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[摘 要]近年来，接待的来信来访所反映的土地问题较为集中体现在村干部私自土地发包的问题上，妥善解决此问题已刻不容缓。笔者通过分析在我国私自发包土地的现状及其主要方式、产生原因，提出几点建议和对策，以期对解决这一问题起到一定帮助。
[关键词]征地工作；私自发包土地；对策
一、私自发包土地的现状分析
所谓私自发包土地，就是村干部在未召开村民大会或村民代表大会、未向村民公布承包经营方案的情况下，自作主张将土地承包给私人，按照我国《村民委员会组织法》及其他相关法律规定，对涉及农民集体土地权益处置的表意机关应当是全体村民大会或村民代表大会，村民委员会并非其表意机关，而只是意思表示的执行机关。村干部组成的村民委员会在对外出租集体土地时，需要全体村民或三分之二以上村民代表的同意，否则程序违法。
在百度上搜索私自发包土地，出现3650万个结果，由此可知，私自发包土地的问题已经在全国引起了很大的关注。再看文昌市的，见表一：2011年，文昌市人民检察院共受理群众来信来访125件，共接待来访195人（次）。在受理的信访件中反映村干部私自发包，侵吞租地款，侵占集体财产的15件，占总信访量的12%；2012年，该院受理来信来访173件，其中涉及私自发包土地的信访19件，占总信访量的10%；2013年1-8月，该院受理来信来访109件，其中涉及私自发包土地的信访17件，占总信访量的16%。而这只是到检察院上访的情况，除此之外，市信访局、纪委、法院等部门，都有很多类似的举报。由此可知私自发包土地的问题较为严重。同时，私自发包土地的问题也成为了很多集体访、群体性事件的诱发原因。《宪法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》等等众多法律都赋予了村民们很大的权力，但村民在利益受损之后的维权之路却仍是艰难的，无奈的群众只能将希望寄托于媒体的关注、领导的批示，于是开始集体访，越级访，重复访，还要上省城，上中央等等。如此的恶性循环，不仅群众的问题难以得到彻底解决，也严重浪费了社会司法行政资源。所以，必须想方设法杜绝私自发包现象的发生，要从源头上治理这一不良现象。
二、私自发包土地的主要方式
（一）恶意串通暗地发包
此发包方式的做法是：不召开村民代表大会，不经过表决，村干和承包商私下串通签订合同，只有待发包出去的土地被实际利用的时候村民才知情。但有关租金及合同具体内容村民依然无从得知。于是开始上访控告村干未经村民同意私自发包，租金不入账，财务混乱，怀疑村干贪污集体财产。
（二）巧立名目骗取签名后发包
以文昌市人民检察院受理的一件信访事项为例：文昌市某镇的一名村干，拿着一张白纸到各村各户去要签名，白纸的上面两行是空白的，第三行让其亲属签名，然后告知村民“某块土地的归属有争议，现邻村要与我们争此地，希望你们签名证明这块地是我们村的”。村民们听后便踊跃签名，村干拿到签名后在第一行写上“同意发包某某土地签名，在最后一行写上签名时间”，这块土地便以此名目而看似程序合法的发包了。
（三）暴力发包
暴力发包就是直接以暴力相威胁让村民签字发包。在受理的来信来访中，暴力发包的情况相对集中在锦山、铺前一带。而从《表二》文昌市人民检察院锦山检察室近三年受理的来信来访中也能看出，锦山检察室辖区内因私自发包土地引发的信访占信访总数的比重较高，2011年为50%，2012年为26.32%，2013年截止目前为止为23.8%（其中重复信访2件，集体信访2件）。由此可知，私自发包土地问题已成为当地引发社会矛盾的重要因素之一。且村民来反映情况通常是匿名的，并称：鉴于村干是黑恶势力，暂不签名。这些举报信通常是多头举报的，包括寄到省政府、中央信访局。可见，暴力发包已在一定程度上引起了民愤。
三、私自发包土地产生原因分析
（一）利益的驱使
随着经济的快速发展，人们对经济利益的追求越发强烈，部分村干部、村民集体观念淡化，个人主义和享乐主义有所滋长。市场经济的趋利性原则，往往会自然地诱使人的价值取向发生扭曲，趋向个体化。有些干部群众受到利益的驱动，只顾自己，不顾集体；只顾个人，不顾他人；摆不正国家、集体和个人三者之间的利益关系而私自将土地低价发包从中谋取私利，既损害村民利益亦损害集体的利益。
（二）法律意识淡薄
私自发包土地的村干及承包商法律意识淡薄，未能充分意识到私自发包土地的危害是引发私自发包土地的重要原因之一。私自发包不仅侵害了村民的知情权和表决权，也实际影响村民的既得利益。以中国新闻网一则消息为例：海南儋州武教村村干，在未经村民同意的情况下，私自发包250亩土地给一符姓老板，每年租金是250元，租期是50年。也就是一亩一年仅用一块钱，现在市场价大概是500元每亩一年，所以该村集体每年的损失在10万元以上。这种租期过长、面积过大、租金过低的发包，特别严重地损害了村民的利益。
（三）查处力度不够
以检察院收到此类信访的处理方式为例。一般情况下，检察院在收到反映私自发包土地的这类举报后，会有以下三种做法：来访人主要反映村干私自发包租金不入账，存在财务不公开账目不清的问题，则将举报材料转交镇政府去查处，由镇政府农经站去清账并向村民公布；来访人主要反映村干部私自侵吞土地租金的问题，则将材料转公安局处理；来访人主要反映的是私自签订承包合同，严重损害集体利益的问题，则告知其到法院提起诉讼请求判决合同无效后再挽回集体损失。2012年文昌市检察院受理的19件此类信访中，其中有11件转镇政府，2件转公安，1件转法院；2013年文昌市检察院锦山检察室辖区受理的5件此类信访中，其中1件转镇政府，3件转公安，1件转法院。但以上三种解决方法实际上都没有将问题彻底解决，比如说转镇政府，实际上村民已经向镇政府反映过了，镇政府不解决或者没能力解决。转去公安局的，可能长时间得不到查处，例如今年锦山检察室辖区内某镇村干违规发包村集体土地几百亩引起的一件集体上访事件，文昌市检察院受理后移交公安机关，但事隔半年之久，公安机关未对此事件进行调查处理，目前检察机关正督办此案。而让村民自行起诉，那么村民会不会起诉，敢不敢起诉，起诉之后又能不能胜诉，胜诉后会不会存在执行难的问题都值得思量。目前锦山检察室介入辖区内某镇一宗因违规发包土地引起的矛盾中，就有此类现象发生，在调解未果的情况下，村民不愿意到法院起诉，使得矛盾搁置，导致最终激化。因此导致群众反映的此类问题很难在短时间内得到合理的答复。 四、建议对策
（一）完善公示制度，规范土地发包程序
按照我国《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》等相关法律规定，对农村集体土地转让、出租或发包等涉及广大村民集体利益的重要事项，必须由土地的所有者通过集体讨论的方式，以少数服从多数的“民主议定”程序解决，同时还要求经乡镇级或以上级别的政府部门批准。但是，对于农村土地的发包或出租事宜，地方政府又没有建立起具体相应的登记或公示制度，导致农地使用权流转过程中的混乱，导致土地流转过程中村官或政府官员“寻租现象”的出现。完善我国农村土地使用权流转的登记或公示制度才是减少农地使用权流转混乱情形的根本措施之一。建议任何村民小组在需要土地发包时都要将需发包的土地面积位置的具体情况向镇政府报告，由政府备案并张榜公布后才能签订承包合同，必须让发包土地在阳光下进行，农民的知情权必须得到保障，凡是未经政府备案张榜公布的发包都应该直接判决无效。毕竟，对于身处弱势的农民来说，暴露在阳光下的公正程序能够被法律所保障，也许更为重要。
（二）完善追责制度，力惩违法行为
对于村干部私自低价发包土地的，要抽丝剥茧，深挖细查，去伪存真，将私自发包土地的背后罪恶暴于日下。凡是私自发包中存在租金过低、面积过大、年限过长的，我们有理由相信这里面有猫腻，我们有理由相信这里面有职务侵占、中饱私囊、以权谋私等嫌疑。对私自发包者要追责，轻的要赔偿集体损失，重的要根据情况追究其刑事责任，伴有其他受贿、侵占的要严惩不贷。同时，公安机关对案件久拖不查的，检察机关应及时介入监督。
（三）完善宣传制度，提高群众法律意识
首先，公检法各部门要加强对《土地管理法》、《刑法》及相关法律常识的宣传，一方面让村干部全面了解土地发包的合法程序及私自发包土地所要承担的法律后果，同时告知村民最关心最常反映的问题应该通过什么渠道去解决，引导群众通过正确便捷渠道进行自我救济，该起诉的要起诉，该申请执行的就申请执行。其次，检察机关应通过法制宣传，加强对基层土地执法部门、公安派出机关等的职务犯罪预防工作，防止个别执法人员徇私舞弊，杜绝职务犯罪行为的发生，确保各部门依法履职。
（四）完善代为起诉制度，维护集体利益
民诉法修正案第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这些案件中，有的是诉讼主体缺位，有的是有诉讼主体，但是他们不敢、不愿或怠于起诉，致使受损的国家利益、集体利益及其他社会公共利益难以救济。检察机关在我国宪政中居于法律监督者的特殊地位，作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色，在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉权的社会团体或民间组织。如果私自发包土地的情况严重损害了社会公共利益的情况，而村民不敢起诉、不能起诉的，检察机关可以代为提起公益诉讼，保障集体权益。
[作者简介]林芳明、康贤，文昌市人民检察院。
[关键词]征地工作；私自发包土地；对策
一、私自发包土地的现状分析
所谓私自发包土地，就是村干部在未召开村民大会或村民代表大会、未向村民公布承包经营方案的情况下，自作主张将土地承包给私人，按照我国《村民委员会组织法》及其他相关法律规定，对涉及农民集体土地权益处置的表意机关应当是全体村民大会或村民代表大会，村民委员会并非其表意机关，而只是意思表示的执行机关。村干部组成的村民委员会在对外出租集体土地时，需要全体村民或三分之二以上村民代表的同意，否则程序违法。
在百度上搜索私自发包土地，出现3650万个结果，由此可知，私自发包土地的问题已经在全国引起了很大的关注。再看文昌市的，见表一：2011年，文昌市人民检察院共受理群众来信来访125件，共接待来访195人（次）。在受理的信访件中反映村干部私自发包，侵吞租地款，侵占集体财产的15件，占总信访量的12%；2012年，该院受理来信来访173件，其中涉及私自发包土地的信访19件，占总信访量的10%；2013年1-8月，该院受理来信来访109件，其中涉及私自发包土地的信访17件，占总信访量的16%。而这只是到检察院上访的情况，除此之外，市信访局、纪委、法院等部门，都有很多类似的举报。由此可知私自发包土地的问题较为严重。同时，私自发包土地的问题也成为了很多集体访、群体性事件的诱发原因。《宪法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》等等众多法律都赋予了村民们很大的权力，但村民在利益受损之后的维权之路却仍是艰难的，无奈的群众只能将希望寄托于媒体的关注、领导的批示，于是开始集体访，越级访，重复访，还要上省城，上中央等等。如此的恶性循环，不仅群众的问题难以得到彻底解决，也严重浪费了社会司法行政资源。所以，必须想方设法杜绝私自发包现象的发生，要从源头上治理这一不良现象。
二、私自发包土地的主要方式
（一）恶意串通暗地发包
此发包方式的做法是：不召开村民代表大会，不经过表决，村干和承包商私下串通签订合同，只有待发包出去的土地被实际利用的时候村民才知情。但有关租金及合同具体内容村民依然无从得知。于是开始上访控告村干未经村民同意私自发包，租金不入账，财务混乱，怀疑村干贪污集体财产。
（二）巧立名目骗取签名后发包
以文昌市人民检察院受理的一件信访事项为例：文昌市某镇的一名村干，拿着一张白纸到各村各户去要签名，白纸的上面两行是空白的，第三行让其亲属签名，然后告知村民“某块土地的归属有争议，现邻村要与我们争此地，希望你们签名证明这块地是我们村的”。村民们听后便踊跃签名，村干拿到签名后在第一行写上“同意发包某某土地签名，在最后一行写上签名时间”，这块土地便以此名目而看似程序合法的发包了。
（三）暴力发包
暴力发包就是直接以暴力相威胁让村民签字发包。在受理的来信来访中，暴力发包的情况相对集中在锦山、铺前一带。而从《表二》文昌市人民检察院锦山检察室近三年受理的来信来访中也能看出，锦山检察室辖区内因私自发包土地引发的信访占信访总数的比重较高，2011年为50%，2012年为26.32%，2013年截止目前为止为23.8%（其中重复信访2件，集体信访2件）。由此可知，私自发包土地问题已成为当地引发社会矛盾的重要因素之一。且村民来反映情况通常是匿名的，并称：鉴于村干是黑恶势力，暂不签名。这些举报信通常是多头举报的，包括寄到省政府、中央信访局。可见，暴力发包已在一定程度上引起了民愤。
三、私自发包土地产生原因分析
（一）利益的驱使
随着经济的快速发展，人们对经济利益的追求越发强烈，部分村干部、村民集体观念淡化，个人主义和享乐主义有所滋长。市场经济的趋利性原则，往往会自然地诱使人的价值取向发生扭曲，趋向个体化。有些干部群众受到利益的驱动，只顾自己，不顾集体；只顾个人，不顾他人；摆不正国家、集体和个人三者之间的利益关系而私自将土地低价发包从中谋取私利，既损害村民利益亦损害集体的利益。
（二）法律意识淡薄
私自发包土地的村干及承包商法律意识淡薄，未能充分意识到私自发包土地的危害是引发私自发包土地的重要原因之一。私自发包不仅侵害了村民的知情权和表决权，也实际影响村民的既得利益。以中国新闻网一则消息为例：海南儋州武教村村干，在未经村民同意的情况下，私自发包250亩土地给一符姓老板，每年租金是250元，租期是50年。也就是一亩一年仅用一块钱，现在市场价大概是500元每亩一年，所以该村集体每年的损失在10万元以上。这种租期过长、面积过大、租金过低的发包，特别严重地损害了村民的利益。
（三）查处力度不够
以检察院收到此类信访的处理方式为例。一般情况下，检察院在收到反映私自发包土地的这类举报后，会有以下三种做法：来访人主要反映村干私自发包租金不入账，存在财务不公开账目不清的问题，则将举报材料转交镇政府去查处，由镇政府农经站去清账并向村民公布；来访人主要反映村干部私自侵吞土地租金的问题，则将材料转公安局处理；来访人主要反映的是私自签订承包合同，严重损害集体利益的问题，则告知其到法院提起诉讼请求判决合同无效后再挽回集体损失。2012年文昌市检察院受理的19件此类信访中，其中有11件转镇政府，2件转公安，1件转法院；2013年文昌市检察院锦山检察室辖区受理的5件此类信访中，其中1件转镇政府，3件转公安，1件转法院。但以上三种解决方法实际上都没有将问题彻底解决，比如说转镇政府，实际上村民已经向镇政府反映过了，镇政府不解决或者没能力解决。转去公安局的，可能长时间得不到查处，例如今年锦山检察室辖区内某镇村干违规发包村集体土地几百亩引起的一件集体上访事件，文昌市检察院受理后移交公安机关，但事隔半年之久，公安机关未对此事件进行调查处理，目前检察机关正督办此案。而让村民自行起诉，那么村民会不会起诉，敢不敢起诉，起诉之后又能不能胜诉，胜诉后会不会存在执行难的问题都值得思量。目前锦山检察室介入辖区内某镇一宗因违规发包土地引起的矛盾中，就有此类现象发生，在调解未果的情况下，村民不愿意到法院起诉，使得矛盾搁置，导致最终激化。因此导致群众反映的此类问题很难在短时间内得到合理的答复。 四、建议对策
（一）完善公示制度，规范土地发包程序
按照我国《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》等相关法律规定，对农村集体土地转让、出租或发包等涉及广大村民集体利益的重要事项，必须由土地的所有者通过集体讨论的方式，以少数服从多数的“民主议定”程序解决，同时还要求经乡镇级或以上级别的政府部门批准。但是，对于农村土地的发包或出租事宜，地方政府又没有建立起具体相应的登记或公示制度，导致农地使用权流转过程中的混乱，导致土地流转过程中村官或政府官员“寻租现象”的出现。完善我国农村土地使用权流转的登记或公示制度才是减少农地使用权流转混乱情形的根本措施之一。建议任何村民小组在需要土地发包时都要将需发包的土地面积位置的具体情况向镇政府报告，由政府备案并张榜公布后才能签订承包合同，必须让发包土地在阳光下进行，农民的知情权必须得到保障，凡是未经政府备案张榜公布的发包都应该直接判决无效。毕竟，对于身处弱势的农民来说，暴露在阳光下的公正程序能够被法律所保障，也许更为重要。
（二）完善追责制度，力惩违法行为
对于村干部私自低价发包土地的，要抽丝剥茧，深挖细查，去伪存真，将私自发包土地的背后罪恶暴于日下。凡是私自发包中存在租金过低、面积过大、年限过长的，我们有理由相信这里面有猫腻，我们有理由相信这里面有职务侵占、中饱私囊、以权谋私等嫌疑。对私自发包者要追责，轻的要赔偿集体损失，重的要根据情况追究其刑事责任，伴有其他受贿、侵占的要严惩不贷。同时，公安机关对案件久拖不查的，检察机关应及时介入监督。
（三）完善宣传制度，提高群众法律意识
首先，公检法各部门要加强对《土地管理法》、《刑法》及相关法律常识的宣传，一方面让村干部全面了解土地发包的合法程序及私自发包土地所要承担的法律后果，同时告知村民最关心最常反映的问题应该通过什么渠道去解决，引导群众通过正确便捷渠道进行自我救济，该起诉的要起诉，该申请执行的就申请执行。其次，检察机关应通过法制宣传，加强对基层土地执法部门、公安派出机关等的职务犯罪预防工作，防止个别执法人员徇私舞弊，杜绝职务犯罪行为的发生，确保各部门依法履职。
（四）完善代为起诉制度，维护集体利益
民诉法修正案第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这些案件中，有的是诉讼主体缺位，有的是有诉讼主体，但是他们不敢、不愿或怠于起诉，致使受损的国家利益、集体利益及其他社会公共利益难以救济。检察机关在我国宪政中居于法律监督者的特殊地位，作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色，在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉权的社会团体或民间组织。如果私自发包土地的情况严重损害了社会公共利益的情况，而村民不敢起诉、不能起诉的，检察机关可以代为提起公益诉讼，保障集体权益。
[作者简介]林芳明、康贤，文昌市人民检察院。