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【摘要】在推进社会管理创新过程中，建设服务型政府是一个重要方面。行政诉讼作为一种保障公民权利、监督行政权依法行使的公法诉讼，在政府职能转变的大背景中发挥更为稳妥积极的作用是责无旁贷的。笔者认为，根据目前的法治实践，完善政府信息公开诉讼、规范行政裁量权行使以及适当拓宽行政公益诉讼范围应当是推进服务型政府建设进程中的三个可能的切入点。
【关键词】 行政诉讼 服务型政府 社会管理创新
【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A
社会管理创新进程中建设服务型政府面临的几个问题
在推进社会管理创新过程中，建设服务型政府是一个重要方面。服务型政府理念如何落实到实践中，在当前的形势下，从大方面而言有三方面相对欠缺，其一，政府信息公开不足。社会公众和政府之间的良性互动最为基本的前提就是知晓和掌握有关的事实和信息，进而才有可能实现社会公众的自我管理和自我负责，达到政府和公众的良好互动。否则，由于正确信息的缺乏，社会公众很容易在某些似是而非的“事实”或是观念引导下，做出某些错误行为，影响社会平稳运行。
其二，社会救助、救济等行政给付行为的裁量权行使存在缺陷。公共产品提供的行政裁量存在缺陷。政府提供公共服务应当具有均衡性和平衡性，对于公共产品给付的行政裁量应当正确适当。针对政府机关作出行政给付行为以及如何提供公共服务所进行的裁量，应遵循一定的裁量基准或是裁量准则，保证裁量结果的公正、适当。
其三，对于公共产品提供不足的救济手段有限。如果公共产品的提供存在缺陷甚至完全缺失，社会公众作为相应给付内容的潜在接受者，是否可以进行救济？无从得到救济的权利，只能称其为纸面上的权利。近年来，在某些公共产品提供的利益诉求方面，发生的多起群体性事件在某种程度上促成了一些社会问题的解决。但显然以理性的方式参与公共产品提供不足的救济，通过司法程序解决问题对公众来说会是一种更好的选择。
完善政府信息公开的行政诉讼制度
根据“透明政府”“法治政府”“责任政府”建设的总的方略，可以考虑对政府信息公开制度做出以下完善：首先，应当明确“以公开为原则，以不公开为例外”的总原则。此项原则的确立，不但缘于政府信息的“推定公开”本就应是政府信息公开立法的基本原则，也在于这一原则的确立将会在通过行政诉讼促进政府信息公开制度方面起到积极的作用。
其次，进一步细化明确政府免予公开的信息范围。《政府信息公开条例》中对于免于公开的信息种类的界定，尤其是对行政机关享有较大的自由裁量权的涉及国家秘密、社会稳定以及商业秘密等种类构成，应当对涉及到的相关概念及内涵进行明确地界定。
再次，适用《保密法》或是《档案法》确定政府信息免予公开应当采用严格的程序性规定。这可以避免认定构成秘密或是档案较为随意，或是在涉诉后才认定政府信息属于保密或是档案信息的不正常现象；对于依据“其他的规范系文件”即可以决定信息免予公开的可能“架空”《政府信息公开条例》的情况，一方面需要明确此类作为依据的规范性文件的层级，层级过低的规范性文件不应作为政府信息免予公开的依据；另一方面，即使使用此类规范性文件决定政府信息免予公开，也应当遵循相应的程序规范，避免认定为免予公开的范围过于宽泛，违背了政府信息公开制度的本意。
最后，如何认定信息公开制度中的第三人异议应更加明确。行政合同也是其履行行政职能的重要方式，因此也应当受到依法行政这个行政法总原则的约束。此类合同因为涉及到行政权的行使和全社会公共资源的使用，不应当以商业秘密和第三人异议等为由拒绝披露相关情况，特别是目前在土地出让、企业转制、征地拆迁等问题成为腐败高发区和社会公众重要关注点的现实情况下，通过相关信息公开也能够更好地推进依法行政。
完善对给付行政裁量的司法审查
服务型政府的构建同样要求行政机关适当行使行政裁量权。就这个角度而言，笔者认为，完善对于给付行政裁量的司法审查，应当注重以下几个方面。
第一，审查给付行政中的裁量行为是否遵循相关的行政惯例。行政机关对于类似情况所作的裁量结果，会使相对人对此类情况下应当如何作出裁量行使产生一定的信赖，因此要求行政机关保持类似情况下裁量理由和裁量结果的一致性。如果行政机关针对不同的情况采取不同的处理结果，则可以视作一定意义上的“滥用职权”，对此应予审查。
第二，审查给付行政裁量是否说明理由。行政机关为使最终的裁量决定获得法院的支持，必须对考虑了哪些诉求，拒绝了何种诉求，以及选择这样处理的规范和事实依据进行说明。
第三，也是笔者认为最为重要的方面，是应当审查行政裁决的作出是否遵循比例原则。比例原则是行政机关作出裁量行为时应当遵循的基本准则，也是司法对行政裁量行为进行规制必须审查的方面，不但在德国、法国等大陆法系国家对行政裁量的规制适用比例原则，在英国等普通法系国家行政法中也都已经逐渐引入比例原则。对于一些明显不适当的行政裁量，例如虽是授予安居房屋使用权的给付行政，但是将老人安置到最高层导致其行动极其不便的行政裁量是否可以进行合法性审查？笔者认为，一方面，应当按照《行政诉讼法》的规定，按照“显失公正”或是“滥用职权”的认定标准，尽量将此类明显失当的裁量行为纳入到合法性审查的范围。另一方面，为了对相对人的权利进行较为便捷的救济，应当通过法律解释等方式，扩大适用司法变更权的适用范围，将其由仅仅适用于行政处罚扩大到适用于行政裁量，通过司法对明显失当的行政裁量的直接变更，使相对人的权利可以得到更加方便的救济。
逐步扩大给付行政公益诉讼范围
按照目前行政诉讼对于原告起诉资格所规定的条件来看，具有提起行政诉讼的原告主体资格和受案范围的规定基本按照“有法律上的利害关系”和具体行政行为侵犯相对人“人身权、财产权”这两个原则确定。这种原告资格的确定方法，虽然已经突破了“仅具体行政行为直接相对人可以提起行政诉讼”这一最初的模式，对于当事人权利的保护已经进了一步，但现有的行政诉讼原告资格标准仍然局限于权利诉讼，即必须在具体行政行为侵犯了当事人特定权利时，当事人才具有原告主体资格，否则即不具备可以提起行政诉讼的适格的原告主体资格。而如果按照这个标准确定的话，对于公共工程等行政给付行为的欠缺，因为还没有特定的使用者，难以按照现在的标准提起行政诉讼来主张权利。
对于涉及到行政给付方面的公益诉讼种类具体应当如何进行完善，笔者认为，从大的方面进行思考，可以有以下两个方面内容。
其一，对行政公益诉讼原告资格的再认识。应当肯定的一点是，即使是在立法中承认行政公益诉讼，也不意味着，任何人对任何事均可以提起行政诉讼。行政公益诉讼制度应该是一个高效、有效的制度，能够更好地促进依法行政和整个社会行政管理的良性运转。“公益”并非是无边无沿，也应当限制在一定的特定对象之内，而并非无任何限制。此外，对于给付行政提起公益诉讼的人，应当对被诉的行为具有利益。笔者较为认同以下这种确定行政公益诉讼原告资格的标准：一是是否受到了被诉行政行为的特殊损害；二是因投诉而产生法律利害关系，但是这种关系应当限定在一定的范围之内；三是因负有管理职责而具有法律利害关系。
其二，法院如何审理给付行政公益诉讼。可以有以下几方面的考量：首先，司法机关受理行政公益诉讼案件，并不是代表司法机关判令行政机关对于此类问题做出具体的作为种类，对于必须由行政机关认定且行政机关具有自由裁量权的问题，司法机关只是要求行政机关履行法定职责即可，此类判决在审判实践中也具有可执行性。其次，在没有明确受害人指向的公益诉讼中，法院应当根据法律的规定对于行政行为的合法与否做出判断。在本应当负有行政给付责任的机关违法行为已经发生，行政给付再无意义的情况下，法院还可以做出确认违法的判决。
（作者单位：南阳市委党校）
【参考文献】
①付子堂：《论建构法治型社会管理模式》，《法学论坛》，2011年3月10日。
责编/潘丽莉 宋睿宸（见习）
美编/王梦雅（见习）
【关键词】 行政诉讼 服务型政府 社会管理创新
【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A
社会管理创新进程中建设服务型政府面临的几个问题
在推进社会管理创新过程中，建设服务型政府是一个重要方面。服务型政府理念如何落实到实践中，在当前的形势下，从大方面而言有三方面相对欠缺，其一，政府信息公开不足。社会公众和政府之间的良性互动最为基本的前提就是知晓和掌握有关的事实和信息，进而才有可能实现社会公众的自我管理和自我负责，达到政府和公众的良好互动。否则，由于正确信息的缺乏，社会公众很容易在某些似是而非的“事实”或是观念引导下，做出某些错误行为，影响社会平稳运行。
其二，社会救助、救济等行政给付行为的裁量权行使存在缺陷。公共产品提供的行政裁量存在缺陷。政府提供公共服务应当具有均衡性和平衡性，对于公共产品给付的行政裁量应当正确适当。针对政府机关作出行政给付行为以及如何提供公共服务所进行的裁量，应遵循一定的裁量基准或是裁量准则，保证裁量结果的公正、适当。
其三，对于公共产品提供不足的救济手段有限。如果公共产品的提供存在缺陷甚至完全缺失，社会公众作为相应给付内容的潜在接受者，是否可以进行救济？无从得到救济的权利，只能称其为纸面上的权利。近年来，在某些公共产品提供的利益诉求方面，发生的多起群体性事件在某种程度上促成了一些社会问题的解决。但显然以理性的方式参与公共产品提供不足的救济，通过司法程序解决问题对公众来说会是一种更好的选择。
完善政府信息公开的行政诉讼制度
根据“透明政府”“法治政府”“责任政府”建设的总的方略，可以考虑对政府信息公开制度做出以下完善：首先，应当明确“以公开为原则，以不公开为例外”的总原则。此项原则的确立，不但缘于政府信息的“推定公开”本就应是政府信息公开立法的基本原则，也在于这一原则的确立将会在通过行政诉讼促进政府信息公开制度方面起到积极的作用。
其次，进一步细化明确政府免予公开的信息范围。《政府信息公开条例》中对于免于公开的信息种类的界定，尤其是对行政机关享有较大的自由裁量权的涉及国家秘密、社会稳定以及商业秘密等种类构成，应当对涉及到的相关概念及内涵进行明确地界定。
再次，适用《保密法》或是《档案法》确定政府信息免予公开应当采用严格的程序性规定。这可以避免认定构成秘密或是档案较为随意，或是在涉诉后才认定政府信息属于保密或是档案信息的不正常现象；对于依据“其他的规范系文件”即可以决定信息免予公开的可能“架空”《政府信息公开条例》的情况，一方面需要明确此类作为依据的规范性文件的层级，层级过低的规范性文件不应作为政府信息免予公开的依据；另一方面，即使使用此类规范性文件决定政府信息免予公开，也应当遵循相应的程序规范，避免认定为免予公开的范围过于宽泛，违背了政府信息公开制度的本意。
最后，如何认定信息公开制度中的第三人异议应更加明确。行政合同也是其履行行政职能的重要方式，因此也应当受到依法行政这个行政法总原则的约束。此类合同因为涉及到行政权的行使和全社会公共资源的使用，不应当以商业秘密和第三人异议等为由拒绝披露相关情况，特别是目前在土地出让、企业转制、征地拆迁等问题成为腐败高发区和社会公众重要关注点的现实情况下，通过相关信息公开也能够更好地推进依法行政。
完善对给付行政裁量的司法审查
服务型政府的构建同样要求行政机关适当行使行政裁量权。就这个角度而言，笔者认为，完善对于给付行政裁量的司法审查，应当注重以下几个方面。
第一，审查给付行政中的裁量行为是否遵循相关的行政惯例。行政机关对于类似情况所作的裁量结果，会使相对人对此类情况下应当如何作出裁量行使产生一定的信赖，因此要求行政机关保持类似情况下裁量理由和裁量结果的一致性。如果行政机关针对不同的情况采取不同的处理结果，则可以视作一定意义上的“滥用职权”，对此应予审查。
第二，审查给付行政裁量是否说明理由。行政机关为使最终的裁量决定获得法院的支持，必须对考虑了哪些诉求，拒绝了何种诉求，以及选择这样处理的规范和事实依据进行说明。
第三，也是笔者认为最为重要的方面，是应当审查行政裁决的作出是否遵循比例原则。比例原则是行政机关作出裁量行为时应当遵循的基本准则，也是司法对行政裁量行为进行规制必须审查的方面，不但在德国、法国等大陆法系国家对行政裁量的规制适用比例原则，在英国等普通法系国家行政法中也都已经逐渐引入比例原则。对于一些明显不适当的行政裁量，例如虽是授予安居房屋使用权的给付行政，但是将老人安置到最高层导致其行动极其不便的行政裁量是否可以进行合法性审查？笔者认为，一方面，应当按照《行政诉讼法》的规定，按照“显失公正”或是“滥用职权”的认定标准，尽量将此类明显失当的裁量行为纳入到合法性审查的范围。另一方面，为了对相对人的权利进行较为便捷的救济，应当通过法律解释等方式，扩大适用司法变更权的适用范围，将其由仅仅适用于行政处罚扩大到适用于行政裁量，通过司法对明显失当的行政裁量的直接变更，使相对人的权利可以得到更加方便的救济。
逐步扩大给付行政公益诉讼范围
按照目前行政诉讼对于原告起诉资格所规定的条件来看，具有提起行政诉讼的原告主体资格和受案范围的规定基本按照“有法律上的利害关系”和具体行政行为侵犯相对人“人身权、财产权”这两个原则确定。这种原告资格的确定方法，虽然已经突破了“仅具体行政行为直接相对人可以提起行政诉讼”这一最初的模式，对于当事人权利的保护已经进了一步，但现有的行政诉讼原告资格标准仍然局限于权利诉讼，即必须在具体行政行为侵犯了当事人特定权利时，当事人才具有原告主体资格，否则即不具备可以提起行政诉讼的适格的原告主体资格。而如果按照这个标准确定的话，对于公共工程等行政给付行为的欠缺，因为还没有特定的使用者，难以按照现在的标准提起行政诉讼来主张权利。
对于涉及到行政给付方面的公益诉讼种类具体应当如何进行完善，笔者认为，从大的方面进行思考，可以有以下两个方面内容。
其一，对行政公益诉讼原告资格的再认识。应当肯定的一点是，即使是在立法中承认行政公益诉讼，也不意味着，任何人对任何事均可以提起行政诉讼。行政公益诉讼制度应该是一个高效、有效的制度，能够更好地促进依法行政和整个社会行政管理的良性运转。“公益”并非是无边无沿，也应当限制在一定的特定对象之内，而并非无任何限制。此外，对于给付行政提起公益诉讼的人，应当对被诉的行为具有利益。笔者较为认同以下这种确定行政公益诉讼原告资格的标准：一是是否受到了被诉行政行为的特殊损害；二是因投诉而产生法律利害关系，但是这种关系应当限定在一定的范围之内；三是因负有管理职责而具有法律利害关系。
其二，法院如何审理给付行政公益诉讼。可以有以下几方面的考量：首先，司法机关受理行政公益诉讼案件，并不是代表司法机关判令行政机关对于此类问题做出具体的作为种类，对于必须由行政机关认定且行政机关具有自由裁量权的问题，司法机关只是要求行政机关履行法定职责即可，此类判决在审判实践中也具有可执行性。其次，在没有明确受害人指向的公益诉讼中，法院应当根据法律的规定对于行政行为的合法与否做出判断。在本应当负有行政给付责任的机关违法行为已经发生，行政给付再无意义的情况下，法院还可以做出确认违法的判决。
（作者单位：南阳市委党校）
【参考文献】
①付子堂：《论建构法治型社会管理模式》，《法学论坛》，2011年3月10日。
责编/潘丽莉 宋睿宸（见习）
美编/王梦雅（见习）