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“1997年到2000年，我在洛杉矶待了3年。当时，从办公室的窗望出去，常常能看到淡黄色的‘云层’悬浮在空中。时不时地还会响起警报告诉大家：臭氧又超标了。”中国科学院生态环境研究中心研究员、“大气灰霾追因与控制”专项研究首席科学家贺泓向《经济》记者回忆。
早在上世纪40年代，美国洛杉矶的机动车保有量就突破了250万辆，是当之无愧的“车轮上的城市”。而机动车尾气对于大气环境的破坏作用也日渐突显：尾气中的氮氧化物和挥发性有机物（VOC）经光化学反应形成的大量臭氧，使得许多人眼睛痛、头痛、呼吸困难。
1952年12月，洛杉矶市有400多位65岁以上的老人，在一次光化学烟雾事件中死亡。
同年同月，伦敦发生了举世闻名的“伦敦烟雾事件”，由于空气污染致死人数高达4000，罪魁祸首就是煤炭燃烧产生的二氧化硫及粉尘等污染物。
悲剧发生后，英美两国迅速做出反应：英国开始限制在伦敦城区内使用煤炭，并且很快发现了北海油气田，彻底转变了能源结构;美国则通过对于光化学烟雾的成分分析，锁定了污染源，大力控制机动车尾气。两国不仅先后出台了大气污染防治的专门法律，还长期持续投入大量资金用于空气环境保护。
英美两国雾霾治理成效如今已然显而易见，而中国目前正处于雾霾治理的最重要阶段。即使未来雾霾远去，后续常态化的治理和保护也必不可缺。那么，这样的治理过程还需要花费多少钱？这些钱从哪来？谁在做监管？
执行和科研人员短缺
中国清洁空气联盟发布的《灰霾防治须投入多少“钱”和“人”？》报告显示：虽然美国已经不再被雾霾和警报环绕，但与中国相比，其现阶段空气污染防治资金和人员投入仍然十分巨大。
报告中涉及的多项中美数据对比，都令记者颇为震惊：2012年，美国国家环保局（USEPA）财政总预算高达90亿美元，有工作人员1.7万多人;而同期我国环保部年度财政预算仅为6亿美元，仅有311人在编，即便加上环保部机关本级、各级派出机构和直属单位，截至2011年底也仅有2935名在编人员。
仅就大气环保领域：2012年，美国环保局负责空气质量的工作人员共有1424人，包括环境项目人员、管理人员、研究人员、技术专家和监察人员等;而中国环保部所有相关部门针对大气的人员加总还不到50人，加上环保部直属的开展大气污染防治研究院所人员，也不过200人。
如果按人口基数比较，中美两国的差距将更加悬殊。
需要注意的是，这份报告对比的是国家级环保部门预算，而非国家在环保领域的总投入。报告作者之一、中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴接受《经济》记者采访时表示，由于两国统计口径不同、雾霾治理的现实问题不同、治理资金的用处不同，很难用美国的经验推测中国未来的治霾资金投入。不过，美国环保人员的数量，可能对于中国环保部门能力建设的方向具有一定的参照意义。
今年7月，国家环保部组织了全国地市级环保局长大气污染防治培训班，解洪兴是讲师之一。在与各地环保局长的交流中，解洪兴了解到：国家下达了很多任务，给了不少经费，但是缺少实施的人员。
人员短缺，尤其是能够支持决策的科研人员短缺，已经成为我国大气环境治理的最大瓶颈。其造成的一大后果就是：地方环保部门对于应该怎么治理污染、多长时间能出效果的判断，很不准确。另一方面，从2015年1月1日即将施行的新《环保法》来看，新增的“按日计罚”措施对于环保部门调查取证、监督执法的能力提出了更高的要求。
数量少、专业性不足的人员队伍，真的能使这一制度落到实处吗？解洪兴深感忧虑。
到底需要多少钱？
2013年底，环保部环境规划院副院长王金南在公开场合表示：2013-2017年，国家大气污染防治行动计划的投资估算，合计约1.75万亿元人民币;将通过引入社会资本和民间资本等5大渠道筹集资金。
“实际上，这是把政府和企业的钱混在一起了，非常混乱。”中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君接受《经济》记者采访时说。按照美国的经验，由于企业情况千差万别，为了解其治理成本，一般只能通过访问调查的方法。“笼统地说一个钱，并没有价值，而且我觉得他们并没有做这种调查，完全没有依据。”
宋国君还告诉记者，美国政府环保预算不仅要经过议会讨论，反复论证，支出之后还要做绩效评估。“但是我们国家现在基本上做不到这种程度，都是拍脑门。不知道钱是怎么算的，也不知道花到哪儿去了，更没法估算未来还要投入多少钱。”
宋国君认为，“1.75万亿”的说法副作用极大。“我要是一个排放污染物的厂商，我也不治，我就等着政府拿钱。要是先治了，到时候补助就没我的份儿了。”
据解洪兴介绍，按照国际惯例，国家每年应该投入GDP的3%用于环境治理。“其中会有一部分用来治理大气污染。”结合中国目前的经济体量，每年近2万亿元用于环境保护和绿色产业发展比较恰当。不过，具体应该有多少资金用在大气污染防治领域，解洪兴也推算不出来。
钱应该用在何处？
在人员数量和资金投入都远逊于美国的情况下，中国雾霾治理的难度大大超出美国。
“发达国家往往是控制住了工业烟气污染，才遇到了机动车的污染。但我国是在工业烟气还没有得到完全治理的情况下，机动车保有量就迅速增加。”贺泓打了一个比方：京津冀地区的严重雾霾，有点像伦敦烟雾加上洛杉矶光化学烟雾——既有众多高能耗、高污染的重工业产业，又运行着大量的机动车。“人多，能源消耗和机动车排放又很重，构成了京津冀地区独特的大气复合污染。”
贺泓团队的研究结果显示：以二氧化硫为代表的工业烟气和以氮氧化物为代表的机动车尾气，混合在一起，将导致大气氧化性增强，使得二氧化硫和氮氧化物迅速地转化为硫酸盐和硝酸盐，而VOC则转化为SOA（二次有机颗粒物），表观现象就是环境容量下降、容易发生灰霾现象。“我们国家的大气污染，为什么比其他国家更难治理？主要就是难在大气复合污染引起的环境容量下降。” 摸清了污染的成因和主要成分之后，贺泓的团队也给出了治理思路：要控制好形成颗粒的前体物，尤其是氮氧化物的排放。“一方面，氮氧化物会增加大气的氧化性而二氧化硫不会;另一方面，随着脱硫设施的普及，二氧化硫的排放已经下降，但是氮氧化物的排放却仍在快速上升。所以我们认为，应该优先控制氮氧化物，才能更有效地控制灰霾。”
既然专家、学者、相关部门都没有推算出治理中国当下雾霾污染需要花费几何，那么，根据目前所投入的资金而言，主要应该花费在什么地方呢？
按照贺泓团队的研究，雾霾控制的当务之急在于两点：一是大力推广脱硝设备，减少工业烟气中氮氧化物的排放;二是尽快提高机动车尾气排放和燃油标准。
宋国君则认为，政府应当提供诸如污水处理管网、垃圾填埋场、空气质量监测站一类的公共物品，也可以通过适当提高排放标准等手段，引导产业技术进步。
不过，各地修建空气质量监测站的热情却令宋国君感到忧心。在他看来，监测有代表性就行，重复监测没有意义。“监测站设在哪里，设置多少，都要经过科学评估。但现在，我国的监测站完全是为管理服务的，而不是为了探索科学规律服务的。因此设置了很多无用的监测站，还不能灵活变动。北京有30多个监测站，但是很多监测站的监测结果都非常一致。但在美国，只在根据模型估计的、污染物浓度最高的地方建设监测点。如果这些地方都不超标了，其他地方肯定也没问题。”
与此同时，多位受访专家均表示，执法队伍的人数和能力也很重要。
“多雇一些高素质的人去执法，用精良的设备去执法。政府的钱应该花在这儿。”贺泓说。
解洪兴也在《灰霾防治须投入多少“钱”和“人”？》报告中呼吁：中国幅员辽阔，各地区气象特征、地形环境、产业能源结构以及机动车发展水平都有很大的差异，因此在各省市都需要配备相当专业背景的科研人员，才能有效地支持决策的制定。此外，中国大气污染源繁多，需要一个强大的空气污染源监察团队实现有效监管。
钱从哪里来？
无论是科研机构的推算，还是相关地方政府的承诺，治理雾霾都需要一大笔资金。而中央财政和各级财政每年有限的支出，远远达不到这笔数目，剩下的钱应从哪里来呢？
贺泓认为，“我倒不觉得政府要花多少钱，很多污染治理就是企业应该做的。做不到就要受罚或者‘关门’。”他所说的，也正是经合组织提出、世贸组织采取施行的“污染者付费”原则的核心要义。
“根据这一原则，工业源污染、面源污染（如建筑施工等）的治理，不应当是国家财政去筹集资金。政府只需要规定，企业一定要达标排放。至于如何实现达标排放，就需要企业自己花钱来实现。”宋国君说。
北京市环保局原副局长杜少中接受《经济》记者采访时一针见血地指出：“用全体纳税人的钱给污染企业‘擦屁股’，这不合适。”
不过，移动源污染（如机动车尾气排放等）的治理就相对复杂一些。宋国君认为，可以考虑从燃油消费税中拿出一部分，补贴自行车、公交车、地铁等环境友好的交通。“虽然也是政府拿钱，但燃油消费税是开车的人交的钱，而不是一般纳税人的钱。与此同时，无论是收缴还是支出，都在交通领域，没有产生扭曲。”
另外，解洪兴还特别指出：政府资金应该对于市场投资起到“撬动”作用。在他看来，排污权的有偿获得和交易、建立环保基金等手段，远比“简单粗暴”地补贴淘汰黄标车、小锅炉更有绩效。“政府出1块钱，要想办法让市场出10块钱。通过政府资金引导、撬动社会资金投入。”
不过，现有监管措施“失之于宽、失之于软”却为“污染者付费”的治污思路蒙上了一层阴影。
“实事求是地说，这确实是政府的责任。”杜少中认为，政府应该把环境的法制体系建立起来。“只有确定了具体可行的法律手段——出现了某种污染情况谁去执法、怎么执法、罚多少钱、对负责人如何、对企业怎么样——这样一套的东西，环境执法部门才能有法可依，才能执行起来。否则，企业都会钻空子。”
链接：
在政府资金“撬动”市场投资方面，英国绿色投资银行（GIB）对于清洁、绿色技术的促进是一个范例。
作为世界上首家由政府出资、按市场模式运营的绿色投资银行，GIB将投资活动限制在“绿色项目”，即那些符合英国政府的环境保护和可持续发展目标的项目。通过解决限制英国绿色低碳项目融资的市场失灵，加快英国向绿色经济转型。
目前，GIB撬动社会资金的平均比率是1∶3，具体项目的撬动比率从1∶1.5到1∶10不等。其撬动社会资本的策略主要体现在以下5个方面：
第一，与那些已经致力于绿色领域的企业开展合作;第二，为风电项目前期资金缺口提供股权融资，在项目成熟后可以再出售股权退出投资;第三，GIB资金和市场资金享有同等权益，合作条款参照商业条款，并不带有补贴性质。也可以向私营部门证明投资确实有利可图且可持续;第四，GIB还通过收购现有项目来建立社会资本对投资的信心;第五，招募经验丰富、声誉良好的投资银行家团队，对GIB开展经营管理，增加社会资本追随GIB投资的信心、加强社会资本参与度并提高杠杆率。
早在上世纪40年代，美国洛杉矶的机动车保有量就突破了250万辆，是当之无愧的“车轮上的城市”。而机动车尾气对于大气环境的破坏作用也日渐突显：尾气中的氮氧化物和挥发性有机物（VOC）经光化学反应形成的大量臭氧，使得许多人眼睛痛、头痛、呼吸困难。
1952年12月，洛杉矶市有400多位65岁以上的老人，在一次光化学烟雾事件中死亡。
同年同月，伦敦发生了举世闻名的“伦敦烟雾事件”，由于空气污染致死人数高达4000，罪魁祸首就是煤炭燃烧产生的二氧化硫及粉尘等污染物。
悲剧发生后，英美两国迅速做出反应：英国开始限制在伦敦城区内使用煤炭，并且很快发现了北海油气田，彻底转变了能源结构;美国则通过对于光化学烟雾的成分分析，锁定了污染源，大力控制机动车尾气。两国不仅先后出台了大气污染防治的专门法律，还长期持续投入大量资金用于空气环境保护。
英美两国雾霾治理成效如今已然显而易见，而中国目前正处于雾霾治理的最重要阶段。即使未来雾霾远去，后续常态化的治理和保护也必不可缺。那么，这样的治理过程还需要花费多少钱？这些钱从哪来？谁在做监管？
执行和科研人员短缺
中国清洁空气联盟发布的《灰霾防治须投入多少“钱”和“人”？》报告显示：虽然美国已经不再被雾霾和警报环绕，但与中国相比，其现阶段空气污染防治资金和人员投入仍然十分巨大。
报告中涉及的多项中美数据对比，都令记者颇为震惊：2012年，美国国家环保局（USEPA）财政总预算高达90亿美元，有工作人员1.7万多人;而同期我国环保部年度财政预算仅为6亿美元，仅有311人在编，即便加上环保部机关本级、各级派出机构和直属单位，截至2011年底也仅有2935名在编人员。
仅就大气环保领域：2012年，美国环保局负责空气质量的工作人员共有1424人，包括环境项目人员、管理人员、研究人员、技术专家和监察人员等;而中国环保部所有相关部门针对大气的人员加总还不到50人，加上环保部直属的开展大气污染防治研究院所人员，也不过200人。
如果按人口基数比较，中美两国的差距将更加悬殊。
需要注意的是，这份报告对比的是国家级环保部门预算，而非国家在环保领域的总投入。报告作者之一、中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴接受《经济》记者采访时表示，由于两国统计口径不同、雾霾治理的现实问题不同、治理资金的用处不同，很难用美国的经验推测中国未来的治霾资金投入。不过，美国环保人员的数量，可能对于中国环保部门能力建设的方向具有一定的参照意义。
今年7月，国家环保部组织了全国地市级环保局长大气污染防治培训班，解洪兴是讲师之一。在与各地环保局长的交流中，解洪兴了解到：国家下达了很多任务，给了不少经费，但是缺少实施的人员。
人员短缺，尤其是能够支持决策的科研人员短缺，已经成为我国大气环境治理的最大瓶颈。其造成的一大后果就是：地方环保部门对于应该怎么治理污染、多长时间能出效果的判断，很不准确。另一方面，从2015年1月1日即将施行的新《环保法》来看，新增的“按日计罚”措施对于环保部门调查取证、监督执法的能力提出了更高的要求。
数量少、专业性不足的人员队伍，真的能使这一制度落到实处吗？解洪兴深感忧虑。
到底需要多少钱？
2013年底，环保部环境规划院副院长王金南在公开场合表示：2013-2017年，国家大气污染防治行动计划的投资估算，合计约1.75万亿元人民币;将通过引入社会资本和民间资本等5大渠道筹集资金。
“实际上，这是把政府和企业的钱混在一起了，非常混乱。”中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君接受《经济》记者采访时说。按照美国的经验，由于企业情况千差万别，为了解其治理成本，一般只能通过访问调查的方法。“笼统地说一个钱，并没有价值，而且我觉得他们并没有做这种调查，完全没有依据。”
宋国君还告诉记者，美国政府环保预算不仅要经过议会讨论，反复论证，支出之后还要做绩效评估。“但是我们国家现在基本上做不到这种程度，都是拍脑门。不知道钱是怎么算的，也不知道花到哪儿去了，更没法估算未来还要投入多少钱。”
宋国君认为，“1.75万亿”的说法副作用极大。“我要是一个排放污染物的厂商，我也不治，我就等着政府拿钱。要是先治了，到时候补助就没我的份儿了。”
据解洪兴介绍，按照国际惯例，国家每年应该投入GDP的3%用于环境治理。“其中会有一部分用来治理大气污染。”结合中国目前的经济体量，每年近2万亿元用于环境保护和绿色产业发展比较恰当。不过，具体应该有多少资金用在大气污染防治领域，解洪兴也推算不出来。
钱应该用在何处？
在人员数量和资金投入都远逊于美国的情况下，中国雾霾治理的难度大大超出美国。
“发达国家往往是控制住了工业烟气污染，才遇到了机动车的污染。但我国是在工业烟气还没有得到完全治理的情况下，机动车保有量就迅速增加。”贺泓打了一个比方：京津冀地区的严重雾霾，有点像伦敦烟雾加上洛杉矶光化学烟雾——既有众多高能耗、高污染的重工业产业，又运行着大量的机动车。“人多，能源消耗和机动车排放又很重，构成了京津冀地区独特的大气复合污染。”
贺泓团队的研究结果显示：以二氧化硫为代表的工业烟气和以氮氧化物为代表的机动车尾气，混合在一起，将导致大气氧化性增强，使得二氧化硫和氮氧化物迅速地转化为硫酸盐和硝酸盐，而VOC则转化为SOA（二次有机颗粒物），表观现象就是环境容量下降、容易发生灰霾现象。“我们国家的大气污染，为什么比其他国家更难治理？主要就是难在大气复合污染引起的环境容量下降。” 摸清了污染的成因和主要成分之后，贺泓的团队也给出了治理思路：要控制好形成颗粒的前体物，尤其是氮氧化物的排放。“一方面，氮氧化物会增加大气的氧化性而二氧化硫不会;另一方面，随着脱硫设施的普及，二氧化硫的排放已经下降，但是氮氧化物的排放却仍在快速上升。所以我们认为，应该优先控制氮氧化物，才能更有效地控制灰霾。”
既然专家、学者、相关部门都没有推算出治理中国当下雾霾污染需要花费几何，那么，根据目前所投入的资金而言，主要应该花费在什么地方呢？
按照贺泓团队的研究，雾霾控制的当务之急在于两点：一是大力推广脱硝设备，减少工业烟气中氮氧化物的排放;二是尽快提高机动车尾气排放和燃油标准。
宋国君则认为，政府应当提供诸如污水处理管网、垃圾填埋场、空气质量监测站一类的公共物品，也可以通过适当提高排放标准等手段，引导产业技术进步。
不过，各地修建空气质量监测站的热情却令宋国君感到忧心。在他看来，监测有代表性就行，重复监测没有意义。“监测站设在哪里，设置多少，都要经过科学评估。但现在，我国的监测站完全是为管理服务的，而不是为了探索科学规律服务的。因此设置了很多无用的监测站，还不能灵活变动。北京有30多个监测站，但是很多监测站的监测结果都非常一致。但在美国，只在根据模型估计的、污染物浓度最高的地方建设监测点。如果这些地方都不超标了，其他地方肯定也没问题。”
与此同时，多位受访专家均表示，执法队伍的人数和能力也很重要。
“多雇一些高素质的人去执法，用精良的设备去执法。政府的钱应该花在这儿。”贺泓说。
解洪兴也在《灰霾防治须投入多少“钱”和“人”？》报告中呼吁：中国幅员辽阔，各地区气象特征、地形环境、产业能源结构以及机动车发展水平都有很大的差异，因此在各省市都需要配备相当专业背景的科研人员，才能有效地支持决策的制定。此外，中国大气污染源繁多，需要一个强大的空气污染源监察团队实现有效监管。
钱从哪里来？
无论是科研机构的推算，还是相关地方政府的承诺，治理雾霾都需要一大笔资金。而中央财政和各级财政每年有限的支出，远远达不到这笔数目，剩下的钱应从哪里来呢？
贺泓认为，“我倒不觉得政府要花多少钱，很多污染治理就是企业应该做的。做不到就要受罚或者‘关门’。”他所说的，也正是经合组织提出、世贸组织采取施行的“污染者付费”原则的核心要义。
“根据这一原则，工业源污染、面源污染（如建筑施工等）的治理，不应当是国家财政去筹集资金。政府只需要规定，企业一定要达标排放。至于如何实现达标排放，就需要企业自己花钱来实现。”宋国君说。
北京市环保局原副局长杜少中接受《经济》记者采访时一针见血地指出：“用全体纳税人的钱给污染企业‘擦屁股’，这不合适。”
不过，移动源污染（如机动车尾气排放等）的治理就相对复杂一些。宋国君认为，可以考虑从燃油消费税中拿出一部分，补贴自行车、公交车、地铁等环境友好的交通。“虽然也是政府拿钱，但燃油消费税是开车的人交的钱，而不是一般纳税人的钱。与此同时，无论是收缴还是支出，都在交通领域，没有产生扭曲。”
另外，解洪兴还特别指出：政府资金应该对于市场投资起到“撬动”作用。在他看来，排污权的有偿获得和交易、建立环保基金等手段，远比“简单粗暴”地补贴淘汰黄标车、小锅炉更有绩效。“政府出1块钱，要想办法让市场出10块钱。通过政府资金引导、撬动社会资金投入。”
不过，现有监管措施“失之于宽、失之于软”却为“污染者付费”的治污思路蒙上了一层阴影。
“实事求是地说，这确实是政府的责任。”杜少中认为，政府应该把环境的法制体系建立起来。“只有确定了具体可行的法律手段——出现了某种污染情况谁去执法、怎么执法、罚多少钱、对负责人如何、对企业怎么样——这样一套的东西，环境执法部门才能有法可依，才能执行起来。否则，企业都会钻空子。”
链接：
在政府资金“撬动”市场投资方面，英国绿色投资银行（GIB）对于清洁、绿色技术的促进是一个范例。
作为世界上首家由政府出资、按市场模式运营的绿色投资银行，GIB将投资活动限制在“绿色项目”，即那些符合英国政府的环境保护和可持续发展目标的项目。通过解决限制英国绿色低碳项目融资的市场失灵，加快英国向绿色经济转型。
目前，GIB撬动社会资金的平均比率是1∶3，具体项目的撬动比率从1∶1.5到1∶10不等。其撬动社会资本的策略主要体现在以下5个方面：
第一，与那些已经致力于绿色领域的企业开展合作;第二，为风电项目前期资金缺口提供股权融资，在项目成熟后可以再出售股权退出投资;第三，GIB资金和市场资金享有同等权益，合作条款参照商业条款，并不带有补贴性质。也可以向私营部门证明投资确实有利可图且可持续;第四，GIB还通过收购现有项目来建立社会资本对投资的信心;第五，招募经验丰富、声誉良好的投资银行家团队，对GIB开展经营管理，增加社会资本追随GIB投资的信心、加强社会资本参与度并提高杠杆率。