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“18年过去了，分税制改革已经经受了历史的考验”，财政部前部长项怀诚开门见山地说，“分税制是一次成功的改革”。
这位年过七旬的长者1963年进入财政部工作，从普通科员到财政部长，见证了过去数十年间中国财政体制变化的曲折历程。尤其是在1994年，他直接参与了分税制改革，是那场影响深远的改革的重要执行者。
分税制改革所建立的财政体制运行至今，得到了好评和赞扬，也受到了批评和指责。在采访中，项怀诚回顾历史，直面现实，不回避问题和争论。他对于分税制改革的回顾和总结，有助于澄清那些流行的错误说法；他对于公共财政的思考，也有助于人们进一步思考中国财政体制改革的未来。
“大方向已经明确，就是公共财政。改革任重道远，需要继续努力，”项怀诚坦率地说，“从更高层次上看，公共财政背后是民主和法治问题，中国未来的财政体制应该是法治的、民主的公共财政。”
“分税制是一次成功的改革”
《财经》：近年来对于分税制争议很大，众说纷纭。当年您担任财政部的常务副部长，分管分税制改革。作为那段历史的参与者和见证者，您能否谈一谈，当年进行分税制改革的历史背景？
项怀诚：1993年中共中央十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国开始全面进入宏观改革阶段，总方向就是建立社会主义市场经济。分税制改革就是在这样的时代大背景下展开的。
当时改革的内容很多，财政体制改革是其中一个侧面。根据十四届三中全会的文件要求，财政体制改革包括对工商税制改革、分税制改革和预算制度改革三项内容。由于力量有限，就先进行分税制和工商税制改革，因为二者是联动的，缺一不可。另外，财政体制包括收入和支出两个层面，当时也考虑到战线太长，没有顾及支出方面。
在改革的过程中，由于历史条件限制，有许多改革任务在当时是不可能完成的。严格说来，1994年的分税制改革并没有全面地改革财政体制，主要是解决当时的财政收入分配关系，而且主要是中央政府和省级政府的分配关系。
《财经》：1994年通货膨胀，经济过热，在这种情况下为什么能够推出分税制这样的大手笔改革？
项怀诚：其实，通货膨胀、经济过热等宏观经济问题的最高点是在1992年，经过治理整顿，到1994年已经得到了遏制。再加上1992年邓小平南方谈话后，人们思想解放，1992年秋天的中共十四大确立了“社会主义市场经济”的改革目标，第二年3月全国人民代表大会将“我国实行社会主义市场经济”写进宪法，完成了一个完整的法律程序，从此“社会主义市场经济”上升为国家意志。在这样的宏观经济政治形势下进行分税制改革，可说是正当其时。
《财经》：分税制改革涉及到格局复杂的利益调整，为什么能够取得成功？
项怀诚：概括起来有四个因素：领导重视；将士用命；多方配合；方案比较合理。
领导重视并不是空话。当时健在的邓小平、陈云都赞成解决财政分散的问题，适当集中财力。江泽民总书记不仅明确提出调整分配关系“中央要拿大头”，而且三次主持召开座谈会，亲自给省委书记和省长们讲解分税制改革的重要性。国务院常务副总理朱基则亲自带队，一个省一个省地去做工作。
负责分税制改革的财政部、国家税务总局、计委等各中央部委工作积极，晚上常常灯火通明，挑灯夜战。我们随朱基同志到地方去，也经常加班到大半夜，大家的积极性非常高。
分税制改革得到了地方政府的配合，改革方案也比较合理。当然，谈判的时候各省市都提出一些要求和意见。比如，对分税制改革以哪年为基数就有分歧。按照传统的做法，应该以1992年为基数。可是在广东就提出，要以1993年为基数。我们做具体工作的同志担心地方弄虚作假。后来政治局常委会决定，以1993年为基数。我当时对此不理解，但是后来越来越明白了：这样一项涉及到地方利益的大规模改革，不做出一些让步就很难推进。显然，只有在政治层面上才能做出来这样的决策，而且经过历史的检验，说明这个政治决策是正确的。虽然改革当年确实出现了一些问题，但后来财政收入就出现了连年增长。
《财经》：分税制改革后建立起来的新财政体制一直运转到今天。您如何评价分税制改革？
项怀诚：18年过去了，分税制改革已经经受了历史的考验。我认为，分税制是一次成功的改革，效果也很好。朱 基同志对这项改革赞誉有加，他说过一句话：“对财税体制取得的成功，怎么评价都不过分。”
《财经》：为什么说分税制改革是一次成功的改革呢？
项怀诚：第一，分税制改革后建立了一个新的财政体制框架，至今为止稳定了18年。1949以后，中国的财政体制一直都在摸索，经过了多次改革，没有一个体制能够稳定这么长时间。由于财政体制经常改变，就造成中央政府和地方政府之间互存戒心。例如在实行财政承包制时，地方政府就与中央政府讨价还价，争多论少，甚至有“一年之计在于争”的说法，缺乏制度化、规范化。分税制能够稳定运行18年，这本身就說明它有生命力。
第二，分税制建立后，中国财政收入连年稳定、高速地增加。实行分税制改革时中国财政收入仅有4000多亿元，18年以后增加到11万亿元。尽管现在人们对于财政收入增长速度高于GDP增长有意见，其中存在的一些问题也确实应该改进，但是财政收入稳定地增长毕竟是一件好事。
第三，分税制本身是一种规范化的财政体制，世界上大部分发达国家都实行这种制度，就说明它有其内在的合理性。
“分税制改革始终没有停止”
《财经》：1994年以前，在整个财政分配中，中央财政占全国财政收入的比重也不断下降，从1984年的40.5％降到1993年的22％。实行分税制以后，中央财政连年增长，比重不断提高，应该说完满达到了改革的预期目标。
项怀诚：但是分税制的改革始终没有停止，一直是在完善和深化的过程中。
从财政收入层面看，所得税调整就是对分税制的一个重大完善。分税制改革时由于条件不成熟，决定个人所得税交给地方，企业所得税根据企业隶属关系分别交给中央和地方。进入21世纪，由于企业兼并、股份制等原因，已经很难清晰划分中央企业和地方企业了。个人所得税也迅速增长起来。2002年，对企业所得税和个人所得税实行“六四分成”，中央拿大头。不过，从东部地区集中上来的税收，都作为一般性转移支付转移到中西部地区。第一年集中了大概100多亿元，现在每年有几千亿元，有力地推动了中部崛起和西部大开发。
从财政支出层面看，到1998年一个收入稳定增长的机制已经初步形成，改革的重点开始向财政支出方向转移。
《财经》：也就是说，在1998年以前，财政体制改革的重点是财政收入，1998年以后的改革重点则是财政支出。
项怀诚：是的。1998年我回到财政部主持工作，我们提出了一系列财政支出体制的改革，其中比较重要的是建立转移支付制度。转移支付是分税制的重要构成，是调节地区间财力差距的重要手段，虽然这项制度现在还不完善，但正在向规范化、公式化的制度方向发展。
1994年中央转移支付（当时叫做专项拨款）仅有四五百亿元，到2011年中央政府转移给地方的达到近4万亿元。中国不同地区经济发展程度差异巨大，1998年我们提出“公共财政”理念，就是要想建成一个公共财政框架，让各地能够享有同等的支出水平。公共财政不可能彻底解决经济发展不平衡问题，但是，最基本的支出应该相对平均。目前，西部困难省份的人均支出水平已经不断地接近发达地区的水平。以前地方上最突出的欠发中小学教师工资问题，现在已经彻底解决了。
《财经》：公共服务均等化是公共财政的基本目标之一。在这个意义上，转移支付也是一个均等化的过程。
项怀诚：我们还建立了国库集中收支制度，不管收入还是支出都要集中到国库里面去。以前国家库款分散在各个部门，有些收入也不入库，在体制外循环，中央政府拨款很紧张。实行“国库集中收支制度”后统一集中到国库里，国库资金大大增加了，随时可以拿出钱来。而且直接拨付到劳务提供者或商品提供者手中，不再有中间环节，解决了以前存在的层层克扣、随意挪用等问题。
部门预算制度也建立起来。以前财政部门没有、也拿不出详细的部门预算，人民代表难以行使监督权。现在除了不能报的，部门预算全部向代表公开，人民代表监督起来就有的放矢了。
国库集中收支制度、部门预算制度以及政府采购制度等等，现在这些制度都已经成为中国财政体制的重大基础。当然，这些制度都还需要进一步健全和完善。
总之，分税制改革还没有完成，它是一个历史过程，不可能“毕其功于一役”。分税制改革既要解决财政收入问题，也要解决财政支出问题。这两方面合成一体，才能完成真正意义上的分税制改革。
《财经》：毋庸讳言，目前对于分税制有许多批评。例如，现在有一个顺口溜说：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”。批评者说，这种局面就是分税制造成的。
项怀诚：对于目前的财政体制，社会上争议很多，我主张要理性对待。比如你提到的这个顺口溜，很生动，但有些偏颇。县级财政确实比较困难，但是说“中央财政喜气洋洋”就有些夸张了。
是什么原因造成了地方财政困难的局面？最近在“两会”上，人大代表刘锡荣批评现在“官满为患”，老百姓再勤劳也养不起这么多的官。我认为这个意见是对的，20年前我也写过一篇文章《十羊九牧》，批评过这种现象。现在养的人太多了，财政当然困难了。
《财经》：不过，也有人批评说，正是由于中央政府拿得太多了，掏空地方财政，地方政府只好卖土地，于是产生了扭曲的“土地财政”。最尖锐的批评说，分税制“逼良为娼”。
项怀诚：实行分税制以后，中央政府确实拿了大头，但是后来这个比例也在不断下降，2011年中央财政集中的财力已经不到50％，地方集中的财力则超过了50％。另外，中央集中的财力用于自己支出的只有20％左右，其余的都用于转移支付，又返还给了地方。
把土地财政归罪于分税制，显然是有违事实的。为什么会出现“土地财政”？根本原因在于许多地方政府不是专注于提供公共服务，而是忙于搞建设。在解放初期，我们的财政叫做“战时财政”，因为当时有朝鲜战争，财政方针就是“一切为了前线”。1953年朝鲜停战以后，第一个五年计划展开了，经济建设成为国家的主要任务。财政方针是“发展经济，保障供给”，这样，财政就由“战时财政”进入到“建设财政”。财政部每年都要计算，在财政支出当中，建设性的支出占整个财政支出的多大比例。如果建设性支出比例低了，就要做检讨。一直到改革开放以后，小平同志还说“军队要忍耐”，把钱从牙缝里省出来搞建设。到了1998年，“建设财政”已经落后于形势了。我们明显感到，如果没有社会的发展，没有人民生活水平的提高，没有支出的均等化，建设最终是上不去的。于是，公共财政观点应运而生。遗憾的是，目前许多地方政府没有回归公共财政，仍然延续“建设财政”的思维。
改革大方向是公共财政
《财经》：目前各界人士关注的一个焦点问题是减税，减税的呼声也很高。您认为是否应该减税？
项怀诚：我的理念历来是“低税率，宽税基，严整管，重惩罚”。“低税率”就是要减低国家征税的比例，因此我赞成减税。
降低税率要从大局出发，理性进行结构性减税。事实上，现在增值税等的税率已经减了很多了。目前形势下，税负要减，但不能马上大幅度地全面缩减，要考虑到政府提供的和承诺提供的公共服务。医疗体制改革、保障房建设、提高低收入家庭福利、教育拨款达到4％等等，都是刚性支出。如果一下子大幅度全面减税，对公众的承诺兑现不了，就可能出大问题。
目前来看，调整收入分配关系势在必行，因为以前确实国家这一头拿得多了，减税是调整收入分配关系的一个重要措施。但是利益关系调整涉及到方方面面的利益，应该从容进行，不能盲目而动。
《财经》：在您看来，中国目前的财税体制中有哪些问题需要解决？
项怀诚：中国财政体制的改革任务依然繁重。从整体来说，我认为第一个任务是通过改革推进财政层级扁平化。
1994年的分税制改革主要是解决中央政府和省级政府之间的分配关系，实行了税收分配的规范化。但是在省级以下，财政机制至今还是五花八门，还没有规范化。
《财经》：为什么不能将中央和省级政府之间的分配模式向下级政府推移？
项怀诚：非不为也，是不能也，根本原因在于行政管理体制的牵制。中国实行五级行政管理体制，省以下还有市、县、乡三级政府。虽然中央政府和省级政府已经实行了税收分配的规范化，但是省以下各级政府之间照此办理做不到。因为没有办法一级一级地进行合理分配税收。财政部门没有权力改变宪法规定的行政管理体制，只能在财政关系上逐步做到扁平化。
《财经》：目前一些地方实行的“省直管县”、“乡财县管”，就是財政层级扁平化的改革举措。
项怀诚：是的，而且改革试点范围越来越大。实行省直管县、乡财县管这两个财政层级扁平化的改革举措，今后将会在中国大部分地区形成中央、省、市县三级架构。如果能够做到这样，那么各级政府之间的利益关系就比较简单，而且制度化了，就可以形成上下贯通的分税分级财政体制。
在这样的改革思路下，形成的是一级政权要有一级事权，要有一级财权，然后还要有一级税收和一级预算，继而还要配上一级举债权和一级国有资产管理的产权，上下贯通的分税分级财政体制，将进一步优化转移支付制度。
财政体制改革的第二个任务是，中央政府各部门之间如何分配更合理？中央本级政府间的分配要实现规范化和制度化。我一直主张，削弱财政部门自由支配资金的权力，在分配上尽量公众化、规范化。这是一个方向和原则。一旦规范化了，就可以杜绝“跑步（部）进京”、乃至进京“安营扎寨”的不正常现象。
具体到改革如何搞，还要看中国改革的“顶层设计”。在下一步大规模的政治体制和经济体制改革中间，财政体制改革要找到自己的位置，决定自己的力度，然后提出自己的方案。
《财经》：构建一个现代国家的重要问题，就是如何合理划分中央和地方之间的财权和事权。是适度集中，还是适度分散，这是财政体制改革的方向问题，也是中国改革“顶层设计”需要解决的。
项怀诚：财政体制的核心问题，就是要解决在中央和地方之间是适度集中，还是适度分散的问题。
新中国以来的60年里，中央和地方的关系一直在变化。有时集中，有时分散，其中有许多经验和教训值得总结。中国幅员辽阔，经济发展不平衡，情况也比较复杂，而且目前处于社会转型的历史阶段，因此我认为，适度集中一点可能相对好一些，不能弱干强枝。在适度集中的情况下，中央政府要把主要的力量放到调动地方的积极性上，这样就更有利于调动两个积极性。
《财经》：在您看来，一个好的财政体制应该具备哪些要素？
项怀诚：一个好的财政体制有以下几个衡量的标准：第一，要能够调动中央和地方的两个积极性；第二，要体现合理的分配或调节，要体现国家发展过程基本的分配关系；第三，要保证财政收入在经济发展、流通扩大的基础上稳定地增长；第四，分配要日益合理化，财政的分配要能够逐步地体现公共财政的理念；第五，财政体制的改革结果有利于中央政府的宏观调控；最后，财政改革要支持、促进其他经济体制的改革，包括税收、金融、物价、能源等体制改革。
通过分税制改革，中国建立了一个比较合理的财政体制框架，但还不是一个完善的现代财政体制。大方向已明确，就是公共财政。改革任重道远，需继续努力。从更高层次看，公共财政背后是民主和法治问题，中国未来的财政体制应该是法治的、民主的公共财政。
这位年过七旬的长者1963年进入财政部工作，从普通科员到财政部长，见证了过去数十年间中国财政体制变化的曲折历程。尤其是在1994年，他直接参与了分税制改革，是那场影响深远的改革的重要执行者。
分税制改革所建立的财政体制运行至今，得到了好评和赞扬，也受到了批评和指责。在采访中，项怀诚回顾历史，直面现实，不回避问题和争论。他对于分税制改革的回顾和总结，有助于澄清那些流行的错误说法；他对于公共财政的思考，也有助于人们进一步思考中国财政体制改革的未来。
“大方向已经明确，就是公共财政。改革任重道远，需要继续努力，”项怀诚坦率地说，“从更高层次上看，公共财政背后是民主和法治问题，中国未来的财政体制应该是法治的、民主的公共财政。”
“分税制是一次成功的改革”
《财经》：近年来对于分税制争议很大，众说纷纭。当年您担任财政部的常务副部长，分管分税制改革。作为那段历史的参与者和见证者，您能否谈一谈，当年进行分税制改革的历史背景？
项怀诚：1993年中共中央十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国开始全面进入宏观改革阶段，总方向就是建立社会主义市场经济。分税制改革就是在这样的时代大背景下展开的。
当时改革的内容很多，财政体制改革是其中一个侧面。根据十四届三中全会的文件要求，财政体制改革包括对工商税制改革、分税制改革和预算制度改革三项内容。由于力量有限，就先进行分税制和工商税制改革，因为二者是联动的，缺一不可。另外，财政体制包括收入和支出两个层面，当时也考虑到战线太长，没有顾及支出方面。
在改革的过程中，由于历史条件限制，有许多改革任务在当时是不可能完成的。严格说来，1994年的分税制改革并没有全面地改革财政体制，主要是解决当时的财政收入分配关系，而且主要是中央政府和省级政府的分配关系。
《财经》：1994年通货膨胀，经济过热，在这种情况下为什么能够推出分税制这样的大手笔改革？
项怀诚：其实，通货膨胀、经济过热等宏观经济问题的最高点是在1992年，经过治理整顿，到1994年已经得到了遏制。再加上1992年邓小平南方谈话后，人们思想解放，1992年秋天的中共十四大确立了“社会主义市场经济”的改革目标，第二年3月全国人民代表大会将“我国实行社会主义市场经济”写进宪法，完成了一个完整的法律程序，从此“社会主义市场经济”上升为国家意志。在这样的宏观经济政治形势下进行分税制改革，可说是正当其时。
《财经》：分税制改革涉及到格局复杂的利益调整，为什么能够取得成功？
项怀诚：概括起来有四个因素：领导重视；将士用命；多方配合；方案比较合理。
领导重视并不是空话。当时健在的邓小平、陈云都赞成解决财政分散的问题，适当集中财力。江泽民总书记不仅明确提出调整分配关系“中央要拿大头”，而且三次主持召开座谈会，亲自给省委书记和省长们讲解分税制改革的重要性。国务院常务副总理朱基则亲自带队，一个省一个省地去做工作。
负责分税制改革的财政部、国家税务总局、计委等各中央部委工作积极，晚上常常灯火通明，挑灯夜战。我们随朱基同志到地方去，也经常加班到大半夜，大家的积极性非常高。
分税制改革得到了地方政府的配合，改革方案也比较合理。当然，谈判的时候各省市都提出一些要求和意见。比如，对分税制改革以哪年为基数就有分歧。按照传统的做法，应该以1992年为基数。可是在广东就提出，要以1993年为基数。我们做具体工作的同志担心地方弄虚作假。后来政治局常委会决定，以1993年为基数。我当时对此不理解，但是后来越来越明白了：这样一项涉及到地方利益的大规模改革，不做出一些让步就很难推进。显然，只有在政治层面上才能做出来这样的决策，而且经过历史的检验，说明这个政治决策是正确的。虽然改革当年确实出现了一些问题，但后来财政收入就出现了连年增长。
《财经》：分税制改革后建立起来的新财政体制一直运转到今天。您如何评价分税制改革？
项怀诚：18年过去了，分税制改革已经经受了历史的考验。我认为，分税制是一次成功的改革，效果也很好。朱 基同志对这项改革赞誉有加，他说过一句话：“对财税体制取得的成功，怎么评价都不过分。”
《财经》：为什么说分税制改革是一次成功的改革呢？
项怀诚：第一，分税制改革后建立了一个新的财政体制框架，至今为止稳定了18年。1949以后，中国的财政体制一直都在摸索，经过了多次改革，没有一个体制能够稳定这么长时间。由于财政体制经常改变，就造成中央政府和地方政府之间互存戒心。例如在实行财政承包制时，地方政府就与中央政府讨价还价，争多论少，甚至有“一年之计在于争”的说法，缺乏制度化、规范化。分税制能够稳定运行18年，这本身就說明它有生命力。
第二，分税制建立后，中国财政收入连年稳定、高速地增加。实行分税制改革时中国财政收入仅有4000多亿元，18年以后增加到11万亿元。尽管现在人们对于财政收入增长速度高于GDP增长有意见，其中存在的一些问题也确实应该改进，但是财政收入稳定地增长毕竟是一件好事。
第三，分税制本身是一种规范化的财政体制，世界上大部分发达国家都实行这种制度，就说明它有其内在的合理性。
“分税制改革始终没有停止”
《财经》：1994年以前，在整个财政分配中，中央财政占全国财政收入的比重也不断下降，从1984年的40.5％降到1993年的22％。实行分税制以后，中央财政连年增长，比重不断提高，应该说完满达到了改革的预期目标。
项怀诚：但是分税制的改革始终没有停止，一直是在完善和深化的过程中。
从财政收入层面看，所得税调整就是对分税制的一个重大完善。分税制改革时由于条件不成熟，决定个人所得税交给地方，企业所得税根据企业隶属关系分别交给中央和地方。进入21世纪，由于企业兼并、股份制等原因，已经很难清晰划分中央企业和地方企业了。个人所得税也迅速增长起来。2002年，对企业所得税和个人所得税实行“六四分成”，中央拿大头。不过，从东部地区集中上来的税收，都作为一般性转移支付转移到中西部地区。第一年集中了大概100多亿元，现在每年有几千亿元，有力地推动了中部崛起和西部大开发。
从财政支出层面看，到1998年一个收入稳定增长的机制已经初步形成，改革的重点开始向财政支出方向转移。
《财经》：也就是说，在1998年以前，财政体制改革的重点是财政收入，1998年以后的改革重点则是财政支出。
项怀诚：是的。1998年我回到财政部主持工作，我们提出了一系列财政支出体制的改革，其中比较重要的是建立转移支付制度。转移支付是分税制的重要构成，是调节地区间财力差距的重要手段，虽然这项制度现在还不完善，但正在向规范化、公式化的制度方向发展。
1994年中央转移支付（当时叫做专项拨款）仅有四五百亿元，到2011年中央政府转移给地方的达到近4万亿元。中国不同地区经济发展程度差异巨大，1998年我们提出“公共财政”理念，就是要想建成一个公共财政框架，让各地能够享有同等的支出水平。公共财政不可能彻底解决经济发展不平衡问题，但是，最基本的支出应该相对平均。目前，西部困难省份的人均支出水平已经不断地接近发达地区的水平。以前地方上最突出的欠发中小学教师工资问题，现在已经彻底解决了。
《财经》：公共服务均等化是公共财政的基本目标之一。在这个意义上，转移支付也是一个均等化的过程。
项怀诚：我们还建立了国库集中收支制度，不管收入还是支出都要集中到国库里面去。以前国家库款分散在各个部门，有些收入也不入库，在体制外循环，中央政府拨款很紧张。实行“国库集中收支制度”后统一集中到国库里，国库资金大大增加了，随时可以拿出钱来。而且直接拨付到劳务提供者或商品提供者手中，不再有中间环节，解决了以前存在的层层克扣、随意挪用等问题。
部门预算制度也建立起来。以前财政部门没有、也拿不出详细的部门预算，人民代表难以行使监督权。现在除了不能报的，部门预算全部向代表公开，人民代表监督起来就有的放矢了。
国库集中收支制度、部门预算制度以及政府采购制度等等，现在这些制度都已经成为中国财政体制的重大基础。当然，这些制度都还需要进一步健全和完善。
总之，分税制改革还没有完成，它是一个历史过程，不可能“毕其功于一役”。分税制改革既要解决财政收入问题，也要解决财政支出问题。这两方面合成一体，才能完成真正意义上的分税制改革。
《财经》：毋庸讳言，目前对于分税制有许多批评。例如，现在有一个顺口溜说：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”。批评者说，这种局面就是分税制造成的。
项怀诚：对于目前的财政体制，社会上争议很多，我主张要理性对待。比如你提到的这个顺口溜，很生动，但有些偏颇。县级财政确实比较困难，但是说“中央财政喜气洋洋”就有些夸张了。
是什么原因造成了地方财政困难的局面？最近在“两会”上，人大代表刘锡荣批评现在“官满为患”，老百姓再勤劳也养不起这么多的官。我认为这个意见是对的，20年前我也写过一篇文章《十羊九牧》，批评过这种现象。现在养的人太多了，财政当然困难了。
《财经》：不过，也有人批评说，正是由于中央政府拿得太多了，掏空地方财政，地方政府只好卖土地，于是产生了扭曲的“土地财政”。最尖锐的批评说，分税制“逼良为娼”。
项怀诚：实行分税制以后，中央政府确实拿了大头，但是后来这个比例也在不断下降，2011年中央财政集中的财力已经不到50％，地方集中的财力则超过了50％。另外，中央集中的财力用于自己支出的只有20％左右，其余的都用于转移支付，又返还给了地方。
把土地财政归罪于分税制，显然是有违事实的。为什么会出现“土地财政”？根本原因在于许多地方政府不是专注于提供公共服务，而是忙于搞建设。在解放初期，我们的财政叫做“战时财政”，因为当时有朝鲜战争，财政方针就是“一切为了前线”。1953年朝鲜停战以后，第一个五年计划展开了，经济建设成为国家的主要任务。财政方针是“发展经济，保障供给”，这样，财政就由“战时财政”进入到“建设财政”。财政部每年都要计算，在财政支出当中，建设性的支出占整个财政支出的多大比例。如果建设性支出比例低了，就要做检讨。一直到改革开放以后，小平同志还说“军队要忍耐”，把钱从牙缝里省出来搞建设。到了1998年，“建设财政”已经落后于形势了。我们明显感到，如果没有社会的发展，没有人民生活水平的提高，没有支出的均等化，建设最终是上不去的。于是，公共财政观点应运而生。遗憾的是，目前许多地方政府没有回归公共财政，仍然延续“建设财政”的思维。
改革大方向是公共财政
《财经》：目前各界人士关注的一个焦点问题是减税，减税的呼声也很高。您认为是否应该减税？
项怀诚：我的理念历来是“低税率，宽税基，严整管，重惩罚”。“低税率”就是要减低国家征税的比例，因此我赞成减税。
降低税率要从大局出发，理性进行结构性减税。事实上，现在增值税等的税率已经减了很多了。目前形势下，税负要减，但不能马上大幅度地全面缩减，要考虑到政府提供的和承诺提供的公共服务。医疗体制改革、保障房建设、提高低收入家庭福利、教育拨款达到4％等等，都是刚性支出。如果一下子大幅度全面减税，对公众的承诺兑现不了，就可能出大问题。
目前来看，调整收入分配关系势在必行，因为以前确实国家这一头拿得多了，减税是调整收入分配关系的一个重要措施。但是利益关系调整涉及到方方面面的利益，应该从容进行，不能盲目而动。
《财经》：在您看来，中国目前的财税体制中有哪些问题需要解决？
项怀诚：中国财政体制的改革任务依然繁重。从整体来说，我认为第一个任务是通过改革推进财政层级扁平化。
1994年的分税制改革主要是解决中央政府和省级政府之间的分配关系，实行了税收分配的规范化。但是在省级以下，财政机制至今还是五花八门，还没有规范化。
《财经》：为什么不能将中央和省级政府之间的分配模式向下级政府推移？
项怀诚：非不为也，是不能也，根本原因在于行政管理体制的牵制。中国实行五级行政管理体制，省以下还有市、县、乡三级政府。虽然中央政府和省级政府已经实行了税收分配的规范化，但是省以下各级政府之间照此办理做不到。因为没有办法一级一级地进行合理分配税收。财政部门没有权力改变宪法规定的行政管理体制，只能在财政关系上逐步做到扁平化。
《财经》：目前一些地方实行的“省直管县”、“乡财县管”，就是財政层级扁平化的改革举措。
项怀诚：是的，而且改革试点范围越来越大。实行省直管县、乡财县管这两个财政层级扁平化的改革举措，今后将会在中国大部分地区形成中央、省、市县三级架构。如果能够做到这样，那么各级政府之间的利益关系就比较简单，而且制度化了，就可以形成上下贯通的分税分级财政体制。
在这样的改革思路下，形成的是一级政权要有一级事权，要有一级财权，然后还要有一级税收和一级预算，继而还要配上一级举债权和一级国有资产管理的产权，上下贯通的分税分级财政体制，将进一步优化转移支付制度。
财政体制改革的第二个任务是，中央政府各部门之间如何分配更合理？中央本级政府间的分配要实现规范化和制度化。我一直主张，削弱财政部门自由支配资金的权力，在分配上尽量公众化、规范化。这是一个方向和原则。一旦规范化了，就可以杜绝“跑步（部）进京”、乃至进京“安营扎寨”的不正常现象。
具体到改革如何搞，还要看中国改革的“顶层设计”。在下一步大规模的政治体制和经济体制改革中间，财政体制改革要找到自己的位置，决定自己的力度，然后提出自己的方案。
《财经》：构建一个现代国家的重要问题，就是如何合理划分中央和地方之间的财权和事权。是适度集中，还是适度分散，这是财政体制改革的方向问题，也是中国改革“顶层设计”需要解决的。
项怀诚：财政体制的核心问题，就是要解决在中央和地方之间是适度集中，还是适度分散的问题。
新中国以来的60年里，中央和地方的关系一直在变化。有时集中，有时分散，其中有许多经验和教训值得总结。中国幅员辽阔，经济发展不平衡，情况也比较复杂，而且目前处于社会转型的历史阶段，因此我认为，适度集中一点可能相对好一些，不能弱干强枝。在适度集中的情况下，中央政府要把主要的力量放到调动地方的积极性上，这样就更有利于调动两个积极性。
《财经》：在您看来，一个好的财政体制应该具备哪些要素？
项怀诚：一个好的财政体制有以下几个衡量的标准：第一，要能够调动中央和地方的两个积极性；第二，要体现合理的分配或调节，要体现国家发展过程基本的分配关系；第三，要保证财政收入在经济发展、流通扩大的基础上稳定地增长；第四，分配要日益合理化，财政的分配要能够逐步地体现公共财政的理念；第五，财政体制的改革结果有利于中央政府的宏观调控；最后，财政改革要支持、促进其他经济体制的改革，包括税收、金融、物价、能源等体制改革。
通过分税制改革，中国建立了一个比较合理的财政体制框架，但还不是一个完善的现代财政体制。大方向已明确，就是公共财政。改革任重道远，需继续努力。从更高层次看，公共财政背后是民主和法治问题，中国未来的财政体制应该是法治的、民主的公共财政。