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刚刚闭幕的中共十七届五中全会强调：合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，健全覆盖城乡居民的社会保障体系。那么，当前我国的收入分配关系中究竟存在哪些痼疾？收入分配改革应确定什么样的目标？有哪些制度性难题破解？政府该如何发挥作用？
分配格局为何失衡？
理性看“调高”，三大难题待解
今年是“十一五”收官之年。5年来，人民群众的收入普遍上涨，但不同人群的收入差距、福利差距却有所扩大，特别是一些垄断行业、大型国企以及某些行业、部门的收入水平过高。
“高收入者确实需要进行调节，但要区别对待，不能一概而论。”长期从事社会保障与收入分配研究的中国人民大学劳动人事学院教授郑功成说。一般而言，高收入者的收入来源可以分为三类：合法收入、非法收入和灰色收入。郑功成认为，对合法收入，无论其有多么高，都要进行保护；对非法收入，要坚决取缔；对灰色收入，则需要分步骤、分层次地进行清理。此外，还应充分发挥制度的引导作用，及时出台包括物业税或不动产税及相应的财产税、消费税等在内的旨在调节高收入群体的新税种。
“但是，收入分配领域的问题并不局限在调高上。”郑功成说，普通居民与劳动者收入低、不同群体收入差距大、收入分配秩序不规范，成为当前我国收入分配领域中的三大突出问题：
收入分配向政府、企业(或雇主)倾斜，劳动报酬在初次分配中的比重持续下降(由原来的55%以上降低到40%左右)，普通居民的收入增长速度明显滞后于GDP与财政收入的增长速度；
城乡居民收入差距超过3倍，行业收入差距超过10倍，地区之间的差距在2倍以上，基尼系数在2002年首次突破0.4的国际警戒线之后继续向0.5的红线逼近；
在收入分配秩序失范的情况下，公款吃喝、公车私用、公费出国“三公消费”以及权力寻租、贪污腐败等形成的灰色收入、黑色收入成为一些特殊人群的重要收入来源。
郑功成说：“我们曾做过一个调研，75%以上的受调查者对社会公平的认可度明显偏低，人们的价值取向发生紊乱，不满感甚至对抗情绪在扩散，维护稳定的成本急剧上升。”
不仅如此，收入分配格局失衡导致特殊利益集团形成，直接影响大多数人的收入水平和消费结构，进而制约我国经济发展方式的转变。郑功成说，收入分配问题不仅仅是一个民生问题或经济问题，而是已经和社会问题、政治问题纠结在一起，事实上正在成为影响改革、发展、稳定的重要因素。
改革目标怎么锁定？
“抽丝去病”与“外科手术”相结合
收入分配领域中出现的问题并非一日之寒，解决起来也绝非一日之功。郑功成认为，“十二五”期间，必须在把准病脉的基础上更新发展理念、明确预期目标、分清轻重缓急，采取中医式“抽丝去病”与西医式“外科手术”相结合的一揽子措施，切实扭转利益严重失衡的分配格局。
“在收入分配改革中，首先要澄清做大蛋糕就能自动解决分配问题的认识误区。”郑功成说，近30年是中国财富蛋糕快速做大的过程，GDP总量和政府控制的财力均增长了100多倍，但收入分配差距却在城乡之间、行业之间、群体之间持续拉大。这表明做大蛋糕并不等于财富会得到合理分配，一味追求做大蛋糕而忽略蛋糕分配只能造成日益失衡的利益格局。
郑功成认为，要在“十二五”规划及更长远的发展规划中，明确将“分好蛋糕”与“做大蛋糕”摆到同等重要的位置，将普惠民生作为各级政府的重大职责。尤其重要的是，要改革干部考核指标体系，增加基尼系数、失业率、居民收入增长等指标，以矫正单纯关注经济增长的“GDP情结”。
其次，要确立具有约束力的基本预期目标。以“十一五”期间为例，我国确立了22个主要定量指标，“GDP”、“人均GDP”等15个指标属于“超额完成”或“提前完成”；即使是难度最大的节能减排指标，在中央与各级政府的共同努力下，单位GDP能耗降低20%的目标亦可望在收官之年实现。
郑功成建议，“十二五”应当借鉴“十一五”规划的经验，增列具有约束力的收入分配指标，力争在“十二五”期间将基尼系数降到0.45以内，2020年降到0.4以内；同时明确劳动报酬占初次分配比重每年增长幅度不低于1%，2020年恢复到50%以上；此外，还应当确保财政支出中每年用于民生福利部分的增长高于财政收入增长3—5个百分点。
郑功成表示，无论是初次分配还是再分配改革，均是对现有利益格局的重大调整，情况异常复杂，也不可能一帆风顺。因此，在确立基本目标的前提下，特别需要上下结合、标本兼治、多管齐下，在深化体制改革、调整宏观政策、注重初次分配、优先再分配改革等方面同时发力，争取用10年左右的时间实现国民收入分配的合理化、制度化。
制度性因素要破啥？
深化改革，构建社会公正的基石
“当前，我国行业收入差距主要受产业布局与行政垄断的影响，城乡差距主要受户籍分割的影响，阶层或群体差距主要受劳动就业制度不公平等影响。”郑功成说，只有继续深化国企、户籍、就业三大体制改革，才能为构建长久公正的收入分配制度奠定坚实基础。
郑功成认为，世界上可能没有一个市场经济国家的行业收入差距是像中国这样大的，导致这种差距最重要的原因就是垄断。为此，要继续调整国有企业布局和结构，进一步推动国有资本向真正关系国家安全和经济命脉的关键领域集中，将省以下一切竞争性领域的国有企业民营化。此外，还要降低民间资本进入垄断行业的门槛，提高国有企业税后上缴利润的比例，对垄断企业人员的薪酬福利待遇实行规范化管理。
“消除现行户籍上的各种附加权益，实行统一的户籍制度，是缩小城乡差距和阶层差距的根本所在，收入分配改革需要同步推进户籍制度改革。”郑功成主张，要将城镇化与新农村建设有机结合起来，全国应当加快新建城镇的步伐，争取在“十二五”期间城镇化率不低于55%，2020年不低于60%。
郑功成说，户籍制度改革的难点在于剥离城镇户口本上的特定权益，同时解决好农村居民的土地权属及其流转问题。今后，只要坚持城乡统筹发展，构建城乡一体化的就业与社会保障制度，以及明晰农村居民的土地权属并允许自由、平等交易，便可以实现城乡居民在一定区域内的自由迁徙，最终向全国范围内自由迁徙迈进。
目前，尽管劳动就业体制已由计划经济时代的政府包办转化到劳动者自主择业、市场就业，但郑功成认为就业体制改革任务远未完成，“同工不能同酬，同制不能同权”构成了对以农民工为主体的体制外就业者利益的极大损害。不解决这一问题，便不可能真正缩小阶层或群体之间的收入差距。
因此，郑功成建议尽快启动第二次劳动就业体制改革，目标是尽快打破用人单位普遍存在的按体制内外对劳动者区别对待的现实格局，必须按照同工同酬同制同权的原则聘用或雇用劳动者，而政府则需要强化劳动监察来确保劳动者的平等就业权及与劳动相关的其他权益。
政府作为体现在哪？
多管齐下，提高劳动者报酬
初次分配是收入分配改革的重点。郑功成认为，应从提高就业质量、改进最低工资、强化社会保险、牵引职业福利、推进工资谈判等五方面入手，切实扭转劳动者报酬偏低、初次分配利益失衡的格局。
不过，郑功成也提醒，对初次分配不宜施以猛药，急于求成，因为初次分配牵涉到多年来形成的劳资利益格局，加之部分行业赢利空间有限，如果急速地大幅度调整，必然引起动荡，最终带来的可能不是双赢而是双损的后果。
同时，他对政府在初次分配中无为论进行了批驳：“包括提高就业质量、改进最低工资、强制社会保险以及完善税收制度，都是政府施为空间，加上还可以通过相关政策引导职业福利和推动谈判，应当承认政府在初次分配中是可以利用多种工具或手段来发挥作用的。当然，前提是尊重市场规则，维护市场的公平竞争。”
郑功成认为，应当完善三方协商机制，规范和推进工会组织与雇主组织进行工资集体协商。基层工会组织应当通过职工民主选举产生，并将工资谈判提升到行业或地区一级工会。
“雇主组织不能只有由国有企业组成的中国企业联合会，还特别需要将民营企业等组成的各级工商联、商会组织等吸收进来，使之真正能够全面代表雇主组织。”郑功成说，如果政府、企业、工会三方协商机制得以完善，通过定期谈判工资福利问题并取得有约束性的成果，则不仅劳动者的报酬会正常增长，更会促使劳资关系趋向和谐，实现劳动者与雇主共同分享利益和双赢的目标。
至于再分配方面，郑功成则强调，今后特别需要加快调整财政、税收政策步伐，充分发挥财税杠杆对财富分配格局的巨大调节功能。
“以个人所得税为例，我认为应当尽快提高个税起征点，实行以‘个人税’为主向‘家庭税’为主的税制过渡。”郑功成说，“个税占国家整体税收的比重并不大，但对个人而言却具有重要意义。”
郑功成还强调，要健全社会保障体系和促进基本公共服务均等化，这不仅是维护社会公平正义和实现国民共享发展成果的必要措施，更是合理均衡社会财富分配格局的必要举措。
分配格局为何失衡？
理性看“调高”，三大难题待解
今年是“十一五”收官之年。5年来，人民群众的收入普遍上涨，但不同人群的收入差距、福利差距却有所扩大，特别是一些垄断行业、大型国企以及某些行业、部门的收入水平过高。
“高收入者确实需要进行调节，但要区别对待，不能一概而论。”长期从事社会保障与收入分配研究的中国人民大学劳动人事学院教授郑功成说。一般而言，高收入者的收入来源可以分为三类：合法收入、非法收入和灰色收入。郑功成认为，对合法收入，无论其有多么高，都要进行保护；对非法收入，要坚决取缔；对灰色收入，则需要分步骤、分层次地进行清理。此外，还应充分发挥制度的引导作用，及时出台包括物业税或不动产税及相应的财产税、消费税等在内的旨在调节高收入群体的新税种。
“但是，收入分配领域的问题并不局限在调高上。”郑功成说，普通居民与劳动者收入低、不同群体收入差距大、收入分配秩序不规范，成为当前我国收入分配领域中的三大突出问题：
收入分配向政府、企业(或雇主)倾斜，劳动报酬在初次分配中的比重持续下降(由原来的55%以上降低到40%左右)，普通居民的收入增长速度明显滞后于GDP与财政收入的增长速度；
城乡居民收入差距超过3倍，行业收入差距超过10倍，地区之间的差距在2倍以上，基尼系数在2002年首次突破0.4的国际警戒线之后继续向0.5的红线逼近；
在收入分配秩序失范的情况下，公款吃喝、公车私用、公费出国“三公消费”以及权力寻租、贪污腐败等形成的灰色收入、黑色收入成为一些特殊人群的重要收入来源。
郑功成说：“我们曾做过一个调研，75%以上的受调查者对社会公平的认可度明显偏低，人们的价值取向发生紊乱，不满感甚至对抗情绪在扩散，维护稳定的成本急剧上升。”
不仅如此，收入分配格局失衡导致特殊利益集团形成，直接影响大多数人的收入水平和消费结构，进而制约我国经济发展方式的转变。郑功成说，收入分配问题不仅仅是一个民生问题或经济问题，而是已经和社会问题、政治问题纠结在一起，事实上正在成为影响改革、发展、稳定的重要因素。
改革目标怎么锁定？
“抽丝去病”与“外科手术”相结合
收入分配领域中出现的问题并非一日之寒，解决起来也绝非一日之功。郑功成认为，“十二五”期间，必须在把准病脉的基础上更新发展理念、明确预期目标、分清轻重缓急，采取中医式“抽丝去病”与西医式“外科手术”相结合的一揽子措施，切实扭转利益严重失衡的分配格局。
“在收入分配改革中，首先要澄清做大蛋糕就能自动解决分配问题的认识误区。”郑功成说，近30年是中国财富蛋糕快速做大的过程，GDP总量和政府控制的财力均增长了100多倍，但收入分配差距却在城乡之间、行业之间、群体之间持续拉大。这表明做大蛋糕并不等于财富会得到合理分配，一味追求做大蛋糕而忽略蛋糕分配只能造成日益失衡的利益格局。
郑功成认为，要在“十二五”规划及更长远的发展规划中，明确将“分好蛋糕”与“做大蛋糕”摆到同等重要的位置，将普惠民生作为各级政府的重大职责。尤其重要的是，要改革干部考核指标体系，增加基尼系数、失业率、居民收入增长等指标，以矫正单纯关注经济增长的“GDP情结”。
其次，要确立具有约束力的基本预期目标。以“十一五”期间为例，我国确立了22个主要定量指标，“GDP”、“人均GDP”等15个指标属于“超额完成”或“提前完成”；即使是难度最大的节能减排指标，在中央与各级政府的共同努力下，单位GDP能耗降低20%的目标亦可望在收官之年实现。
郑功成建议，“十二五”应当借鉴“十一五”规划的经验，增列具有约束力的收入分配指标，力争在“十二五”期间将基尼系数降到0.45以内，2020年降到0.4以内；同时明确劳动报酬占初次分配比重每年增长幅度不低于1%，2020年恢复到50%以上；此外，还应当确保财政支出中每年用于民生福利部分的增长高于财政收入增长3—5个百分点。
郑功成表示，无论是初次分配还是再分配改革，均是对现有利益格局的重大调整，情况异常复杂，也不可能一帆风顺。因此，在确立基本目标的前提下，特别需要上下结合、标本兼治、多管齐下，在深化体制改革、调整宏观政策、注重初次分配、优先再分配改革等方面同时发力，争取用10年左右的时间实现国民收入分配的合理化、制度化。
制度性因素要破啥？
深化改革，构建社会公正的基石
“当前，我国行业收入差距主要受产业布局与行政垄断的影响，城乡差距主要受户籍分割的影响，阶层或群体差距主要受劳动就业制度不公平等影响。”郑功成说，只有继续深化国企、户籍、就业三大体制改革，才能为构建长久公正的收入分配制度奠定坚实基础。
郑功成认为，世界上可能没有一个市场经济国家的行业收入差距是像中国这样大的，导致这种差距最重要的原因就是垄断。为此，要继续调整国有企业布局和结构，进一步推动国有资本向真正关系国家安全和经济命脉的关键领域集中，将省以下一切竞争性领域的国有企业民营化。此外，还要降低民间资本进入垄断行业的门槛，提高国有企业税后上缴利润的比例，对垄断企业人员的薪酬福利待遇实行规范化管理。
“消除现行户籍上的各种附加权益，实行统一的户籍制度，是缩小城乡差距和阶层差距的根本所在，收入分配改革需要同步推进户籍制度改革。”郑功成主张，要将城镇化与新农村建设有机结合起来，全国应当加快新建城镇的步伐，争取在“十二五”期间城镇化率不低于55%，2020年不低于60%。
郑功成说，户籍制度改革的难点在于剥离城镇户口本上的特定权益，同时解决好农村居民的土地权属及其流转问题。今后，只要坚持城乡统筹发展，构建城乡一体化的就业与社会保障制度，以及明晰农村居民的土地权属并允许自由、平等交易，便可以实现城乡居民在一定区域内的自由迁徙，最终向全国范围内自由迁徙迈进。
目前，尽管劳动就业体制已由计划经济时代的政府包办转化到劳动者自主择业、市场就业，但郑功成认为就业体制改革任务远未完成，“同工不能同酬，同制不能同权”构成了对以农民工为主体的体制外就业者利益的极大损害。不解决这一问题，便不可能真正缩小阶层或群体之间的收入差距。
因此，郑功成建议尽快启动第二次劳动就业体制改革，目标是尽快打破用人单位普遍存在的按体制内外对劳动者区别对待的现实格局，必须按照同工同酬同制同权的原则聘用或雇用劳动者，而政府则需要强化劳动监察来确保劳动者的平等就业权及与劳动相关的其他权益。
政府作为体现在哪？
多管齐下，提高劳动者报酬
初次分配是收入分配改革的重点。郑功成认为，应从提高就业质量、改进最低工资、强化社会保险、牵引职业福利、推进工资谈判等五方面入手，切实扭转劳动者报酬偏低、初次分配利益失衡的格局。
不过，郑功成也提醒，对初次分配不宜施以猛药，急于求成，因为初次分配牵涉到多年来形成的劳资利益格局，加之部分行业赢利空间有限，如果急速地大幅度调整，必然引起动荡，最终带来的可能不是双赢而是双损的后果。
同时，他对政府在初次分配中无为论进行了批驳：“包括提高就业质量、改进最低工资、强制社会保险以及完善税收制度，都是政府施为空间，加上还可以通过相关政策引导职业福利和推动谈判，应当承认政府在初次分配中是可以利用多种工具或手段来发挥作用的。当然，前提是尊重市场规则，维护市场的公平竞争。”
郑功成认为，应当完善三方协商机制，规范和推进工会组织与雇主组织进行工资集体协商。基层工会组织应当通过职工民主选举产生，并将工资谈判提升到行业或地区一级工会。
“雇主组织不能只有由国有企业组成的中国企业联合会，还特别需要将民营企业等组成的各级工商联、商会组织等吸收进来，使之真正能够全面代表雇主组织。”郑功成说，如果政府、企业、工会三方协商机制得以完善，通过定期谈判工资福利问题并取得有约束性的成果，则不仅劳动者的报酬会正常增长，更会促使劳资关系趋向和谐，实现劳动者与雇主共同分享利益和双赢的目标。
至于再分配方面，郑功成则强调，今后特别需要加快调整财政、税收政策步伐，充分发挥财税杠杆对财富分配格局的巨大调节功能。
“以个人所得税为例，我认为应当尽快提高个税起征点，实行以‘个人税’为主向‘家庭税’为主的税制过渡。”郑功成说，“个税占国家整体税收的比重并不大，但对个人而言却具有重要意义。”
郑功成还强调，要健全社会保障体系和促进基本公共服务均等化，这不仅是维护社会公平正义和实现国民共享发展成果的必要措施，更是合理均衡社会财富分配格局的必要举措。