理优势，而这种身为政治精英的优势却并没有与商业精英可以相比的经济受益，政府官员心态发生了巨大改变，这对政府行为模式产生巨大的影响，并一定程度上导致了腐败行为的泛滥与政府行为的异化（如政府与黑势力勾结牟取暴利等）。
3特定制度下形成的政府行为模式偏好与规制重建的困境
长期以来，我国的行政管理体制都具有科层制的特点，国家高层的改革决策往往是改革的直接推动力，而中下层的行政官员的主要职能则是贯彻执行与具体实施；然而，这也并不意味着中下层的管理人员没有一定的自主权。
地方政府在每一时期的行为，都与高层决策者的价值取向与政策引导密不可分。即使是土地集体所有制时期，实践证明集体所有制有着巨大缺陷、农民对集体所有制有所抗争的情况下，主要的政策导向也并没有过多的变化。直到1978年政治气候发生变化，多年来不合理的制度才得以改变。
但另一方面，我国的改革又离不开下层大众的推动，正是由于他们不断对政策执行者相互作用，才使得有利的政治环境产生，改革的障碍较小，进程会相对较为顺利。
我国的制度变革对于政府的行为几乎有着决定性的影响，规定着政府行为的基本框架。在这个框架内部，政府作为理性主体，不断的适应与改变，摸索出一种可为自己带来最大效益的行为模式。
3.1转型时期地方政府的行为偏好
地方政府的行政偏好多由上级主导且呈多元化。地方政府的偏向结构主要与上级政府的要求相适应，同时也受制于上级政府的绩效考评，对中央和上级的政策要求反应迅速、积极适应；具体的绩效考核标准对地方政府行为的导向作用较大，且在日常财政投入中，对经济建设与维持社会稳定的项目支出金额高，以适应中央与上级的要求。
然而，目前地方政府行为偏好还因政府财政资金缺失受到商业利益团体的制约，以及日益多元化的社会其他利益群体及公众舆论等的影响。随着现代化进程的推进，国家和社会的关系不断发生变化，社会主体与公众个人的政治参与意识加强；此外，社会各界对政府财政透明化的呼声愈来愈高。这些变化对政府行为产生一定制约，使政府在选择自己的行为方式前，越来越多地把社会舆论影响考虑在内。
3.2转型时期地方政府行为的价值选择
作为公共部门，政府行为的价值选择往往比其他社会主体更为复杂。在公共政策的指导下，政府各种具体行为实际上是政府在权衡社会利益和自身利益的基础上不断选择的结果。既然要在现实条件下作出行为选择，那么政府就必须先确定自己的价值评判标准，明确政府的行为目的。
转型时期的政府的价值选择日趋多元化，官员个人利益、本级政府利益、社会公共利益等利益考虑顺序发生变化。根据公共选择理论，理性的地方政府和官员会在任期内实现效用最大化。如果说1978年以前，地方政府运行的激励机制是“忠诚——命令”式的、单向度的，地方行为唯上级指示和命令是从；那么改革开放后，中央政府对地方政府的激励变成了“忠诚——政绩”式，政绩优先成为考核和提拔地方官员的最主要标准。
随着市场经济的加强，作为独立财政结算的政府也相当于一个经济单位；价值选择不可能不考虑本身利益，加上地方政府的自主性往往異化为政府领导个人的自主性，维护甚至获取官员个人利益也成为政府行为的重要价值取向，社会公众利益价值取向反而因缺少制度约束而逐渐弱化，造成了地方政府行为的异化。
3.3转型时期的政府行为方式与手段
如果说政府偏好与价值选择决定了政府这一行为主体的行为目标，那么政府行为方式则是达成目标的具体手段。计划经济体制下，地方政府不是独立核算的经济主体，下级政府的行为主要依赖于上级政府的指令性计划，运用强制性手段，行为方式单一。改革开放以来，随着经济市场化的发展，国家社会结构二元化进程的加快，政治改革的不断推进，先进政府管理理念的广泛传播，非强制行手段尤其是经济手段的使用频率提升明显，但强制性手段依旧运用广泛，政府运用公共权力侵犯原土地所有者的私人权力的情况屡见不鲜。
土地制度的改革一方面把土地的所有权分配给农民个体，另一方面变公社为乡镇政府，具备财政独立核算的权力，政府的行为方式发生改变。市场经济下，政府同样参与利益分配，政府与社会团体的合作加强，把一部分拥有资源与原本具有的公共服务职能分离出去，交由社会团体运作，共同提供社会所需要的公共服务。
4结语
不合理的政府行为和政府选择与不合理的制度息息相关，要想根本解决土地政策关键在于改变不合理制度：首先要改革税制，征收如财产税类的基于市场价值的税种，解决利益分配不公平的机制，使政府从土地这一资源中获得长期而合理的税收收入；其次，统筹中央政府与地方政府、各级地方政府之间的财权与事权的关系，缓解政府权力寻租的利益动因；再次，由于现有的绩效考评和管理体系不完善以及官员晋升机制及考核约束制度不健全，建立一个评价机制完善、考核主体多元的绩效考评机制，建立量化、具体的政绩考核指标体系,实现官员绩效和政府绩效的有效整合。
参考文献
［1］朱秋霞.中国土地财政制度改革研究［M］.上海：立信会计出版社，2007:29-34，58-94:102-105.
［2］何显明.市场化进程中的地方政府行为逻辑［M］.北京：人民出版社，2008:67-97.
［3］王美涵.出让土地金的财政学分析［J］.浙江财经学院学报，2005,（4）.
［4］黄仁宇.资本主义与二十一世纪［M］.中国台北：联经出版事业公司,1991.
［5］刘锦.“土地财政”问题研究：成因与治理——基于地方政府行为的视角［J］.广东金融学报,2011,（11）:25-6.
［6］杨淑琴.转型时期中国社会冲突问题研究［EB/OL］.摘自中国民商法律网.
［7］付勇.政府的分权为何不同［J］.世界经济,2008,（1）.
［8］邢华，胡汉辉.中国经济转型中地方政府角色的转换［J］.中国软科学,2003,（8）.
［9］李军杰.经济转型中地方政府经济行为变异分析［J］.中国工业经济,2005,（1）.
［10］容志.激励与行为：地方机会主义及其制度分析［J］.上海行政学院学报,2008,（11）.