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摘要：要确保我国到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。怎样确保做到“六个精准”？笔者认为，公众参与是一项重要的保障机制。
关键词：精准扶贫 公众参与 制度安排
“消除贫困，改善民生，实现共同富裕”是社会主义的本质要求，1是我国长期以来的主要工作目标。基于我国贫困人口相对集中在自然条件恶劣、交通不便的中西部地区，我国政府长期以来主要采用以区域开发为重点的扶贫模式。在经济增长减贫和扶贫开发的双重推动作用下，我国贫困人口数量大幅度降低。但近年来，随着收入差距不断拉大，扶贫项目无法满足贫困群体的个性化需求的情况越发明显。扶贫资源的使用效率不高和使用质量低下，改革创新既有的扶贫机制刻不容缓。
一、传统扶贫过程中存在的主要问题
1.贫困户识别中的徇私舞弊。由于原有的贫困户识别程序不规范、过程不透明、贫困衡量指标模糊，为个别干部提供了徇私的空间。过去，人为抬高或压低人均村收入的现象普遍。很多贫困乡、贫困村却是上级领导背后指定的。个别基层工作人员为了私利优亲厚友，不严格执行政策精神，随意将贫困指标分配到乡（镇）、村、户。对此，部分村民意见很大。
2.贫困户识别中的懒政惰政。由于主体责任没有落到实处，识别程序细则缺失，不少基层工作人员在扶贫过程中出现懒政、惰政现象，贫困识别远离目标。实际工作中，扶贫政策宣传不到位，扶贫干部没有亲自入户调查，不少贫困户因长期外出打工没能及时获得相关信息提出申请而不能进入贫困数据库。此外，评选结果缺乏公示和民主监督评议。
3.项目扶贫中存在形式主义。很多基层工作人员在帮扶济困工作中，很少甚至根本没有考虑贫困的贫困根源和减贫需求，而是热衷搞形象工程、面子项目、走过场。扶贫济困变成了下乡送温暖，做宣传，包装政绩。又例如，一些工作人员盲目招商引项目或建立专业合作社，并不考虑贫困户是否真的能受益，从而造成财政资金流失，产品滞销，贫困户利益受损。
4.扶贫资金使用中仍存在渎职现象。扶贫资金总量大，项目分散且运行环节多，加上使用监管规定不够细化，管理机制不健全，给有些扶贫人员提供了违规操作、甚至违法腐败的空间。一些扶贫项目资金经由县乡村各级领导之手时，被擅自挪用、截留，甚至變成“小金库”，用于办公支出及招待费、差旅费等。
二、精准扶贫战略思想的演进回顾
地方工作经验丰富的习近平总书记高度重视扶贫创新工作。习总书记2012年底到河北阜平革命老区考察扶贫工作时，指出不要用“手榴弹炸跳蚤”。2013年11月，习总书记到湖南湘西考察时，首次明确提出了“精准扶贫”概念。他强调，“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”2国务院公报2014年第4号：中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出深化改革、创新扶贫开发工作机制，“建立精准扶贫工作机制”就是其中一项重要内容。习总书记2015年1月在云南考察时再一次指出“要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠”32015年6月，习总书记在贵州召开的部分省区主要领导会议上提出，扶贫工作要做到“切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织”，并将精准扶贫思想概括为“扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到户要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”，并就加大力度推进扶贫开发工作提出“四个切实”的具体要求。至此，精准扶贫形成了一个非常完整的工作体系。
习总书记在2017年全国两会上指出，在精准扶贫实践中，我们已形成了不少有益经验，概括起来主要是加强领导是根本、把握精准是要义、增加投入是保障、各方参与是合力、群众参与是基础。有不少数地方为了“政绩”好看，一味冒进跟风搞突击，“率先”喊口号，“提前”立目标。精准扶贫“瞄不准”、数字悬浮、引发基层社会矛盾等问题，是目前学术界和政策界关注的热点问题，研究者们从不同角度进行了描述和解释。就已有的研究来看，往往就精准扶贫谈精准扶贫，从政策缺陷、政府行为、村庄结构等方面找原因，但考察其背后的政策执行和政府治理过程中的公众参与机制问题的较少。
三、公众参与机制有利于推动精准扶贫工作
所谓主体就是从事实践活动和认识活动的人，经济则是人以劳动在交往中有意识的满足需要的社会活动。从人的本质要素及其相互关系出发而规定的经济活动，其主体是劳动者，即人民大众。唯物史观认为，人民大众是历史的创造者，是物质文明和精神文明的创造主体。精准扶贫工作中最根本的主体是贫困民众。随着精准扶贫工作的推进，作为能动的生产力要素的贫困民众，其主体地位应该越来越被尊重和承认，也应该更多地参与社会公共事务的决策过程。
公众参与是指在现代民主政治和民主行政的背景下，社会普通公众基于公共理性，通过一定的途径和渠道向国家行政机关及其所实施的公共行政活动施加影响力，力求干预公共政策的制定和执行，使之更加符合公共利益的要求的一切活动，讨论、辩论、沟通等话语交往方式共同制定公共政策，解决公共问题的行为模式。4
公众参与在实现公民权利，制约公共权力，促进决策科学化，培育公共精神以及维护社会稳定等方面日渐发挥出一定优势。5精准扶贫必须提升公众的话语权，精准扶贫推进过程中公众的参与度越高，此项国家政策和社会行为的目标就越能实现。要让扶贫资源主导权下沉，让贫困地区能够实现自我造血。习总书记强调，贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。要注重扶贫同扶志、扶智相结合，把贫困群众积极性和主动性充分调动起来，引导贫困群众树立主体意识。6目前的扶贫模式，过于突出政府的主导，而不太重视蕴含在民间的智慧和创新动力。 四、公众参与在精准扶贫工作中的实践探索
在基层实践探索中，通过增强公众参与，针对以往扶贫工作中的种种不足和出现的各种腐败现象，有针对性的进行制度安排，取得良好的后果，极大的遏制腐败的蔓延，扶贫工作的效果也上了一个新台阶。通过对恩施市各乡镇的走访调查，目前，公众参与在精准扶贫工作中的主要实践探索形式有如下几种：
1.屋场院子会
对贫困户的精准识别是精准扶贫的关键。如何精准识别出“谁穷、谁不穷、谁真穷、谁最穷”？老百姓心中自有杆秤，朝夕相处的邻里乡亲最有发言权。屋场院子会提高了群众的知晓率与参与率，既能体现合心谋划、合作开会的效应，又能让老百姓真正听懂政策、体现公平，体会责任。
2.村务公开
村务公开要坚持实际、实用、实效的原则。有的在村社区党员群众服务中心或者群众比较集中、便于观看的地方设置村务公开栏；有的在村民大会或村民代表大会上，更有条件好的村通过网络、广播、电子触摸屏、村报、发放明白卡、公开信和现场解答等入户公开等形式进行村务公开，公开的时间有择定期公开、即时公开。通过村务公开，更好地体现了公众参与的普及性。
3.大数据核查
在对特殊困难对象识别认定工作开展过程中，按照“乡镇录入、县级审核、州级汇总”的步骤建立特殊困难对象数据库，并及时对建成的数据库进行动态更新。采取两种方式对现有建档立卡系统数据进行核查：一是自上而下、乡镇比对。根据精准识别工作的需要，以乡镇为单位，将建档立卡数据与公安、人社、房管、工商、税务等相关部门的数据库进行比对，对机动车、公职、住房、企业、个体工商户、纳税等方面的信息进行比对核实，逐步建立长期合作、不定期比对的机制，坚决杜绝将不符合标准的农户定为扶贫对象。二是自下而上、村级核查。以村为单位，组织乡村干部、第一书记和驻村工作队、帮扶责任人入户逐户进行摸底排查，核实基本信息，找出“失准”对象和“漏网”对象并及时开展评议、登记造册、公开公示，为确保客观真实性，通过县、乡两级逐级审核审查，并公布核查结果，无异议后方可最终认定。
实践证明，在公众参与的作用下，传统扶贫脱贫工作中的徇私舞弊、懒政惰政、形式主义和渎职现象一定程度上得到了规制，扶贫脱贫工作的绩效也越来越好。为了支持公众对社会治理的参与，更好地发挥公众参与在精准扶贫工作中的作用，政府要做到透明性、開放性、回应性、服务性和有限性，这五中特性缺一不可，否则都无法实现真正的公众参与。
参考文献：
[1]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，中华人民共和国中央人民政府网，2014年1月25日.
[2]习近平赴湘西调研扶贫攻坚，新华网，2013年11月03日.
[3]习近平在云南考察工作时强调：坚决打好扶贫开发攻坚战，中国政府网，2015 年1月21日.
[4]马琼丽.当代中国行政中的公共参与研究[D].云南大学，2013.
[5]习近平主持中共中央政治局第三十九次集体学习.中华人民共和国中央人民政府网.2017年2月22日.
个人简介：田鸿燕（422828198211090023），1982年11月出生，女，湖北鹤峰人，硕士研究生，中共恩施市委党校讲师，主要研究方向为社会文化。联系电话：15707279791，电子邮箱：[email protected]，通信地址：湖北省恩施州恩施市六角亭解放路152号（中共恩施市委党校），邮编445000。
1中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，中华人民共和国中央人民政府网，2014年1月25日.
2习近平赴湘西调研扶贫攻坚，新华网，2013年11月03日.
3习近平在云南考察工作时强调：坚决打好扶贫开发攻坚战，中国政府网，2015 年1月21日.
4马琼丽.当代中国行政中的公共参与研究[D].云南大学，2013.
5马琼丽.当代中国行政中的公共参与研究[D].云南大学，2013.
6习近平主持中共中央政治局第三十九次集体学习.中华人民共和国中央人民政府网.
关键词：精准扶贫 公众参与 制度安排
“消除贫困，改善民生，实现共同富裕”是社会主义的本质要求，1是我国长期以来的主要工作目标。基于我国贫困人口相对集中在自然条件恶劣、交通不便的中西部地区，我国政府长期以来主要采用以区域开发为重点的扶贫模式。在经济增长减贫和扶贫开发的双重推动作用下，我国贫困人口数量大幅度降低。但近年来，随着收入差距不断拉大，扶贫项目无法满足贫困群体的个性化需求的情况越发明显。扶贫资源的使用效率不高和使用质量低下，改革创新既有的扶贫机制刻不容缓。
一、传统扶贫过程中存在的主要问题
1.贫困户识别中的徇私舞弊。由于原有的贫困户识别程序不规范、过程不透明、贫困衡量指标模糊，为个别干部提供了徇私的空间。过去，人为抬高或压低人均村收入的现象普遍。很多贫困乡、贫困村却是上级领导背后指定的。个别基层工作人员为了私利优亲厚友，不严格执行政策精神，随意将贫困指标分配到乡（镇）、村、户。对此，部分村民意见很大。
2.贫困户识别中的懒政惰政。由于主体责任没有落到实处，识别程序细则缺失，不少基层工作人员在扶贫过程中出现懒政、惰政现象，贫困识别远离目标。实际工作中，扶贫政策宣传不到位，扶贫干部没有亲自入户调查，不少贫困户因长期外出打工没能及时获得相关信息提出申请而不能进入贫困数据库。此外，评选结果缺乏公示和民主监督评议。
3.项目扶贫中存在形式主义。很多基层工作人员在帮扶济困工作中，很少甚至根本没有考虑贫困的贫困根源和减贫需求，而是热衷搞形象工程、面子项目、走过场。扶贫济困变成了下乡送温暖，做宣传，包装政绩。又例如，一些工作人员盲目招商引项目或建立专业合作社，并不考虑贫困户是否真的能受益，从而造成财政资金流失，产品滞销，贫困户利益受损。
4.扶贫资金使用中仍存在渎职现象。扶贫资金总量大，项目分散且运行环节多，加上使用监管规定不够细化，管理机制不健全，给有些扶贫人员提供了违规操作、甚至违法腐败的空间。一些扶贫项目资金经由县乡村各级领导之手时，被擅自挪用、截留，甚至變成“小金库”，用于办公支出及招待费、差旅费等。
二、精准扶贫战略思想的演进回顾
地方工作经验丰富的习近平总书记高度重视扶贫创新工作。习总书记2012年底到河北阜平革命老区考察扶贫工作时，指出不要用“手榴弹炸跳蚤”。2013年11月，习总书记到湖南湘西考察时，首次明确提出了“精准扶贫”概念。他强调，“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”2国务院公报2014年第4号：中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出深化改革、创新扶贫开发工作机制，“建立精准扶贫工作机制”就是其中一项重要内容。习总书记2015年1月在云南考察时再一次指出“要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠”32015年6月，习总书记在贵州召开的部分省区主要领导会议上提出，扶贫工作要做到“切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织”，并将精准扶贫思想概括为“扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到户要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”，并就加大力度推进扶贫开发工作提出“四个切实”的具体要求。至此，精准扶贫形成了一个非常完整的工作体系。
习总书记在2017年全国两会上指出，在精准扶贫实践中，我们已形成了不少有益经验，概括起来主要是加强领导是根本、把握精准是要义、增加投入是保障、各方参与是合力、群众参与是基础。有不少数地方为了“政绩”好看，一味冒进跟风搞突击，“率先”喊口号，“提前”立目标。精准扶贫“瞄不准”、数字悬浮、引发基层社会矛盾等问题，是目前学术界和政策界关注的热点问题，研究者们从不同角度进行了描述和解释。就已有的研究来看，往往就精准扶贫谈精准扶贫，从政策缺陷、政府行为、村庄结构等方面找原因，但考察其背后的政策执行和政府治理过程中的公众参与机制问题的较少。
三、公众参与机制有利于推动精准扶贫工作
所谓主体就是从事实践活动和认识活动的人，经济则是人以劳动在交往中有意识的满足需要的社会活动。从人的本质要素及其相互关系出发而规定的经济活动，其主体是劳动者，即人民大众。唯物史观认为，人民大众是历史的创造者，是物质文明和精神文明的创造主体。精准扶贫工作中最根本的主体是贫困民众。随着精准扶贫工作的推进，作为能动的生产力要素的贫困民众，其主体地位应该越来越被尊重和承认，也应该更多地参与社会公共事务的决策过程。
公众参与是指在现代民主政治和民主行政的背景下，社会普通公众基于公共理性，通过一定的途径和渠道向国家行政机关及其所实施的公共行政活动施加影响力，力求干预公共政策的制定和执行，使之更加符合公共利益的要求的一切活动，讨论、辩论、沟通等话语交往方式共同制定公共政策，解决公共问题的行为模式。4
公众参与在实现公民权利，制约公共权力，促进决策科学化，培育公共精神以及维护社会稳定等方面日渐发挥出一定优势。5精准扶贫必须提升公众的话语权，精准扶贫推进过程中公众的参与度越高，此项国家政策和社会行为的目标就越能实现。要让扶贫资源主导权下沉，让贫困地区能够实现自我造血。习总书记强调，贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。要注重扶贫同扶志、扶智相结合，把贫困群众积极性和主动性充分调动起来，引导贫困群众树立主体意识。6目前的扶贫模式，过于突出政府的主导，而不太重视蕴含在民间的智慧和创新动力。 四、公众参与在精准扶贫工作中的实践探索
在基层实践探索中，通过增强公众参与，针对以往扶贫工作中的种种不足和出现的各种腐败现象，有针对性的进行制度安排，取得良好的后果，极大的遏制腐败的蔓延，扶贫工作的效果也上了一个新台阶。通过对恩施市各乡镇的走访调查，目前，公众参与在精准扶贫工作中的主要实践探索形式有如下几种：
1.屋场院子会
对贫困户的精准识别是精准扶贫的关键。如何精准识别出“谁穷、谁不穷、谁真穷、谁最穷”？老百姓心中自有杆秤，朝夕相处的邻里乡亲最有发言权。屋场院子会提高了群众的知晓率与参与率，既能体现合心谋划、合作开会的效应，又能让老百姓真正听懂政策、体现公平，体会责任。
2.村务公开
村务公开要坚持实际、实用、实效的原则。有的在村社区党员群众服务中心或者群众比较集中、便于观看的地方设置村务公开栏；有的在村民大会或村民代表大会上，更有条件好的村通过网络、广播、电子触摸屏、村报、发放明白卡、公开信和现场解答等入户公开等形式进行村务公开，公开的时间有择定期公开、即时公开。通过村务公开，更好地体现了公众参与的普及性。
3.大数据核查
在对特殊困难对象识别认定工作开展过程中，按照“乡镇录入、县级审核、州级汇总”的步骤建立特殊困难对象数据库，并及时对建成的数据库进行动态更新。采取两种方式对现有建档立卡系统数据进行核查：一是自上而下、乡镇比对。根据精准识别工作的需要，以乡镇为单位，将建档立卡数据与公安、人社、房管、工商、税务等相关部门的数据库进行比对，对机动车、公职、住房、企业、个体工商户、纳税等方面的信息进行比对核实，逐步建立长期合作、不定期比对的机制，坚决杜绝将不符合标准的农户定为扶贫对象。二是自下而上、村级核查。以村为单位，组织乡村干部、第一书记和驻村工作队、帮扶责任人入户逐户进行摸底排查，核实基本信息，找出“失准”对象和“漏网”对象并及时开展评议、登记造册、公开公示，为确保客观真实性，通过县、乡两级逐级审核审查，并公布核查结果，无异议后方可最终认定。
实践证明，在公众参与的作用下，传统扶贫脱贫工作中的徇私舞弊、懒政惰政、形式主义和渎职现象一定程度上得到了规制，扶贫脱贫工作的绩效也越来越好。为了支持公众对社会治理的参与，更好地发挥公众参与在精准扶贫工作中的作用，政府要做到透明性、開放性、回应性、服务性和有限性，这五中特性缺一不可，否则都无法实现真正的公众参与。
参考文献：
[1]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，中华人民共和国中央人民政府网，2014年1月25日.
[2]习近平赴湘西调研扶贫攻坚，新华网，2013年11月03日.
[3]习近平在云南考察工作时强调：坚决打好扶贫开发攻坚战，中国政府网，2015 年1月21日.
[4]马琼丽.当代中国行政中的公共参与研究[D].云南大学，2013.
[5]习近平主持中共中央政治局第三十九次集体学习.中华人民共和国中央人民政府网.2017年2月22日.
个人简介：田鸿燕（422828198211090023），1982年11月出生，女，湖北鹤峰人，硕士研究生，中共恩施市委党校讲师，主要研究方向为社会文化。联系电话：15707279791，电子邮箱：[email protected]，通信地址：湖北省恩施州恩施市六角亭解放路152号（中共恩施市委党校），邮编445000。
1中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，中华人民共和国中央人民政府网，2014年1月25日.
2习近平赴湘西调研扶贫攻坚，新华网，2013年11月03日.
3习近平在云南考察工作时强调：坚决打好扶贫开发攻坚战，中国政府网，2015 年1月21日.
4马琼丽.当代中国行政中的公共参与研究[D].云南大学，2013.
5马琼丽.当代中国行政中的公共参与研究[D].云南大学，2013.
6习近平主持中共中央政治局第三十九次集体学习.中华人民共和国中央人民政府网.