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摘要：中国共产党领导下的百年农地政策调整是围绕着土地所有权和使用权展开的。在中华人民共和国成立之前及之初紧紧围绕着土地所有权带领农民开展革命工作，在中华人民共和国成立之后紧紧围绕着土地使用权带领农民开展社会主义建设工作。中国革命与建设的成功与得到亿万农民的支持与农村土地政策是分不开的：中国共产党领导下的农地政策紧密响应了农民的要求;顺势而为进行了诱致性的制度变迁;土地政策不断与生产力、生产关系发展相适应。
关键词：中国共产党;百年;农地政策
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2021）08-0047-51 收稿日期：2021-07-16
土地是农业社会农民获得财富的最重要的生产资料，著名经济学家威廉·配第曾说土地是财富之母，言下之意表达了土地在农业社会的重要性。中国经历了几千年的农业社会，每次社会的变革都是由于剥削阶级掌握大量的土地，广大的农民无地可耕，无法生存才不断地爆发农民起义，导致朝代的更替。中国共产党自成立之日起就认识到了农村土地是农民安身立命之本，一直不断地为农民争取获得土地的权利。在为农民争取土地权利过程中，中国共产党不断发展壮大，中国共产党成立以来的一个世纪，在土地方面的政策不断调整，引导着中国的革命和建设。土地政策的调整围绕两条主线，在中华人民共和国成立之前及之初紧紧围绕着土地所有权带领农民开展革命工作，在中华人民共和国成立之后紧紧围绕着土地使用权带领农民开展社会主义的建设工作。100年来农村土地政策变迁，中国共产党始终是站在农民的立场上，从维护农民的利益角度出发来解决中国农村土地问题，满足农民的土地要求。
1 中国共产党带领农民追求土地所有权的时期
1.1 中国共产党成立后到抗日战争之前
中国共产党成立后就提出“肃清军阀，没收军阀官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民”的政策主张，给农民土地所有权。“二大”宣言中提出废除丁漕等重税，规定全国城市及乡村的土地税则，推出限制田租率的法律。陈独秀在《中国共产党对于目前实际问题之计划》一文中提到农民对中国革命的重要性，指出农民是工人阶级最有力的同盟，在此基础上提出了六项主张，其中一条是将大地主、中等地主土地数量加以限制，将其多余的土地分给佃农，帮助农民实现土地所有。1927年，中共五大在《土地问题决议案》中指出当时的革命阶段中必须为农民解决以下土地问题：（1）没收一切所谓公有的田地以及祠堂、學校、寺庙、外国教堂及农业公司的土地，交诸耕种的农民，此等没收的土地之管理，应付诸土地委员会。此等土地的管理形式，是否采用公有制度或分配于耕种者的农民，皆由土地委员会决定之。（2）无代价的没收地主租与农民的土地，经过土地委员会，将此等土地交诸耕种的农民。属于小地主的土地不没收，革命军人现时已有的土地可不没收。革命军兵士中没有土地者，于革命战役完终后，可领得土地耕种。（3）耕种已没收土地之农民，除缴纳累进的地税于政府外，不纳任何杂税。未没收的土地之租率，应减至与累进的田税相当的程度。耕种未没收的土地之农民，只缴纳确定的佃租，不纳其他杂税，并永久享有租佃权。这说明了中国共产党的土地政策最终目标是实现农地农有，奠定了以后制定土地政策的基础，积累了以后土地革命的经验。
在井冈山革命根据地，颁布了《井冈山土地法》《兴国县土地法》《土地问题决议案》等土地法律法规，规定了对土地的一些具体政策。1931年春，苏区中央局明确规定了农民对土地的所有权的土地改革方案。在这段时间内土地政策比较系统完整，极大地提高了农民的革命热情，推动了中国革命的发展。
1.2 抗日战争时期
在抗日战争时期，为了团结一切可以团结的力量，形成最广泛的抗日统一战线，中国共产党提出了地主减租减息，农民交租交息的土地政策。此时的土地政策主要是为了调节农民和地主富农之间的利益，而暂时没有追求帮助农民实现土地所有的政策。抗日战争时期的土地政策为抗战胜利打下了坚实的基础。1942年1月28日中共中央发布《关于抗日根据地土地政策的决定》。2月4日又发布《关于如何执行土地政策决定的指示》。两个文件明确规定：减租减息政策的目的是扶助农民，减轻封建剥削，改善农民生活，提高农民抗日和生产的积极性;实行减租减息后，须实行交租交息，保障地主的地权、财权和人权，以联合地主阶级一致抗日;对于富农则削弱其封建部分，鼓励其资本主义部分的发展。文件指导各解放区掀起了大规模的减租减息运动。
1.3 解放战争时期
在解放战争时期，中国共产党继续带领广大农民为土地所有权而奋斗，在初期提出了“耕者有其田”土地政策，但并没有绝对消灭地主阶级，目的是团结一切可以团结的力量来对付国民党对解放区的进攻。解放战争进入战略进攻与反攻阶段，中国共产党制定通过《中国土地法大纲》，废除封建性和半封建性剥削的土地制度，将土地分给无地少地的农民，实行“耕者有其田”的土地政策。在解放区开展土地改革运动，极大地调动了农民的积极性，使生产力得以提高，激发了农民支援解放战争的热情，老百姓纷纷参军，积极为解放军运送物资、弹药，为解放战争的胜利提供了重要的后勤物质保障、组织保障、人力资源保障。
1.4 中华人民共和国成立至社会主义改造之前时期
中华人民共和国成立至1953年初，中国共产党在农村实施以“农民土地所有制”为特征的土地政策。通过土地改革，消灭了地主阶级，土地按人口平均分配给农民，农民做了土地的主人，农民既是土地的所有者又是土地的经营者，既享有土地所有权又享有土地经营权。在农村实行农民土地所有制，实现了“耕者有其田”。1950年6月，中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国土地改革法》规定，国家管理土地，农民拥有土地的所有权，可以自由经营、买卖及出租其土地。这次土地改革紧密结合了当时实际情况，与当时的民意相呼应，得到了广大人民的拥护与响应，为战后重建农村新秩序和发展农村生产力打下了坚实的基础，极大地提高了土地资源配置的效率，激励了老百姓的土地生产热情。 2 中国共产党带领农民追求土地使用权时期
1953年后中国共产党带领农民由追求土地所有权走向了追求土地使用权的时期，农地先后经历了两权合一阶段、两权分离阶段、三权分置阶段。从1953年到1978年，农民对土地集体所有，集体享有土地的使用权，即农地两权合一阶段。1978年到目前我国在农村实行的是土地集体所有，家庭联产承包阶段。在这个阶段根据农民土地使用权的权利不同，又可以分为两个阶段，即农地两权合离阶段和农地的三权分置阶段。
2.1 农地的两权合一阶段——1953至1978年
1953年后，社会主义改造基本完成，国家为了迅速建立新中国工业体系，实行了以“农补工”的政策。在农村先后通过互助组、初级合作社、高级合作社将农民土地收归集体所有，实行集体耕种，收益平均分配。这种所有权与使用权两权合一的土地制度，在前期因土地的规模效应取得了一定的成效，但后期因对农民耕种无法监督且监督成本高、缺乏激励，土地的收益与个体的付出不成比例，产生了“吃大锅饭”平均主义现象，对农民积极性有所挫伤。
2.2 农地的两权分离阶段——1978年到党的十八大
农村土地归集体所有，农民享有土地承包权。1978年，党的十一届三中全会后，安徽省凤阳县小岗村的村民在全国第一个进行了改革，在村内实行各种承包责任制，主要内容为“包产到户”“包干到户”，中央文件将这些内容统一称为“家庭联产承包责任制”“家庭承包经营”。即农户家庭在坚持土地集体所有制的前提下，享有土地承包经营权，改变所有权与经营权合一的经营制度，将集体土地所有权和农户土地承包经营权进行分离，即农村土地的“两权分离”。实践证明，这一制度既使农村土地的集体所有制得以维护，又使农户享受到了土地的承包经营权利，农村土地的“两权分离”将广大农民群众的生产积极性充分调动起来，使农村的社会生产力得以集中释放，使国人吃饭问题一下子解决了，有力支撑了国民经济的快速发展，成为在我国农村改革历史上的重大制度创新。
2.3 农地“三权分置”阶段——党的十八大后至今
土地所有权归集体所有，农民享有土地的承包权和经营权。近年来，我国工业化、城镇化水平不断提高，农村大量劳动力进入城镇打工，向第二、第三产业转移，相当一部分农户将自已的承包土地转包给同村农户耕种，承包户与实际生产的主体不完全一致，改变了我国农村家家包地、户户种田的局面。在分化过程中，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体诞生了。同时，分化的过程中，承包权和经营权两种相对独立权利，逐步替换了农户的承包经营权，形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”的局面，打破了改革开放以来形成的“集体所有、农户承包经营”的双层经营体制，形成“集体所有、农户承包、多元经营”的经营体制。
“三权分置”是农村土地制度的重大创新，顺应了农户保留承包权、流转经营权的意愿。2013年7月，习近平总书记在视察武汉农村综合产权交易所时提出了土地承包权和经营权分置的设想，此后，这一思想得到不断落实。党的十八届五中全会提出稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，2016年中央一號文件提出稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法。同年中办国办出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，要求完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式。2017年中央一号文件进一步要求落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。党的十九大则把“三权分置”上升到制度层面加以推进，明确提出深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度，2018年中央一号文件也要求进一步完善农村承包地“三权分置”制度，这就为进一步深化农村土地制度改革，为有序推进农村土地流转，发展适度规模经营、加快推进农业现代化指明了路径。
广东南海的土地股份合作制、武汉等地家庭农场制、四川崇州的农业共营制、江苏南通等地的农业生产托管制是各地对如何规模经营、有效实现“三权分置”积极探索的结果。截至2017年底，全国占比约38.5%家庭承包耕地共5.12亿亩被流转。350万户农户经营超过50亩以上，各类新型经营主体含家庭农场、农民合作社等达280万家。
作为一项重大理论和制度创新的“三权分置”，在制度政策层面认可规范了过去十几年市场自发探索形成的农村土地承包者和经营者逐步分离这一现实状况。这一制度安排使农村土地集体所有得到了坚持，使农户土地承包权的保护得以强化，合理配置了土地要素、使农业规模效益和竞争力大大提升。三权分置是土地制度的重大创新，延续了土地集体所有的制度，强调要坚持土地集体所有权，同时变革了两权分离制度，将两权中的承包经营权分解为承包权和经营权，土地流转可以将这两种权利进行转化，形成新的组合形态。可以说，在新的历史条件下“三权分置” 创新了农村土地制度，既使土地集体所有的形式得以实现，又变革创新家庭承包经营制度，使其适应经济社会发展要求，不断使农村改革发展有持续的动力和活力。
3 政策演变的启示
3.1 农地政策要与农民的要求相结合
中国共产党的百年农地政策，基本上是沿着土地私有制向土地公有制方向发展。在百年农地政策历史发展中，中国共产党始终以人民为中心，满足农民的时代需求，结合当时的中心任务，在不同时期提出了不同的土地主张，顺应了民意，得到了群众的支持，取得了不同历史时期的成功。
3.2 诱致性的制度变迁需要顺势而为
在社会主义建设三大改造之前，中国共产党领导农民开展土地革命，打土豪、分田地，实行土地私人所有制，中国共产党在老百姓心中取得了极大的威信，在此时建立土地公有制度的时机成熟了。中国共产党及时地对土地政策作出调整，通过农民的互助合作，将土地私有变为土地集体所有，共同劳动、集体分配，建立了社会主义土地的公有制，以农业支持工业，有力地支持了国家工业化建设。
所有权、生产权与经营权集于集体的土地制度的后期，因土地的成本与收益的外部效应挫伤了农民的积极性。为了解决这种外部效应，十一届三中全会后，农村土地坚持公有制的基础上，将土地所有权归集体所有，承包经营权归农民所有，打破大锅饭，将农民的付出与土地收益关联，这种诱致性的制度变迁极大地调动了农民的积极性，大大提高了农业生产力。
基于我国城镇化的快速发展，党的十八大后提出了“三权分置”的土地政策，解决了人地分离，保持了农村的稳定，促进了小农与现代农业的结合，发展了现代农业。
3.3 土地政策要不断与生产力、生产关系发展相适应
在农民无地少地的时代，土地政策将农民能拥有土地作为首要任务。在农民拥有土地，但生产资料、生产工具只能依赖牲畜，收益仅限于来自农地时，土地政策要将防止土地的兼并作为首要任务。在城镇化率不断提高，农村人口不断流入城市，且土地收益占农村人口一小部分，生产工具机械化程度很高时，土地政策要顺应生产力发展，调整生产关系，将土地“二权分离”调整为“三权分置”，保护农民的土地权利，优化土地配置效率，以保证农业的发展和农村的稳定。
参考文献：
1.尹成杰.三权分置：农地制度的重大创新.农业经济问题.2017.38 （09）
2.张红宇.准确把握农地“三权分置”办法的深刻内涵.农村经济.2017.08
3.孔祥智 穆娜娜.实现小农户与现代农业发展的有机衔接.农村经济.2018.02
作者简介：邵志华，湖北城市建设职业技术学院副教授。
黄庆阳，通讯作者，湖北城市建设职业技术学院教授。
关键词：中国共产党;百年;农地政策
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2021）08-0047-51 收稿日期：2021-07-16
土地是农业社会农民获得财富的最重要的生产资料，著名经济学家威廉·配第曾说土地是财富之母，言下之意表达了土地在农业社会的重要性。中国经历了几千年的农业社会，每次社会的变革都是由于剥削阶级掌握大量的土地，广大的农民无地可耕，无法生存才不断地爆发农民起义，导致朝代的更替。中国共产党自成立之日起就认识到了农村土地是农民安身立命之本，一直不断地为农民争取获得土地的权利。在为农民争取土地权利过程中，中国共产党不断发展壮大，中国共产党成立以来的一个世纪，在土地方面的政策不断调整，引导着中国的革命和建设。土地政策的调整围绕两条主线，在中华人民共和国成立之前及之初紧紧围绕着土地所有权带领农民开展革命工作，在中华人民共和国成立之后紧紧围绕着土地使用权带领农民开展社会主义的建设工作。100年来农村土地政策变迁，中国共产党始终是站在农民的立场上，从维护农民的利益角度出发来解决中国农村土地问题，满足农民的土地要求。
1 中国共产党带领农民追求土地所有权的时期
1.1 中国共产党成立后到抗日战争之前
中国共产党成立后就提出“肃清军阀，没收军阀官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民”的政策主张，给农民土地所有权。“二大”宣言中提出废除丁漕等重税，规定全国城市及乡村的土地税则，推出限制田租率的法律。陈独秀在《中国共产党对于目前实际问题之计划》一文中提到农民对中国革命的重要性，指出农民是工人阶级最有力的同盟，在此基础上提出了六项主张，其中一条是将大地主、中等地主土地数量加以限制，将其多余的土地分给佃农，帮助农民实现土地所有。1927年，中共五大在《土地问题决议案》中指出当时的革命阶段中必须为农民解决以下土地问题：（1）没收一切所谓公有的田地以及祠堂、學校、寺庙、外国教堂及农业公司的土地，交诸耕种的农民，此等没收的土地之管理，应付诸土地委员会。此等土地的管理形式，是否采用公有制度或分配于耕种者的农民，皆由土地委员会决定之。（2）无代价的没收地主租与农民的土地，经过土地委员会，将此等土地交诸耕种的农民。属于小地主的土地不没收，革命军人现时已有的土地可不没收。革命军兵士中没有土地者，于革命战役完终后，可领得土地耕种。（3）耕种已没收土地之农民，除缴纳累进的地税于政府外，不纳任何杂税。未没收的土地之租率，应减至与累进的田税相当的程度。耕种未没收的土地之农民，只缴纳确定的佃租，不纳其他杂税，并永久享有租佃权。这说明了中国共产党的土地政策最终目标是实现农地农有，奠定了以后制定土地政策的基础，积累了以后土地革命的经验。
在井冈山革命根据地，颁布了《井冈山土地法》《兴国县土地法》《土地问题决议案》等土地法律法规，规定了对土地的一些具体政策。1931年春，苏区中央局明确规定了农民对土地的所有权的土地改革方案。在这段时间内土地政策比较系统完整，极大地提高了农民的革命热情，推动了中国革命的发展。
1.2 抗日战争时期
在抗日战争时期，为了团结一切可以团结的力量，形成最广泛的抗日统一战线，中国共产党提出了地主减租减息，农民交租交息的土地政策。此时的土地政策主要是为了调节农民和地主富农之间的利益，而暂时没有追求帮助农民实现土地所有的政策。抗日战争时期的土地政策为抗战胜利打下了坚实的基础。1942年1月28日中共中央发布《关于抗日根据地土地政策的决定》。2月4日又发布《关于如何执行土地政策决定的指示》。两个文件明确规定：减租减息政策的目的是扶助农民，减轻封建剥削，改善农民生活，提高农民抗日和生产的积极性;实行减租减息后，须实行交租交息，保障地主的地权、财权和人权，以联合地主阶级一致抗日;对于富农则削弱其封建部分，鼓励其资本主义部分的发展。文件指导各解放区掀起了大规模的减租减息运动。
1.3 解放战争时期
在解放战争时期，中国共产党继续带领广大农民为土地所有权而奋斗，在初期提出了“耕者有其田”土地政策，但并没有绝对消灭地主阶级，目的是团结一切可以团结的力量来对付国民党对解放区的进攻。解放战争进入战略进攻与反攻阶段，中国共产党制定通过《中国土地法大纲》，废除封建性和半封建性剥削的土地制度，将土地分给无地少地的农民，实行“耕者有其田”的土地政策。在解放区开展土地改革运动，极大地调动了农民的积极性，使生产力得以提高，激发了农民支援解放战争的热情，老百姓纷纷参军，积极为解放军运送物资、弹药，为解放战争的胜利提供了重要的后勤物质保障、组织保障、人力资源保障。
1.4 中华人民共和国成立至社会主义改造之前时期
中华人民共和国成立至1953年初，中国共产党在农村实施以“农民土地所有制”为特征的土地政策。通过土地改革，消灭了地主阶级，土地按人口平均分配给农民，农民做了土地的主人，农民既是土地的所有者又是土地的经营者，既享有土地所有权又享有土地经营权。在农村实行农民土地所有制，实现了“耕者有其田”。1950年6月，中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国土地改革法》规定，国家管理土地，农民拥有土地的所有权，可以自由经营、买卖及出租其土地。这次土地改革紧密结合了当时实际情况，与当时的民意相呼应，得到了广大人民的拥护与响应，为战后重建农村新秩序和发展农村生产力打下了坚实的基础，极大地提高了土地资源配置的效率，激励了老百姓的土地生产热情。 2 中国共产党带领农民追求土地使用权时期
1953年后中国共产党带领农民由追求土地所有权走向了追求土地使用权的时期，农地先后经历了两权合一阶段、两权分离阶段、三权分置阶段。从1953年到1978年，农民对土地集体所有，集体享有土地的使用权，即农地两权合一阶段。1978年到目前我国在农村实行的是土地集体所有，家庭联产承包阶段。在这个阶段根据农民土地使用权的权利不同，又可以分为两个阶段，即农地两权合离阶段和农地的三权分置阶段。
2.1 农地的两权合一阶段——1953至1978年
1953年后，社会主义改造基本完成，国家为了迅速建立新中国工业体系，实行了以“农补工”的政策。在农村先后通过互助组、初级合作社、高级合作社将农民土地收归集体所有，实行集体耕种，收益平均分配。这种所有权与使用权两权合一的土地制度，在前期因土地的规模效应取得了一定的成效，但后期因对农民耕种无法监督且监督成本高、缺乏激励，土地的收益与个体的付出不成比例，产生了“吃大锅饭”平均主义现象，对农民积极性有所挫伤。
2.2 农地的两权分离阶段——1978年到党的十八大
农村土地归集体所有，农民享有土地承包权。1978年，党的十一届三中全会后，安徽省凤阳县小岗村的村民在全国第一个进行了改革，在村内实行各种承包责任制，主要内容为“包产到户”“包干到户”，中央文件将这些内容统一称为“家庭联产承包责任制”“家庭承包经营”。即农户家庭在坚持土地集体所有制的前提下，享有土地承包经营权，改变所有权与经营权合一的经营制度，将集体土地所有权和农户土地承包经营权进行分离，即农村土地的“两权分离”。实践证明，这一制度既使农村土地的集体所有制得以维护，又使农户享受到了土地的承包经营权利，农村土地的“两权分离”将广大农民群众的生产积极性充分调动起来，使农村的社会生产力得以集中释放，使国人吃饭问题一下子解决了，有力支撑了国民经济的快速发展，成为在我国农村改革历史上的重大制度创新。
2.3 农地“三权分置”阶段——党的十八大后至今
土地所有权归集体所有，农民享有土地的承包权和经营权。近年来，我国工业化、城镇化水平不断提高，农村大量劳动力进入城镇打工，向第二、第三产业转移，相当一部分农户将自已的承包土地转包给同村农户耕种，承包户与实际生产的主体不完全一致，改变了我国农村家家包地、户户种田的局面。在分化过程中，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体诞生了。同时，分化的过程中，承包权和经营权两种相对独立权利，逐步替换了农户的承包经营权，形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”的局面，打破了改革开放以来形成的“集体所有、农户承包经营”的双层经营体制，形成“集体所有、农户承包、多元经营”的经营体制。
“三权分置”是农村土地制度的重大创新，顺应了农户保留承包权、流转经营权的意愿。2013年7月，习近平总书记在视察武汉农村综合产权交易所时提出了土地承包权和经营权分置的设想，此后，这一思想得到不断落实。党的十八届五中全会提出稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，2016年中央一號文件提出稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法。同年中办国办出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，要求完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式。2017年中央一号文件进一步要求落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。党的十九大则把“三权分置”上升到制度层面加以推进，明确提出深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度，2018年中央一号文件也要求进一步完善农村承包地“三权分置”制度，这就为进一步深化农村土地制度改革，为有序推进农村土地流转，发展适度规模经营、加快推进农业现代化指明了路径。
广东南海的土地股份合作制、武汉等地家庭农场制、四川崇州的农业共营制、江苏南通等地的农业生产托管制是各地对如何规模经营、有效实现“三权分置”积极探索的结果。截至2017年底，全国占比约38.5%家庭承包耕地共5.12亿亩被流转。350万户农户经营超过50亩以上，各类新型经营主体含家庭农场、农民合作社等达280万家。
作为一项重大理论和制度创新的“三权分置”，在制度政策层面认可规范了过去十几年市场自发探索形成的农村土地承包者和经营者逐步分离这一现实状况。这一制度安排使农村土地集体所有得到了坚持，使农户土地承包权的保护得以强化，合理配置了土地要素、使农业规模效益和竞争力大大提升。三权分置是土地制度的重大创新，延续了土地集体所有的制度，强调要坚持土地集体所有权，同时变革了两权分离制度，将两权中的承包经营权分解为承包权和经营权，土地流转可以将这两种权利进行转化，形成新的组合形态。可以说，在新的历史条件下“三权分置” 创新了农村土地制度，既使土地集体所有的形式得以实现，又变革创新家庭承包经营制度，使其适应经济社会发展要求，不断使农村改革发展有持续的动力和活力。
3 政策演变的启示
3.1 农地政策要与农民的要求相结合
中国共产党的百年农地政策，基本上是沿着土地私有制向土地公有制方向发展。在百年农地政策历史发展中，中国共产党始终以人民为中心，满足农民的时代需求，结合当时的中心任务，在不同时期提出了不同的土地主张，顺应了民意，得到了群众的支持，取得了不同历史时期的成功。
3.2 诱致性的制度变迁需要顺势而为
在社会主义建设三大改造之前，中国共产党领导农民开展土地革命，打土豪、分田地，实行土地私人所有制，中国共产党在老百姓心中取得了极大的威信，在此时建立土地公有制度的时机成熟了。中国共产党及时地对土地政策作出调整，通过农民的互助合作，将土地私有变为土地集体所有，共同劳动、集体分配，建立了社会主义土地的公有制，以农业支持工业，有力地支持了国家工业化建设。
所有权、生产权与经营权集于集体的土地制度的后期，因土地的成本与收益的外部效应挫伤了农民的积极性。为了解决这种外部效应，十一届三中全会后，农村土地坚持公有制的基础上，将土地所有权归集体所有，承包经营权归农民所有，打破大锅饭，将农民的付出与土地收益关联，这种诱致性的制度变迁极大地调动了农民的积极性，大大提高了农业生产力。
基于我国城镇化的快速发展，党的十八大后提出了“三权分置”的土地政策，解决了人地分离，保持了农村的稳定，促进了小农与现代农业的结合，发展了现代农业。
3.3 土地政策要不断与生产力、生产关系发展相适应
在农民无地少地的时代，土地政策将农民能拥有土地作为首要任务。在农民拥有土地，但生产资料、生产工具只能依赖牲畜，收益仅限于来自农地时，土地政策要将防止土地的兼并作为首要任务。在城镇化率不断提高，农村人口不断流入城市，且土地收益占农村人口一小部分，生产工具机械化程度很高时，土地政策要顺应生产力发展，调整生产关系，将土地“二权分离”调整为“三权分置”，保护农民的土地权利，优化土地配置效率，以保证农业的发展和农村的稳定。
参考文献：
1.尹成杰.三权分置：农地制度的重大创新.农业经济问题.2017.38 （09）
2.张红宇.准确把握农地“三权分置”办法的深刻内涵.农村经济.2017.08
3.孔祥智 穆娜娜.实现小农户与现代农业发展的有机衔接.农村经济.2018.02
作者简介：邵志华，湖北城市建设职业技术学院副教授。
黄庆阳，通讯作者，湖北城市建设职业技术学院教授。