基层民主制度创新和建立，最怕的就是一时热闹。
　　
　　从2005年开始，湖北省通山县洪港村推行村干部工资“票决制”——由村民给村干部投票打分，最后按分数多少给村干部发工资。这一看起来简单的“小事情”影响却越来越大，先是镇里推广，到2006年通山县全县184个村都开始推行“票决工资制”。前不久还从北京捧回了一个“金牌牌”——由民政部全国村务公开协调小组办公室评选的“全国首届村务公开民主管理制度创新奖”。
　　由村民决定全县696名村干部的工资，被专家看做是“农村基层民主建设的新突破”。自1998年4月《村民委员会组织法》出台后，以村民自治、基层选举为核心的民主制度已遍布全国。但是在近10年，村干部选举后，如何让村干部更“听”村民的话，让村民手中的权利发挥得更充分，成为农村基层民主建设面临的新问题。
　　“票决制”通过初级的小规模实验和理论探索，如今已是这个拥有44万人口、面积2680平方公里的省级贫困县的基本民主制度。
　　
　　“让村民评定村干部的效益工资”
　　2005年，高中文化、30多岁的村支书王衍林被选上兼任洪港村委会主任，在这之前洪港村已建立了民主议事会，“所有发票和开支都必须有村民代表签字，不然不给钱”。
　　这年换届选举时，原来的主任王功用被选成了副主任，心里很不舒服。加上自己开了一个大理石厂，村民们便经常找不到这位负责财务的村干部，“那时村里用钱都得等很久”，村民们对此意见很大。
　　被选上村干部了，却不给村民干事，这几乎是中国所有村级组织都面临的问题。王衍林想来想去，想起村里的几个在大城市打过工、见过世面的年轻人说过，城里人对企业的干部搞效益工资，“干脆就让村民评定村干部的效益工资”。
　　不久，关于洪港村实行村民评议、决定村干部工资的方案就摆在了洪港镇书记陈进的面前。曾经在县委组织部干了7年的陈进眼前一亮，“这个事情能搞。”
　　当时在洪港村蹲点的陈进亲自参加了第一次“票决会”，“那天特别热闹，村里一个80岁的老党员也来参加，他不会写字，让别人代他写了意见。”陈进说，这位老党员颤巍巍地说，以前村干部是让上级满意，现在是必须让村民满意。
　　根据规定，90分以上的村干部可以领到由300元职务工资和150元岗位工资组成的全额工资，80分到90分的只领职务工资，80分以下的酌情扣除部分职务工资。
　　评议时，副主任王功用只得了83．6分，岗位工资被否决了，半年下来少拿900元钱。而通山县的年人均纯收入只有不到1900元。记者看到，一张打分卡后的意见栏写着：“你要多为集体办事，不要只想着自己的厂。”一直对王功用有意见的一位王姓村民说，当时觉得自己终于出了一口气。
　　
　　全县推广“票决制”
　　自从实行基层选举、村民自治以后，虽然村干部由村民选举，“但谁当上村官，架子就大起来了，村民又没有办法进一步约束。”一来二去，基层民主建设的新问题就凸现了出来。
　　按照洪港镇的文件，实行村委会直选后，“少数村级干部民主意识淡薄，不能自觉接受群众监督，导致村内党群、干群关系紧张，群众上访事件时有发生”。基层民主推进遇到了“瓶颈”。
　　陈进仔细研究了村民投票打分定村干部工资这个办法，在2006年3月拿出了一个“竞标定岗位，评议定报酬”的村干部岗位管理模式，立刻开始实施。
　　《洪港镇村级组织“双述”、“双评”工作实施方案》将村级工作分为党务、村务、财务、计划生育、民兵等岗位，每个岗位确定“标底”(完成工作的报酬)，村民代表投票确定中标人，一人可兼多岗，没有竞到岗的不发岗位工资。
　　洪港镇将村干部划分为优秀、称职、基本称职和不称职，获得80％以上优秀票的确定为优秀等级，全额领取工资并可以上浮15％；获得70%称职以上票的是称职等级，全额领取工资；获得30％以上不称职票的是不称职等级，下降15%的工资；其余为基本称职，下降10％。
　　2006年4月，洪港镇的组织委员到县委组织部开会，讲了他们的经验，县委组织部立刻召集各镇负责人到洪港镇开现场会。当年5月，全县184个村都开始推广“票决制”，主要覆盖该县34.27万农村人口。
　　通山县的具体规定是:每季度最后一个月村干部向村民代表汇报3个月来的工作情况。村民代表为他们投票打分，得分在95分以上的，可领取全额报酬。每下降1分，报酬则下降1％。
　　
　　村干部害怕说明很有效
　　说起推行“票决工资”，并不是所有的村干部都欣然接受。
　　洪港镇下面一个村今年年中的投票评分一直没有进行。原因是村里本来定在上半年建设的一条路没有如期开工，“这个村的村主任想下半年把这个工作补回来，然后再评议。说明他知道自己的工作没做好，怕评议。”陈进显得很欣慰，“村干部害怕就说明这个办法很有效。”
　　到今年7月，通山县共有两名村干部在“票决制”下被劝辞职。“就是我们洪港镇盘田村的村支书和村委会主任。”陈进说，当时这两位村里的“一把手”闹矛盾，打得不可开交。镇里派干部下去，结果找到这个开会，另一个就不来；找到另一个，这个不来。“票决”的时候，村民都下了狠心，一下给两个人都打了低分。最后两人都辞了职。
　　2006年年中被扣了岗位工资的洪港村副主任王功用却坚持了下来。他把自己家的大理石厂承包给别人，一心一意干起了村委会副主任。
　　根据通山县民政局的材料，2007年上半年，王功用在退耕还林中共为村民挽回了1万多元经济损失。记者看到，在几个月前的“票决”中王功用得到了91分。
　　“村民的不满通过合理途径得到了排解，打了低分，能够对不满意的村干部进行实在的‘制裁’。”陈进告诉记者，去年洪港村没有出现一例越级上访。
　　
　　打分打出的问题
　　“票决工资”被大规模推广后，一些大大小小的问题就出现了。通山县是一个集老区、库区、山区、贫困地区为一体的“四全”县，经济不发达。由于缺少耕地，大部分青壮年劳力都在外边跑生意或者打工。
　　“留在村里当干部的人都有点能耐，只不过被这个身份绑着身子不能出去。”陈进说，“山区里下个村组就要一天时间，干部们跑东跑西地顾不上自家活计。”现在“票决工资”给村干部们又带来了不小的压力，弄不好还要扣工资，许多人一算计觉得当这个村干部“不合算”，干脆有了辞职的念头，“乡村的人才流失就会更严重。”
　　前几年农村实施税费改革后，村干部工资大幅下降，已经把许多有文化有能力的村干部“赶”到了大城市。通山有一个村的干部出去做大理石生意，一年就赚了几十万。“要想靠一年几千块钱拴住人，还是挺难的。”在这种情况下，基层乡村只好拿出一部分钱给村干部发补贴，弥补对他们收入的影响。
　　另一方面，岗位有难易之分，像计生这种工作既得罪人又不好完成，如果工资和其他岗位一样，大家就都不愿意干。“还有的干部有一些个人恩怨，虽然是极少数但还是会影响投票的公正性。”
　　但是通山县的官员们也承认，实行“票决制”首先是要建立在民主选举这一系列基本民主制度上，“选村干部都不体现民意，投票打分就完全是摆设了。”目前，通山县一般的村级组织投票打分，都要有几名镇干部在场，实施一定的监督。
　　通山县委副书记姜卫东的考虑是，层层选举上来的人大代表距离普通农民还是会有一定距离，普通农民对行使民主权利感觉不够深刻，因此更需要在村级单位通过一些制度把村民的民主权利落在实处，“经济杠杆不过是一种手段，最终还是要让村干部建立服务意识，完成角色转换”。
　　
　　“票决制”的彻底制度化
　　据通山县民政局介绍，在开展村干部工资及岗位“票决制”中，村民会议制度、民主评议村干部制度、民主监督制度、村务公开和民主管理等多项制度都渗入其中，既互相制约，又形成一个系统。
　　为了使“票决制”更为公正，参评者已经由最初单纯的本地村民，发展到有党员、组长、村民代表，在洪港镇还有企业代表、教师这样的“外乡人”参加，充分考虑各方面的意见，基层民主在这里得到了扩展。
　　在形式上，“票决制”也越来越完善。2005年洪港村村民每人拿到的是一张打分卡，上边写了4名村干部的名字，列了“评分”、“评定报酬”、“意见建议”三项；2006年是一张卡加一张意见表；到2007年，一张卡加三张意见表，村民对3名村干部都要认真写意见。
　　在通山县，“票决制”在各村镇并没有“一刀切”，184个村没有使用同一种办法，一些乡镇仍然沿用了洪港村最初的做法，只是明确规定80分以下的，不但没有岗位工资,还要从职务工资里倒扣100元。
　　姜卫东说，搞民主制度就得实事求是，不同的条件，就得不同的方式。
　　在一个大原则下，不断探索不同的发展方向正是对基层民主制度最好的自我完善。
　　虽然乡镇干部的工资性质与村干部不一样，“票决制”一时还没有触及他们的利益，但在乡镇一级政府中，干部们也在认真研究这种制度可能给他们带来的影响。
　　在得到了充分肯定以后，通山县正在考虑如何进一步总结经验，希望将“票决制”彻底制度化。
　　如姜卫东所说，基层民主制度的创新，最怕的就是一时热闹。如何将一种制度坚持下去，也是对地方官员的一种考验。
　　（摘自《瞭望东方周刊》2007年第34期）