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为贯彻落实中央关于“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”的精神，积极稳妥地推进经济发达镇行政管理体制改革试点工作，中央编办早在2010年下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（[2010]50号）。
之后，各地尤其是江苏、安徽、浙江等地率先开始了试点工作。近几年，上海针对推进社会治理，加强基层建设，也进行了行政体制改革尝试。结合上述改革背景，我们调研组对上海乡镇行政体制通过实地调查、文献收集、走访交流、座谈沟通等调查研究方式，撰写了本报告。
一、什么是“强镇扩权”？
上海目前乡镇共107个，差异显著，人口规模从3万到40万不等，可支配收入从不足1亿到超过15个亿不等，面积从30平方公里到100平方公里不等，但行政体制包括人员编制、职数配备、下设机构数几乎相同，所以，迫切需要分层分类推进改革，以适应不同的实际需求。
经济发达镇，即简称“强镇”，是指地区生产总值、人均地区生产总值、地方财政收入等指标处于高位，吸纳人口多、经济实力强的镇。由于“强镇”的人口规模、经济总量较大，但是“个大衣小”、“权责不等”、“事权不配”等“成长中的烦恼”不断凸显，使经济强镇反而逐步陷入“责任大、权力小、功能弱、效率低”的困境。这些困境不但制约了乡镇自身的建设与发展，还限制了乡镇服务供给能力的提升，更阻碍了镇域经济发展方式的转型。因此，“强镇”亟待“扩权”，只有“扩权”才能进一步“强镇”，其动力主要有：日益扩大的经济总量和市场化程度与经济性公共服务供给不足的矛盾；不断增加的外来人口和社会矛盾与社会性公共服务供给不足的矛盾；日益强烈的制度创新需求与制度性公共服务供给不足的矛盾。只有有效解决这些矛盾，切实厘清“强镇”与“扩权”的关系，才能走好“强镇扩权”到“扩权强镇”的转型道路。
二、为什么要“强镇扩权”？
1.现阶段市郊“强镇”现状
近年来，随着市场经济的深入发展，有些镇的发展明显增速，其经济实力、区域面积、人口规模已经基本接近一个小型城市的规模。但是，由于政府层级和行政体制带来的行政职权、机构配置和公共服务等方面的诸多牵制和矛盾开始逐渐成为这些镇后续发展的瓶颈和障碍。
存在经济与社会发展不协调现象。市郊乡镇的公共服务总体上滞后经济发展，经济与社会发展不协调，农村社会公益事业发展缺乏稳定的资金来源，农民需要的公共设施、市场信息、科学技术等方面的服务总体上供给不足等等。这些问题是现行的农村社会管理体制、机制很难从根本上解决的。
存在公共服务功能缺位现象。上级部门名目繁多的指标分解下达给基层乡镇，并签订了目标考核的责任状，致使乡镇政府无法从权利型政府转变为服务型政府。面对这种压力，基层乡镇干部不得不将主要精力放在抓各项指标上，在加强社会治理与引导基层群众工作上缺乏足够的精力。
存在社会职能不到位现象。从乡镇行政部门来看，习惯了把村居委会当做基层乡镇政府的行政下属或派出机构，习惯于传统的行政命令，乡镇政府社会管理力量薄弱，而村居民自治组织及其社会组织参与社会管理的作用又没有得到应有发挥。
造成上述现状的主要原因有：一是权责不对等。上海市郊乡镇经济发展迅猛，乡镇政府存在责任大、权力小、效率低的问题。乡镇政府名义上是一级政府，实践中却缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、审批权。二是机构设置不合理。目前，派驻到街镇的机构较多，如规土、公安、工商、税务、水务等站所，因人事任免和工资关系都与基层政府无关，使基层政府与派驻机构之间的横向协作性较差，工作开展存在阻力，不利于当地乡镇政府结构的合理布局与仂作，也不利于在社会经济发展过程中发挥主动性。部分直属单位的劳动纪律松、服务态度差，办事程序不规范，上级主管部门有权管，但鞭长莫及，当地党委和政府却无权管辖，出现了“管得到的看不见，看得见的却管不到”的现象。
2.推进行政体制改革的现实困境
“强镇扩权”虽然能在一定程度上提高镇政府的积极性和主动性，增强镇政府对社会管理和服务的回应能力，提供更加灵活、便捷的公共服务，但这种放权改革也会带来一些问题。核心的问题就是能否“接得牢”，即如何承接的问题，能否“捏得牢”，即如何整合的问题。
就“承接”而言，一是存在“供与需”不匹配的困境。区级政府的权力下放意愿直接决定了“强镇扩权”的实施效果。市、区两级职能部门下放权力与镇实际需求权力不完全一致，需要的权力没有下放，不需要的权力下放了，会导致供需不匹配的困境。二是存在“人与责”不匹配的困境。由于镇政府干部队伍存在人员配备较少、年龄断层、能力经验不足、专业知识匮乏等问题，市、区两级政府下放给镇政府的权力容易出现无人对接、不愿对接、无能力对接以及权力运行低效的现实困境。
就“整合”而言，一是存在“纵向扩权”定位不清晰的困境。权限下放过程中，放权的内容、程序和方式都缺乏相应的法律依据，目前，主要以行政推动为主。权限应该扩大到何种程度，权力扩大后是否能够得到有效的运用和监督仍是难题。二是存在“横向接权”权限不稳定的困境。扩权后的镇从过去的“上传下达”的权力运行地位直接转变为“统一管治”，镇政府扩权后的权力直接与各利益主体相遇，镇干部的裁量权和处置权增多，在监督体系不完善的情况下，很可能导致执法不公和权力滥用的现象。
3.推进行政体制改革的重要性和必要性
镇域治理是社会治理的重要组成部分，是加强基层建设的重点。赋予市郊“强镇”尤其是大型经济发达镇相应的建设、发展、治理权限，是推进镇域治理的基础与关键。下放大型经济发达镇建设、发展与管理权，能极大增强大型经济发达镇的能力与活力。
——推进行政体制改革是划分权力界限、明确职能分工的迫切需要。
根据市郊强镇发展的现实境况，科学界定镇一级政府职能范围，重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务职能。创新机构编制体制，允许乡镇根据人口规模、经济总量和管理任务等现实情况调整机构设置和人员配备；合理划分权力界限，建立“事权接受上级主管部门指导、财权和人事权以市郊强镇属地管理为主”的双重管理制度。 ——推进行政体制改革是扩大管理权限、提高行政效率的迫切需要。
按照“依法下放，能放就放”的原则，赋予市郊强镇部分区级部门管理权限。主要体现为行政许可、行政执法权和审批权的下放。第一，依据相关法律、法规、规章，鼓励将非行政许可事项由区级部门直接交办给市郊强镇办理；第二，推动行政执法重心下移，支持在市郊强镇开展城市管理相对集中的行政处罚权改革试点，实行综合执法；第三，调整完善区级部门与其派出（驻）机构的审批管理制度，由镇集中办理各类审批事项。
——推进行政体制改革是改革财政体制、提供政策保障的迫切需要。
建立和完善有利于市郊强镇发展的财政体制和政策保障，进一步理顺市、区与市郊强镇的财力分配关系，实现财力适度向镇倾斜，建立和完善规费优惠激励机制。通过财权下移、政策扶持，市郊强镇的“可支配收入”可以大幅提升，可为公共服务建设和经济发展提供重要支撑。
三、怎样进行“强镇扩权”？
在做好“承接”和“整合”准备工作的基础上，尤其要认清行政体制改革的关键是市、区、镇三级政府间权力配置关系的调整，核心是市、区政府向镇政府下放权限。根据小城镇管理需求，在保持镇级建制不变的前提下，明确“强镇扩权”的职责和权限，在符合法律法规的基础上，通过委托、交办、派驻和联办等方式和途径，赋予市郊强镇更多的经济社会管理权限。
1.“强镇扩权”的问题导向和需求导向。坚持问题导向和需求导向，把握好“简政放权”的原则，将人事权、事权、财权、执法权等权力下移，进一步增强市郊强镇统揽全镇的能力和高效运转的活力。
——“人与事”要匹配。随着城镇规模的扩大，在现有体制下行政服务人员并没有随之增加，于是出现“小马拉大车”这样依靠“小政府”来治理“大城镇”的情况，导致小城镇的公共服务能力难以有效提升。不同的镇，人口、面积、经济规模相差迥异，但行政管理人员却一致，显然不合理。
——“人与责”要匹配。随着小城镇的发展壮大，镇政府职能权限在不断转化，原本镇政府拥有的权限主要是涉及农村管理权限，缺少城市建设管理方面的权限，难以满足城镇发展与建设需求。新型城镇化的加速，更亟需扩展在规划环保、城镇建设、市容环卫、劳动保障、园区建设等方面的管理权限。同时，在区、镇两级行政执法工作中长期存在的多头执法、权责分割、责任不明等问题日益暴露出来，不利于小城镇环境的进一步优化升级。赋予市郊强镇执法权，增加执法人员，有效减少中间环节，明确职责，提升小城镇行政执行力。
——“事与钱”要匹配。分权体制下捉襟见肘的城镇财政能力随着小城镇规模的扩大而更加凸显。小城镇财政收入的匮乏，致使小城镇建设的品质难以提升，与城镇规模也不匹配，基础设施状况没有明显改观。针对现行税收体制，除营业税、土地增值税、房产税个别税种外，镇级地方税收分成比例偏小，镇级实得财力有限，进一步研究税收分成体制改革，除去上缴中央税收分成之外，市、区税收分成返还镇，用于城镇基础设施建设和综合服务配套建设。进一步研究财力适度向小城镇倾斜，将市、区小城镇土地出让金净收益留成部分返还于小城镇建设，其他规费部分留给小城镇使用；制定小城镇建设专项优惠政策，从财政扶持、税收扶持、金融扶持、要素支持等方面制定具体的小城镇建设推进扶持政策。
2.“强镇扩权”的事项目录和权限清单。综合以上分析，建议市、区两级政府坚持“依法下放、能放就放”的原则，逐步建立健全与小城镇发展相适应、权责一致、运行顺畅、便民高效的行政管理体制。以小城镇发展建设为范畴，合理界定下列四种权限处理方式的概念内容，有利于进一步研究权限下放的种类和范围，使权限清单目录更具实际性和可操作性。
授权，是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。授权必须有明确的法律、法规或者规章的依据。
委托，是指由行政主体在行政管理活动中以具体的委托决定来进行，在委托方式下，受委托组织是以委托行政机关的名义行使职能，由委托机关承担责任。
派驻，是指根据行政法的规定设立并赋予行政职权。如派出所等。
联办，是指依法由两个或两个以上部门分别实施的行政审批服务，由各相关部门根据各自权限，由主办部门会同有关审批部门从受理到办结实行一条龙审批办理。
在市、区明确权限下放的基础上，建议镇级层面筹建“四大中心”：一是筹建行政审批中心。进一步整合镇级行政服务部门入驻，打造“一站式”服务，让市民“只进一扇门”就能办完事。二是筹建城市综合执法中心。进一步加强规划、城建、派出所、环保、市容、工商、食药监等部门的执法职能衔接。浦江镇已推行“14+1”模式，是一个很好的试点方案。三是筹建就业保障服务中心。进一步整合就业再就业政策的实施，就业、失业证的登记办理，人力资源市场建设，社会保险的办理，劳动保障监察，劳动仲裁，工伤认定，职业技能培训等职能。四是筹建应急维稳中心。进一步整合防灾救灾、安全生产、消防治安、重大疫情和其他突发事件处理等。
我们提出“强镇扩权”作为上海乡镇行政改革的突破口，目的始终围绕理顺职责关系，着力提高乡镇社会管理和公共服务能力，充分发挥经济发达镇在市郊经济社会发展中的带动作用，为上海推进新型城镇化创造有利条件。
（责任编辑 谭力）
之后，各地尤其是江苏、安徽、浙江等地率先开始了试点工作。近几年，上海针对推进社会治理，加强基层建设，也进行了行政体制改革尝试。结合上述改革背景，我们调研组对上海乡镇行政体制通过实地调查、文献收集、走访交流、座谈沟通等调查研究方式，撰写了本报告。
一、什么是“强镇扩权”？
上海目前乡镇共107个，差异显著，人口规模从3万到40万不等，可支配收入从不足1亿到超过15个亿不等，面积从30平方公里到100平方公里不等，但行政体制包括人员编制、职数配备、下设机构数几乎相同，所以，迫切需要分层分类推进改革，以适应不同的实际需求。
经济发达镇，即简称“强镇”，是指地区生产总值、人均地区生产总值、地方财政收入等指标处于高位，吸纳人口多、经济实力强的镇。由于“强镇”的人口规模、经济总量较大，但是“个大衣小”、“权责不等”、“事权不配”等“成长中的烦恼”不断凸显，使经济强镇反而逐步陷入“责任大、权力小、功能弱、效率低”的困境。这些困境不但制约了乡镇自身的建设与发展，还限制了乡镇服务供给能力的提升，更阻碍了镇域经济发展方式的转型。因此，“强镇”亟待“扩权”，只有“扩权”才能进一步“强镇”，其动力主要有：日益扩大的经济总量和市场化程度与经济性公共服务供给不足的矛盾；不断增加的外来人口和社会矛盾与社会性公共服务供给不足的矛盾；日益强烈的制度创新需求与制度性公共服务供给不足的矛盾。只有有效解决这些矛盾，切实厘清“强镇”与“扩权”的关系，才能走好“强镇扩权”到“扩权强镇”的转型道路。
二、为什么要“强镇扩权”？
1.现阶段市郊“强镇”现状
近年来，随着市场经济的深入发展，有些镇的发展明显增速，其经济实力、区域面积、人口规模已经基本接近一个小型城市的规模。但是，由于政府层级和行政体制带来的行政职权、机构配置和公共服务等方面的诸多牵制和矛盾开始逐渐成为这些镇后续发展的瓶颈和障碍。
存在经济与社会发展不协调现象。市郊乡镇的公共服务总体上滞后经济发展，经济与社会发展不协调，农村社会公益事业发展缺乏稳定的资金来源，农民需要的公共设施、市场信息、科学技术等方面的服务总体上供给不足等等。这些问题是现行的农村社会管理体制、机制很难从根本上解决的。
存在公共服务功能缺位现象。上级部门名目繁多的指标分解下达给基层乡镇，并签订了目标考核的责任状，致使乡镇政府无法从权利型政府转变为服务型政府。面对这种压力，基层乡镇干部不得不将主要精力放在抓各项指标上，在加强社会治理与引导基层群众工作上缺乏足够的精力。
存在社会职能不到位现象。从乡镇行政部门来看，习惯了把村居委会当做基层乡镇政府的行政下属或派出机构，习惯于传统的行政命令，乡镇政府社会管理力量薄弱，而村居民自治组织及其社会组织参与社会管理的作用又没有得到应有发挥。
造成上述现状的主要原因有：一是权责不对等。上海市郊乡镇经济发展迅猛，乡镇政府存在责任大、权力小、效率低的问题。乡镇政府名义上是一级政府，实践中却缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、审批权。二是机构设置不合理。目前，派驻到街镇的机构较多，如规土、公安、工商、税务、水务等站所，因人事任免和工资关系都与基层政府无关，使基层政府与派驻机构之间的横向协作性较差，工作开展存在阻力，不利于当地乡镇政府结构的合理布局与仂作，也不利于在社会经济发展过程中发挥主动性。部分直属单位的劳动纪律松、服务态度差，办事程序不规范，上级主管部门有权管，但鞭长莫及，当地党委和政府却无权管辖，出现了“管得到的看不见，看得见的却管不到”的现象。
2.推进行政体制改革的现实困境
“强镇扩权”虽然能在一定程度上提高镇政府的积极性和主动性，增强镇政府对社会管理和服务的回应能力，提供更加灵活、便捷的公共服务，但这种放权改革也会带来一些问题。核心的问题就是能否“接得牢”，即如何承接的问题，能否“捏得牢”，即如何整合的问题。
就“承接”而言，一是存在“供与需”不匹配的困境。区级政府的权力下放意愿直接决定了“强镇扩权”的实施效果。市、区两级职能部门下放权力与镇实际需求权力不完全一致，需要的权力没有下放，不需要的权力下放了，会导致供需不匹配的困境。二是存在“人与责”不匹配的困境。由于镇政府干部队伍存在人员配备较少、年龄断层、能力经验不足、专业知识匮乏等问题，市、区两级政府下放给镇政府的权力容易出现无人对接、不愿对接、无能力对接以及权力运行低效的现实困境。
就“整合”而言，一是存在“纵向扩权”定位不清晰的困境。权限下放过程中，放权的内容、程序和方式都缺乏相应的法律依据，目前，主要以行政推动为主。权限应该扩大到何种程度，权力扩大后是否能够得到有效的运用和监督仍是难题。二是存在“横向接权”权限不稳定的困境。扩权后的镇从过去的“上传下达”的权力运行地位直接转变为“统一管治”，镇政府扩权后的权力直接与各利益主体相遇，镇干部的裁量权和处置权增多，在监督体系不完善的情况下，很可能导致执法不公和权力滥用的现象。
3.推进行政体制改革的重要性和必要性
镇域治理是社会治理的重要组成部分，是加强基层建设的重点。赋予市郊“强镇”尤其是大型经济发达镇相应的建设、发展、治理权限，是推进镇域治理的基础与关键。下放大型经济发达镇建设、发展与管理权，能极大增强大型经济发达镇的能力与活力。
——推进行政体制改革是划分权力界限、明确职能分工的迫切需要。
根据市郊强镇发展的现实境况，科学界定镇一级政府职能范围，重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务职能。创新机构编制体制，允许乡镇根据人口规模、经济总量和管理任务等现实情况调整机构设置和人员配备；合理划分权力界限，建立“事权接受上级主管部门指导、财权和人事权以市郊强镇属地管理为主”的双重管理制度。 ——推进行政体制改革是扩大管理权限、提高行政效率的迫切需要。
按照“依法下放，能放就放”的原则，赋予市郊强镇部分区级部门管理权限。主要体现为行政许可、行政执法权和审批权的下放。第一，依据相关法律、法规、规章，鼓励将非行政许可事项由区级部门直接交办给市郊强镇办理；第二，推动行政执法重心下移，支持在市郊强镇开展城市管理相对集中的行政处罚权改革试点，实行综合执法；第三，调整完善区级部门与其派出（驻）机构的审批管理制度，由镇集中办理各类审批事项。
——推进行政体制改革是改革财政体制、提供政策保障的迫切需要。
建立和完善有利于市郊强镇发展的财政体制和政策保障，进一步理顺市、区与市郊强镇的财力分配关系，实现财力适度向镇倾斜，建立和完善规费优惠激励机制。通过财权下移、政策扶持，市郊强镇的“可支配收入”可以大幅提升，可为公共服务建设和经济发展提供重要支撑。
三、怎样进行“强镇扩权”？
在做好“承接”和“整合”准备工作的基础上，尤其要认清行政体制改革的关键是市、区、镇三级政府间权力配置关系的调整，核心是市、区政府向镇政府下放权限。根据小城镇管理需求，在保持镇级建制不变的前提下，明确“强镇扩权”的职责和权限，在符合法律法规的基础上，通过委托、交办、派驻和联办等方式和途径，赋予市郊强镇更多的经济社会管理权限。
1.“强镇扩权”的问题导向和需求导向。坚持问题导向和需求导向，把握好“简政放权”的原则，将人事权、事权、财权、执法权等权力下移，进一步增强市郊强镇统揽全镇的能力和高效运转的活力。
——“人与事”要匹配。随着城镇规模的扩大，在现有体制下行政服务人员并没有随之增加，于是出现“小马拉大车”这样依靠“小政府”来治理“大城镇”的情况，导致小城镇的公共服务能力难以有效提升。不同的镇，人口、面积、经济规模相差迥异，但行政管理人员却一致，显然不合理。
——“人与责”要匹配。随着小城镇的发展壮大，镇政府职能权限在不断转化，原本镇政府拥有的权限主要是涉及农村管理权限，缺少城市建设管理方面的权限，难以满足城镇发展与建设需求。新型城镇化的加速，更亟需扩展在规划环保、城镇建设、市容环卫、劳动保障、园区建设等方面的管理权限。同时，在区、镇两级行政执法工作中长期存在的多头执法、权责分割、责任不明等问题日益暴露出来，不利于小城镇环境的进一步优化升级。赋予市郊强镇执法权，增加执法人员，有效减少中间环节，明确职责，提升小城镇行政执行力。
——“事与钱”要匹配。分权体制下捉襟见肘的城镇财政能力随着小城镇规模的扩大而更加凸显。小城镇财政收入的匮乏，致使小城镇建设的品质难以提升，与城镇规模也不匹配，基础设施状况没有明显改观。针对现行税收体制，除营业税、土地增值税、房产税个别税种外，镇级地方税收分成比例偏小，镇级实得财力有限，进一步研究税收分成体制改革，除去上缴中央税收分成之外，市、区税收分成返还镇，用于城镇基础设施建设和综合服务配套建设。进一步研究财力适度向小城镇倾斜，将市、区小城镇土地出让金净收益留成部分返还于小城镇建设，其他规费部分留给小城镇使用；制定小城镇建设专项优惠政策，从财政扶持、税收扶持、金融扶持、要素支持等方面制定具体的小城镇建设推进扶持政策。
2.“强镇扩权”的事项目录和权限清单。综合以上分析，建议市、区两级政府坚持“依法下放、能放就放”的原则，逐步建立健全与小城镇发展相适应、权责一致、运行顺畅、便民高效的行政管理体制。以小城镇发展建设为范畴，合理界定下列四种权限处理方式的概念内容，有利于进一步研究权限下放的种类和范围，使权限清单目录更具实际性和可操作性。
授权，是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。授权必须有明确的法律、法规或者规章的依据。
委托，是指由行政主体在行政管理活动中以具体的委托决定来进行，在委托方式下，受委托组织是以委托行政机关的名义行使职能，由委托机关承担责任。
派驻，是指根据行政法的规定设立并赋予行政职权。如派出所等。
联办，是指依法由两个或两个以上部门分别实施的行政审批服务，由各相关部门根据各自权限，由主办部门会同有关审批部门从受理到办结实行一条龙审批办理。
在市、区明确权限下放的基础上，建议镇级层面筹建“四大中心”：一是筹建行政审批中心。进一步整合镇级行政服务部门入驻，打造“一站式”服务，让市民“只进一扇门”就能办完事。二是筹建城市综合执法中心。进一步加强规划、城建、派出所、环保、市容、工商、食药监等部门的执法职能衔接。浦江镇已推行“14+1”模式，是一个很好的试点方案。三是筹建就业保障服务中心。进一步整合就业再就业政策的实施，就业、失业证的登记办理，人力资源市场建设，社会保险的办理，劳动保障监察，劳动仲裁，工伤认定，职业技能培训等职能。四是筹建应急维稳中心。进一步整合防灾救灾、安全生产、消防治安、重大疫情和其他突发事件处理等。
我们提出“强镇扩权”作为上海乡镇行政改革的突破口，目的始终围绕理顺职责关系，着力提高乡镇社会管理和公共服务能力，充分发挥经济发达镇在市郊经济社会发展中的带动作用，为上海推进新型城镇化创造有利条件。
（责任编辑 谭力）