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2016年3月28日，国家发改委发布文件确定了玉米“价补分离”的方案，这实际上是确立了目标价格的方案。但是，补贴依据、补贴主体、补贴水平等问题，仍是悬念。回顾玉米产业的发展，玉米加工业市场的低迷以及玉米的高库存，将玉米价格问题推到了前沿。如何评价玉米临时收储价格？玉米临时收储价格是否应当取消或如何调？农民利益应当如何保护？玉米加工业如何发展？目标价格改革如何实施？上述一系列问题均是当下亟需解决的重大现实问题。推进玉米市场化改革，有必要从现行的玉米价格形成机制入手剖析。
玉米临时收储价格：保一伤二
2008年以来，国家对玉米主产区实施了临时收储价格政策，类似于小麦和水稻的保护价收购。近几年玉米临时收储价为2.24元/公斤，按临时收储价格收购的玉米实行顺价销售政策，致使产区玉米价格高于销区，出现产区和销区价格倒挂现象。临时收储价格的初衷是保护种玉米农民的积极性，这一目标已经达到了。玉米价格水平在不同区域具有不同的意义，以吉林省为例，农民收入的60%来自于玉米，保证了玉米的稳定价格就保证了农民收入的稳定。吉林省近三年玉米产量已经达到270亿公斤，每公斤玉米比市场价格高0.20元，每年就可使农民增收54亿元。一个年产量15000公斤的农户就可增收3000元。高位的玉米价格使得玉米种植成为获利产业，由此产生了一系列增加供给的行为：扩大耕地面积、扩大玉米种植面积、玉米种植区域北移、耕地流转价格一路飙升。
但玉米与小麦、水稻不同，除不到10%的部分进入主食消费外，其余部分都要以原料形态进入畜牧业和加工业。因此，高位的玉米临时收储价格在保护种玉米农民利益的同时，却伤害了以玉米为原料的加工企业、养殖企业和养殖户的利益。近两年来，吉林省的畜牧业和玉米加工业因玉米高价，蒙受了巨大损失。目前全省22户规模以上玉米加工企业在高成本的压力下基本都处于亏损状态，开工率不足10%。与此同时，畜牧业发展也面临着冲击，2014年吉林省农户养猪平均每头猪赔200-300元，其中固然有生猪市场供求失衡的问题，但也包含作为精饲料主体的玉米价格过高问题。过去吉林省畜牧业发展一直占据着玉米大省玉米价格相对便宜的优势，现在这个优势已经消失。玉米加工业和畜牧业是吉林省的重要产业，在增加农民收入、转移剩余劳动力方面发挥着重要作用。玉米临时收储价格政策旨在保护种玉米农民的利益，就其出发点而言，无可争议。事实上，玉米临时收储价格在保护农民利益的同时，不仅伤害了加工企业和养殖企业，也在不同程度上伤害了从事养殖业的农民和在玉米加工业从业的农民的利益。即在客观上已经形成了“保一伤二”的双重效应。
玉米临时收储价格除了造成下游产业的巨大成本压力外，还扭曲了我国玉米市场正常的供求关系和玉米的市场竞争力，形成供求市场的“背逆”现象。一方面玉米主产区竞争力丧失，造成巨额库存积压；另一方面又出现玉米大量进口。吉林省玉米价格曾比南方销区低0.2元/公斤，现在则高0.2元/公斤。玉米临储价格2240元/吨，加上储存和运输费用，顺价销售到南方达2500元/吨。而美国二号黄玉米到岸价格为1300-1900元/吨。国内外价格差达到600-1200元/吨。高价差是吸引粮食企业进口玉米的根本原因，2010年以来中国每年进口玉米为100万吨以上。2015年作为玉米主产区的吉林省四平市进口15万吨。这种价格机制已经使本来竞争力不高的我国粮食生产进一步丧失了竞争力。
改革玉米价格形成机制
关于玉米价格形成机制的改革，近年国内学术和政策研究领域的呼声日高。从目前已经释放出的各种意见看，玉米目标价格改革似乎已经形成共识，主要分歧在于以什么样的路径和方式实施目标价格改革。
1.补贴依据
关于补贴依据的确定，无外乎两种思路，一是以种植面积为依据，二是以实际的玉米销售量为依据。
以种植面积为依据。2015年黑龙江和吉林两省大豆目标价格改革试点中出现的统计面积数倍于实际种植面积的问题，已经宣布了这种极其原始办法的流产。目标价格补贴（生产者补贴）的主要难点在于如何对众多的种植户实施量化到位的价格补贴。这样的问题似乎又回到了2004年粮食直补政策时遇到的同样问题，当时对农民的种粮补贴难以核定准确的种粮数量，无奈采取了按地块补贴的方式。这种粗放的补贴方式使粮食直补政策一直受到非议。主要原因在于，作为支持粮食生产积极性的政策未能在政策投入和政策目标之间建立有效的函数关系。在目前研究如何实施目标价格政策的调研中，试点单位仍提出按种植地块的方式实施补贴，显然这是不可继续复制的政策模式。从目前实施目标价格所遇到的困难可以发现，经过三十多年的发展，我国至今尚未建立与现代农业相适应的粮食市场流通体系，无法为实施现代农业支持政策提供有效的流通平台及有效的政策实施路径。从东北玉米主产区现状看，粮食收购市场上的经营主体仍然是经纪人。在具体收购方式上，经纪人直接到农户收购，一手交货，一手付钱，然后经纪人再转售到国有粮库，通常经纪人与粮库之间存在约定关系或委托关系。这种收购方式看起来简便快捷、效率较高，但毕竟表现为一种原始、粗放、分散的特征，未能形成严密的现代市场流通体系，无法实现国家支持政策与农户之间的对接，至今国有粮食收储企业仍然不能有效胜任调控国家粮食市场的职能。
另一条思路是以实际玉米销售量为依据实施目标价格改革，这种思路往往被人们认为是“理想主义”的做法，在我国目前的条件下无法做。笔者曾经对以玉米实际销售量为依据实施目标价格改革的可能性进行过初步调研，得到的基本想法是：具备一定的可行性。在此方案的基本设计：（1）确定收购企业的资质：国有粮食企业，加工企业，民营粮食流通企业；（2）收购企业在授权的金融机构开户，并预存收购资金；（3）种粮农户在授权的金融机构开户，以一卡通的方式，登录农户的主要信息，包括经营耕地数量，种植品种，常年产量等；（4）收购企业收粮后给卖粮农户出具结算手续，金融机构根据结算手续提供的售粮信息进行结算，在市场价格低于目标价格时，差价由政府补贴，在来年3-5月期间一并在银行支付，补贴依据的价格不是每个每户的实际价格，而是不同等级的粮食在市场上的平均价格。 在政策实施的过程中，关键的一个环节是道德风险的评估与防范。根据农户种植信息确定收购量，例如，一公顷耕地的常年产量为8000公斤，可将其产量的80%或90%作为享受补贴的产量，其余不作为补贴产量，以防止企业与农户联合作弊。制定惩罚性管制措施：农户有作弊行为，五年内取消补贴资格；企业作弊永远取消收购资格并处以罚金。在玉米、水稻、大豆均实行目标价格的情况下，无法区别品种，从而无法促进种植结构调整；可能只是另一种形态的粮食直补。如果区别品种，农民会选择补贴额度最高的品种。以销售量为依据的情况下，并不存在无法区别品种的问题。因为有各方的制约，有较高的作弊成本，可能只有极少农户会发生作弊行为。
有人担心，在价格由市场决定的条件下，如果价格很低，农民粮食卖不出去怎么办？事实上，既然是市场形成价格，那么就意味着市场要发挥调节作用，价格低本身就是竞争优势，可以促进玉米向更大的市场流动，减少进口或增加出口（值得注意的是，玉米不同于棉花，棉花缺乏市场竞争力，其流通半径主要限于国内，而玉米历史上就是一个重要的出口产品，只要把价格降下来，就有市场竞争力，而且与东北主产区相邻的国家都是玉米进口大国。）而粮食本身是市场供给弹性不大的产品，通常情况下不会形成超常供求差额。同时，作为目标价格也不是一成不变的，国家可以根据市场供求关系适时调整目标价格水平，以调整供给的导向和数量。也有人担心在目标价格政策下，如果市场价格长期或较大幅度地低于目标价格，国家财政背负不起怎么办？如果从我国粮食供求关系的走势看，这种担心很难出现。近十年来，我国粮食市场自给率一直处于下降的趋势，未来15年内，我国的人口和耕地的变化继续呈逆向运动，粮食供给不足是基本趋势。不但发生这种状况的概率很低，而且从长期过程看，在目标价格政策下，发挥市场机制的调节作用，国家可能比目前的临时收储价格政策节省财政开支。
2.目标价格水平的确定
目标价格不直接进入市场，但并不等于不影响市场，它对农民的引导作用，就是对供给行为的影响，即对市场的影响。目标价格不进入直接交易的市场，因此，在一定范围内可以发挥供求关系对市场价格形成的影响作用。
目标价格测算的对象是租地经营成本利润。在确保租地经营每公顷利润不低于3000元的条件下，玉米的目标价格可以确定在1.60元/公斤左右。当目标价格确定在1.60元/公斤时，地租必然出现继续下降趋势，如果每公顷地租5000元，租地经营的每公顷生产成本会下降到11000元/公顷，每公顷产量设定在10000公斤，销售收入为16000元，利润可达到5000元。这是以优势产区来计算，不具备优势的产区肯定面临亏本，这恰恰是要减少玉米供给所要达到的效果。
3.补贴主体的确定
当市场价格低于目标价格时，补贴主体如何确定：土地承包者还是土地经营者？如果补贴给土地承包者，将形成利益均沾的局面：不从事玉米生产也可以得到价格补贴，这有悖于目标价格的存在价值。如果补贴土地经营者，符合目标价格的初衷，支持了规模经营主体，有利于维持玉米生产的较高利润，可能会影响结构的调整。
由于补贴主体的不同会导致租金的变化，当补贴土地经营者时，将会出现租金上浮的可能性，否则将会出现租金下浮的可能性。补谁更合理，还取决于目标价格的实施方式，如果事先确定目标价格，可以补贴给土地经营者，否则应补给土地承包者。
推进玉米市场化改革的综合性保障措施
推进玉米市场化改革，实施目标价格补贴制度是一项系统工程，对政府管理能力和基层组织能力、农民合作能力都提出了新的要求和挑战。国家已经推出大豆、棉花目标价格试点，全面推行农产品目标价格制度势在必行。实行玉米目标价格补贴制度的主要风险集中在信息采集和出现新卖粮难两个方面，为防范操作过程中的风险，保证实现政策目标，重点做好以下几个方面工作：
一是建立粮食现代流通体系和完善市场监管体系。转变传统思维，在保障国家储备的基础上，加快改革步伐，破除长期形成的计划体制下的粮食流通体系，促进国储、地方储备、加工企业、流通企业多元化收购主体在市场中壮大发展，建立符合市场规律的粮食流通体系。防止由利益当事者、既得利益集团组织改革，不然还会像以前一样很难找到出路，形成不了真正适应市场化的改革思路。合理规划收购网点的空间布局，既保证多元化的收购主体格局，方便农民玉米销售，又要求收储主体具备一定物质基础和信誉条件。对收储单位进行资质认定，只有认定通过的企业才可以开展面向公众的玉米收购业务，并接入前述信息支持系统。
二是完善现代管理体系。成立结算中心，建成收储企业、结算银行、基层农经部门共享的信息支持系统。可以在现有直补信息系统上进行升级开发，实现收购企业、政府部门、结算单位三方的土地信息、种植面积、销售数量等基本信息共享与联动，便于对交易真实性的核查，也便于目标价格公布后补贴资金的发放。信息支持系统可以对整个产销过程进行数据归集和分析，杜绝虚构销售、伪造票据等行为，并可根据监管需要，设置各种预警功能。通过电视、广播、村级组织等途径，将“目标价格补贴制度”向农民、社会深入宣传告知。鼓励农户自己卖粮，鼓励收粮经纪人适应新制度转变经营方式。
三是发挥村集体组织功能。村集体承担农户土地信息、种植面积等基本信息的采集工作，提高基础管理精度。当前，部分村集体组织已经承担了良种补贴发放的基础数据采集工作。同样，由村集体组织对每年每户玉米播种面积、预期产量的数据进行采集、上报的工作是可行的，完全可以实现以种核产、以产核销的监管措施。同时，更为重要的是通过促进村集体经济组织向农民合作社转变，不仅可以使村级组织在生产、服务、销售环节发挥更大作用和承担更多责任，还会进而提高党的基层组织的凝聚力和战斗力。
四是鼓励农业创新。完善新型农业经营主体的扶持政策，鼓励新型生产组织方式和合作方式的创新。通过合作社的纽带作用，实现龙头企业、农户相结合的新型订单农业生产方式。扩大“粮食银行”试点范围和方式，探索多种形式的代购代销服务。促进农业科研体制改革，做好农业科研成果转化和新技术推广应用。
五是完善综合保障措施。一要综合考虑气候变化、自然灾害、市场风险因素对价格的影响，制定应急反应机制。二要在市场价格过度下跌、普遍出现卖难时，启动应急机制进行“托底收储”，拉动市场回暖，确保稳定和促进农业健康发展。三要在收储政策性贷款上，实行统一政策，确保农发行的贷款额度。四要加大政策性农业保险的扶持力度，探索目标价格保险实现形式，规避市场风险。五要鼓励以合作社为单位参与期货市场。六要保障测土配方施肥、农田防鼠、赤眼蜂防螟、人工防雹、人工降雨等准公共服务的覆盖范围。
玉米临时收储价格：保一伤二
2008年以来，国家对玉米主产区实施了临时收储价格政策，类似于小麦和水稻的保护价收购。近几年玉米临时收储价为2.24元/公斤，按临时收储价格收购的玉米实行顺价销售政策，致使产区玉米价格高于销区，出现产区和销区价格倒挂现象。临时收储价格的初衷是保护种玉米农民的积极性，这一目标已经达到了。玉米价格水平在不同区域具有不同的意义，以吉林省为例，农民收入的60%来自于玉米，保证了玉米的稳定价格就保证了农民收入的稳定。吉林省近三年玉米产量已经达到270亿公斤，每公斤玉米比市场价格高0.20元，每年就可使农民增收54亿元。一个年产量15000公斤的农户就可增收3000元。高位的玉米价格使得玉米种植成为获利产业，由此产生了一系列增加供给的行为：扩大耕地面积、扩大玉米种植面积、玉米种植区域北移、耕地流转价格一路飙升。
但玉米与小麦、水稻不同，除不到10%的部分进入主食消费外，其余部分都要以原料形态进入畜牧业和加工业。因此，高位的玉米临时收储价格在保护种玉米农民利益的同时，却伤害了以玉米为原料的加工企业、养殖企业和养殖户的利益。近两年来，吉林省的畜牧业和玉米加工业因玉米高价，蒙受了巨大损失。目前全省22户规模以上玉米加工企业在高成本的压力下基本都处于亏损状态，开工率不足10%。与此同时，畜牧业发展也面临着冲击，2014年吉林省农户养猪平均每头猪赔200-300元，其中固然有生猪市场供求失衡的问题，但也包含作为精饲料主体的玉米价格过高问题。过去吉林省畜牧业发展一直占据着玉米大省玉米价格相对便宜的优势，现在这个优势已经消失。玉米加工业和畜牧业是吉林省的重要产业，在增加农民收入、转移剩余劳动力方面发挥着重要作用。玉米临时收储价格政策旨在保护种玉米农民的利益，就其出发点而言，无可争议。事实上，玉米临时收储价格在保护农民利益的同时，不仅伤害了加工企业和养殖企业，也在不同程度上伤害了从事养殖业的农民和在玉米加工业从业的农民的利益。即在客观上已经形成了“保一伤二”的双重效应。
玉米临时收储价格除了造成下游产业的巨大成本压力外，还扭曲了我国玉米市场正常的供求关系和玉米的市场竞争力，形成供求市场的“背逆”现象。一方面玉米主产区竞争力丧失，造成巨额库存积压；另一方面又出现玉米大量进口。吉林省玉米价格曾比南方销区低0.2元/公斤，现在则高0.2元/公斤。玉米临储价格2240元/吨，加上储存和运输费用，顺价销售到南方达2500元/吨。而美国二号黄玉米到岸价格为1300-1900元/吨。国内外价格差达到600-1200元/吨。高价差是吸引粮食企业进口玉米的根本原因，2010年以来中国每年进口玉米为100万吨以上。2015年作为玉米主产区的吉林省四平市进口15万吨。这种价格机制已经使本来竞争力不高的我国粮食生产进一步丧失了竞争力。
改革玉米价格形成机制
关于玉米价格形成机制的改革，近年国内学术和政策研究领域的呼声日高。从目前已经释放出的各种意见看，玉米目标价格改革似乎已经形成共识，主要分歧在于以什么样的路径和方式实施目标价格改革。
1.补贴依据
关于补贴依据的确定，无外乎两种思路，一是以种植面积为依据，二是以实际的玉米销售量为依据。
以种植面积为依据。2015年黑龙江和吉林两省大豆目标价格改革试点中出现的统计面积数倍于实际种植面积的问题，已经宣布了这种极其原始办法的流产。目标价格补贴（生产者补贴）的主要难点在于如何对众多的种植户实施量化到位的价格补贴。这样的问题似乎又回到了2004年粮食直补政策时遇到的同样问题，当时对农民的种粮补贴难以核定准确的种粮数量，无奈采取了按地块补贴的方式。这种粗放的补贴方式使粮食直补政策一直受到非议。主要原因在于，作为支持粮食生产积极性的政策未能在政策投入和政策目标之间建立有效的函数关系。在目前研究如何实施目标价格政策的调研中，试点单位仍提出按种植地块的方式实施补贴，显然这是不可继续复制的政策模式。从目前实施目标价格所遇到的困难可以发现，经过三十多年的发展，我国至今尚未建立与现代农业相适应的粮食市场流通体系，无法为实施现代农业支持政策提供有效的流通平台及有效的政策实施路径。从东北玉米主产区现状看，粮食收购市场上的经营主体仍然是经纪人。在具体收购方式上，经纪人直接到农户收购，一手交货，一手付钱，然后经纪人再转售到国有粮库，通常经纪人与粮库之间存在约定关系或委托关系。这种收购方式看起来简便快捷、效率较高，但毕竟表现为一种原始、粗放、分散的特征，未能形成严密的现代市场流通体系，无法实现国家支持政策与农户之间的对接，至今国有粮食收储企业仍然不能有效胜任调控国家粮食市场的职能。
另一条思路是以实际玉米销售量为依据实施目标价格改革，这种思路往往被人们认为是“理想主义”的做法，在我国目前的条件下无法做。笔者曾经对以玉米实际销售量为依据实施目标价格改革的可能性进行过初步调研，得到的基本想法是：具备一定的可行性。在此方案的基本设计：（1）确定收购企业的资质：国有粮食企业，加工企业，民营粮食流通企业；（2）收购企业在授权的金融机构开户，并预存收购资金；（3）种粮农户在授权的金融机构开户，以一卡通的方式，登录农户的主要信息，包括经营耕地数量，种植品种，常年产量等；（4）收购企业收粮后给卖粮农户出具结算手续，金融机构根据结算手续提供的售粮信息进行结算，在市场价格低于目标价格时，差价由政府补贴，在来年3-5月期间一并在银行支付，补贴依据的价格不是每个每户的实际价格，而是不同等级的粮食在市场上的平均价格。 在政策实施的过程中，关键的一个环节是道德风险的评估与防范。根据农户种植信息确定收购量，例如，一公顷耕地的常年产量为8000公斤，可将其产量的80%或90%作为享受补贴的产量，其余不作为补贴产量，以防止企业与农户联合作弊。制定惩罚性管制措施：农户有作弊行为，五年内取消补贴资格；企业作弊永远取消收购资格并处以罚金。在玉米、水稻、大豆均实行目标价格的情况下，无法区别品种，从而无法促进种植结构调整；可能只是另一种形态的粮食直补。如果区别品种，农民会选择补贴额度最高的品种。以销售量为依据的情况下，并不存在无法区别品种的问题。因为有各方的制约，有较高的作弊成本，可能只有极少农户会发生作弊行为。
有人担心，在价格由市场决定的条件下，如果价格很低，农民粮食卖不出去怎么办？事实上，既然是市场形成价格，那么就意味着市场要发挥调节作用，价格低本身就是竞争优势，可以促进玉米向更大的市场流动，减少进口或增加出口（值得注意的是，玉米不同于棉花，棉花缺乏市场竞争力，其流通半径主要限于国内，而玉米历史上就是一个重要的出口产品，只要把价格降下来，就有市场竞争力，而且与东北主产区相邻的国家都是玉米进口大国。）而粮食本身是市场供给弹性不大的产品，通常情况下不会形成超常供求差额。同时，作为目标价格也不是一成不变的，国家可以根据市场供求关系适时调整目标价格水平，以调整供给的导向和数量。也有人担心在目标价格政策下，如果市场价格长期或较大幅度地低于目标价格，国家财政背负不起怎么办？如果从我国粮食供求关系的走势看，这种担心很难出现。近十年来，我国粮食市场自给率一直处于下降的趋势，未来15年内，我国的人口和耕地的变化继续呈逆向运动，粮食供给不足是基本趋势。不但发生这种状况的概率很低，而且从长期过程看，在目标价格政策下，发挥市场机制的调节作用，国家可能比目前的临时收储价格政策节省财政开支。
2.目标价格水平的确定
目标价格不直接进入市场，但并不等于不影响市场，它对农民的引导作用，就是对供给行为的影响，即对市场的影响。目标价格不进入直接交易的市场，因此，在一定范围内可以发挥供求关系对市场价格形成的影响作用。
目标价格测算的对象是租地经营成本利润。在确保租地经营每公顷利润不低于3000元的条件下，玉米的目标价格可以确定在1.60元/公斤左右。当目标价格确定在1.60元/公斤时，地租必然出现继续下降趋势，如果每公顷地租5000元，租地经营的每公顷生产成本会下降到11000元/公顷，每公顷产量设定在10000公斤，销售收入为16000元，利润可达到5000元。这是以优势产区来计算，不具备优势的产区肯定面临亏本，这恰恰是要减少玉米供给所要达到的效果。
3.补贴主体的确定
当市场价格低于目标价格时，补贴主体如何确定：土地承包者还是土地经营者？如果补贴给土地承包者，将形成利益均沾的局面：不从事玉米生产也可以得到价格补贴，这有悖于目标价格的存在价值。如果补贴土地经营者，符合目标价格的初衷，支持了规模经营主体，有利于维持玉米生产的较高利润，可能会影响结构的调整。
由于补贴主体的不同会导致租金的变化，当补贴土地经营者时，将会出现租金上浮的可能性，否则将会出现租金下浮的可能性。补谁更合理，还取决于目标价格的实施方式，如果事先确定目标价格，可以补贴给土地经营者，否则应补给土地承包者。
推进玉米市场化改革的综合性保障措施
推进玉米市场化改革，实施目标价格补贴制度是一项系统工程，对政府管理能力和基层组织能力、农民合作能力都提出了新的要求和挑战。国家已经推出大豆、棉花目标价格试点，全面推行农产品目标价格制度势在必行。实行玉米目标价格补贴制度的主要风险集中在信息采集和出现新卖粮难两个方面，为防范操作过程中的风险，保证实现政策目标，重点做好以下几个方面工作：
一是建立粮食现代流通体系和完善市场监管体系。转变传统思维，在保障国家储备的基础上，加快改革步伐，破除长期形成的计划体制下的粮食流通体系，促进国储、地方储备、加工企业、流通企业多元化收购主体在市场中壮大发展，建立符合市场规律的粮食流通体系。防止由利益当事者、既得利益集团组织改革，不然还会像以前一样很难找到出路，形成不了真正适应市场化的改革思路。合理规划收购网点的空间布局，既保证多元化的收购主体格局，方便农民玉米销售，又要求收储主体具备一定物质基础和信誉条件。对收储单位进行资质认定，只有认定通过的企业才可以开展面向公众的玉米收购业务，并接入前述信息支持系统。
二是完善现代管理体系。成立结算中心，建成收储企业、结算银行、基层农经部门共享的信息支持系统。可以在现有直补信息系统上进行升级开发，实现收购企业、政府部门、结算单位三方的土地信息、种植面积、销售数量等基本信息共享与联动，便于对交易真实性的核查，也便于目标价格公布后补贴资金的发放。信息支持系统可以对整个产销过程进行数据归集和分析，杜绝虚构销售、伪造票据等行为，并可根据监管需要，设置各种预警功能。通过电视、广播、村级组织等途径，将“目标价格补贴制度”向农民、社会深入宣传告知。鼓励农户自己卖粮，鼓励收粮经纪人适应新制度转变经营方式。
三是发挥村集体组织功能。村集体承担农户土地信息、种植面积等基本信息的采集工作，提高基础管理精度。当前，部分村集体组织已经承担了良种补贴发放的基础数据采集工作。同样，由村集体组织对每年每户玉米播种面积、预期产量的数据进行采集、上报的工作是可行的，完全可以实现以种核产、以产核销的监管措施。同时，更为重要的是通过促进村集体经济组织向农民合作社转变，不仅可以使村级组织在生产、服务、销售环节发挥更大作用和承担更多责任，还会进而提高党的基层组织的凝聚力和战斗力。
四是鼓励农业创新。完善新型农业经营主体的扶持政策，鼓励新型生产组织方式和合作方式的创新。通过合作社的纽带作用，实现龙头企业、农户相结合的新型订单农业生产方式。扩大“粮食银行”试点范围和方式，探索多种形式的代购代销服务。促进农业科研体制改革，做好农业科研成果转化和新技术推广应用。
五是完善综合保障措施。一要综合考虑气候变化、自然灾害、市场风险因素对价格的影响，制定应急反应机制。二要在市场价格过度下跌、普遍出现卖难时，启动应急机制进行“托底收储”，拉动市场回暖，确保稳定和促进农业健康发展。三要在收储政策性贷款上，实行统一政策，确保农发行的贷款额度。四要加大政策性农业保险的扶持力度，探索目标价格保险实现形式，规避市场风险。五要鼓励以合作社为单位参与期货市场。六要保障测土配方施肥、农田防鼠、赤眼蜂防螟、人工防雹、人工降雨等准公共服务的覆盖范围。