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摘要：退耕还林工程在宜君县实施10余年来，造林面积得到了扩大，提高了农业产业率，调整了农业产业结构，优化了土地利用，增加了农民收入，改善了生态环境，对提高人民生活水平起到了积极的促进作用。
关键词：退耕还林工程；成就；存在问题；对策
中图分类号： S-3 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-11-0163-2
宜君县地处渭北黄土高原与关中平原的过渡地带，属子午岭山系、黄土高原沟壑区。全县总土地面积1531平方公里，辖10个乡镇，林业用地面积152.9万亩，森林覆盖率46.5%。宜君县退耕还林工程从1999年开始试点，2000年全面启动，经过12年实施，既促进了生态环境的不断优化，又增加了农民收入，取得显著的生态效益、经济效益、社会效益。
1 宜君县退耕还林工程取得的主要成就
1.1 生态环境明显优化
退耕还林工程是国家投资最多、规模最大的林业生态工程之一，其目的是遏止水土流失。宜君县实施退耕还林工程13年来，已完成退耕还林33.47万亩，其中退耕地造林10.32万亩，宜林荒山造林18.25万亩，封山育林4.9万亩。在保持水土、防洪减灾、改善生态环境、增加农民收入等方面取得显著的效益，宜君的山更绿了、水更清了，农民的生活得到明显改善。
1.2 增加了农民收入
实施退耕还林以来，经营性收入中的传统种植业收入有所下降，养殖业收入没有变化，而农民从事多种经营、副业生产及外出务工人数大幅度增加，工资性收入中的务工收入明显增加，同时国家钱粮补助的转移性收入直接增加了退耕户农民的收入，有效促进了农民收入持续增长。
1.3 提高了农业生产率
退耕还林工程主要是把山高坡陡、水土流失严重、投入产出率低的陡坡地退耕，使农村有更多的人力、物力投入到平缓土地的耕作之中，提高了劳动生产率、耕作水平和复种指数，增加了单位面积粮食产量。
1.4 加快了产业结构调整
宜君县实施退耕还林工程以来，解放了农村劳动力，使其向二、三产业转移，促进了产业结构的调整。第一、二、三产业比例2000年为60.5：23.5：16 ，到2010年调整为28.2：47.2:24.6，二、三产业增长比较快，产业结构得到优化。
1.5 优化了土地利用结构
宜君县坡耕地面积大，达 16万亩，占61.3 %，坡耕地退耕还林面积达10.23万亩，占64 %，使土地利用得到优化。
2 宜君县退耕还林工程中存在的主要问题
2.1 退耕还林后农民收入补偿存在不到位的问题
退耕还林补助政策在实施之初能够调动农民退耕还林的积极性。但随着国家加大对粮食生产补贴的投入，加之粮食和其他农产品的市场价格上涨，而退耕还林补助标准不变。
2.2 退耕还林的有关政策需进一步完善
在退耕还林实践中，套种一定的矮秆作物有利苗木的生长，退耕还林地没有套种的苗木生长较差，其原因是以耕代抚可促进苗木健康生长，而国家《退耕还林条例》不允许兼种其他作物。
2.3 缺乏退耕还林绩效考核监督机制
退耕还林的验收标准是面积计算。田退耕了，树种了，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率？缺乏一个有效的退耕还林绩效考核机制。有的退耕地只见树木，不见森林。究其原因主要是：一是由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，很多退耕农户管理缺乏主动性，只管拿补助，至于今后有没有收益则不关心。有的退耕农户公开说“如果没有收益，再改种粮食”。二是退耕林管理水平差距大。三是缺乏科技支撑，退耕林没有栽种管护、病虫害防治等配套科技服务，直接影响退耕林生长质量和后期效益发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，致使除草、修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作跟不上，5～8年后难以发挥其经济效益。
2.4 林业管护机构不健全，力量不足，严重制约着林业的健康发展
我县现有国有林场4个，兼、专职护林人员只有195名，2个森林公安派出所，14名干警，承载着153万亩林地的管护任务，人均0.8万亩，管护力量严重不足，乱砍滥伐、森林火灾等违法现象时有发生，加之缺乏办案经费，条件差，设备技术手段落后，管辖范围太大，办案力量严重不足，致使林政案件查处难，严重影响了农民投资林业积极性。
2.5 森林采伐限额管理制度不完善
没有区别地区、地类、林种和郁闭度等，使正常的间伐、采伐被统死。目前停止了一切商品材采伐，仅实施了商品林采伐1000方指标试点，退耕农户看到营造的商品林不能得到及时采伐，而且采伐手续过于繁琐，加大了成本，预期林地收入不高，降低了投入积极性。
2.6 森林资源流转，特别是林地流转不规范
缺乏资产流转评估平台，林业发展的公共财政制度没有建立，投融资渠道不畅，严重制约了退耕林后期的发展。
2.7 林业社会化服务体系建设滞后
一是 “三防”协会（防火、防虫、防盗）、产业协会、科技协会等行业组织没有形成，致使林农在林地管护、林木销售、科技推广等环节遇到的困难无法得到及时解决，不利于规模化发展。二是为退耕林农森林资源资产评估、林权抵押贷款、木材检验、林业科技推广等方面的中介服务机构缺失，不利于森林资源盘活，无法实现资源经营向资本经营的转变，影响了林业的健康发展。
2.8 缺少政策性森林保险制度
一是森林资源投保价值和受灾损失难以估算，自然和人为因素造成损失的情况十分复杂，保险机构风险大。二是基层没有开展森林及其产品保险业务，林农生产的积极性受阻。耕地退耕的10.23万亩中，有近90%的核桃林，丰收时核桃收入占农民收入的1/2以上。但春寒严重影响使核桃三年两不收，致使农民的积极性受到很大的打击，农民急盼的核桃等林木的保险业务还未开展。
3 对策建议
3.1 尽快建立生态补偿机制
由于生态环境是一种公共资源，市场无法进行调节和配置。因此，建立生态补偿机制，加大碳汇交易制度的试点范围和推广力度，提高退耕林地补偿标准，全面启动生态效益补偿政策，逐步建立和完善政府财政补偿、受益者补偿与合理经营利用自我补偿相结合的长效机制，充分调动广大林农的积极性。
3.2 退耕还林补助标准实行比照粮价浮动补贴机制
退耕还林补助标准应建立与物价指数、工资增长、粮价等联动增长的机制，同时实行地域分类投资补偿政策，加大北方造林管护资金投资补偿力度，其原因是南北地域差异大，北方属干旱、半干旱寒冷地带，林木生长慢，成活率较低，成林周期较长，造林、管护成本比南方高许多，改变现有补助标准长期不变的政策。
3.3 建立退耕还林的绩效考核机制
制定退耕还林工程绩效考评机制，重点对生态林、经济林的生态效益，以及对后续产业发展情况进行评估，主要集中在林果业、特色产业、生态旅游业、农村剩余劳动力转移等几个方面。加大退耕还林的检查考核力度，对5-8年后未成林或郁闭度不达标的，要采取扣除补助资金或取消退耕指标的办法，力求实效。对于毁林行为，不仅要取消退耕还林指标，而且要追回已领取的钱粮补助，严重的要追究刑事责任。对于虚报、瞒报、套取国家钱粮的，要追究其刑事责任。要将退耕还林成效纳入各级地方考核，坚决防止已退耕10年，现在仍然是未成林造林地现象发生，特别是经济林要兼有经济与生态效益，要防止以退耕之名，粗放管理树木，十几年仍没效益，是小老树，仍然种植粮食作物，双收益现象的出现。
3.4 林粮间作的政策要宽严适度
实践证明，对新造林地未郁闭前科学林粮间作，有利于促进苗木生长，5-8年待其郁闭成林后，再放弃林粮间作。建议国家修改完善《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策，对营造的经济林和兼用林允许套种豆科及矮秆作物，以耕代抚，促进苗木正常生长。当然，对于营造的生态林及水土流失严重、生态脆弱地区退耕还林地禁止任何形式的套种。同时，关于国家大型工程占地的情况，要规范大型工程建设占用退耕还林地的审批程序、责任补偿单位和补偿费用的金额标准。
3.5 培育退耕还林后续产业
发展后续产业是退耕还林成果的有力保障。应着重在栽植经济林的退耕地中推广核桃生产五大技术（换良种、巧施肥、套秋粮、精修剪、有机化），加强病虫害防治，幼林抚育，科学管理核桃，使其早挂果，早收益。政府应将加大资金投入支持后续产业的发展，特别是核桃栽植、加工、销售等环节要重点扶持，延长产业链条，增加附加值，使退耕农户真正能够从退耕地增加收入，同时，还应在财政支持、税收减免方面对后续产业给予优惠。
3.6 赋予退耕农户林木及其产品的处置权
生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的生态林和经济林，才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则。
3.7 加强基层林业站、林业公安派出所等工作机构建设
充实编制、经费和人员，充分发挥其在林业执法、技术服务、政策宣传等职能作用，确保林业资源的安全与健康发展。
3.8 完善林木采伐管理政策
完善商品林采伐限额管理，建立科学合理、审批简便、有利发展的管理体制；实行林木采伐审批公示制度，简化程序，按不同树种林木大小及林地郁闭度安排采伐指标，确保退耕林农经营的林木都能及时得到抚育和采伐，确保退耕还林发挥应有的生态功能。
3.9 出台林地林木流转政策
要加快林地林木资源流转平台建设，建立林业产权管理、伐区调查设计、林权抵押贷款、林业科技法律咨询、林木采伐证办理、林权交易、法律咨询为一体的森林资源流转的要素市场，同时要制定出台森林资源资产流转评估政策，加快盘活林地资源资产。
3.10 完善林业投融资政策
完善林业信贷投资政策，加大林业信贷投放力度；完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度；出台森林保险政策，完善保险机构网络，丰富保险产品，鼓励和支持社会各类资金投入林业生产，不断增强林业发展后劲和活力。
3.11 加大林业科技研发推广力度
针对当地干旱气候、土壤、水热等条件，选育推广适宜本地造林的树种，研究推广提高造林成活率的适用技术，用科技不断提升林业生产力，真正做到“因地因技制宜”，提高林地产出率，破解“年年栽树年年荒，年年栽树老地方”的困境。同时建立多层次多形式的林农培训制度，确保及时有效地把林业新技术、新知识、新信息传授给退耕林农，不断提高林业科技兴林水平。
3.12 建立健全社会化服务体系
积极组建种苗、林产品加工、营销专业协会及林业科技协会等行业服务机构；探索建立造林公司、木材销售公司、木材加工公司、商品林企业联合会等新型林业经济组织，延长产业链，提高林业的附加值；按照“民办、民管、民受益”的原则，大力支持发展森林防火、防止乱砍滥伐、防治病虫害等专业合作组织，解决林农一家一户办不了、办不好的事情；建立森林灾害联防应急反应机制，实行县、乡、村干部联包责任制，鼓励林农成立管护队，加强巡逻看守，并给予一定的补助，增强全民的护林意识，为林农提供高效便捷的服务。
作者简介：郭亚斌（1961-），男，汉族，陕西宜君人，陕西省宜君县退耕还林工作办公室林业工程师，研究方向：各项林业重点工程及生态林营造、建设，发展和效益分析。
关键词：退耕还林工程；成就；存在问题；对策
中图分类号： S-3 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-11-0163-2
宜君县地处渭北黄土高原与关中平原的过渡地带，属子午岭山系、黄土高原沟壑区。全县总土地面积1531平方公里，辖10个乡镇，林业用地面积152.9万亩，森林覆盖率46.5%。宜君县退耕还林工程从1999年开始试点，2000年全面启动，经过12年实施，既促进了生态环境的不断优化，又增加了农民收入，取得显著的生态效益、经济效益、社会效益。
1 宜君县退耕还林工程取得的主要成就
1.1 生态环境明显优化
退耕还林工程是国家投资最多、规模最大的林业生态工程之一，其目的是遏止水土流失。宜君县实施退耕还林工程13年来，已完成退耕还林33.47万亩，其中退耕地造林10.32万亩，宜林荒山造林18.25万亩，封山育林4.9万亩。在保持水土、防洪减灾、改善生态环境、增加农民收入等方面取得显著的效益，宜君的山更绿了、水更清了，农民的生活得到明显改善。
1.2 增加了农民收入
实施退耕还林以来，经营性收入中的传统种植业收入有所下降，养殖业收入没有变化，而农民从事多种经营、副业生产及外出务工人数大幅度增加，工资性收入中的务工收入明显增加，同时国家钱粮补助的转移性收入直接增加了退耕户农民的收入，有效促进了农民收入持续增长。
1.3 提高了农业生产率
退耕还林工程主要是把山高坡陡、水土流失严重、投入产出率低的陡坡地退耕，使农村有更多的人力、物力投入到平缓土地的耕作之中，提高了劳动生产率、耕作水平和复种指数，增加了单位面积粮食产量。
1.4 加快了产业结构调整
宜君县实施退耕还林工程以来，解放了农村劳动力，使其向二、三产业转移，促进了产业结构的调整。第一、二、三产业比例2000年为60.5：23.5：16 ，到2010年调整为28.2：47.2:24.6，二、三产业增长比较快，产业结构得到优化。
1.5 优化了土地利用结构
宜君县坡耕地面积大，达 16万亩，占61.3 %，坡耕地退耕还林面积达10.23万亩，占64 %，使土地利用得到优化。
2 宜君县退耕还林工程中存在的主要问题
2.1 退耕还林后农民收入补偿存在不到位的问题
退耕还林补助政策在实施之初能够调动农民退耕还林的积极性。但随着国家加大对粮食生产补贴的投入，加之粮食和其他农产品的市场价格上涨，而退耕还林补助标准不变。
2.2 退耕还林的有关政策需进一步完善
在退耕还林实践中，套种一定的矮秆作物有利苗木的生长，退耕还林地没有套种的苗木生长较差，其原因是以耕代抚可促进苗木健康生长，而国家《退耕还林条例》不允许兼种其他作物。
2.3 缺乏退耕还林绩效考核监督机制
退耕还林的验收标准是面积计算。田退耕了，树种了，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率？缺乏一个有效的退耕还林绩效考核机制。有的退耕地只见树木，不见森林。究其原因主要是：一是由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，很多退耕农户管理缺乏主动性，只管拿补助，至于今后有没有收益则不关心。有的退耕农户公开说“如果没有收益，再改种粮食”。二是退耕林管理水平差距大。三是缺乏科技支撑，退耕林没有栽种管护、病虫害防治等配套科技服务，直接影响退耕林生长质量和后期效益发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，致使除草、修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作跟不上，5～8年后难以发挥其经济效益。
2.4 林业管护机构不健全，力量不足，严重制约着林业的健康发展
我县现有国有林场4个，兼、专职护林人员只有195名，2个森林公安派出所，14名干警，承载着153万亩林地的管护任务，人均0.8万亩，管护力量严重不足，乱砍滥伐、森林火灾等违法现象时有发生，加之缺乏办案经费，条件差，设备技术手段落后，管辖范围太大，办案力量严重不足，致使林政案件查处难，严重影响了农民投资林业积极性。
2.5 森林采伐限额管理制度不完善
没有区别地区、地类、林种和郁闭度等，使正常的间伐、采伐被统死。目前停止了一切商品材采伐，仅实施了商品林采伐1000方指标试点，退耕农户看到营造的商品林不能得到及时采伐，而且采伐手续过于繁琐，加大了成本，预期林地收入不高，降低了投入积极性。
2.6 森林资源流转，特别是林地流转不规范
缺乏资产流转评估平台，林业发展的公共财政制度没有建立，投融资渠道不畅，严重制约了退耕林后期的发展。
2.7 林业社会化服务体系建设滞后
一是 “三防”协会（防火、防虫、防盗）、产业协会、科技协会等行业组织没有形成，致使林农在林地管护、林木销售、科技推广等环节遇到的困难无法得到及时解决，不利于规模化发展。二是为退耕林农森林资源资产评估、林权抵押贷款、木材检验、林业科技推广等方面的中介服务机构缺失，不利于森林资源盘活，无法实现资源经营向资本经营的转变，影响了林业的健康发展。
2.8 缺少政策性森林保险制度
一是森林资源投保价值和受灾损失难以估算，自然和人为因素造成损失的情况十分复杂，保险机构风险大。二是基层没有开展森林及其产品保险业务，林农生产的积极性受阻。耕地退耕的10.23万亩中，有近90%的核桃林，丰收时核桃收入占农民收入的1/2以上。但春寒严重影响使核桃三年两不收，致使农民的积极性受到很大的打击，农民急盼的核桃等林木的保险业务还未开展。
3 对策建议
3.1 尽快建立生态补偿机制
由于生态环境是一种公共资源，市场无法进行调节和配置。因此，建立生态补偿机制，加大碳汇交易制度的试点范围和推广力度，提高退耕林地补偿标准，全面启动生态效益补偿政策，逐步建立和完善政府财政补偿、受益者补偿与合理经营利用自我补偿相结合的长效机制，充分调动广大林农的积极性。
3.2 退耕还林补助标准实行比照粮价浮动补贴机制
退耕还林补助标准应建立与物价指数、工资增长、粮价等联动增长的机制，同时实行地域分类投资补偿政策，加大北方造林管护资金投资补偿力度，其原因是南北地域差异大，北方属干旱、半干旱寒冷地带，林木生长慢，成活率较低，成林周期较长，造林、管护成本比南方高许多，改变现有补助标准长期不变的政策。
3.3 建立退耕还林的绩效考核机制
制定退耕还林工程绩效考评机制，重点对生态林、经济林的生态效益，以及对后续产业发展情况进行评估，主要集中在林果业、特色产业、生态旅游业、农村剩余劳动力转移等几个方面。加大退耕还林的检查考核力度，对5-8年后未成林或郁闭度不达标的，要采取扣除补助资金或取消退耕指标的办法，力求实效。对于毁林行为，不仅要取消退耕还林指标，而且要追回已领取的钱粮补助，严重的要追究刑事责任。对于虚报、瞒报、套取国家钱粮的，要追究其刑事责任。要将退耕还林成效纳入各级地方考核，坚决防止已退耕10年，现在仍然是未成林造林地现象发生，特别是经济林要兼有经济与生态效益，要防止以退耕之名，粗放管理树木，十几年仍没效益，是小老树，仍然种植粮食作物，双收益现象的出现。
3.4 林粮间作的政策要宽严适度
实践证明，对新造林地未郁闭前科学林粮间作，有利于促进苗木生长，5-8年待其郁闭成林后，再放弃林粮间作。建议国家修改完善《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策，对营造的经济林和兼用林允许套种豆科及矮秆作物，以耕代抚，促进苗木正常生长。当然，对于营造的生态林及水土流失严重、生态脆弱地区退耕还林地禁止任何形式的套种。同时，关于国家大型工程占地的情况，要规范大型工程建设占用退耕还林地的审批程序、责任补偿单位和补偿费用的金额标准。
3.5 培育退耕还林后续产业
发展后续产业是退耕还林成果的有力保障。应着重在栽植经济林的退耕地中推广核桃生产五大技术（换良种、巧施肥、套秋粮、精修剪、有机化），加强病虫害防治，幼林抚育，科学管理核桃，使其早挂果，早收益。政府应将加大资金投入支持后续产业的发展，特别是核桃栽植、加工、销售等环节要重点扶持，延长产业链条，增加附加值，使退耕农户真正能够从退耕地增加收入，同时，还应在财政支持、税收减免方面对后续产业给予优惠。
3.6 赋予退耕农户林木及其产品的处置权
生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的生态林和经济林，才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则。
3.7 加强基层林业站、林业公安派出所等工作机构建设
充实编制、经费和人员，充分发挥其在林业执法、技术服务、政策宣传等职能作用，确保林业资源的安全与健康发展。
3.8 完善林木采伐管理政策
完善商品林采伐限额管理，建立科学合理、审批简便、有利发展的管理体制；实行林木采伐审批公示制度，简化程序，按不同树种林木大小及林地郁闭度安排采伐指标，确保退耕林农经营的林木都能及时得到抚育和采伐，确保退耕还林发挥应有的生态功能。
3.9 出台林地林木流转政策
要加快林地林木资源流转平台建设，建立林业产权管理、伐区调查设计、林权抵押贷款、林业科技法律咨询、林木采伐证办理、林权交易、法律咨询为一体的森林资源流转的要素市场，同时要制定出台森林资源资产流转评估政策，加快盘活林地资源资产。
3.10 完善林业投融资政策
完善林业信贷投资政策，加大林业信贷投放力度；完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度；出台森林保险政策，完善保险机构网络，丰富保险产品，鼓励和支持社会各类资金投入林业生产，不断增强林业发展后劲和活力。
3.11 加大林业科技研发推广力度
针对当地干旱气候、土壤、水热等条件，选育推广适宜本地造林的树种，研究推广提高造林成活率的适用技术，用科技不断提升林业生产力，真正做到“因地因技制宜”，提高林地产出率，破解“年年栽树年年荒，年年栽树老地方”的困境。同时建立多层次多形式的林农培训制度，确保及时有效地把林业新技术、新知识、新信息传授给退耕林农，不断提高林业科技兴林水平。
3.12 建立健全社会化服务体系
积极组建种苗、林产品加工、营销专业协会及林业科技协会等行业服务机构；探索建立造林公司、木材销售公司、木材加工公司、商品林企业联合会等新型林业经济组织，延长产业链，提高林业的附加值；按照“民办、民管、民受益”的原则，大力支持发展森林防火、防止乱砍滥伐、防治病虫害等专业合作组织，解决林农一家一户办不了、办不好的事情；建立森林灾害联防应急反应机制，实行县、乡、村干部联包责任制，鼓励林农成立管护队，加强巡逻看守，并给予一定的补助，增强全民的护林意识，为林农提供高效便捷的服务。
作者简介：郭亚斌（1961-），男，汉族，陕西宜君人，陕西省宜君县退耕还林工作办公室林业工程师，研究方向：各项林业重点工程及生态林营造、建设，发展和效益分析。