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招投标工作是项目管理的一项重要内容，加强招投标管理，规范招投标行为，不仅有利于提高投资效益，保证项目质量，也有利于完善监督机制，促进廉政建设，防止滋生腐败，确保各项事业的健康发展。江苏省海洋渔业指挥部（以下简称“海渔指”）位于江苏省南通市，隶属于江苏省海洋与渔业局，单位性质为参照公务员管理的事业单位，资金来源为省级财政拨款。根据十八大“发展海洋经济、建设海洋强国”和江苏省“实施沿海大开发、建设海洋强省”的要求，各级党委政府都加大了对海洋事业的投入，指挥部新增了很多建设项目，如1000吨级省级维权执法专用海监船项目、中国海监江苏省总队南通維权执法基地维修改造项目等，招投标工作的广度和难度大大增加，出现了诸多亟待解决的难点问题。本文试图通过对海渔指近年来实施的海洋与渔业建设项目的分析，研究有关破解招投标工作中的难点，并提出初步的建议及对策。
一、 招投标工作的现状
近两年来，海渔指造大船、建码头、设基地、配装备、放苗种，项目种类多，资金量大，管理要求高，招投标工作作为项目实施前期的关键控制点，受到领导的高度重视。根据《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国政府采购法》的有关规定，通过一些重大工程项目招投标的实践，海渔指的项目招投标工作逐步规范、公开、透明。
（一） 招投标的主要项目
目前，海渔指需要进行招投标的项目可分为六类：一是码头、综合业务用房的建设、维修改造等基本建设项目；二是船艇建造、维修等船艇工程项目；三是专业仪器、设备、服务等对外采购项目；四是渔业资源增殖放流及评估项目；五是两沙海域使用权确权项目；六是码头维护、港池清淤疏浚等工程项目。其中，第一项和第二项的船舶建造项目皆委托招标代理公司公开招标，第三项中纳入政府集中采购目录的项目，由南通市政府采购中心集中采购，第五项由南通市海域使用权交易中心公开招标，其余均由海渔指自行组织招标，招标工作由各业务处室牵头实施，船艇工程、对外采购和港池清淤疏浚项目由装备处负责，增殖放流和洋口综合楼基建项目由资源环保处负责，海域确权项目由海域处负责，海监基地维修改造项目由计财处负责。
（二） 招投标项目的发展趋势
2011年至今，共发布招投标标段31个，其中基本建设8个，船艇建造维修14个，对外采购3个，增殖放流4个，海域确权2个，合计中标价约2亿元。从发展趋势看，招投标工作呈现以下特点：一是招标项目增多，覆盖面广，资金量大。2011年4月，委托江苏省国际招投标公司对1000吨级省级维权执法专用海监船项目进行公开招标，中标价9390万元。2012年5月，委托南通通城建设工程项目管理有限公司对中国海监江苏省总队南通维权执法基地维修改造项目码头工程进行公开招标，中标价3550万元；二是投标单位打破地域和行业限制。在发布招标文件时，只设定投标资质要求，对地域和行业不作限制，吸引各地符合条件的企业参与竞争，防止串标、陪标等违法行为；三是成交价格下降，节约财政资金。在1000吨级省级维权执法专用海监船项目招标时，由于第一次废标，二次中标价比第一次开标的最低投标价降低了700万元；四是项目质量提高，质保措施到位。通过公开招标中标的单位有中交第三航务工程局、武昌船舶重工有限公司、中船重工七○二研究所等，基本都是实力雄厚的大型企业，施工工艺规范，工程质量可靠，质保服务到位。
二、 招投标工作的主要做法
（一） 遵循“公平、公开、公正”的原则，做到起点公平，过程公开，结果公正。根据项目实施要求，合理设置投标报名条件，让有资质的企业能平等参与竞争，积极参加投标。在招投标过程中，做到“六公开”：公开发布招投标信息、公开投标报名的条件、公开接受投标报名、公开选定投标单位、公开评标办法和评标程序、公开招标结果。为体现公正原则，单位纪检部门对评标过程进行监督，按照《中华人民共和国招投标法》的规定，邀请船舶建造、机电设备、水利工程、、海域管理、水产养殖等方面的专家担任开标评委，严格控制本单位的评委人数，确保评标结果的公正。
（二） 委托招标代理公司办理部分招投标业务。对基建项目和金额较大的项目，海渔指及时调整工作思路，委托专业能力强的招标代理公司参与拟定招标公告、招标文件和合同条款，主持开标评标。如洋口综合楼建设项目、海监执法基地维修改造项目和海域使用确权项目，所涉及的招投标业务全部委托招标代理公司负责，既规范了招标程序，也缓解了本单位人手不足、业务不精的问题。
（三） 严把招标文件和合同拟定关。招标文件是招标工作的重中之重，是对投标、评标及项目实施具有法律约束力的文书，而合同文本是项目实施、付款结算、质量保证和争议处理的依据，是项目顺利实施的保证。因此，海渔指非常重视招标文件和合同条款的拟定，对招标文件中的评标办法、工程量计量方法、最高限价等关键内容，以及合同中的工程结算、质量保证等专用条款，工作人员斟字酌句，反复审核，为项目实施搭建稳固可行的框架，切实维护单位利益。
（四） 采取合适的招投标形式。所有基本建设项目及其他达到公开招标要求的项目都进行公开招投标，对不符合公开招标条件的，针对不同的项目招标要求，在邀请招标、单一来源采购和竞争性谈判中选取合适方式。对不满30万元的船舶维修项目，主要采用邀请招标的方式，对船用设备、水质检验仪器等设备的采购，主要采用单一来源采购，对审计、设计等服务项目，主要采用竞争性谈判方式，确保招投标工作既符合法律规范，又节省时间，提高工作效率。
三、 招投标工作的难点
（一）不能纳入南通市级财政部门政府采购，缺乏规范的制度约束。南通市级机关和财政拨款事业单位的招标工作，均由市级财政政府采购中心统一组织实施。但由于海渔指是省直单位，项目资金由省财政拨付，市级财政政府采购中心不同意将指挥部纳入政府采购。经多次协调，目前虽同意在政府采购网上发布招标信息，但具体开评标工作仍由指挥部自行组织实施。由于财政部门缺乏对招投标工作的直接监督和有效指导，缺乏对是否进行招标、如何组织招标的强制约束，容易导致招投标工作程序简化、操作不规范。 （二）没有公开平台，缺乏轧口管理的专业部门。水利、公路等工程的招投标，由交通部门轧口管理，工民建项目的招投标，由建设部门轧口管理。这些部门均有自己的公开平台、评审专家库和交易管理中心，配有专职人员，负责部门所辖项目的招投标信息发布、拟定招标文件、组织开标评标、发放中标通知等一条龙服务，操作程序规范，工作效率较高。对于非所辖范围内的项目，概不予受理。海洋与渔业建设项目中的船舶修理、放流苗种采购、陆域吹填等项目招标时，交通、建设等部门均不予受理，招标信息不能在政府主管的公开平台发布，缺乏专业部门的业务指导，使得这些项目成为政府招标项目中的一个盲区。
（三）没有专家库，缺乏与项目需求相匹配的评标专家。海洋部门的船舶建造维修、苗种增殖放流等项目行业性强，专业要求高，在项目招投标时，由于行业主管部门没有相应的评标专家库，只能由招标单位根据项目要求自行确定专家人选，在很多情况下，评标专家都是主管局相关部门的人员，专家的资质条件和专业水平无法保证，也不符合《中华人民共和国招投标法》中“主管部门人员不得担任开标评委”的相关规定，严重影响了评标结果的公正性。
（四）没有专业人员，缺少强有力的组织架构。海渔指以前招投标项目少而简单，并未配备招投标专业人员，也未设立招投标组织体系，对需要招投标的项目由各业务处室自行组织实施。随着近两年招投标任务的增加，工作要求的提高，原有的工作方式已不能满足工作需要，存在信息不公开、内容不完善、程序不规范、手续不齐全等问题，自行组织招投标的能力尚不足。例如，船舶维修是一项常态化的工作，8条船每年都要进行维修，由装备处牵头负责组织自行招标，由一名轮机专业的年轻同志负责具体工作。由于人手紧张，加之缺乏专业知识，致使在信息发布、招标文件拟定等工作上都不够规范。
四、 做好招投标工作的对策建议
（一） 积极协调，纳入市级财政政府采购。虽然外驻的省直单位资金来源为省级财政，但由于地域限制，将其纳入省级政府采购非常不便。省财政厅应该明确，对这类单位的政府采购进行属地管理，对需要公开招投标的项目，由地方政府采购中心统一进行招投标。这一方面有利于财政部门更好地对财政资金使用情况进行监管，不让这些单位游离于财政监督体系之外，另一方面也有利于减轻省直单位的招投标工作压力，实现资源共享，提高工作效率。
（二） 敢于创新，由海洋与渔业主管部门进行轧口管理。海洋与渔业系统专业性强、工程项目多、资金数额大，应该参照交通、建设部门的模式，设立招标信息公开发布平台，成立海洋与渔业工程专家库，招聘吸收船舶建造、水产养殖、渔业资源、海域管理、环境保护等领域的专家，建立交易管理中心，对行业范围内的船舶建造维修、资源增殖放流、海域使用等项目招投标进行统一管理。如此，既可规范系统内的招投标工作，解决各单位项目招标时遇到的无平台、无专家、无人员的“三无”问题，还可提高招投标工作质量，提升工作效果。
（三） 拓宽思路，委托中介机构实施招标代理。在单位内部人员专业知识缺乏、人手短缺的情况下，可委托中介机构进行招标代理，由中介机构组織实施招投标工作。船舶修理招标等常态性项目可由招标代理公司打包，与其签订框架合作协议，根据代理内容按年收费。目前，社会上工程项目招标代理公司很多，要通过比较选择资质高、服务好的公司进行合作，同时要加强与代理公司的沟通与联系，明确提出项目招标要求，合理设置投标条件和评标办法，认真审核招标文件和合同文本，对代理公司的工作进行监督和考核，防止泄露标底等行为。
（四） 建章立制，规范招投标管理工作。招标单位应建立一套规范、完整、可行的招投标管理制度，设立招投标工作组，由招投标工作组对本单位的所有招标项目统一进行招标。招标工作组负责选择招标方式和招标代理机构、拟订招标文件和合同、组织开评标、签订合同、整理招标资料、监督合同履行等工作，各业务处室负责提供招标项目、技术要求等内容，纪检部门负责对招标工作组进行监督和考核。各部门职责明确，互相配合，既有利于规范招投标工作，也有利于集约使用优势资源，减轻各业务部门的压力，提高工作效率。（作者单位：江苏省海洋渔业指挥部计财处）
一、 招投标工作的现状
近两年来，海渔指造大船、建码头、设基地、配装备、放苗种，项目种类多，资金量大，管理要求高，招投标工作作为项目实施前期的关键控制点，受到领导的高度重视。根据《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国政府采购法》的有关规定，通过一些重大工程项目招投标的实践，海渔指的项目招投标工作逐步规范、公开、透明。
（一） 招投标的主要项目
目前，海渔指需要进行招投标的项目可分为六类：一是码头、综合业务用房的建设、维修改造等基本建设项目；二是船艇建造、维修等船艇工程项目；三是专业仪器、设备、服务等对外采购项目；四是渔业资源增殖放流及评估项目；五是两沙海域使用权确权项目；六是码头维护、港池清淤疏浚等工程项目。其中，第一项和第二项的船舶建造项目皆委托招标代理公司公开招标，第三项中纳入政府集中采购目录的项目，由南通市政府采购中心集中采购，第五项由南通市海域使用权交易中心公开招标，其余均由海渔指自行组织招标，招标工作由各业务处室牵头实施，船艇工程、对外采购和港池清淤疏浚项目由装备处负责，增殖放流和洋口综合楼基建项目由资源环保处负责，海域确权项目由海域处负责，海监基地维修改造项目由计财处负责。
（二） 招投标项目的发展趋势
2011年至今，共发布招投标标段31个，其中基本建设8个，船艇建造维修14个，对外采购3个，增殖放流4个，海域确权2个，合计中标价约2亿元。从发展趋势看，招投标工作呈现以下特点：一是招标项目增多，覆盖面广，资金量大。2011年4月，委托江苏省国际招投标公司对1000吨级省级维权执法专用海监船项目进行公开招标，中标价9390万元。2012年5月，委托南通通城建设工程项目管理有限公司对中国海监江苏省总队南通维权执法基地维修改造项目码头工程进行公开招标，中标价3550万元；二是投标单位打破地域和行业限制。在发布招标文件时，只设定投标资质要求，对地域和行业不作限制，吸引各地符合条件的企业参与竞争，防止串标、陪标等违法行为；三是成交价格下降，节约财政资金。在1000吨级省级维权执法专用海监船项目招标时，由于第一次废标，二次中标价比第一次开标的最低投标价降低了700万元；四是项目质量提高，质保措施到位。通过公开招标中标的单位有中交第三航务工程局、武昌船舶重工有限公司、中船重工七○二研究所等，基本都是实力雄厚的大型企业，施工工艺规范，工程质量可靠，质保服务到位。
二、 招投标工作的主要做法
（一） 遵循“公平、公开、公正”的原则，做到起点公平，过程公开，结果公正。根据项目实施要求，合理设置投标报名条件，让有资质的企业能平等参与竞争，积极参加投标。在招投标过程中，做到“六公开”：公开发布招投标信息、公开投标报名的条件、公开接受投标报名、公开选定投标单位、公开评标办法和评标程序、公开招标结果。为体现公正原则，单位纪检部门对评标过程进行监督，按照《中华人民共和国招投标法》的规定，邀请船舶建造、机电设备、水利工程、、海域管理、水产养殖等方面的专家担任开标评委，严格控制本单位的评委人数，确保评标结果的公正。
（二） 委托招标代理公司办理部分招投标业务。对基建项目和金额较大的项目，海渔指及时调整工作思路，委托专业能力强的招标代理公司参与拟定招标公告、招标文件和合同条款，主持开标评标。如洋口综合楼建设项目、海监执法基地维修改造项目和海域使用确权项目，所涉及的招投标业务全部委托招标代理公司负责，既规范了招标程序，也缓解了本单位人手不足、业务不精的问题。
（三） 严把招标文件和合同拟定关。招标文件是招标工作的重中之重，是对投标、评标及项目实施具有法律约束力的文书，而合同文本是项目实施、付款结算、质量保证和争议处理的依据，是项目顺利实施的保证。因此，海渔指非常重视招标文件和合同条款的拟定，对招标文件中的评标办法、工程量计量方法、最高限价等关键内容，以及合同中的工程结算、质量保证等专用条款，工作人员斟字酌句，反复审核，为项目实施搭建稳固可行的框架，切实维护单位利益。
（四） 采取合适的招投标形式。所有基本建设项目及其他达到公开招标要求的项目都进行公开招投标，对不符合公开招标条件的，针对不同的项目招标要求，在邀请招标、单一来源采购和竞争性谈判中选取合适方式。对不满30万元的船舶维修项目，主要采用邀请招标的方式，对船用设备、水质检验仪器等设备的采购，主要采用单一来源采购，对审计、设计等服务项目，主要采用竞争性谈判方式，确保招投标工作既符合法律规范，又节省时间，提高工作效率。
三、 招投标工作的难点
（一）不能纳入南通市级财政部门政府采购，缺乏规范的制度约束。南通市级机关和财政拨款事业单位的招标工作，均由市级财政政府采购中心统一组织实施。但由于海渔指是省直单位，项目资金由省财政拨付，市级财政政府采购中心不同意将指挥部纳入政府采购。经多次协调，目前虽同意在政府采购网上发布招标信息，但具体开评标工作仍由指挥部自行组织实施。由于财政部门缺乏对招投标工作的直接监督和有效指导，缺乏对是否进行招标、如何组织招标的强制约束，容易导致招投标工作程序简化、操作不规范。 （二）没有公开平台，缺乏轧口管理的专业部门。水利、公路等工程的招投标，由交通部门轧口管理，工民建项目的招投标，由建设部门轧口管理。这些部门均有自己的公开平台、评审专家库和交易管理中心，配有专职人员，负责部门所辖项目的招投标信息发布、拟定招标文件、组织开标评标、发放中标通知等一条龙服务，操作程序规范，工作效率较高。对于非所辖范围内的项目，概不予受理。海洋与渔业建设项目中的船舶修理、放流苗种采购、陆域吹填等项目招标时，交通、建设等部门均不予受理，招标信息不能在政府主管的公开平台发布，缺乏专业部门的业务指导，使得这些项目成为政府招标项目中的一个盲区。
（三）没有专家库，缺乏与项目需求相匹配的评标专家。海洋部门的船舶建造维修、苗种增殖放流等项目行业性强，专业要求高，在项目招投标时，由于行业主管部门没有相应的评标专家库，只能由招标单位根据项目要求自行确定专家人选，在很多情况下，评标专家都是主管局相关部门的人员，专家的资质条件和专业水平无法保证，也不符合《中华人民共和国招投标法》中“主管部门人员不得担任开标评委”的相关规定，严重影响了评标结果的公正性。
（四）没有专业人员，缺少强有力的组织架构。海渔指以前招投标项目少而简单，并未配备招投标专业人员，也未设立招投标组织体系，对需要招投标的项目由各业务处室自行组织实施。随着近两年招投标任务的增加，工作要求的提高，原有的工作方式已不能满足工作需要，存在信息不公开、内容不完善、程序不规范、手续不齐全等问题，自行组织招投标的能力尚不足。例如，船舶维修是一项常态化的工作，8条船每年都要进行维修，由装备处牵头负责组织自行招标，由一名轮机专业的年轻同志负责具体工作。由于人手紧张，加之缺乏专业知识，致使在信息发布、招标文件拟定等工作上都不够规范。
四、 做好招投标工作的对策建议
（一） 积极协调，纳入市级财政政府采购。虽然外驻的省直单位资金来源为省级财政，但由于地域限制，将其纳入省级政府采购非常不便。省财政厅应该明确，对这类单位的政府采购进行属地管理，对需要公开招投标的项目，由地方政府采购中心统一进行招投标。这一方面有利于财政部门更好地对财政资金使用情况进行监管，不让这些单位游离于财政监督体系之外，另一方面也有利于减轻省直单位的招投标工作压力，实现资源共享，提高工作效率。
（二） 敢于创新，由海洋与渔业主管部门进行轧口管理。海洋与渔业系统专业性强、工程项目多、资金数额大，应该参照交通、建设部门的模式，设立招标信息公开发布平台，成立海洋与渔业工程专家库，招聘吸收船舶建造、水产养殖、渔业资源、海域管理、环境保护等领域的专家，建立交易管理中心，对行业范围内的船舶建造维修、资源增殖放流、海域使用等项目招投标进行统一管理。如此，既可规范系统内的招投标工作，解决各单位项目招标时遇到的无平台、无专家、无人员的“三无”问题，还可提高招投标工作质量，提升工作效果。
（三） 拓宽思路，委托中介机构实施招标代理。在单位内部人员专业知识缺乏、人手短缺的情况下，可委托中介机构进行招标代理，由中介机构组織实施招投标工作。船舶修理招标等常态性项目可由招标代理公司打包，与其签订框架合作协议，根据代理内容按年收费。目前，社会上工程项目招标代理公司很多，要通过比较选择资质高、服务好的公司进行合作，同时要加强与代理公司的沟通与联系，明确提出项目招标要求，合理设置投标条件和评标办法，认真审核招标文件和合同文本，对代理公司的工作进行监督和考核，防止泄露标底等行为。
（四） 建章立制，规范招投标管理工作。招标单位应建立一套规范、完整、可行的招投标管理制度，设立招投标工作组，由招投标工作组对本单位的所有招标项目统一进行招标。招标工作组负责选择招标方式和招标代理机构、拟订招标文件和合同、组织开评标、签订合同、整理招标资料、监督合同履行等工作，各业务处室负责提供招标项目、技术要求等内容，纪检部门负责对招标工作组进行监督和考核。各部门职责明确，互相配合，既有利于规范招投标工作，也有利于集约使用优势资源，减轻各业务部门的压力，提高工作效率。（作者单位：江苏省海洋渔业指挥部计财处）