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2010年全国国有土地使用权出让收入2.91万亿元。从地方来看，这项收入占当年地方政府性基金收入的89.3%，是地方本级财政收入的71.7%；从全国来看，其占当年全国政府性基金收入的81.4%，是全国财政收入的35.0%。这表明，政府对土地财政的依赖达到了新高。尽管国有土地使用权出让收入属于专款专用性质的政府财力，但就地方政府而言，却是一项相当重要的财力。
土地财政为何成为问题
概括来讲，土地财政有两层含义：第一层就是指国有土地使用权出让收入，即通常所说的土地出让金；第二层则是指地方政府通过土地和房地产业所征收与获取的包括税费在内的一切收入。此外，许多地方政府还利用土地财政的未来收益作为还款来源，以土地为抵押，建立各种投融资平台向银行进行贷款融资，成为地方基础设施融资来源的主要渠道。可见，通过土地财政，地方政府不仅获得了土地出让收入以及其他税费收入，也凭借“四两拨千斤”的杠杆作用，吸收了大量的信贷资金，从而支配了更多的财力。
诚然，面对现行财政体制下地方财力相对不足的状况，地方政府依靠土地财政所获得的大量资金，不仅充实了财力，也有力地促进了当地的经济增长，加快了城市建设。但是，由此却带来了一些显而易见的弊端，如地方政府对土地财政的过分倚重、对土地资源不加节制的消耗、高地价带来的高房价、房地产业过热而导致的产业失衡、拆迁户与失地农民的利益得不到有效保障等等。土地财政所衍生的这些弊端，随着时间的推移，越来越呈严重之势，成为众人诟病的对象，这恐怕是土地财政成为一个问题的原因所在。
土地财政何时会消失
那么，土地财政何时才能消失？对于这个问题，需要从土地资源与政府收入两个方面来判断：
第一，土地资源有限制约着土地财政的进一步发展。我国可以利用的土地资源本来就不丰富，随着近些年对土地资源的粗放式消耗，截至2010年底，我国耕地面积总数不足18.26亿亩，已十分接近18亿亩的红线。土地财政所依托的基础是土地资源，当这种资源消耗殆尽之际，也就意味着土地财政走到了尽头。最近，国土资源部的调研情况表明，31个省（自治区、直辖市）的用地计划指标都无法满足实际的需求，多数地区的计划指标只能满足需求的三分之一。这种可利用的土地资源的大幅度减少，已从东部沿海地区，逐渐向中西部地区蔓延。尽管上述情况不排除有的地区高报用地需求以争取更多用地指标的成分，但也反映出我国可利用的土地资源已达临界点。从这个意义上讲，土地财政的不可持续性越来越明显。
第二，地方政府的创收冲动会延缓土地财政的退出时间。土地财政不单是一个土地出让收入问题，由土地开发利用而带来的建筑业、房地产业以及其他相关产业的发展，又能为地方政府提供大量的税收收入。在这些税收收入中，根据分税制的安排，除所得税由中央与地方共享外，像营业税之类的收入都归地方政府所有。另外，以流转税为主的税收制度，与经济增长基本上同向，也就是说，经济越增长，其创造的税收也就越多。因而，在分税制的体制安排与流转税为主的税收制度设计下，无疑会大大刺激地方政府对土地财政的创收冲动。
我国地方政府承担着发展地方经济的重任，经济是否发展、发展的速度如何，不仅为当地政府所重视，也是上级政府列入政绩考核的一项重要内容。在经济诱因推动而预算资金又不能满足的情况下，土地财政就成为主要选择。不仅如此，这种经济发展的资金需求，难以确定一个上限，而且多多益善。
尽管可利用的土地资源在总量上日渐枯竭，但不少地方为了加快推进城市化、工业化，发展经济，就通过土地资源的结构调节，以期在不突破用地指标限制的情况下挤出可利用的土地资源。2008年国土资源部颁布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，本意是通过“增减挂钩”的实施，在确保最严格耕地制度的同时，为新增城市、工矿建设用地找到一条新出路。但几年下来，这项政策被某些地方政府曲解利用，采取诸如取消行政村编制、改村变居、强迫农民集中或上楼等做法，以获得更多的城镇建设用地指标，从而成为以地生财的新途径。从以上分析可以看出，地方政府难舍土地财政这块大财源，并想方设法维系土地财政的存在，这导致土地财政很难在近期消失。
土地资源的有限性与地方政府的创收冲动，两种力量对比，显然后者要大于前者。所以，土地财政一时难以终结。解决土地财政问题，不在于希望其一下子崩盘，毕竟它牵涉到方方面面的因素，戛然而止所带来的负面效应要远大于正面效应，而应采取有效措施消除它所带来的诸多弊端。当土地财政不成为一个问题时，它也就消失了。
如何化解土地财政问题
当前有一种观点认为，通过进一步完善房产税、为地方政府提供稳定财源的方式来解决土地财政问题。不过现实情况是，房产税作为地方税种，属于小税种。即使将来房产税面向个人住房全面开征，房产税收入的财政贡献度虽可能有较大幅度的提高，却比不上土地出让收入给地方政府带来的收入丰厚，而且房产税与土地出让收入在学理上两者可以并行存在。所以，以房产税来化解土地财政，恐难收到实效，毕竟地方政府最关心的是它的收入问题。
对于地方政府的收入问题，合理划分各级政府的支出责任，加大中央对地方的转移支付力度，健全地方税体系使其有稳定收入来源等财税体制的进一步完善，将有助于缓解地方政府的收入需求，减少其对土地财政的依赖，但仅有这些还是不够的。
首先，必须转变地方政府的政绩观。土地财政的深层原因，在于政府施政中的唯GDP主义，这对于作为经济增长必备条件的土地财政起到了推波助澜的作用。故而，解决土地财政问题，关键是要转变地方政府的政绩观，强化其自我约束机制，不仅考核经济指标，更要考核社会发展指标或民生指标，建立公共服务型政府，通过加快经济发展方式的转变，把追求经济增长速度转变为追求经济社会的和谐发展，将地方政府施政向社会民生倾斜，更加关注经济社会的可持续发展。最近公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将未来5年的经济增长速度下调为7%，为地方政府转变政绩观提供了明确的信号。
其次，必须完善土地财政的收益分配机制。土地财政之所以引起广泛的批评，基本上是与它的收益分配机制有关。在当前的收益分配格局中，地方政府占据很大优势，包括拆迁户、农民在内的广大普通百姓却明显处于弱势。因此，有必要降低地方政府在土地财政中的收益份额，通过政府支出等形式提高普通百姓的收益比重。对于农民，打破土地制度的二元结构，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”，让农民作为农地交易主体直接与用地单位谈判，从而提高其收益水平；对于城镇居民，除了进一步提高拆迁补偿标准外，还要利用土地财政资金进一步完善住房保障制度，控制房价过快上涨，满足老百姓的基本生活需要。如土地资源稀缺的荷兰在法律上规定，政府不得从土地中获取任何收益；政府购买土地的目的，只能是为了控制房价，解决居民的住房问题。
最后，必须进一步健全土地管理制度。待条件成熟时，打破地方政府对土地一级市场的垄断，改变地方政府集土地管理与土地经营于一身的体制，建立城乡统一的土地使用权交易市场，逐步允许农村集体建设用地直接流转，实现土地供应主体的市场化、多元化。另一方面，对于国有土地的“招拍挂”制度，要引入综合评价机制，除地价因素外，还应将土地利用率、配建保障房比率、配套设施建设等因素列入评价范围，以纠正“价高者得地”的片面性，防止地价、房价的非理性互涨。
总之，土地财政的症结在于它产生的弊端。消除这些弊端，不仅需要有效措施，更需要地方政府贯彻实施的执行力。只有如此，土地财政才会不再是一个问题，自然也就意味着它的消失将有期可待。
作者单位：中国社会科学院财政与贸易经济研究所
（责编/朱艳秋）
土地财政为何成为问题
概括来讲，土地财政有两层含义：第一层就是指国有土地使用权出让收入，即通常所说的土地出让金；第二层则是指地方政府通过土地和房地产业所征收与获取的包括税费在内的一切收入。此外，许多地方政府还利用土地财政的未来收益作为还款来源，以土地为抵押，建立各种投融资平台向银行进行贷款融资，成为地方基础设施融资来源的主要渠道。可见，通过土地财政，地方政府不仅获得了土地出让收入以及其他税费收入，也凭借“四两拨千斤”的杠杆作用，吸收了大量的信贷资金，从而支配了更多的财力。
诚然，面对现行财政体制下地方财力相对不足的状况，地方政府依靠土地财政所获得的大量资金，不仅充实了财力，也有力地促进了当地的经济增长，加快了城市建设。但是，由此却带来了一些显而易见的弊端，如地方政府对土地财政的过分倚重、对土地资源不加节制的消耗、高地价带来的高房价、房地产业过热而导致的产业失衡、拆迁户与失地农民的利益得不到有效保障等等。土地财政所衍生的这些弊端，随着时间的推移，越来越呈严重之势，成为众人诟病的对象，这恐怕是土地财政成为一个问题的原因所在。
土地财政何时会消失
那么，土地财政何时才能消失？对于这个问题，需要从土地资源与政府收入两个方面来判断：
第一，土地资源有限制约着土地财政的进一步发展。我国可以利用的土地资源本来就不丰富，随着近些年对土地资源的粗放式消耗，截至2010年底，我国耕地面积总数不足18.26亿亩，已十分接近18亿亩的红线。土地财政所依托的基础是土地资源，当这种资源消耗殆尽之际，也就意味着土地财政走到了尽头。最近，国土资源部的调研情况表明，31个省（自治区、直辖市）的用地计划指标都无法满足实际的需求，多数地区的计划指标只能满足需求的三分之一。这种可利用的土地资源的大幅度减少，已从东部沿海地区，逐渐向中西部地区蔓延。尽管上述情况不排除有的地区高报用地需求以争取更多用地指标的成分，但也反映出我国可利用的土地资源已达临界点。从这个意义上讲，土地财政的不可持续性越来越明显。
第二，地方政府的创收冲动会延缓土地财政的退出时间。土地财政不单是一个土地出让收入问题，由土地开发利用而带来的建筑业、房地产业以及其他相关产业的发展，又能为地方政府提供大量的税收收入。在这些税收收入中，根据分税制的安排，除所得税由中央与地方共享外，像营业税之类的收入都归地方政府所有。另外，以流转税为主的税收制度，与经济增长基本上同向，也就是说，经济越增长，其创造的税收也就越多。因而，在分税制的体制安排与流转税为主的税收制度设计下，无疑会大大刺激地方政府对土地财政的创收冲动。
我国地方政府承担着发展地方经济的重任，经济是否发展、发展的速度如何，不仅为当地政府所重视，也是上级政府列入政绩考核的一项重要内容。在经济诱因推动而预算资金又不能满足的情况下，土地财政就成为主要选择。不仅如此，这种经济发展的资金需求，难以确定一个上限，而且多多益善。
尽管可利用的土地资源在总量上日渐枯竭，但不少地方为了加快推进城市化、工业化，发展经济，就通过土地资源的结构调节，以期在不突破用地指标限制的情况下挤出可利用的土地资源。2008年国土资源部颁布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，本意是通过“增减挂钩”的实施，在确保最严格耕地制度的同时，为新增城市、工矿建设用地找到一条新出路。但几年下来，这项政策被某些地方政府曲解利用，采取诸如取消行政村编制、改村变居、强迫农民集中或上楼等做法，以获得更多的城镇建设用地指标，从而成为以地生财的新途径。从以上分析可以看出，地方政府难舍土地财政这块大财源，并想方设法维系土地财政的存在，这导致土地财政很难在近期消失。
土地资源的有限性与地方政府的创收冲动，两种力量对比，显然后者要大于前者。所以，土地财政一时难以终结。解决土地财政问题，不在于希望其一下子崩盘，毕竟它牵涉到方方面面的因素，戛然而止所带来的负面效应要远大于正面效应，而应采取有效措施消除它所带来的诸多弊端。当土地财政不成为一个问题时，它也就消失了。
如何化解土地财政问题
当前有一种观点认为，通过进一步完善房产税、为地方政府提供稳定财源的方式来解决土地财政问题。不过现实情况是，房产税作为地方税种，属于小税种。即使将来房产税面向个人住房全面开征，房产税收入的财政贡献度虽可能有较大幅度的提高，却比不上土地出让收入给地方政府带来的收入丰厚，而且房产税与土地出让收入在学理上两者可以并行存在。所以，以房产税来化解土地财政，恐难收到实效，毕竟地方政府最关心的是它的收入问题。
对于地方政府的收入问题，合理划分各级政府的支出责任，加大中央对地方的转移支付力度，健全地方税体系使其有稳定收入来源等财税体制的进一步完善，将有助于缓解地方政府的收入需求，减少其对土地财政的依赖，但仅有这些还是不够的。
首先，必须转变地方政府的政绩观。土地财政的深层原因，在于政府施政中的唯GDP主义，这对于作为经济增长必备条件的土地财政起到了推波助澜的作用。故而，解决土地财政问题，关键是要转变地方政府的政绩观，强化其自我约束机制，不仅考核经济指标，更要考核社会发展指标或民生指标，建立公共服务型政府，通过加快经济发展方式的转变，把追求经济增长速度转变为追求经济社会的和谐发展，将地方政府施政向社会民生倾斜，更加关注经济社会的可持续发展。最近公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将未来5年的经济增长速度下调为7%，为地方政府转变政绩观提供了明确的信号。
其次，必须完善土地财政的收益分配机制。土地财政之所以引起广泛的批评，基本上是与它的收益分配机制有关。在当前的收益分配格局中，地方政府占据很大优势，包括拆迁户、农民在内的广大普通百姓却明显处于弱势。因此，有必要降低地方政府在土地财政中的收益份额，通过政府支出等形式提高普通百姓的收益比重。对于农民，打破土地制度的二元结构，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”，让农民作为农地交易主体直接与用地单位谈判，从而提高其收益水平；对于城镇居民，除了进一步提高拆迁补偿标准外，还要利用土地财政资金进一步完善住房保障制度，控制房价过快上涨，满足老百姓的基本生活需要。如土地资源稀缺的荷兰在法律上规定，政府不得从土地中获取任何收益；政府购买土地的目的，只能是为了控制房价，解决居民的住房问题。
最后，必须进一步健全土地管理制度。待条件成熟时，打破地方政府对土地一级市场的垄断，改变地方政府集土地管理与土地经营于一身的体制，建立城乡统一的土地使用权交易市场，逐步允许农村集体建设用地直接流转，实现土地供应主体的市场化、多元化。另一方面，对于国有土地的“招拍挂”制度，要引入综合评价机制，除地价因素外，还应将土地利用率、配建保障房比率、配套设施建设等因素列入评价范围，以纠正“价高者得地”的片面性，防止地价、房价的非理性互涨。
总之，土地财政的症结在于它产生的弊端。消除这些弊端，不仅需要有效措施，更需要地方政府贯彻实施的执行力。只有如此，土地财政才会不再是一个问题，自然也就意味着它的消失将有期可待。
作者单位：中国社会科学院财政与贸易经济研究所
（责编/朱艳秋）