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2005年底，北京市西城区组建城市管理监督指挥中心，利用信息化手段，推进了精细化、科学化城市管理工作，取得一定成效。但现行的城市管理、作业、执法、监督“四位”还未形成一个有机整体，一些工作环节还存在联不动、理不顺，缺乏有机整合，已成为西城区科学发展和全面建设的瓶颈。建立适合西城区城市管理、作业、执法、监督“四位一体”有效机制，是保障和实现“环境优区”及跨越发展战略目标的重要途径。
一、西城区城市管理、作业、执法、监督的现状
（一）城市管理现状
西城区城市管理工作，主要由综合管理、行业管理和属地管理三大部分组成。综合管理主要由区市政市容管理委员会承担，负责对全区相关部门的城市管理工作进行协调、检查、监督、考核，研究制定本区城市管理、市政基础设施建设、绿化、环境保护事业发展、公共交通、爱国卫生、市容环境等工作的行政措施，组织开展本区城市管理监察执法工作。行业管理是指环境保护、卫生、商务、工商、规划、土地、房屋、园林绿化、公安、交通等部门，按照各自的职责分工，承担本行业的行政管理工作。属地管理主要指各街道办事处对辖区内的地区性、社区性和群众性工作负总责，并承担辖区内社区建设总体规划、组织、指导和协调工作。
（二）城市作业现状
西城区园林绿化和环卫作业均实行市、区、街、社区（单位自管）四级作业模式。园林绿化，由各级分别承担所属绿地、行道树及其附属设施（座椅、树池箅子、绿化设施）的养护作业。环卫作业，西城区内长安街沿线、二环、立交桥等主路由北京环卫集团清扫，区环卫中心、街道保洁队、社区物业分别承担全区主干道、次干道、人行步道、街巷胡同、单位内部保洁工作，同时区环卫中心还承担全区密闭式清洁站的垃圾清运、粪污合流污水管线的维护、公共卫生间的设置保洁等工作。市政作业，实行市、区、单位三级作业管理，北京市市政工程管理处和区园林市政服务中心分别承担市、区道路及其市政设施的建设和养护。
（三）执法现状
西城区的城市管理执法工作，主要分为城市管理综合执法和行业（专业）执法两种。一是城市管理监察大队行使的法律、法规、规章规定的13个方面的处罚权。二是环保、工商、公安、交通、卫生、商务、文化、规划、建设等行政管理部门根据法律要求，各自承担本行业的行政专项执法工作。
（四）监督现状
西城区的城市管理监督工作，除区人大、政协、纪律检查等实施组织监督外，行政监督包括区委区政府督查室、区监察局、区市政市容委、区城市管理监督指挥中心等部门分别对政府职能部门、街道办事处、公共服务企业及公共服务作业单位履职情况进行监督评价，并对行政投诉问题进行核实办理等。
二、西城区城市管理、作业、执法、监督存在的主要问题及成因
（一）综合、行业、属地管理三者之间沟通机制不够顺畅，管理职责存在交叉，有些管理程序含糊、脱节
1.批、管存在脱节。行政审批部门与行政管理部门在批、管衔接上存在脱节。行政审批部门在审批从业资格时，只注重了审批环节是否符合行政程序，忽视了其他行业法律条款对从业资格的要求，造成了审批后的城市管理问题。如鼓楼西大街61号违法建设的问题，规划部门在2008年上半年办理审批手续时，只批复其地上一层，建筑面积为67平方米。但2008年11月，巡查发现其已加高加胖，到2009年4月已经建起了地下一层、地上三层半，达到300多平方米，远远超出规划审批的面积。不难看出，由于审批部门的监管不及时，城市管理部门不了解审批情况，造成批、管脱节，最后治理起来难度相当大。
2.建、管存在脱节。建管并重，重在管理，这是一个有机的结合体，管理贯穿于建设的全过程，更涉及到建设的前端管理、中间控制、后期移交三个重要环节。一是工程竣工后，施工单位与工程组织责任单位进行移交缺少综合管理部门的参与，出现问题后，城市管理部门陷于被动；二是后期管理移交考虑不全面，造成出现新问题难以确定责任单位，推委扯皮，影响工作效率；三是移交后的资料缺乏归档流转，历史资料无法考证，造成后人接管无从入手，成为历史遗留难点问题；四是工程竣工移交不及时，施工单位撤除，管理部门无法及时进入管理，施工责任单位管理协调困难重重。通过西城区城管监督指挥中心平台了解到，从2006年1月至2009年5月有293个下水道堵塞问题、1368处污水井盖（井盖破损、丢失或污水外溢）问题，市、区市政管理单位均以非自己权属退回，对这些问题，城市管理部门处理起来非常棘手。
3.消极管理问题现实存在。一些管理者对出现的复杂城市管理问题有畏难情绪，习惯等待他人提供方法或领导指示。具体表现为“四个不够”:一是对解决问题的有效方法研究不够，二是对一些法律法规的理解应用不够，三是对扯皮问题协调解决的意识不够，四是对复杂问题寻求法律支持的主动性不够。如处理乱倒垃圾渣土的问题，《北京市市容环境卫生条例》规定了管理责任和查处依据，但由于管理前期不到位，造成后期的大量执法和执法难，一些渣土从有主渣土变为无主渣土，既增加了管理难度也增加了管理成本；2009年西城区城市管理监督指挥中心共派发各类城市管理问题案件66681件，其中三次以上验收不通过的案件284件，五次以上验收不通过的案件63件，5件超过10次验收。
(二)条、块作业混合交叉，行业管理缺乏
西城区现有的市、区、街、社区（单位）四级作业体系，缺乏系统整合，条专、块统还不到位，一些作业质量还处于较低水平。具体表现在：
一是作业之间相互交叉。现行的两级政府、三级管理模式下，每一级都设有自己的作业队伍。以环卫作业为例，西城区实行“四级清扫保洁”，同一条马路、同一时间内有多支队伍在从事保洁作业，一支清扫主路，一支清扫便道，一支清洁电话亭，一支清除电力杆上的小广告等等，由于重叠设置，更容易造成作业不到位甚至推诿扯皮。如便道保洁街道管，主路保洁环卫专业管，经常出现作业人员将便道灰土向主路扫，主路作业人员反复扫。
二是行业管理专不到底。目前西城区环卫、园林、市政作业实行市、区、街、单位等多级管理模式，这种模式行业管理作用专不起来，块统不了，街道、单位（社区）的作业缺乏专业指导，造成作业处于较低水平。
三是市政设施权属复杂，扯皮严重，缺乏整合。如西城区的市政设施千头万绪，市区市政设施建设与管理的交叉、大市政设施与区域市政设施、产权单位市政设施的交叉，主管线、支管线、户线作业管理的交叉等，还有很多原因造成的“无主”管线,不仅带来了人力、物力的浪费，扯皮问题也不断出现，工作效率低。还有，市属道路养护问题，出现市级管理部门只负责便道红线以里，红线以外到墙基线之间成为管理空白。从2008年初到2009年5月，西城区市属道路红线外出现的道路破损、塌陷等问题193处，虽然区城市管理监督指挥中及区市政市容委协调区相关部门对问题进行了解决，但这只是临时性措施，不能从根本上解决管理责任问题。
（三）城管执法力量与任务需求缺口大，对文明执法与严格执法、维护法律尊严与人性化管理的关系认识不足
一是执法力量薄弱。区城管监察大队人员严重不足，原先仅按8小时工作制，承担5项职能的人数配备执法人员，但目前城管监察大队承担的执法职能已增加至13项，并实行24小时轮班工作制，执法任务与人员编制缺口明显，常常感到城管执法“心有余而力不足”。二是执法权限过于宽泛，执法矛盾集中。目前城管部门执法所涉及的300多个具体行政执法内容，几乎都可找到对口的职能管理部门，权限界定本身就复杂混乱。而执法的依据又散布在20多部不同法律和法规之中,城管执法的许多领域，权属多头，从夹缝中寻找出路。三是执法方式传统。目前城管执法人员大多仍采用现场执法，执法方式传统，特别是流动性强的城管问题靠的是抄、扣、追、罚，易出现与被执法者的正面冲突。现在执法手段虽有了改进，增加了录像取证、联合执法等方法，但城管职能设置与城市发展现状明显脱节，执法手段仍显得单薄，堵得多，疏得少。四是执法队伍素质还有待提高。城管执法队员缺乏为公众服务的理念，城管队员来源、年龄结构有待于调整和改进，岗位流动性差，缺少正面的社会舆论导向，一些执法人员岗位的光荣感、责任感下降，在工作中缺乏形象意识。
（四）监督薄弱，未及根本
近几年，西城区城市管理监督机制不断完善，监督力度不断增强，但还存在一些薄弱环节。一是重结果监督，轻过程监督；重事后监督，轻事前预警；重监督通报，轻问题分析；重监督的手段，轻结果的应用，未形成对相关部门应有的约束。如卫生责任区落实情况的监督，商务部门、街道对社区设立的废品收购点、修鞋点、修车点、便民卖菜点等便民工程的监督，都很薄弱。二是监督主体比较单一。监督主体目前仍以政府唱主角，缺乏社会和公众的监督参与，也缺乏对监督主体的培育和监督指导。社会单位主体和市民主体的监督意识不强，公众参与城市管理监督的渠道不够通畅。
三、城市管理、作业、执法、监督“四位一体”有效机制的建立
总体思路是：建立城市管理、作业、执法、监督“四位一体”联动机制，夯实管理责任，强化属地管理，条专块统明晰，保障措施得力，使其形成独立与闭环紧密结合的有效管理整体，构成内外双核与市区双闭环的城市管理新格局。（见图1）
（一）建立区街两级协调机制，强化属地责任
建立区、街两级城市管理综合协调机制，加大区街两级综合协调力度，凸显属地管理作用。一是建立区、街两级城市管理联席会议、协调会议制度。按照“统一领导、层级负责、综合协调、管理高效”的原则，将城市管理联席会议纳入议事日程，及时分析全区或属地城市管理形势，沟通、解决全区及辖区的城市管理问题，通过案例分析和难题会诊，确定行政管理办法，使其成为今后一段时期解决城市管理问题的依据，形成区、街联动，城市管理部门之间联动的局面。区城市综合管理部门和街道办事处要充分利用协调会议制度组织方便、形式灵活的特点，及时发现问题，分析问题，提出方案，作为联席会议的有效补充。
二是强化属地管理责任，加大属地协调力度。发挥属地管理作用，充分行使政府派出机构的权力，强化街道办事处属地管理的意识。一要强化街道办事处对行业的监督和协调，对本地区各城市管理部门的履职情况进行监督，同时协调各职能部门处理本地区城市管理问题。二要剥离街道办事处作业的职能，将园林绿化和环卫作业纳入行业管理。街道办事处还要根据本地区的地域特点，结合功能定位，研究本地区城市管理标准、品位和方法，大力推进分区域城市管理工作。
（二）整合作业资源，推行行业管理
按照全国第五次城市管理会议的要求，加强“条专块统”。一是转变区环卫中心现有职能，使区环卫中心成为履行统筹、协调、研究制定环卫标准、监督环卫作业的行业监督部门，调整环卫作业模式，改变过去主路由区环卫中心负责，便道由街道负责的方式，实行整街立体化保洁，即一条街由一支环卫作业队伍完成所有的保洁任务，包括路面（主路、辅路、便道）的清扫保洁和清除非法小广告；协调市属公共设施保洁作业由市属公共服务企业向区环卫保洁部门移交，从根本上解决市公服企业设施分布广、保洁困难的实际问题，地区环境也会得到改善。充分提高机械作业率、缩短保洁间隔，提高作业质量。二是推进园林绿化行业管理。区园林局担负行业管理职责，充分发挥其专业指导作用,使园林绿化横向到边（区界），纵向到底（社区、单位）。街道、社区单位不再承担绿地、行道树的作业，推行市场化，采取标识制度，明示权责。三是市政设施作业权责统一。由区园林市政服务中心负责全区道路（含市属道路红线外部分）的维修保养，并承担市政基础设施的应急抢修抢通任务。区城市综合管理部门负责全区市政管线的普查、建档和养护责任的确定，使市政设施养护权责分明，衔接紧密,减少推诿扯皮。
（三）加强联合执法，建立三级联动机制
随着社会多元化的发展，一些新的城市管理难点、扯皮问题，单靠城管执法是很难解决的，需要多个部门联合行动，集智慧与力量解决。
按照综合管理、行业管理、属地管理的原则，分别建立以区城市综合管理部门、行业执法部门、街道办事处分别组织牵头的三级联动执法检查机制。区综合管理部门承担全区联合执法中的问题确定、方案研究、组织实施的牵头工作，建立联合执法议事制度，明确联合执法的目标、意义、参与单位、联动内容、（综合或行业）牵头单位，确定联动的方式（定期或、不定期、专题）、联动检查结果的应用（通报、考核）、联动工作的要求（部门、联络人、到达现场时限等）、工作流程等，同时要定期对联动执法进行研究，使其成为一种“链条管理”模式和常态工作机制，突出综合管理部门在联合执法中的组织协调作用。行业执法部门除进行本部门正常的执法检查外，积极配合区、街组织的联合执法行动，根据需要牵头组织其他行业执法部门和区、街相关管理部门参加的联合执法检查。街道办事处参照区级联动方式，结合区域特点，按照属地管理职能，组织本地区联合执法检查。其执法检查的结果（含职能部门配合程度）在区、街两级联席会议上通报，纳入地区城市管理履职评价内容。
在区三级联动执法机制的前提下，为加强市、区工作沟通，建立市、区工作配合快速沟通机制。市执法部门、市公共服务企业应区的要求，配合区联合行动，其流程见图2。
（四）研究科学监督考评体系，建立排查处理和责任倒查机制，形成区、街监督考评联动机制
推进监督前移，实施全过程监督，试行全面分析评价，形成监督评价“一对多、上下联动”模式。在现有城市管理评价监督考评体系的基础上进行优化，使监督、评价、成因分析一体化；强化社会监督职能，建立排查处理和责任倒查机制。
一是强化内部监督。区纪委、区组织部、区监察局、区人事局、区委区政府督察室、区城市管理监督指挥中心等监督部门将各项监督考评结果进行整合，作为全区绩效管理的重要依据，要实施问责制，对一些因责任心不强造成的问题进行责任追究。各街道办事处也要建立属地职能部门履职评价体系，对辖区职能部门履行管理、作业、执法等情况进行监督评价，通过全区或地区联席会议的形式进行通报。各职能部门则采取专项述职、责任倒查等办法，分析排查本单位城市管理中存在的问题，举一反三，查找不足，及时纠正失职、渎职行为。
二是强化组织监督。定期将城市管理监督考评结果向人大、政协机构通报，自觉接受人大、政协组织监督。同时，经常分析人大代表、政协委员就城市管理问题提出的意见和建议，进行沟通交流，查找城市管理责任部门的工作不足，落实目标责任。
三是强化外部监督。加大政务信息公开力度，主动向社会民众公开各城市管理部门履职情况，不定期征询民众对城市管理的意见和建议。公布城市管理举报电话，充分利用报刊、书籍、广播、影视、互联网等传播媒体进行舆论监督，强化社会监督功能作用。对市民关心的热点、难点问题和重大的城市建设管理方面的决策，听取专家建议，并实行公众听证制度，征求群众意见。对于市区通报、媒体曝光、群众反映强烈等各类问题，要按照“谁主管、谁负责”和“分级负责，归口处理”的原则，做到及时办理。对于逾期不落实，存在推诿扯皮现象的，实行责任倒查，对行动迟缓、工作不力的单位与个人要通报批评，限期整改；对工作不到位，措施不落实，致使发生重大问题的单位和个人，要追究相关领导和责任人责任，防止管理与监督脱节的问题。
四、“四位一体”有效机制高效运行的保障手段
城市管理、作业、执法、监督“四位一体”有效机制建立后，必须要有可靠的保障手段，确保其有效运行。具体讲就是“四个建立，一个加强”，即建立一个台账、一个平台、一个系统、一本手册，加强执法力量。
（一）摸清底细，梳理研究，建立城市管理难点问题台账
各城市管理部门积极研究城市管理形势，利用信息化城市管理系统容量大、来源广、数据多的优势，定期分析城市管理难点问题，建立城市管理问题滚动台账，新问题随时上账，解决的问题随时消账，并记录解决方法，对城市管理难点问题进行有效攻克，为今后解决城市管理难题留下参考资料。目前已汇总的包括违法建设、建管移交、线杆及架空线缆、城市家具维护、城市部件标识、车辆乱停乱放、私接管线、店内悬挂广告牌匾、私设地锁和禁停桩等17种问题。今后，各城市管理部门都可以结合本单位、本行业管理的实际，提出城市管理难点问题，由城市综合管理部门汇总，在区级城市管理联席会议上充分讨论并制定解决的方案，采取“案例式”解决方法，对解决的问题进行消账。
（二）信息共享，部门互动，建立职能部门情况通报网络平台
随着数字化技术、网络普遍走进家庭，网上查询、网上办事、网上参与管理都将成为现实，要加快城市管理信息系统建设，搭建联动、互动机制平台，利用此平台，建立健全管理、作业、执法、监督各职能部门的横向与纵向情况通报制度。将行政规划、行政许可、行政审查、行政合同、行政执法、行政服务等手段纳入系统，加大行政管理部门之间、政府与公众之间的融合。利用此平台，审批管理部门把需要相互通报的审批事项（包括营业执照、废品收购站点、广告、商业网点、掘路等审批时间、范围、期限）及时上传至平台；作业实施部门把作业地点、作业方案、作业进程上传至平台；管理、执法和监督部门把管理、执法、监督中发现的问题也及时上传至平台，并标注限定整改时限。这样，城市管理、作业、执法、监督各部门都可以通过平台了解相关的信息，避免相互脱节的问题，最大限度地发挥了信息共享和资源利用的优势，既符合信息公开要求，也是提高工作效率的有效途径。
（三）加强宣传，拓宽渠道，建立城市管理诚信系统
将驻区企业、个体经营户等纳入城市管理诚信指标体系，建立城市管理诚信系统。对屡次违反城市管理法规、破坏城市管理的单位或个人，载入城市管理黑名单，管理和执法单位加强重点监管，在招投标、从业资格审验等时机，参考污点记录情况，降低或取消其经营资质，纯洁城市管理空间。对屡查屡犯的单位，除依法查处外，工商部门可将其违规行为纳入城市管理诚信系统，与年度审核情况挂钩。
（四）理顺城市管理工作程序，编制西城区城市管理工作手册
为有效解决城市管理问题，在现有的《北京市西城区信息化城市管理案件办理标准》的基础上，充实相关内容，逐步编制出全区城市管理工作指导手册，手册在依据国标确定的城市部件、事件内容的基础上，不断补充内容或细化内容，明确城市管理的类型，标准，程序，主责（牵头）部门，处理时限、工作程序、工作依据等内容，成为城市管理者工作的参考和依据。手册可根据新政策的出台和职能的变化进行定期调整补充。
（五）扩充人员，提高素质，加强执法保障
针对城市管理综合执法部门人员编制和执法中的困惑，除其他城市管理部门积极支持工作外，执法队伍从三个方面努力，破解困境，提高执法效能。一是加强法律研究，做好人员编配保障。立足现有城市管理的法律法规，采取调研分析、逐级上报、加强沟通等方法，促进城管执法的专项立法，保证有法可依，有法必依，防止职能无限扩大。通过编制调整，精简机关等，按照每万人配备8名执法队员的标准配备一线执法人员，确保人员编配到位，防止疲劳作战，敷衍应付，降低执法效果。二是开展能力培训，做好执法素质保障。确保执法队伍有进有出，动态管理，通过各种政治教育、法律培训和内部挖潜，努力提高执法者能力素质，知法、懂法、用法，依法办事。同时，通过改善工作条件，落实福利待遇，增加执法人员岗位光荣感和责任感，激发城管执法人员的工作动力和执法活力。三是改善执法手段，做好执法技术保障。充分利用信息技术和计算机网络，为每名一线执法人员配备移动执法终端和多媒体音像设备，并与其他执法人员和管理部门纵横网联，通过科学执法手段，保证执法过程中认定的违法事实清楚、事实证据确凿、执法定性准确、依法处罚恰当、法律文书完备，音、影资料齐全。四是拓宽监督范围，做好执法监督保障。推行“阳光执法”，把行政执法工作置于社会的广泛监督之下，保证行政执法工作的透明度，形成社会、群众、舆论并存的监督体系，确保严格执法、秉公执法、文明执法。
（责任编辑：文雪峰）
一、西城区城市管理、作业、执法、监督的现状
（一）城市管理现状
西城区城市管理工作，主要由综合管理、行业管理和属地管理三大部分组成。综合管理主要由区市政市容管理委员会承担，负责对全区相关部门的城市管理工作进行协调、检查、监督、考核，研究制定本区城市管理、市政基础设施建设、绿化、环境保护事业发展、公共交通、爱国卫生、市容环境等工作的行政措施，组织开展本区城市管理监察执法工作。行业管理是指环境保护、卫生、商务、工商、规划、土地、房屋、园林绿化、公安、交通等部门，按照各自的职责分工，承担本行业的行政管理工作。属地管理主要指各街道办事处对辖区内的地区性、社区性和群众性工作负总责，并承担辖区内社区建设总体规划、组织、指导和协调工作。
（二）城市作业现状
西城区园林绿化和环卫作业均实行市、区、街、社区（单位自管）四级作业模式。园林绿化，由各级分别承担所属绿地、行道树及其附属设施（座椅、树池箅子、绿化设施）的养护作业。环卫作业，西城区内长安街沿线、二环、立交桥等主路由北京环卫集团清扫，区环卫中心、街道保洁队、社区物业分别承担全区主干道、次干道、人行步道、街巷胡同、单位内部保洁工作，同时区环卫中心还承担全区密闭式清洁站的垃圾清运、粪污合流污水管线的维护、公共卫生间的设置保洁等工作。市政作业，实行市、区、单位三级作业管理，北京市市政工程管理处和区园林市政服务中心分别承担市、区道路及其市政设施的建设和养护。
（三）执法现状
西城区的城市管理执法工作，主要分为城市管理综合执法和行业（专业）执法两种。一是城市管理监察大队行使的法律、法规、规章规定的13个方面的处罚权。二是环保、工商、公安、交通、卫生、商务、文化、规划、建设等行政管理部门根据法律要求，各自承担本行业的行政专项执法工作。
（四）监督现状
西城区的城市管理监督工作，除区人大、政协、纪律检查等实施组织监督外，行政监督包括区委区政府督查室、区监察局、区市政市容委、区城市管理监督指挥中心等部门分别对政府职能部门、街道办事处、公共服务企业及公共服务作业单位履职情况进行监督评价，并对行政投诉问题进行核实办理等。
二、西城区城市管理、作业、执法、监督存在的主要问题及成因
（一）综合、行业、属地管理三者之间沟通机制不够顺畅，管理职责存在交叉，有些管理程序含糊、脱节
1.批、管存在脱节。行政审批部门与行政管理部门在批、管衔接上存在脱节。行政审批部门在审批从业资格时，只注重了审批环节是否符合行政程序，忽视了其他行业法律条款对从业资格的要求，造成了审批后的城市管理问题。如鼓楼西大街61号违法建设的问题，规划部门在2008年上半年办理审批手续时，只批复其地上一层，建筑面积为67平方米。但2008年11月，巡查发现其已加高加胖，到2009年4月已经建起了地下一层、地上三层半，达到300多平方米，远远超出规划审批的面积。不难看出，由于审批部门的监管不及时，城市管理部门不了解审批情况，造成批、管脱节，最后治理起来难度相当大。
2.建、管存在脱节。建管并重，重在管理，这是一个有机的结合体，管理贯穿于建设的全过程，更涉及到建设的前端管理、中间控制、后期移交三个重要环节。一是工程竣工后，施工单位与工程组织责任单位进行移交缺少综合管理部门的参与，出现问题后，城市管理部门陷于被动；二是后期管理移交考虑不全面，造成出现新问题难以确定责任单位，推委扯皮，影响工作效率；三是移交后的资料缺乏归档流转，历史资料无法考证，造成后人接管无从入手，成为历史遗留难点问题；四是工程竣工移交不及时，施工单位撤除，管理部门无法及时进入管理，施工责任单位管理协调困难重重。通过西城区城管监督指挥中心平台了解到，从2006年1月至2009年5月有293个下水道堵塞问题、1368处污水井盖（井盖破损、丢失或污水外溢）问题，市、区市政管理单位均以非自己权属退回，对这些问题，城市管理部门处理起来非常棘手。
3.消极管理问题现实存在。一些管理者对出现的复杂城市管理问题有畏难情绪，习惯等待他人提供方法或领导指示。具体表现为“四个不够”:一是对解决问题的有效方法研究不够，二是对一些法律法规的理解应用不够，三是对扯皮问题协调解决的意识不够，四是对复杂问题寻求法律支持的主动性不够。如处理乱倒垃圾渣土的问题，《北京市市容环境卫生条例》规定了管理责任和查处依据，但由于管理前期不到位，造成后期的大量执法和执法难，一些渣土从有主渣土变为无主渣土，既增加了管理难度也增加了管理成本；2009年西城区城市管理监督指挥中心共派发各类城市管理问题案件66681件，其中三次以上验收不通过的案件284件，五次以上验收不通过的案件63件，5件超过10次验收。
(二)条、块作业混合交叉，行业管理缺乏
西城区现有的市、区、街、社区（单位）四级作业体系，缺乏系统整合，条专、块统还不到位，一些作业质量还处于较低水平。具体表现在：
一是作业之间相互交叉。现行的两级政府、三级管理模式下，每一级都设有自己的作业队伍。以环卫作业为例，西城区实行“四级清扫保洁”，同一条马路、同一时间内有多支队伍在从事保洁作业，一支清扫主路，一支清扫便道，一支清洁电话亭，一支清除电力杆上的小广告等等，由于重叠设置，更容易造成作业不到位甚至推诿扯皮。如便道保洁街道管，主路保洁环卫专业管，经常出现作业人员将便道灰土向主路扫，主路作业人员反复扫。
二是行业管理专不到底。目前西城区环卫、园林、市政作业实行市、区、街、单位等多级管理模式，这种模式行业管理作用专不起来，块统不了，街道、单位（社区）的作业缺乏专业指导，造成作业处于较低水平。
三是市政设施权属复杂，扯皮严重，缺乏整合。如西城区的市政设施千头万绪，市区市政设施建设与管理的交叉、大市政设施与区域市政设施、产权单位市政设施的交叉，主管线、支管线、户线作业管理的交叉等，还有很多原因造成的“无主”管线,不仅带来了人力、物力的浪费，扯皮问题也不断出现，工作效率低。还有，市属道路养护问题，出现市级管理部门只负责便道红线以里，红线以外到墙基线之间成为管理空白。从2008年初到2009年5月，西城区市属道路红线外出现的道路破损、塌陷等问题193处，虽然区城市管理监督指挥中及区市政市容委协调区相关部门对问题进行了解决，但这只是临时性措施，不能从根本上解决管理责任问题。
（三）城管执法力量与任务需求缺口大，对文明执法与严格执法、维护法律尊严与人性化管理的关系认识不足
一是执法力量薄弱。区城管监察大队人员严重不足，原先仅按8小时工作制，承担5项职能的人数配备执法人员，但目前城管监察大队承担的执法职能已增加至13项，并实行24小时轮班工作制，执法任务与人员编制缺口明显，常常感到城管执法“心有余而力不足”。二是执法权限过于宽泛，执法矛盾集中。目前城管部门执法所涉及的300多个具体行政执法内容，几乎都可找到对口的职能管理部门，权限界定本身就复杂混乱。而执法的依据又散布在20多部不同法律和法规之中,城管执法的许多领域，权属多头，从夹缝中寻找出路。三是执法方式传统。目前城管执法人员大多仍采用现场执法，执法方式传统，特别是流动性强的城管问题靠的是抄、扣、追、罚，易出现与被执法者的正面冲突。现在执法手段虽有了改进，增加了录像取证、联合执法等方法，但城管职能设置与城市发展现状明显脱节，执法手段仍显得单薄，堵得多，疏得少。四是执法队伍素质还有待提高。城管执法队员缺乏为公众服务的理念，城管队员来源、年龄结构有待于调整和改进，岗位流动性差，缺少正面的社会舆论导向，一些执法人员岗位的光荣感、责任感下降，在工作中缺乏形象意识。
（四）监督薄弱，未及根本
近几年，西城区城市管理监督机制不断完善，监督力度不断增强，但还存在一些薄弱环节。一是重结果监督，轻过程监督；重事后监督，轻事前预警；重监督通报，轻问题分析；重监督的手段，轻结果的应用，未形成对相关部门应有的约束。如卫生责任区落实情况的监督，商务部门、街道对社区设立的废品收购点、修鞋点、修车点、便民卖菜点等便民工程的监督，都很薄弱。二是监督主体比较单一。监督主体目前仍以政府唱主角，缺乏社会和公众的监督参与，也缺乏对监督主体的培育和监督指导。社会单位主体和市民主体的监督意识不强，公众参与城市管理监督的渠道不够通畅。
三、城市管理、作业、执法、监督“四位一体”有效机制的建立
总体思路是：建立城市管理、作业、执法、监督“四位一体”联动机制，夯实管理责任，强化属地管理，条专块统明晰，保障措施得力，使其形成独立与闭环紧密结合的有效管理整体，构成内外双核与市区双闭环的城市管理新格局。（见图1）
（一）建立区街两级协调机制，强化属地责任
建立区、街两级城市管理综合协调机制，加大区街两级综合协调力度，凸显属地管理作用。一是建立区、街两级城市管理联席会议、协调会议制度。按照“统一领导、层级负责、综合协调、管理高效”的原则，将城市管理联席会议纳入议事日程，及时分析全区或属地城市管理形势，沟通、解决全区及辖区的城市管理问题，通过案例分析和难题会诊，确定行政管理办法，使其成为今后一段时期解决城市管理问题的依据，形成区、街联动，城市管理部门之间联动的局面。区城市综合管理部门和街道办事处要充分利用协调会议制度组织方便、形式灵活的特点，及时发现问题，分析问题，提出方案，作为联席会议的有效补充。
二是强化属地管理责任，加大属地协调力度。发挥属地管理作用，充分行使政府派出机构的权力，强化街道办事处属地管理的意识。一要强化街道办事处对行业的监督和协调，对本地区各城市管理部门的履职情况进行监督，同时协调各职能部门处理本地区城市管理问题。二要剥离街道办事处作业的职能，将园林绿化和环卫作业纳入行业管理。街道办事处还要根据本地区的地域特点，结合功能定位，研究本地区城市管理标准、品位和方法，大力推进分区域城市管理工作。
（二）整合作业资源，推行行业管理
按照全国第五次城市管理会议的要求，加强“条专块统”。一是转变区环卫中心现有职能，使区环卫中心成为履行统筹、协调、研究制定环卫标准、监督环卫作业的行业监督部门，调整环卫作业模式，改变过去主路由区环卫中心负责，便道由街道负责的方式，实行整街立体化保洁，即一条街由一支环卫作业队伍完成所有的保洁任务，包括路面（主路、辅路、便道）的清扫保洁和清除非法小广告；协调市属公共设施保洁作业由市属公共服务企业向区环卫保洁部门移交，从根本上解决市公服企业设施分布广、保洁困难的实际问题，地区环境也会得到改善。充分提高机械作业率、缩短保洁间隔，提高作业质量。二是推进园林绿化行业管理。区园林局担负行业管理职责，充分发挥其专业指导作用,使园林绿化横向到边（区界），纵向到底（社区、单位）。街道、社区单位不再承担绿地、行道树的作业，推行市场化，采取标识制度，明示权责。三是市政设施作业权责统一。由区园林市政服务中心负责全区道路（含市属道路红线外部分）的维修保养，并承担市政基础设施的应急抢修抢通任务。区城市综合管理部门负责全区市政管线的普查、建档和养护责任的确定，使市政设施养护权责分明，衔接紧密,减少推诿扯皮。
（三）加强联合执法，建立三级联动机制
随着社会多元化的发展，一些新的城市管理难点、扯皮问题，单靠城管执法是很难解决的，需要多个部门联合行动，集智慧与力量解决。
按照综合管理、行业管理、属地管理的原则，分别建立以区城市综合管理部门、行业执法部门、街道办事处分别组织牵头的三级联动执法检查机制。区综合管理部门承担全区联合执法中的问题确定、方案研究、组织实施的牵头工作，建立联合执法议事制度，明确联合执法的目标、意义、参与单位、联动内容、（综合或行业）牵头单位，确定联动的方式（定期或、不定期、专题）、联动检查结果的应用（通报、考核）、联动工作的要求（部门、联络人、到达现场时限等）、工作流程等，同时要定期对联动执法进行研究，使其成为一种“链条管理”模式和常态工作机制，突出综合管理部门在联合执法中的组织协调作用。行业执法部门除进行本部门正常的执法检查外，积极配合区、街组织的联合执法行动，根据需要牵头组织其他行业执法部门和区、街相关管理部门参加的联合执法检查。街道办事处参照区级联动方式，结合区域特点，按照属地管理职能，组织本地区联合执法检查。其执法检查的结果（含职能部门配合程度）在区、街两级联席会议上通报，纳入地区城市管理履职评价内容。
在区三级联动执法机制的前提下，为加强市、区工作沟通，建立市、区工作配合快速沟通机制。市执法部门、市公共服务企业应区的要求，配合区联合行动，其流程见图2。
（四）研究科学监督考评体系，建立排查处理和责任倒查机制，形成区、街监督考评联动机制
推进监督前移，实施全过程监督，试行全面分析评价，形成监督评价“一对多、上下联动”模式。在现有城市管理评价监督考评体系的基础上进行优化，使监督、评价、成因分析一体化；强化社会监督职能，建立排查处理和责任倒查机制。
一是强化内部监督。区纪委、区组织部、区监察局、区人事局、区委区政府督察室、区城市管理监督指挥中心等监督部门将各项监督考评结果进行整合，作为全区绩效管理的重要依据，要实施问责制，对一些因责任心不强造成的问题进行责任追究。各街道办事处也要建立属地职能部门履职评价体系，对辖区职能部门履行管理、作业、执法等情况进行监督评价，通过全区或地区联席会议的形式进行通报。各职能部门则采取专项述职、责任倒查等办法，分析排查本单位城市管理中存在的问题，举一反三，查找不足，及时纠正失职、渎职行为。
二是强化组织监督。定期将城市管理监督考评结果向人大、政协机构通报，自觉接受人大、政协组织监督。同时，经常分析人大代表、政协委员就城市管理问题提出的意见和建议，进行沟通交流，查找城市管理责任部门的工作不足，落实目标责任。
三是强化外部监督。加大政务信息公开力度，主动向社会民众公开各城市管理部门履职情况，不定期征询民众对城市管理的意见和建议。公布城市管理举报电话，充分利用报刊、书籍、广播、影视、互联网等传播媒体进行舆论监督，强化社会监督功能作用。对市民关心的热点、难点问题和重大的城市建设管理方面的决策，听取专家建议，并实行公众听证制度，征求群众意见。对于市区通报、媒体曝光、群众反映强烈等各类问题，要按照“谁主管、谁负责”和“分级负责，归口处理”的原则，做到及时办理。对于逾期不落实，存在推诿扯皮现象的，实行责任倒查，对行动迟缓、工作不力的单位与个人要通报批评，限期整改；对工作不到位，措施不落实，致使发生重大问题的单位和个人，要追究相关领导和责任人责任，防止管理与监督脱节的问题。
四、“四位一体”有效机制高效运行的保障手段
城市管理、作业、执法、监督“四位一体”有效机制建立后，必须要有可靠的保障手段，确保其有效运行。具体讲就是“四个建立，一个加强”，即建立一个台账、一个平台、一个系统、一本手册，加强执法力量。
（一）摸清底细，梳理研究，建立城市管理难点问题台账
各城市管理部门积极研究城市管理形势，利用信息化城市管理系统容量大、来源广、数据多的优势，定期分析城市管理难点问题，建立城市管理问题滚动台账，新问题随时上账，解决的问题随时消账，并记录解决方法，对城市管理难点问题进行有效攻克，为今后解决城市管理难题留下参考资料。目前已汇总的包括违法建设、建管移交、线杆及架空线缆、城市家具维护、城市部件标识、车辆乱停乱放、私接管线、店内悬挂广告牌匾、私设地锁和禁停桩等17种问题。今后，各城市管理部门都可以结合本单位、本行业管理的实际，提出城市管理难点问题，由城市综合管理部门汇总，在区级城市管理联席会议上充分讨论并制定解决的方案，采取“案例式”解决方法，对解决的问题进行消账。
（二）信息共享，部门互动，建立职能部门情况通报网络平台
随着数字化技术、网络普遍走进家庭，网上查询、网上办事、网上参与管理都将成为现实，要加快城市管理信息系统建设，搭建联动、互动机制平台，利用此平台，建立健全管理、作业、执法、监督各职能部门的横向与纵向情况通报制度。将行政规划、行政许可、行政审查、行政合同、行政执法、行政服务等手段纳入系统，加大行政管理部门之间、政府与公众之间的融合。利用此平台，审批管理部门把需要相互通报的审批事项（包括营业执照、废品收购站点、广告、商业网点、掘路等审批时间、范围、期限）及时上传至平台；作业实施部门把作业地点、作业方案、作业进程上传至平台；管理、执法和监督部门把管理、执法、监督中发现的问题也及时上传至平台，并标注限定整改时限。这样，城市管理、作业、执法、监督各部门都可以通过平台了解相关的信息，避免相互脱节的问题，最大限度地发挥了信息共享和资源利用的优势，既符合信息公开要求，也是提高工作效率的有效途径。
（三）加强宣传，拓宽渠道，建立城市管理诚信系统
将驻区企业、个体经营户等纳入城市管理诚信指标体系，建立城市管理诚信系统。对屡次违反城市管理法规、破坏城市管理的单位或个人，载入城市管理黑名单，管理和执法单位加强重点监管，在招投标、从业资格审验等时机，参考污点记录情况，降低或取消其经营资质，纯洁城市管理空间。对屡查屡犯的单位，除依法查处外，工商部门可将其违规行为纳入城市管理诚信系统，与年度审核情况挂钩。
（四）理顺城市管理工作程序，编制西城区城市管理工作手册
为有效解决城市管理问题，在现有的《北京市西城区信息化城市管理案件办理标准》的基础上，充实相关内容，逐步编制出全区城市管理工作指导手册，手册在依据国标确定的城市部件、事件内容的基础上，不断补充内容或细化内容，明确城市管理的类型，标准，程序，主责（牵头）部门，处理时限、工作程序、工作依据等内容，成为城市管理者工作的参考和依据。手册可根据新政策的出台和职能的变化进行定期调整补充。
（五）扩充人员，提高素质，加强执法保障
针对城市管理综合执法部门人员编制和执法中的困惑，除其他城市管理部门积极支持工作外，执法队伍从三个方面努力，破解困境，提高执法效能。一是加强法律研究，做好人员编配保障。立足现有城市管理的法律法规，采取调研分析、逐级上报、加强沟通等方法，促进城管执法的专项立法，保证有法可依，有法必依，防止职能无限扩大。通过编制调整，精简机关等，按照每万人配备8名执法队员的标准配备一线执法人员，确保人员编配到位，防止疲劳作战，敷衍应付，降低执法效果。二是开展能力培训，做好执法素质保障。确保执法队伍有进有出，动态管理，通过各种政治教育、法律培训和内部挖潜，努力提高执法者能力素质，知法、懂法、用法，依法办事。同时，通过改善工作条件，落实福利待遇，增加执法人员岗位光荣感和责任感，激发城管执法人员的工作动力和执法活力。三是改善执法手段，做好执法技术保障。充分利用信息技术和计算机网络，为每名一线执法人员配备移动执法终端和多媒体音像设备，并与其他执法人员和管理部门纵横网联，通过科学执法手段，保证执法过程中认定的违法事实清楚、事实证据确凿、执法定性准确、依法处罚恰当、法律文书完备，音、影资料齐全。四是拓宽监督范围，做好执法监督保障。推行“阳光执法”，把行政执法工作置于社会的广泛监督之下，保证行政执法工作的透明度，形成社会、群众、舆论并存的监督体系，确保严格执法、秉公执法、文明执法。
（责任编辑：文雪峰）