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近年来，江苏南通警方为及时化解民间矛盾纠纷，创建了一种全新的工作机制，这就是被780万南通人民誉为“平安福地第一哨”的“警调对接”机制。面对各种各样的社会矛盾纠纷，它是最早的发现者、预警者、化解者。现在，“第一哨”已遍布南通各个角落，成了“打造和谐南通”的第一道防线……
警方民调陷入两难境地
从上世纪90年代中期起，有一个口号叫响大江南北。这就是：“有困难找警察”。由于在“困难”一词前没有限制词，其意义就非常明白：只要有困难，都可以找警察解决。于是，大量非警务类的事如潮水般涌到了警察面前。老百姓遇到事就找派出所，也不管这些事是不是属于派出所管辖与处理。公安机关开通“110”报警服务台以后，老百姓对“110”的信任度、依赖度越来越高，“110”接处警量呈直线型上升。以南通市区为例，1996年“110”开通，当年接处警20万余起。至2007年，“110”接处警总量达到了2000多万起，11年间增长了100多倍，而其中非警务类的矛盾纠纷调解占总量的三分之一以上！
公安机关的警力本来就十分有限，但仍得抽调出相当部分的警力从事大量非警务类矛盾纠纷的调解工作。公安机关不堪重负，民警疲于奔命，长期处于超负荷运转状态。
然而，由公安机关调解民事纠纷并不合乎法规。有关法律专家指出，根据现行法律，民事纠纷的调解应当由人民调解委员会负责。这表明由公安民警调解民事纠纷是缺乏法律依据的，是得不到法律的支持的。但是群众信赖公安机关，有事都喜欢找公安解决，怎么办？
对民事纠纷要么“介入”，要么“不介入”，二者必取其一。但不论“介入”与否，其弊端均显而易见。公安机关似乎陷入了“非A即B”的“两难”境地。那么，究竟怎样才能使公安机关既能从大量繁杂的非警务类矛盾纠纷调解中解脱出来，又能合理合法地满足群众希望在派出所解决矛盾纠纷的要求，即从“非A即B”达到“既A又B”的境界呢？这真是个天大的难题，引起南通警方的热议。
难题首先在海安县公安局得到突破。
从“非A即B”到“既A又B”
经过冷静的观察和理性的思考，海安县城南中心派出所领导从民本思想出发，找到了解决难题的钥匙：“警调对接”，即公安“110”接处警与社会上的调解机构相对接，在派出所设立矛盾纠纷调解站，“110”接处警时，凡遇到非警务类的矛盾纠纷即由民警取证后移送调解站解决。
这一设想立即得到县、镇两级调解机构和县公安局的支持。2005年初，城南中心派出所专门腾出三间办公室作为“矛盾纠纷调解站”用房，然后向社会招录了8名法律专业人员为专职调解员，24小时轮流值班，随时调处非警务类矛盾纠纷。派出所接到调处矛盾纠纷的报警后，调解员即与民警一起出现场，在第一时间内受理、调处矛盾纠纷。在纠纷双方无异议的情况下，就地化解矛盾纠纷；如果纠纷一时难以解决，则将纠纷双方一起带至派出所调处站进行调解，力求达成协议；如果纠纷特别复杂，涉及多部门的行政争议，则移送镇调处中心处理……但不论处于何种情形，接处警民警均需作好现场笔录、现场取证等先期工作，并将有关材料、相关证据一并移送调处站。
调处站组建三年多来，已调处各类矛盾纠纷3000余起，既为维护社会稳定出了大力，又极大地减轻了基层民警的负担，使他们能集中精力做好公安主业。
从“非A即B”到“既A又B”，实现了理念转变的一大跨越。“既A又B”，弊端全消，公安摆脱了“两难”境地，群众的愿望得以实现。“城南模式”迅速引起上级领导部门的重视，这一全新的运行机制很快在南通全市开花结果……
触角不断得到拓展延伸
“警调对接”，能化怨消怒，平讼息纷，这个新生事物一出现，就受到南通人的青睐。从上到下都给予极大的支持，所以发展很快，“警调对接”从一级对接发展至三级对接：县级公安机关与县级调处中心对接；派出所与乡镇（街道）调处中心对接；警务室（站）与村（居委）调解站对接，三级联动联调。发展到后来，社工服务中心、外来人口服务中心、大型商贸市场等各行各业纷纷建立了调解机构，主动与公安“110”对接，就地处置、分流接报、调处矛盾纠纷。“警调对接”的触角不断地得到拓展延伸。
与此同时，公安机关与各级政法委、调解中心、司法局、信访局等职能部门之间互通信息，定期召开联席会议，及时通报全市矛盾纠纷的动态情况及存在的各种不安定因素，为各级职能部门提供信息支撑，建立起上下联动、内外联手的分流、调处工作机制。现在，全市146个乡镇（街道）均不同程度地实现了对接，形成了网络。
除了“触角”的延伸，对接的方式也由一种发展至三种：一是移送制，即派出所内不设调处站，民警对接报的矛盾纠纷经过现场先期处警取证后，根据纠纷的大小，直接移送各级调解中心调处；二是驻所制（即“城南模式”），在派出所内设立调处站，代表镇（街道）调处中心负责受理矛盾纠纷；三是派驻制，即由公安机关派遣民警进驻各级调处中心（站），参与、协调矛盾纠纷调处工作。
由被动调处向主动调处
记者在启东市采访了该市的三级“公调对接”机构，即市调解中心、天汾镇调解中心和河湾村调解工作站。
启东市公安局驻市调解中心民警周振斌告诉记者，来这里调解的都是比较复杂的矛盾纠纷，比如交通肇事赔偿、人身损害赔偿、宅基地纠纷、址界纠纷、合同纠纷等。近半年来，他已调解了51起纠纷共标的400万元。在市调解中心，有公安、工商、民政、建设、农林、税务、财政等政府职能部门的派驻人员，矛盾纠纷涉及谁家，就由谁家调解。记者问有没有调解不成的？周振斌说：有，但不多，去年才一、二起。
天汾镇派出所所长鲍献国说：“警调对接”前，每天出警七、八次，大半是民间纠纷，现在，接处警减少近一半，使警察有更多的时间办案，做治安防范工作。
在河湾村，村党总支副书记张玲告诉记者，实施“警调对接”前，村民们有了纠纷都要找干部，白天缠、晚上缠，哪还有精力干别的？现在有更多的精力用在新农村建设上了。村子里有两个老同志都是退休干部，威信高，天天在派出所警务室搞调解，老百姓愿意听他们的。前些日子，村里有个老人去世了，两个儿子为谁来办后事发生了争议，这两位调解员就是能说服这兄弟俩的关键人物，妥善解决了这起纠纷。去年至今，百余起纠纷都调解了，没一起出村的。
“警调对接”机制运行三年多来，越来越趋于规范化。目前，南通全市有“警调对接”人员1796名，其中专职调解员689名，兼职调解员1107名。另有公安派驻民警174名。这些工作人员在正式上岗前，均经过法律知识、调解技巧、语言能力、社会公共关系等方面专业知识的培训，具备一定的群众工作能力。经过统一培训后，又经过统一考试，然后统一聘用，统一着装，挂牌上岗。每一起纠纷调解终结后，都及时予以归档、立卷备查，形成规范化的流程。
“警调对接实现了调解机制功能由被动调处向主动调处，并与源头预警联动的转变，这一转变极大地解放了警力”，南通市公安局局长秦剑平以天汾派出所为例证：过去，该所一个纠纷往往要由两个民警调解3天左右，这3天要做材料、取证、处理，耗费大量时间和精力。去年，所里共移交镇调处中心115起民事纠纷，就节省了690工作日，这些警力用在公安主业上，派了大用场。近半年来，所里破获刑事案件22起，由于加强了治安防范，发案率也比过去低了。
让纠纷实现“心灵上的握手”
靠三轮车载客谋生的曹英英与王明员因抢夺车位由争吵而致互殴。群众拨打“110”报警。警务室民警杨华与调解员一起到场。几经协商，双方各自道歉，王明员赔偿曹英英医疗费300元。临别时，王明员眼中流露出来的一丝哀怨与委屈被杨华察觉，他意识到事情还没有完。此后10多天里，杨华经常有事没事地到载客市场转转，一边与王、曹等从业人员谈心聊天，并在暗中注意王的神情，但不提那天发生的事，以慢慢化解他们心中的块垒，为了改变市场里你争我抢车位的混乱秩序，杨华主动帮助从业人员协调与交警、城管的关系，混乱的局面很快得到了改观，大家的生意都好做了，笼罩在王明员脸上的阴霾也一扫而空……
杨华所在的警务室位于南通市中心最繁华的南大街，属于南通市区治安状况最复杂的片区之一。三年多来，他与调解员共调处矛盾纠纷2000余起，至今无一例反复，更无一起“民转刑”案件。
“有些矛盾纠纷，调解时，双方当场握手言和，看似解决了，但他们心里还窝着火星，如果不及时察觉，跟踪回访、疏导沟通，说不定第二天又会闹起来。”杨华告诉记者，为了防止现场调解完毕的纠纷重燃战火，市公安局专门建立了跟踪回访制度。要求对调处矛盾纠纷不能简单地“案结事了”，对一些复杂纠纷的调处后要采取电话联系或上门回访等方式，跟踪预测、跟踪服务，及时掌握，彻底消除死灰复燃的隐患。
在第一现场控制、调解矛盾纠纷，又在第一时间跟踪扑灭易燃矛盾纠纷“火星”的做法，使矛盾纠纷的双方真正实现了“心灵上的握手”。“警调对接”，对接的是和谐与稳定。“黄发垂髫，并怡然自得”，传说中的“桃花源”的生活场景，正出现在南通这块平安福地上。有了这样的“第一哨”，福地更有福了！
南通，静静地躺在长江、黄海臂弯里的一块既富且安的平安福地。尽管这里有风也有浪，但都一点点地被愈来愈浓厚的和谐氛围所消融。■
编辑：曹参
警方民调陷入两难境地
从上世纪90年代中期起，有一个口号叫响大江南北。这就是：“有困难找警察”。由于在“困难”一词前没有限制词，其意义就非常明白：只要有困难，都可以找警察解决。于是，大量非警务类的事如潮水般涌到了警察面前。老百姓遇到事就找派出所，也不管这些事是不是属于派出所管辖与处理。公安机关开通“110”报警服务台以后，老百姓对“110”的信任度、依赖度越来越高，“110”接处警量呈直线型上升。以南通市区为例，1996年“110”开通，当年接处警20万余起。至2007年，“110”接处警总量达到了2000多万起，11年间增长了100多倍，而其中非警务类的矛盾纠纷调解占总量的三分之一以上！
公安机关的警力本来就十分有限，但仍得抽调出相当部分的警力从事大量非警务类矛盾纠纷的调解工作。公安机关不堪重负，民警疲于奔命，长期处于超负荷运转状态。
然而，由公安机关调解民事纠纷并不合乎法规。有关法律专家指出，根据现行法律，民事纠纷的调解应当由人民调解委员会负责。这表明由公安民警调解民事纠纷是缺乏法律依据的，是得不到法律的支持的。但是群众信赖公安机关，有事都喜欢找公安解决，怎么办？
对民事纠纷要么“介入”，要么“不介入”，二者必取其一。但不论“介入”与否，其弊端均显而易见。公安机关似乎陷入了“非A即B”的“两难”境地。那么，究竟怎样才能使公安机关既能从大量繁杂的非警务类矛盾纠纷调解中解脱出来，又能合理合法地满足群众希望在派出所解决矛盾纠纷的要求，即从“非A即B”达到“既A又B”的境界呢？这真是个天大的难题，引起南通警方的热议。
难题首先在海安县公安局得到突破。
从“非A即B”到“既A又B”
经过冷静的观察和理性的思考，海安县城南中心派出所领导从民本思想出发，找到了解决难题的钥匙：“警调对接”，即公安“110”接处警与社会上的调解机构相对接，在派出所设立矛盾纠纷调解站，“110”接处警时，凡遇到非警务类的矛盾纠纷即由民警取证后移送调解站解决。
这一设想立即得到县、镇两级调解机构和县公安局的支持。2005年初，城南中心派出所专门腾出三间办公室作为“矛盾纠纷调解站”用房，然后向社会招录了8名法律专业人员为专职调解员，24小时轮流值班，随时调处非警务类矛盾纠纷。派出所接到调处矛盾纠纷的报警后，调解员即与民警一起出现场，在第一时间内受理、调处矛盾纠纷。在纠纷双方无异议的情况下，就地化解矛盾纠纷；如果纠纷一时难以解决，则将纠纷双方一起带至派出所调处站进行调解，力求达成协议；如果纠纷特别复杂，涉及多部门的行政争议，则移送镇调处中心处理……但不论处于何种情形，接处警民警均需作好现场笔录、现场取证等先期工作，并将有关材料、相关证据一并移送调处站。
调处站组建三年多来，已调处各类矛盾纠纷3000余起，既为维护社会稳定出了大力，又极大地减轻了基层民警的负担，使他们能集中精力做好公安主业。
从“非A即B”到“既A又B”，实现了理念转变的一大跨越。“既A又B”，弊端全消，公安摆脱了“两难”境地，群众的愿望得以实现。“城南模式”迅速引起上级领导部门的重视，这一全新的运行机制很快在南通全市开花结果……
触角不断得到拓展延伸
“警调对接”，能化怨消怒，平讼息纷，这个新生事物一出现，就受到南通人的青睐。从上到下都给予极大的支持，所以发展很快，“警调对接”从一级对接发展至三级对接：县级公安机关与县级调处中心对接；派出所与乡镇（街道）调处中心对接；警务室（站）与村（居委）调解站对接，三级联动联调。发展到后来，社工服务中心、外来人口服务中心、大型商贸市场等各行各业纷纷建立了调解机构，主动与公安“110”对接，就地处置、分流接报、调处矛盾纠纷。“警调对接”的触角不断地得到拓展延伸。
与此同时，公安机关与各级政法委、调解中心、司法局、信访局等职能部门之间互通信息，定期召开联席会议，及时通报全市矛盾纠纷的动态情况及存在的各种不安定因素，为各级职能部门提供信息支撑，建立起上下联动、内外联手的分流、调处工作机制。现在，全市146个乡镇（街道）均不同程度地实现了对接，形成了网络。
除了“触角”的延伸，对接的方式也由一种发展至三种：一是移送制，即派出所内不设调处站，民警对接报的矛盾纠纷经过现场先期处警取证后，根据纠纷的大小，直接移送各级调解中心调处；二是驻所制（即“城南模式”），在派出所内设立调处站，代表镇（街道）调处中心负责受理矛盾纠纷；三是派驻制，即由公安机关派遣民警进驻各级调处中心（站），参与、协调矛盾纠纷调处工作。
由被动调处向主动调处
记者在启东市采访了该市的三级“公调对接”机构，即市调解中心、天汾镇调解中心和河湾村调解工作站。
启东市公安局驻市调解中心民警周振斌告诉记者，来这里调解的都是比较复杂的矛盾纠纷，比如交通肇事赔偿、人身损害赔偿、宅基地纠纷、址界纠纷、合同纠纷等。近半年来，他已调解了51起纠纷共标的400万元。在市调解中心，有公安、工商、民政、建设、农林、税务、财政等政府职能部门的派驻人员，矛盾纠纷涉及谁家，就由谁家调解。记者问有没有调解不成的？周振斌说：有，但不多，去年才一、二起。
天汾镇派出所所长鲍献国说：“警调对接”前，每天出警七、八次，大半是民间纠纷，现在，接处警减少近一半，使警察有更多的时间办案，做治安防范工作。
在河湾村，村党总支副书记张玲告诉记者，实施“警调对接”前，村民们有了纠纷都要找干部，白天缠、晚上缠，哪还有精力干别的？现在有更多的精力用在新农村建设上了。村子里有两个老同志都是退休干部，威信高，天天在派出所警务室搞调解，老百姓愿意听他们的。前些日子，村里有个老人去世了，两个儿子为谁来办后事发生了争议，这两位调解员就是能说服这兄弟俩的关键人物，妥善解决了这起纠纷。去年至今，百余起纠纷都调解了，没一起出村的。
“警调对接”机制运行三年多来，越来越趋于规范化。目前，南通全市有“警调对接”人员1796名，其中专职调解员689名，兼职调解员1107名。另有公安派驻民警174名。这些工作人员在正式上岗前，均经过法律知识、调解技巧、语言能力、社会公共关系等方面专业知识的培训，具备一定的群众工作能力。经过统一培训后，又经过统一考试，然后统一聘用，统一着装，挂牌上岗。每一起纠纷调解终结后，都及时予以归档、立卷备查，形成规范化的流程。
“警调对接实现了调解机制功能由被动调处向主动调处，并与源头预警联动的转变，这一转变极大地解放了警力”，南通市公安局局长秦剑平以天汾派出所为例证：过去，该所一个纠纷往往要由两个民警调解3天左右，这3天要做材料、取证、处理，耗费大量时间和精力。去年，所里共移交镇调处中心115起民事纠纷，就节省了690工作日，这些警力用在公安主业上，派了大用场。近半年来，所里破获刑事案件22起，由于加强了治安防范，发案率也比过去低了。
让纠纷实现“心灵上的握手”
靠三轮车载客谋生的曹英英与王明员因抢夺车位由争吵而致互殴。群众拨打“110”报警。警务室民警杨华与调解员一起到场。几经协商，双方各自道歉，王明员赔偿曹英英医疗费300元。临别时，王明员眼中流露出来的一丝哀怨与委屈被杨华察觉，他意识到事情还没有完。此后10多天里，杨华经常有事没事地到载客市场转转，一边与王、曹等从业人员谈心聊天，并在暗中注意王的神情，但不提那天发生的事，以慢慢化解他们心中的块垒，为了改变市场里你争我抢车位的混乱秩序，杨华主动帮助从业人员协调与交警、城管的关系，混乱的局面很快得到了改观，大家的生意都好做了，笼罩在王明员脸上的阴霾也一扫而空……
杨华所在的警务室位于南通市中心最繁华的南大街，属于南通市区治安状况最复杂的片区之一。三年多来，他与调解员共调处矛盾纠纷2000余起，至今无一例反复，更无一起“民转刑”案件。
“有些矛盾纠纷，调解时，双方当场握手言和，看似解决了，但他们心里还窝着火星，如果不及时察觉，跟踪回访、疏导沟通，说不定第二天又会闹起来。”杨华告诉记者，为了防止现场调解完毕的纠纷重燃战火，市公安局专门建立了跟踪回访制度。要求对调处矛盾纠纷不能简单地“案结事了”，对一些复杂纠纷的调处后要采取电话联系或上门回访等方式，跟踪预测、跟踪服务，及时掌握，彻底消除死灰复燃的隐患。
在第一现场控制、调解矛盾纠纷，又在第一时间跟踪扑灭易燃矛盾纠纷“火星”的做法，使矛盾纠纷的双方真正实现了“心灵上的握手”。“警调对接”，对接的是和谐与稳定。“黄发垂髫，并怡然自得”，传说中的“桃花源”的生活场景，正出现在南通这块平安福地上。有了这样的“第一哨”，福地更有福了！
南通，静静地躺在长江、黄海臂弯里的一块既富且安的平安福地。尽管这里有风也有浪，但都一点点地被愈来愈浓厚的和谐氛围所消融。■
编辑：曹参